ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ КАНДИДАТОВ

1. Понятие и методы правового регулирования финансирования выборов.Законодательство пока не определяет содержания ба­зового понятия «финансирование выборов», хотя широко его

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  391

использует в конкретных законах о выборах. В литературе упот­ребляют также понятия «финансирование избирательных кам­паний», «финансирование предвыборной агитации», «полити­ческое финансирование»¹. Они, конечно, имеют право на при­менение, но неравнозначны финансированию выборов.

Поскольку понятие «избирательная кампания» имеет два значения — объективное и субъективное, то финансирование выборов включает в себя как финансирование избирательной кампании в целом, так и финансирование избирательных кам­паний кандидатов, избирательных объединений (блоков). Ра­зумеется, финансирование предвыборной агитации — часть финансирования избирательной кампании кандидатов, изби­рательных объединений (блоков), так как речь идет о финан­совом обеспечении хотя и важной, но только одной из состав­ляющих финансирования выборов. Равным образом правомер­но использование термина «финансирование» применительно и к другим стадиям выборов или их составным частям: фи­нансирование выдвижения кандидата (списка кандидатов), финансирование сбора подписей, финансирование информа­ционного и иного обеспечения выборов и т. д. Бюджетное финансирование осуществляется как до, во время, так и после избирательных кампаний. Прежде всего, это касается расходов на финансовую поддержку партий по итогам голосования на федеральных выборах.

В теории и на практике различают также прямое и косвен­ное финансирование выборов. Прямое финансирование выбо­ров — перечисление, поступление, расходование, учет, отчет­ность и другие действия, влекущие за собой движение бюджет­ных и иных финансовых ресурсов государства, юридических лиц, граждан через избирательные фонды кандидатов, полити­ческих партий, избирательных блоков, общественных объеди­нений. Косвенное финансирование выборов связано с предос­тавлением бесплатных эфирного времени и печатных площадей в СМИ во время избирательной кампании, распространением бесплатной информации о кандидатах, а также предоставлени-

¹ См.: Пшизова С. Н. Финансирование политического рынка: теоре­тические аспекты практических проблем // Полис. 2002. № 1. С. 18—29.

392

Часть II. Избирательный процесс

ем налоговых льгот, связанных с избирательной кампанией, со­
держанием избирательных комиссий, информационных систем,
направленных на обеспечение выборов. Если косвенное фи­
нансирование выборов допускает как публично-правовое, так и
частноправовое регулирование, то прямое финансирование вы­
боров должно строиться на почти полном либо полном исклю»!
чении частноправового регулирования.                                  |

Косвенное финансирование выборов регулируется прежде! всего с помощью законодательства о политических партиях, за-!' конодательства, регулирующего финансирование избиратель-? ных комиссий в период между выборами, специальных про­грамм и организаций, связанных с решением проблем выборов и избирательного права, например финансирование Федераль­ной целевой программы (1995—2000 гг.), а затем Комплекса мер по повышению правовой культуры организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей (2000— 2005 гг.). Сюда следует отнести и законодательство, которое по-: ручает выполнение связанных с выборами государственных! полномочий органам местного самоуправления, а также орга-^ нам государственной власти субъектов Российской Федерации, ? Нередко такие поручения или делегирование полномочий свя-* ^ заны с косвенным финансированием выборов, так как речь идет о совершении действий за счет нижестоящего бюджета. Таким образом, финансирование выборов — широкое по содержа­нию понятие, включающее в себя финансовое и материальное обеспечение организации и проведения выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных объ­единений и избирательных блоков.

Различные модели финансирования избирательных кампа­ний кандидатов7 политических партий связаны с отношением к государственному и частному (негосударственному) финанси­рованию, выбором методов и отраслевой принадлежностью правового регулирования рассматриваемых отношений. Теоре­тически существуют два разных пути решения проблемы: пер­вый — запрещение негосударственного финансирования в лю­бой форме; второй — сочетание государственного и негосудар­ственного финансирования. Второй путь представляется более приемлемым. Во-первых, мы на него уже встали, и по этому

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  393

пути идет большинство стран мира. Опыт показывает, что госу­дарство так или иначе участвует в финансировании избиратель­ных кампаний кандидатов, партий, прямо или косвенно субси­дирует партии, средства массовой информации, политические фонды в связи с их участием в выборах. Во-вторых, этот путь позволяет использовать негосударственные средства, ослабляя тем самым нагрузку на бюджеты, хотя при этом увеличиваются возможности для продвижения частных или корпоративных интересов. В-третьих, рассматриваемый путь дает возможность построения разных моделей финансирования выборов с учетом региональных (территориальных) особенностей. Он позволяет в зависимости от условий регулировать удельный вес государст­венного и негосударственного финансирования, ужесточать или ослаблять правила использования тех и других средств.

Финансирование выборов выражается в обороте денежных средств, иного имущества, поэтому нередко эти отношения рассматриваются как имущественные. При таком подходе ло­гично их регулирование частным правом. Кандидат, используя финансовые возможности, например, рекламирует себя как то­вар, а организаторы, пиар-кампании¹ рассматривают выборы как коммерческое предприятие, правомерно стремясь извлечь максимальную прибыль. Однако подобный подход теоретиче­ски неприемлем как противоречащий существу настоящих пуб­лично-правовых правоотношений, которые нельзя рассматри­вать в качестве имущественных.

Выборы — публично-правовой институт, суть которого борьба за осуществление публичной власти — государственной или муниципальной. В процессе выборов возникают общест­венные отношения между избирателями, с одной стороны, и кандидатами на выборные должности — с другой. Избиратели на выборах решают: в чьи руки передать осуществление функ­ций публичной власти на определенный период. Разумеется, эта схема отношений идеальна, а потому не всегда совпадает с действительностью. Характеристика выборов как правоотноше­ний между народом и кандидатами не исчерпывает всего содер­жания выборов как правоотношений. Отношения между канди-

В СМИ встречается также написание: РК-кампания.

394

Часть II. Избирательный процесс

датами и народом — общие конституционные правоотношения, которые порождают конкретные правоотношения. Субъектами конкретных избирательных правоотношений являются канди­даты, списки кандидатов, доверенные лица и иные представи­тели кандидатов, группы избирателей, политические партии, избирательные объединения (блоки), избирательные комиссии, а также наблюдатели, органы государственной власти и местно­го самоуправления, которые в ходе выборов вступают в право­отношения друг с другом.

Финансирование выборов может рассматриваться в коорди­натах имущественных, гражданско-правовых отношений, регу­лироваться частным правом только в той мере, в какой обеспе­чивается приоритет публично-правовых отношений, публич­но-правового регулирования. Отношения по финансированию выборов должны рассматриваться как публично-правовые по своей природе. Представляется теоретически обоснованным и практически целесообразным регулировать финансирование выборов как совокупность преимущественно публично-право­вых отношений, допуская частноправовые отношения только в специально оговоренных в законе случаях. Речь могла бы идти о правоотношениях по финансированию сбора подписей в под­держку выдвижения кандидатов, по финансированию кандида­тами, избирательными объединениями (блоками) закупки и аренды оборудования для целей избирательной кампании, пра­воотношениях по расчетам и др.

2. Организация финансирования выборов.В последние годы из­менились природа и статус избирательных комиссий, на которые возложены обязанности по организации и проведению выборов. Однако неизменным остался принцип их бюджетного .(государ­ственного или муниципального) финансирования. Такой под­ход, объективно способствуя независимости комиссий от канди­датов, партий, в то же время требует укрепления гарантий их самостоятельности во взаимоотношениях с органами государст­венной власти, прежде всего, теми, которые занимаются подго­товкой проектов бюджетов, их утверждением и исполнением. Создание избирательных комиссий субъектов Российской Феде­рации, других действующих на постоянной и штатной основе из­бирательных комиссий, введение во многих бюджетах различных

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  395

уровней отдельной строки расходов на выборы позволило юри­дически «отключить» исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации от определения объе­мов и направлений расходования средств на организацию и про­ведение выборов, создать необходимую законодательную базу для обеспечения финансовой самостоятельности избирательных комиссий. Деятельность ИКС РФ финансируется из двух бюдже­тов: федерального и регионального. Расходы на выборы финан­сируются из соответствующего бюджета, хотя на практике неред­ки случаи совмещения выборов разного уровня, что влечет уменьшение нагрузки на нижестоящие бюджеты либо полное их освобождение от расходов на выборы.

Министерство финансов Российской Федерации, органы региональной исполнительной власти в соответствии с феде­ральным и региональными бюджетами на очередной финансо­вый год перечисляют средства соответственно ЦИК России, ИКС РФ. Так, согласно положениям Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы Минфин России в десятидневный срок со дня опубликования решения о назначе­ния выборов перечисляет предусмотренные в федеральном бюджете денежные средства на бюджетный счет ЦИК России.! Неперечисление средств, либо несвоевременное перечисление средств, либо перечисление средств в меньших размерах поро­ждает право соответствующей избирательной комиссии полу-1 чить кредиты в коммерческих банках. При этом допустимый' объем средств не может превышать сумму, содержащуюся в от­чете комиссии о расходовании средств при подготовке и прове­дении предыдущих аналогичных выборов, с учетом изменения установленного федеральным законодательством минимального размера оплаты труда на день официального опубликования ре­шения о назначении предыдущих выборов. Кредиты, включая начисленные на них проценты, покрываются из соответствую­щего бюджета. Полученные на организацию и проведение вы­боров средства ЦИК России должна распределить и перечис­лить не позднее чем за 60 дней до дня выборов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, которые распре­деляют и перечисляют средства окружным и территориальным избирательным комиссиям не позднее чем соответственно за 40

396

Часть II. Избирательный процесс

и 30 дней до дня выборов. В 1999 и 2000 гг. ЦИК России при распределении бюджетных средств на очередные выборы депу­татов Государственной Думы и досрочные выборы Президента Российской Федерации особо оговаривала минимальные ассиг­нования, предназначенные на обеспечение деятельности участ­ковых комиссий.

Действующее законодательство и практика продолжают сле­довать некоторым традициям косвенного финансирования рас­ходов на избирательные кампании кандидатов и содержание избирательных комиссий. Так, речь идет о том, что органы го­сударственной власти, органы местного самоуправления в силу положений законов предоставляют избирательным комиссиям всех уровней бесплатно помещения на срок их полномочий, а также обеспечивают бесплатную охрану комиссий, предостав­ляют некоторые другие бесплатные услуги. Например, глава ор­гана местного самоуправления обязан в силу п. 1 ст. 61 рамоч­ного Федерального закона безвозмездно предоставить помеще­ние для голосования в распоряжение участковой избирательной комиссии. Традиционно многие ИКС РФ размещены в поме­щениях, находящихся на балансе региональных органов испол­нительной власти.

Работа комиссий финансируется в соответствии со сметами расходов. Составляются и утверждаются сметы расходов на те­кущую деятельность избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, и сметы расходов избирательных комиссий на организацию и проведение конкретных выборов. Сметы рас­ходов на организацию и проведение выборов обычно утвержда­ются вышестоящей избирательной комиссией или ее председа­телем. Сметы расходов на текущую деятельность имеют только те комиссии, которые действуют на постоянной основе и явля­ются юридическими лицами, т. е. ЦИК России, ИКС РФ, а в последнее время также территориальные избирательные комис­сии и ИКМО. Преобладающая часть затрат на организацию и проведение федеральных выборов связана с расходами избира­тельных комиссий в субъектах Российской Федерации — 91,8— 96,5 процента (например, в 1999 г. — 818 млн руб., в 2000 г. — 1370 млн руб.). В структуре этих расходов более половины (51 — 52 процента) приходится на оплату труда членов избирательных

I

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  397

комиссий, работников аппаратов комиссий, граждан, привле­каемых для работы в комиссиях. Вторая по величине статья — расходы на изготовление -печатной продукции и издательскую деятельность. Затраты на оборудование и содержание помеще­ний избирательных комиссий на федеральных выборах колеб­лются от 14 до 23 процентов. На транспортные расходы на фе­деральных выборах 1995—2000 гг. приходилось в среднем около 11 процентов.

Размер и виды денежного содержания работающим на по-.стоянной основе членам ИКС РФ устанавливаются субъектом Российской Федерации, но не ниже уровня денежного содер­жания лиц, замещающих государственные должности катего­рии «А», а работникам аппаратов комиссий — на уровне соот­ветствующих должностей государственных служащих аппарата органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по соответствующим должностям.

В число штатных работников ИКС РФ, частично финанси-^! руемых по оплате труда за счет средств федерального бюджета, входят три члена избирательной комиссии и от 5 до 11 сотруд­ников аппарата в зависимости от численности избирателей, в территориальных избирательных комиссиях освобожденными работниками являются системные администраторы, и в ряде комиссий — председатели (заместители председателей или сек­ретари).

Законодательство субъектов Российской Федерации о госу­дарственной службе определяет государственную службу в ИКС РФ как службу в государственных органах специальной компе­тенции, устанавливая при этом статус, условия денежного со­держания, продолжительность отпуска, специальные льготы для членов избирательных комиссий и работников аппарата. Члены, включая председателя, заместителя председателя и сек­ретаря окружных и участковых избирательных комиссий, рабо­тают в комиссиях на нештатной основе.

Счета избирательных комиссийоткрываются в расчетно-кас-| совых центрах Центрального банка Российской Федерации, а случае их отсутствия — в кредитных организациях, победивип на открытых конкурсах для обслуживания счетов по учету дохо-| дов и средств федерального бюджета, или в филиалах Сбербан-

*

398

Часть II. Избирательный процесс

ка России. Счета окружным и территориальным избиратель­ным комиссиям, не являющимся юридическими лицами, от­крываются при представлении в банк заявления на открытие счета и разрешения ИКС РФ, а также карточки с образцами подписей и оттиска печати, заверенными ИКС РФ. Право пер­вой и второй подписи имеют соответственно председатель и бухгалтер (главный бухгалтер).

Порядок открытия и закрытия счетов избирательными ко­миссиями, перечисления им денежных средств устанавливается ЦИК России по согласованию с Центральным банком Россий­ской Федерации. В настоящее время действует Инструкция о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и пере­числения денежных средств, выделенных ЦИК России, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума, утвер­жденная постановлением ЦИК России от 13 августа 1999 г. по­сле согласования с Центральным банком Российской Федера­ции и Минфином России. На избирательные комиссии, являю­щиеся юридическими лицами, распространяется действие Федерального закона «О бухгалтерском учете» и Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержден­ной Минфином России 30 декабря 1999 г. с учетом положений законов о выборах в части финансирования деятельности ука­занных избирательных комиссий.

Средства расходуются избирательными комиссиями само­стоятельно по расчетным документам, оформленным следую­щим образом: а) для ЦИК России и других избирательных ко­миссий, являющихся юридическими лицами — в установлен­ном для юридических лиц порядке; б) для окружных и территориальных избирательных комиссий на федеральных вы­борах (до 1999 г.) требовалось наличие трех подписей, в том числе двух первых подписей: одна первая подпись — председа­теля избирательной комиссии, другая первая подпись — долж­ностного лица соответствующего органа местного самоуправле­ния, и второй подписи — главного бухгалтера (бухгалтера) соот­ветствующего органа местного самоуправления. Такой порядок расходования средств не способствовал самостоятельности из­бирательных комиссий, и в 1999 г. он был изменен. В настоящее

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  399

время требуется две подписи: первая — председателя комиссии, вторая — главного бухгалтера комиссии.

Участковые избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Вышестоящими из­бирательными комиссиями расходуются значительные средства на обеспечение деятельности участковых избирательных ко­миссий.

Трудовое законодательство обязывает работодателя освобо­ждать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или об­щественных обязанностей в случаях, если в соответствии с Фе­деральным законом эти обязанности должны исполняться в ра­бочее время. Однако новый Трудовой кодекс Российской Феде­рации, в отличие от КЗоТ РФ (ст. 111), не налагает на работодателя обязанности выплачивать средний заработок по месту основной работы. В силу его ст. 164 и 165 при исполне­нии государственных или общественных обязанностей работ­никам предоставляются гарантии и компенсации, которые вы­плачиваются за счет средств работодателя. Однако ч. 2 ст. 170 Трудового кодекса РФ содержит специальную норму, возлагаю­щую соответственно на избирательные комиссии обязанность выплачивать работнику за время исполнения названных обя­занностей компенсацию в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом. При этом сохранена воз­можность дополнительной оплаты труда членов комиссий с правом решающего голоса в период выборов; кроме того, пре­дусмотрена выплата компенсации и, тем самым законодатель разграничил содержание понятий «компенсация» и «дополни­тельная оплата труда». Председатели избирательных комиссий несут ответственность как должностные лица за законность и целевое использование бюджетных средств, за соответствие фи­нансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам, достоверность отчетов, их правильное оформление и своевременное представление.

3. Статус избирательных фондов. Избирательные фонды — сравнительно новый институт избирательного права, который впервые появился на выборах в Федеральное Собрание России-

400

Часть II. Избирательный процесс^!

ской Федерации 1993 г. Их правовой режим регулировался По­ложением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федера­ции от 1 октября 1993 г., и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации в 1993 г., также утвержденным Указом Президента Рос­сийской Федерации от 11 октября 1993 г., и, кроме того, инст­руктивным письмом ЦИК России от 27 октября 1993 г. «О де­нежных средствах избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов в депутаты Совета Федерации и Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации в 1993 году и учете их расходования». Названные акты не решали многие правовые вопросы, и сами фонды не были единственным каналом финансирования избирательных кампа­ний кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков).

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных га­рантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» сделал следующий шаг по пути регламентации избирательных фондов, определив их в качестве единственного источника фи­нансирования предвыборной агитации.

В настоящее время правовой статус избирательных фондов определяется ст. 58—60 рамочного Федерального закона, соот­ветствующими нормами федеральных законов о выборах депу­татов Государственной Думы и о выборах Президента Россий­ской Федерации, а также законов о выборах субъектов Россий­ской Федерации, инструкциями ЦИК России (Инструкцией о порядке формирования и расходования денежных средств из­бирательных фондов¹, нормативными актами Сбербанка Рос­сии, а именно: Порядком открытия и ведения счетов юридиче­ских лиц Сбербанком России и его филиалами от 9 октября

¹ См.: Сборник законодательных и иных правовых актов по вопро­сам выборов в федеральные органы государственной власти и рефе­рендума Российской Федерации, 1997—1999. М., 2000. С. 683—765; Сборник законодательных и иных нормативных правовых актов, ре­шений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации, 2000. М., 2001. С. 233-282.

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  401

|2001 г., Инструкцией о порядке совершения в Сбербанке Рос­сии операций по вкладам физических лиц от 16 октября 2000 г., июложением Банка России о безналичных расчетах в Россий-Рской Федерации от 12 апреля 2001 г., письмами Сбербанка Рос-?сии, в частности письмом от 26 августа 1999 г. «Об открытии < специальных избирательных счетов кандидатам, избиратель­ным объединениям, избирательным блокам и специальных сче­тов для внесения избирательного залога».

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации

принимают по согласованию с территориальными подразделе-

: ниями Банка России собственные инструкции, регламентирую-

|щие порядок открытия и ведения специальных избирательных

: счетов на региональных и местных выборах.

Избирательный фонд — денежные средства на специальном из-

• бирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата,

• избирательного объединения (блока), которые аккумулируются и
расходуются в установленном избирательным законодательством
порядке. Законодательство за короткое время прошло большой
путь от отрицания таких фондов через их допущение посредст­
вом признания права на создание и управление со стороны
кандидатов, избирательных объединений (блоков) до превра­
щения названных фондов в обязательный атрибут всех выбо­
ров. Рамочный Федеральный закон предоставляет субъектам
Российской Федерации возможность установить, что на выбо­
рах в органы местного самоуправления при определенной чис­
ленности избирателей (не более 5 тыс.) создание избиратель­
ных фондов не обязательно, если отсутствует финансирование
избирательной кампании конкретных кандидатов, политиче­
ских партий.

Избирательный фонд — публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения из­бирательным фондом составляют предмет правового регулиро­вания прежде всего избирательного и финансового права. Вме­сте с тем отдельные правоотношения могут регулироваться нормами гражданского права (например, правоотношения из расчетов). Кандидат, избирательное объединение не являются собственниками избирательного фонда, но управляют им само-

1

402

Часть II. Избирательный процесс!

^

стоятельно либо доверяют управление другим лицам. ИзбираЦ тельные фонды имеют временный характер и строго целевое <^: назначение. В них должны аккумулироваться все средства, за*? трачиваемые на избирательные кампании любыми участниками-выборов (кроме избирательных комиссий). Законодательство? устанавливает предельные размеры взносов и расходов. Изби-¹ рательный фонд создается, функционирует и ликвидируется в установленном избирательным законодательством порядке.;. Требование создания избирательного фонда до регистрации кандидата впервые появилось в федеральном законодательстве в сентябре 1997 г. Ранее фонды создавались только после реги­страции кандидата, что не позволяло финансировать из них ' расходы на стадии сбора подписей и регистрации кандидата (списка кандидатов).

Избирательное законодательство запрещает использовать для ведения избирательной капании иные финансовые и мате­риальные средства, кроме средств, правомерно поступивших в избирательные фонды. Подобный подход получил закрепление в ряде положений, регулирующих как отдельные стадии выбо­ров, так и избирательные фонды. Так, оплата работы сборщи­ков подписей может осуществляться только через избиратель­ный фонд, а начало агитационного периода обусловлено созда­нием избирательного фонда. В рамочном Федеральном законе содержатся запреты на выполнение работ, оказание услуг без оплаты из избирательного фонда и оплату, минуя фонд. Запре­ты адресованы как самим кандидатам, избирательным объеди­нениям (блокам), так и гражданам, юридическим лицам. Пер­вым запрещено на выборах использовать любые иные средства, кроме тех, что направлены в их избирательные фонды до дня голосования; вторым — выполнять оплачиваемые работы, реа­лизовывать товары и оказывать связанные с выборами платные услуги без согласия кандидата, избирательного объединения (блока), уполномоченных ими лиц. Указанный Федеральный закон значительно расширяет необходимость предоплаты услуг, ; работ, связанных с избирательной кампанией кандидата, изби- ; рательного объединения (блока) и направленных на достиже- ,'[ ние определенного результата на выборах. Речь идет о результа- Н

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  403

тах выборов, которые установлены соответствующей избира­тельной комиссией в протоколе и сводной таблице.

Кроме того, рамочный Федеральный закон допускает доб­ровольное бесплатное выполнение гражданами работ, оказание услуг по подготовке и проведению выборов только лично, без привлечения третьих лиц. До последнего времени позитивное избирательное право не запрещало использовать средства из­бирательного фонда в интересах избирательной кампании дру­гого кандидата, избирательного объединения (блока). Практи­ка знает так называемых кандидатов-дублеров, которые обес­печивают квазисостязательность и нередко ведут агитацию за другого кандидата, оплачивая ее из собственного избиратель­ного фонда. Рамочный Федеральный закон запретил такую практику.

За использование денежных средств, минуя избирательные фонды, предусмотрены меры ответственности. Рамочный Фе­деральный закон (в редакции 1999 г.) давал избирательным ко­миссиям право в этом случае отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов), а при обнаружении указанных нарушений после опубликования результатов выборов — обратиться в суд с представлением о признании избрания кандидата (списка кан­дидатов) недействительным. Рамочный Федеральный закон 2002 г. лишает избирательные комиссии права отменять регист­рацию кандидатов, списков кандидатов за финансовые право­нарушения, но комиссии могут обращаться в суд с заявлением о применении такой меры ответственности, если, минуя фонд, использованы средства в сумме более пяти процентов от пре­дельного размера расходов фонда. Использование, минуя фонд, средств в сумме более 10 процентов от предельного размера расходов или превышение расходов из фонда на подобную ве­личину являются основанием для отмены результатов выборов судом.

4. Порядок открытия и закрытия специального избирательного счета.Избирательный фонд считается созданным со дня от­крытия специального избирательного счета в банке. В настоя­щее время счет должен быть открыт, как правило, в Сбербанке России. Необходимыми предпосылками открытия счета для кандидата являются: а) письменное уведомление соответствую-

404

Часть II. Избирательный процесс

щей избирательной комиссии о начале сбора подписей избира­телей в поддержку кандидата при наличии согласия на эту ак­цию со стороны последнего; б) разрешение избирательной ко­миссии, для получения которого кандидат должен письменно обратиться в комиссию; в) заявление кандидата в банк об от­крытии счета. Сбербанк России приравнивает названный счет по правовому статусу к счетам по вкладам физических лиц. На них распространяется действие Инструкции Сбербанка России О порядке совершения операций по вкладам физических лиц от 16 октября 2001 г., но на эти счета не распространяется тай­на вклада, они носят целевой характер, а владелец и вкладчики . (жертвователи) не являются собственниками средств, не опре­деляют срок вклада, не могут изменить вид вклада и др.

Кандидат, избирательное объединение (блок) обязаны ин­формировать соответствующую комиссию об открытии счета. Применительно к кандидатам и спискам кандидатов законода­тельство до последнего времени твердо стоит на позиции: один кандидат (список кандидатов) — один фонд — один счет. По­рядок открытия специального счета избирательному объедине­нию (блоку) в принципе не может существенно отличаться от такового применительно к кандидату. Тем не менее различия имеются, так как правовой режим этих счетов иной. Речь идет о счетах юридических лиц. Их открытие и ведение подпадает под действие Инструкции Госбанка СССР № 28 О расчетных, текущих и бюджетных счетах, открываемых в учреждениях Гос­банка СССР от 30 октября 1986 г. в редакции Банка России, а также Порядка открытия и ведения счетов юридических лиц Сбербанком России и его филиалами от 9 октября 2001 г.

Счет избирательного объединения (блока) открывается уполномоченными представителями по финансовым вопросам, число которых не может быть меньше двух (соответственно с правом первой и второй подписи). Назначение уполномочен­ных, определение их полномочий, прекращение полномочий — прерогативы избирательного объединения (блока). Избиратель­ные комиссии осуществляют регистрацию уполномоченных по финансовым вопросам на основании представленных докумен­тов, в число которых входит решение о назначении уполномо­ченным, доверенность с указанием полномочий (право откры-

I

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании   405

тия и закрытия счета, право распоряжения средствами счета, право учета средств фонда, право представления финансовых отчетов в комиссию и др.). Порядок назначения уполномочен­ных, их регистрации устанавливаются ЦИК России и избира­тельными комиссиями субъектов Российской Федерации.

Избирательный блок не является юридическим лицом в от­личие от избирательного объединения. На практике открытие и ведение счета избирательного блока осуществляется его упол­номоченными представителями, которые назначены с учетом интересов отдельных избирательных объединений. Однако из­бирательный блок, в отличие от избирательного объединения, должен заранее решить вопрос о порядке возмещения стоимо­сти бесплатно предоставленных СМИ, оформив отношения до­кументально. В целях недопущения обладания одним кандида­том двумя избирательными фондами законодательство запре­щает создание избирательных фондов кандидатам, которые находятся только в списке кандидатов. В этом случае все кан­дидаты из списка обслуживаются одним избирательным фон­дом, открытым избирательным объединением (блоком).

Избирательный фонд считается ликвидированным в момент закрытия специального избирательного счета. Основаниями для закрытия счета являются: а) отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата (списка кандидатов); б) отказ канди­дата, избирательного объединения (блока) от регистрации или пропуск сроков регистрации; в) представление итогового фи­нансового отчета после выборов; г) отмена, аннулирование ре­гистрации кандидата, списка кандидатов.

Избирательный фонд создается и функционирует только за счет разрешенных законом источников и в предусмотренных законом параметрах, поэтому его не следует отождествлять со всеми средствами, которые находятся на специальном избира­тельном счете, так как среди них могут быть неправомерные пожертвования и взносы.

5. Источники средств избирательных фондов.К ним относят­ся: а) бюджетные средства; б) собственные средства кандидата, избирательного объединения (блока); в) средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением

406

Часть II. Избирательный процесс

(блоком); г) добровольные пожертвования граждан; д) добро­вольные пожертвования юридических лиц.

Законодательство не закрепляет обязанности государства, органов местного самоуправления предоставлять бюджетные средства кандидату, избирательному объединению (блоку), предусматривая лишь возможность такого выделения. Феде­ральный закон «О политических партиях» вводит последую­щее финансирование политических партий после выборов, а новые федеральные законы «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» отме­нили возможность внесения бюджетных средств в избиратель­ные фонды как политических партий, так и кандидатов в од­номандатных избирательных округах. Новое законодательство идет по пути предоставления бюджетных средств после выбо­ров с учетом их результатов для избирательного объединения, выставившего список кандидатов или/и кандидатов в одно­мандатных избирательных округах. Бюджетные средства будут предоставляться только тем партиям, которые на прошедших выборах доказали свое реальное влияние на избирателей. Единственные критерии измерения подобного влияния — число полученных голосов избирателей и депутатских ман­датов.

Применительно к избирательным объединениям (блокам) на федеральных выборах под границей реального влияния, кото­рая доказывает серьезность намерений партии, законодатель понимает поддержку со стороны не менее трех процентов граж­дан, отдавших действительные голоса на предыдущих парла­ментских или президентских выборах, либо наличие не менее 12 депутатов Государственной Думы от одномандатных окру­гов, выдвинутых данным избирательным объединением (бло­ком). Голос избирателя оценен в 0,005 МРОТ, что по состоя­нию на 1 января 2003 г. составляет 50 коп. Несложно предполо­жить, что в дальнейшем будет увеличение доли этих средств в связи с постепенным переходом к более активному финансово- ?-му влиянию государства на партии.

I Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  407

Попытка ввести дифференцированное выделение государст­венных средств во взаимосвязи с результатами предыдущих вы­боров предпринималась в 1999 г., но не нашла поддержки в парламенте. Нынешнее регулирование будет применяться не на ближайших федеральных выборах, а после подведения их ито­гов. Предусмотрено, что по результатам парламентских выбо­ров средства будут выделяться ежегодно, а по результатам пре­зидентских выборов — единовременно. Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что средства феде­рального бюджета на указанные цели не могут быть менее 0,005 МРОТ на каждого включенного в списки избирателя, т. е. около 55 млн руб. На основе информации от ЦИК России о ре­зультатах выборов федеральное казначейство обязано перечис­лять на расчетные счета политических партий бюджетные сред­ства.

Размер собственных средств кандидата в начале 90-х гг. не ограничивался, что давало преимущества отдельным кандида­там. Действующее федеральное избирательное законодательство справедливо пошло по пути установления для всех выборов ог­раничений на суммы вносимых кандидатами собственных средств в избирательный фонд. Применительно к региональ­ным и муниципальным выборам предельные суммы должны быть установлены законами субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации размер собственных средств кандидата колеблется в широком диапазоне. На выборах депу­татов Государственной Думы «потолок» для внесения собствен­ных средств кандидата новым Федеральным законом от 20 де­кабря 2002 г. резко поднят — 50 процентов от предельных раз­меров расходов избирательного фонда.

Анализ законодательства и практики региональных выборов показывает, что единообразного подхода к определению допус­тимых размеров собственных средств избирательных объедине­ний, блоков при финансировании избирательных кампаний выдвинутых ими кандидатов не существует. На выборах глав исполнительной власти амплитуда колебаний указанных разме­ров не поддается разумному объяснению. Так, на выборах гла­вы администрации Липецкой области избирательное объедине­ние (блок) были вправе перечислить своему кандидату средст-

408

Часть II. Избирательный процесс

ва, размер которых не может превышать 30 МРОТ, президента Калмыкии — 50, губернатора Нижегородской области — 25 тыс., губернатора Московской области — 20 тыс., губернато­ра Вологодской области — 14 тыс. МРОТ. В Республике Чува­шия, Костромской и Новгородской областях допустимы суммы в размере не более 100 МРОТ. На выборах депутатов Государ­ственной Думы избирательное объединение (блок) вправе пере­числить в собственный избирательный фонд средства полити­ческой партии, избирательного блока в размере, не превышаю­щем половины предельной суммы расходов на выборы.

Кроме установления «потолка» добровольных пожертвова­ний юридических лиц законодательство использует негативное регулирование в отношении круга жертвователей. Ими не мо­гут быть: а) иностранные государства и юридические лица; б) российские юридические лица с иностранным участием, ес­ли на день официального опубликования решения о назначе­нии выборов доля иностранного участия в их уставном капита­ле превышает 30 процентов; рамочный Федеральный закон ужесточает требование в отношении открытых акционерных обществ, где доля иностранного капитала фиксируется на день составления списка акционеров за год, который предшествует году опубликования решения о назначении выборов; в) между­народные организации и международные общественные дви­жения; г) органы государственной власти и органы местного самоуправления; д) государственные и муниципальные органи­зации и учреждения; е) воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы; ж) благотворитель­ные организации и религиозные объединения и учрежденные ими организации; з) юридические лица, которые зарегистриро­ваны менее чем за один год до дня голосования, а также имеющие на день официального опубликования решения о на­значении выборов государственную или муниципальную долю в уставном капитале более 30 процентов; и) анонимные жерт­вователи; к) иностранцы (кроме тех, которые имеют избира­тельные права на муниципальных выборах в соответствии с международным договором Российской Федерации) и лица без гражданства; л) рамочный Федеральный закон расширяет дан­ный перечень, включая в него также организации, учрежден-

I

I

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  409

ные государственными и муниципальными органами, юриди­ческими лицами с тридцати процентным государственным или муниципальным участием.

Основания запретов различны. В одних случаях запрет осно­вывается на том, что юридическое лицо, организация финанси­руются из-за рубежа, а потому не должны влиять на борьбу за власть посредством выборов. В других — вследствие особенно­стей финансирования самой организации (бюджетные органи­зации, благотворительные организации), поэтому речь идет о средствах, целевое назначение которых заранее определено и не соответствует целям выборов, и в третьих — вследствие от­деления от государства (религиозные объединения). На практи­ке возникают проблемы, связанные с квалификацией жертво­вателя как анонимного. Рамочный Федеральный закон считает анонимным жертвователя в случаях, когда гражданин не указал хотя бы одно из следующих сведений: фамилия, имя и отчест­во, адрес места жительства либо указал недостоверные сведе­ния о себе; юридическое лицо не указало любое из следующих сведений: ИНН, название, банковские реквизиты либо указало недостоверные сведения. Прежний рамочный Федеральный за­кон признавал жертвователя анонимным также при отсутствии указания гражданином даты рождения, а юридическим ли­цом — даты регистрации, отметки об отсутствии государствен­ной, или муниципальной, или иностранной доли в уставном (складочном) капитале либо о наличии таковой доли с указани­ем ее размера. Однако при внесении пожертвования требуется указать значительно больше сведений по сравнению со сведе­ниями, отсутствие которых влечет анонимность жертвователя. Так, гражданин, кроме названных выше сведений, должен так­же указать серию и номер паспорта или заменяющего его доку­мента, дату рождения, сведения о гражданстве. При внесении пожертвования юридическим лицом, кроме ИНН, названия и банковских реквизитов жертвователя, должны быть указаны: дата регистрации, отметка об отсутствии или наличии доли го­сударственного, муниципального или иностранного капитала, сведения об отсутствии в числе учредителей государственных и муниципальных органов, юридических лиц, которым запреще­но быть жертвователями. Соответственно отсутствие, напри-

Избират. право ... РФ

410

Часть II. Избирательный процесс

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  411

 

 

мер, даты регистрации юридического лица, указания на долю иностранного капитала и др. не влечет признания жертвователя анонимным. Однако при недостоверности этих, 'равно как и любых других, сведений о жертвователе он признается аноним­ным.

Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные запреты и ограничения на внесение пожертво­ваний со стороны юридических лиц. Вместе с тем они обязаны устанавливать предельные размеры таких пожертвований. Об­зор регионального законодательства свидетельствует об отсут­ствии достаточно обоснованных критериев определения пре­дельных размеров пожертвований со стороны юридических лиц. Удельный вес таких пожертвований в предельных разме­рах избирательных фондов может составлять от 1 процента и менее до 100 процентов. Размер пожертвования юридического лица в избирательный фонд кандидата в депутаты Государст­венной Думы и в избирательный фонд избирательного объеди­нения (блока) соответственно не может превышать половины предельных расходов, т. е. 3 млн руб., и 3,5 процента предель­ных расходов, т. е. 8,75 млн руб.

Добровольные пожертвования юридических лиц в избира­тельные фонды осуществляются только путем безналичного пе­речисления денежных сумм платежным поручением на их специ­альные избирательные счета. Платежные поручения на перечис­ление пожертвований заполняются в порядке, установленном Положением о безналичных расчетах, утвержденным Банком России 12 апреля 2001 г. и письмом Банка России от 16 декабря 1999 г. № 339-Т «Об оформлении платежных поручений на пере­числение добровольных пожертвований в избирательные фон­ды»¹.

Предельный размер пожертвований от одного гражданина в один избирательный фонд на парламентских выборах не может превышать: в избирательный фонд кандидата — пяти процентов предельного размера расходов, т. е. 300 тыс. руб., в избиратель­ный фонд избирательного объединения (блока) — 0,07 процен­та, т. е. 175 тыс. руб. В субъектах Российской Федерации уста-

См.: Вестник Банка России. 1999. № 79.

новлены, как правило, невысокие предельные размеры пожерт­вований граждан в диапазоне 1 тыс.—5 тыс. руб. В целом пожертвования от граждан не оказывают большого влияния на формирование фондов большинства избирательных объедине­ний, но значительны по удельному весу в избирательных фон­дах кандидатов в депутаты. Еще не сложились устойчивые тен­денции финансирования избирательных кампаний партий со стороны граждан. Видимо, повышение роли партий на выборах предполагает более активную их финансовую поддержку со сто­роны граждан. Добровольные пожертвования в избирательные фонды принимаются от граждан кредитными организациями, учреждениями связи только по предъявлении паспорта или за­меняющего его удостоверения личности. Жертвователь должен указать в платежных документах свою фамилию, имя и отчество (полностью), адрес места жительства, дату рождения, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, сведения о гражданстве, которые сверяются учреждениями банков или ор­ганизациями связи с данными паспорта или заменяющего его удостоверения личности. Зарегистрированные кандидаты, а так­же избирательные объединения (блоки), зарегистрировавшие списки кандидатов, обязаны продолжать ведение избиратель­ных фондов.

6. Направления расходования средств избирательных фондов.Средства избирательных фондов имеют строго целевое назна­чение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании. Рамочный Федеральный закон определил следующие направления расхо­дов избирательных фондов: а) финансовое обеспечение органи­зационно-технических мер, направленных на сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей; б) предвыборная агитация, а также оплата работ (услуг) информационного и консультационного характера; в) оплата других работ (услуг), выполненных (оказанных) юри­дическими лицами или гражданами, а также покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандида­тами, избирательными объединениями (блоками) своей изби­рательной кампании; г) внесение избирательного залога.

412

Часть II. Избирательный процесс

Финансовое обеспечение организационно-технических мер, на­правленных на сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) как направление расходов предусмотрено впервые только с 1997 г. Ранее расходы на выборы из избира­тельного фонда де-юре могли производиться только после ре­гистрации кандидата (списка кандидатов), поэтому расходы по сбору подписей не должны были оплачиваться из избиратель­ного фонда, фактически не оплачивались и не учитывались в финансовых отчетах. К финансовому обеспечению организаци­онно-технических мер, направленных на сбор подписей, мож­но, в частности, отнести: оплату бумаги и изготовления блан­ков подписных листов, оплату канцелярских принадлежностей, аренды помещения, транспорта, используемых при сборе под­писей, оплату расходов по доставке подписных листов, оплату услуг сборщиков подписей и других лиц, занятых с подписны­ми листами, расходы в связи с командировками при сборе под­писей. Практика показывает, что представлению подписных листов в избирательную комиссию предшествует проверка дос­товерности и действительности подписей, подписных листов силами кандидатов, их доверенных лиц, специалистов (чаще всего, почерковедов, бывших работников паспортно-визовых служб, юристов).

До 1997 г. финансирование предвыборной агитации считалось единственным направлением расходов избирательных фондов. Финансовые отчеты кандидатов на должности Президента Рос­сии и депутатов Государственной Думы предусматривают четы­ре вида расходов на предвыборную агитацию: через СМИ, под­разделяя их на две группы (через организации телерадиовеща­ния и через редакции периодических печатных изданий); проведение публичных предвыборных мероприятий (собраний и встреч с избирателями, митингов, шествий, демонстраций и др.); выпуск и распространение печатных материалов (листо­вок, плакатов, рекламных щитов и т. п.). В 1999 г. на парла­ментских выборах расходы через СМИ составили почти 60 про­центов расходов избирательных объединений (блоков), что меньше уровня 1995 г. При этом выросла существенно доля расходов на электронные СМИ — более 52 процентов расходов избирательных фондов, а доля расходов на периодические

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  413

СМИ уменьшилась до семи процентов. В 2000 г. продолжилось падение доли расходов на СМИ до 49 процентов, из которых треть поглотили периодические печатные издания, т. е. доля последних возросла.

Говоря об оплате работ (услуг), законодатель не только под­черкнул необходимость их непосредственной связи с проведе­нием избирательной кампании, но и заявил, что речь идет лишь о юридических лицах и гражданах Российской Федерации (подп. «в» п. 3 ст. 59 рамочного Федерального закона). Феде­ральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента России текстуально повторяют эти ограничения. Однако подп. «а» и «б» п. 3 ст. 59 не содержат подобных огра­ничений, хотя они и вытекают из смысла Закона. Практике вы­боров известна до настоящего времени оплата труда иностран­цев за работы (услуги), связанные с проведением выборов. Кроме того, законодатель не ограничил круг юридических лиц, услуги, работы которых могут оплачиваться из избирательных фондов. Под другими работами (услугами) и иными расходами понимается, в частности, выплата денежного содержания функционерам и рядовым сотрудникам так называемого изби­рательного (предвыборного) штаба кандидата, избирательного объединения. Оплата труда (услуг) составителей предвыборных программ, агитационных материалов и т. д. — также один из видов оплаты труда (услуг) из избирательных фондов.

Оплата аренды помещений, оборудования, транспортных расходов, услуг связи, приобретения канцелярских товаров для ведения избирательной кампании осуществляется на основе гражданско-правовых отношений. Какого-либо публично-пра­вового регулирования до конца 1997 г. не было. Рамочный Фе­деральный закон 1997 г. сделал шаг по пути более справедливо­го решения этого вопроса — п. И ст. 47 запрещал бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами, их филиалами, представи­тельствами и иными подразделениями работ, оказание услуг, реализацию товаров, прямо или косвенно связанных с выбора­ми. Рамочный Федеральный закон, сохранив запрет на необос­нованно заниженные расценки, в п. 6 ст. 59 обусловил его не только связью с выборами, но и направленностью на достиже-

414

Часть II. Избирательный процесс

ние определенных результатов на выборах. Тем самым законо­датель встал на позицию, согласно которой запрещаются не всякие необоснованно заниженные расценки на связанные с выборами работы и услуги, а только те из них, которые направ­лены на достижение определенных результатов.

Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и о выборах Президента Российской Федерации ввели также понятие «необоснованно завышенные расценки», однако не определяют его содержание. В Инструкции ЦИК России о порядке формирования и расходования средств избиратель­ных фондов на парламентских выборах от 18 августа 1999 г. ус­тановлено, что под необоснованным занижением (завышени­ем) расценок понимается реализация товаров либо оказание ус­луг по ценам, в два и более раза ниже (выше) средних по данному региону. Предварительные оценки необоснованному занижению или завышению расценок, стоимости выполненных бесплатно платных работ (услуг) для кандидата, зарегистриро­ванного кандидата, избирательного объединения (блока) дают члены контрольно-ревизионных служб, эксперты, привлекае­мые соответствующими комиссиями. При необходимости полу­чения дополнительной информации комиссиями могут направ­ляться запросы в правоохранительные, финансовые и иные го­сударственные органы.

Избирательное законодательство постепенно становится на путь ограничения свободы договора при финансировании вы­боров. Например, установлены обязанности по предоставлению бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площа­ди в СМИ с государственным участием и некоторых других, а платные печатные площади кандидатам, избирательным объе­динениям (блокам) предоставляются на договорной основе, но основные условия договоров должны быть едины для всех кан­дидатов, избирательных объединений (блоков).

К числу других расходов относятся командировочные расхо­ды, расходы на гостиничные и бытовые услуги, расходы на представительство и т. п. Расход средств должен осуществлять­ся на основе документов, к которым относятся приказы, ведо­мости выплаты заработной платы, договоры, соглашения, на­кладные, товарные чеки, эфирные справки и др.

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании  415

Работы и. услуги, выполняемые организациями для кандида­тов, партий, избирательных объединений (блоков), должны иметь письменное документальное оформление: договор, счет, приказ, другой документ.

Выполненные работы и услуги должны подтверждаться ак­тами приемки или иными документами, подписанными заказ­чиком (кандидатом, лицами, уполномоченными распоряжаться денежными средствами избирательного фонда) и исполните­лем. С физическими лицами, привлекаемыми к организации и проведению выборов, при оплате из избирательного фонда дол­жен быть заключен в письменной форме гражданско-правовой договор. Расчеты между юридическими лицами и иными орга­низациями за выполнение работ, оказание услуг, связанных с выборами, осуществляются в соответствии с Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации. При этом ха­рактер правоотношений сторон практически исключает ис­пользование чеков, аккредитивов, платежных требований-пору­чений, зачеты взаимной задолженности, минуя банк. На прак­тике при безналичных расчетах, связанных с финансированием выборов, используются только платежные поручения. Поруче­ния принимаются от плательщика к исполнению только при наличии средств на счете. При этом досрочный и отсроченный платежи противоречат природе рассматриваемых правоотноше­ний. Природе рассматриваемых правоотношений также не со­ответствует использование векселей, других ценных бумаг.

Законодательство закрепляет предельные размеры расходов избирательного фонда, пожертвований и собственных средств кандидата, избирательного объединения (блока). На федераль­ном уровне до 2002 г., а во многих субъектах Российской Феде­рации и поныне для этих целей используется минимальный размер оплаты труда на день официального опубликования ре­шения о назначении выборов. Однако такой подход имеет не­достатки. В частности, искажается социальное назначение и принижается роль МРОТ, который используется не по прямо­му назначению, рост МРОТ влечет автоматически рост расхо­дов на избирательные кампании. Федеральным законом от 19 июня 2000 г. «О минимальном размере оплаты труда» наряду с собственно МРОТ установлена применительно к выборам и

416

Часть II. Избирательный процесс

другим целям базовая сумма, составляющая ныне 100 руб. Феде­ральный закон о выборах депутатов Государственной Думы ] 2002 г. пошел по пути установления предельных размеров расхо- >, дов избирательных фондов в абсолютных цифрах — 6 млн руб. и 250 млн руб. соответственно для кандидата и списка кандида­тов, а предельные размеры отдельных взносов и пожертвований в избирательные фонды определены в процентном отношении к предельным размерам расходов. Новое избирательное законе- ! дательство субъектов Российской Федерации также идет по пу- -ти установления абсолютных цифр при регламентации избира- ; тельных фондов.

7. Избирательный залог.Избирательный залог впервые упо­
мянут при внесении в рамочный Федеральный закон 1997 г. из­
менений и дополнений в марте 1999 г. Залог применялся при
регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы по
общефедеральному и одномандатным избирательным округам
осенью 1999 г. Избирательный залог имеет много противников,
так как по природе своей он является квазиимущественным
цензом, т. е. непрямым ограничением пассивного избиратель­
ного права. Однако если сделать залог не обязательным, а од­
ним из возможных оснований для регистрации кандидата, то в ,.^;
этих условиях он перестает играть роль ценза как обязательного ;
условия получения пассивного избирательного права.                ''•

В тех субъектах Российской Федерации, где залог пока еще ',
не предусмотрен, применяются соответствующие нормы рамоч­
ного Федерального закона, п. 10 ст. 38 которого установлено ;
обязательное наличие избирательного залога как одного из ос­
нований для регистрации кандидатом на любых выборах, кроме
выборов Президента Российской Федерации.                             ;

Избирательный залог — установленный законом добровольный "; денежный взнос из средств избирательного фонда, являющийся од­ним из условий регистрации в качестве кандидата (списка канди­датов) для граждан, партий (избирательных объединений (бло­ков), которые не желают использовать другие предоставленные законами возможности для регистрации. Следует предостеречь от другой крайности — определения избирательного залога как единственного основания регистрации кандидатов, исключаю­щего подписи и другие основания. По такому пути пошел зако-

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании 417

податель Украины, где на выборах в Верховную Раду для реги­страции отдельных кандидатов и списков кандидатов применя­ется только избирательный залог. Тем самым, по сути, введен имущественный ценз.

Избирательный залог в сумме 15 процентов предельного раз­мера расходов вносится из избирательного фонда кандидата, из­бирательного объединения, блока единовременно в рублях на счет соответствующей избирательной комиссии в сроки, уста­новленные для представления документов, необходимых для ре­гистрации кандидата (списка кандидатов). Внесение избиратель­ного залога освобождает только от обязанности представления необходимого числа подписей в поддержку кандидата (списка кандидатов), но не освобождает от обязанности представления других документов и материалов, необходимых для регистрации. Лицо, внесшее избирательный залог, представляет в избиратель­ную комиссию сведения об источниках средств, направленных на залог. Избирательный залог возвращается субъекту финанси­рования полностью в случае избрания кандидата (списка канди­датов) либо получения им определенного числа голосов (пять и более процентов в одномандатном округе, три и более процента в общефедеральном округе на выборах депутатов Государственной Думы, для других выборов цифры устанавливаются соответст­вующими законами, но не более 5 процентов от числа избирате­лей, принявших участие в голосовании в избирательном округе, и не более трех процентов — для списков кандидатов). Избира­тельный залог полностью зачисляется в доход соответствующего бюджета, если кандидат (список кандидатов) получил менее ус­тановленного числа голосов, если в регистрации отказано или она отменена по вине кандидата, партии, в других случаях. Таким образом, маргинальные кандидаты, партии частично возмещают бюджетные расходы на избирательную кампанию.

8. Открытость финансирования выборов.Финансы по приро­де своей — инструмент закрытый, однако при финансировании выборов такой подход должен быть отброшен, заменен полной открытостью любой информации. Сделать это невозможно без правового регулирования. Принцип гласности и открытости в настоящее время распространяется непосредственно на избира­тельные комиссии, их деятельность при подготовке и проведе-

418

Часть II. Избирательный процесс

нии выборов, подсчете голосов и установлении итогов голосо­вания, определении результатов выборов. В отношении избира­тельных фондов принцип гласности закрепляется и реализуется через права и обязанности участников избирательного процес­са (обязанность избирательных комиссий направлять в СМИ копии финансовых отчетов кандидатов и партий, сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов и др.).

Избирательное законодательство в принципе отрицает тайну банковского вклада применительно к специальным избиратель­ным счетам. Рамочный Федеральный закон налагает на банк — держатель счета обязанность периодически предоставлять ин­формацию о поступлении и расходовании средств на специаль­ном счете кандидата, избирательного объединения (блока). Фе­деральный закон расширил круг адресатов информации: кроме избирательных комиссий такая информация должна предостав­ляться также кандидатам, избирательным объединениям (бло­кам) в отношении их избирательных фондов; увеличен и объем информации. Кредитная организация должна предоставлять не только сведения о поступлении и расходовании средств, но и заверенные копии первичных финансовых документов, под­тверждающих соответствующие операции. При применении этих норм следует иметь в виду, что организации всех форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям сведения и материалы бесплатно. Рамочный Федеральный закон, законы о выборах депутатов Го­сударственной Думы и о выборах Президента Российской Фе­дерации предусматривают обязанность банков предоставлять избирательным комиссиям не реже одного раза в неделю, а ме­нее чем за 10 дней до дня голосования — не реже одного раза в три операционных дня сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов независимо от наличия требова­ния со стороны комиссии.

Рамочный Федеральный закон 1994 г. обязывал избиратель­ные комиссии до дня голосования периодически публиковать сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов на основании сведений, представляемых кандидатом, избирательным объединением. Однако эта норма в большинст-

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании 419

ве субъектов Российской Федерации фактически не действова­ла. Рамочный Федеральный закон 1997 г. перевел обязанность публикации сведений с избирательных комиссий на СМИ. Ко­миссия ныне обязана только периодически направлять в СМИ сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Поскольку Закон исключил указание на кандидатов и избирательные объединения как источник данных сведений, постольку комиссия должна пользоваться информацией, полу­ченной из банка. Ранее же действовавший Закон обязывал СМИ публиковать сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов в течение трех дней с момента их получения за счет средств их текущего финансирования. Иначе говоря, Закон исключал оплату публикаций со стороны избирательных комиссий. Практика региональных выборов не­редко связана с необходимостью оплаты публикации за счет средств, выделенных из бюджета на организацию и проведение выборов. Действующий рамочный Федеральный закон не пре­дусматривает публикацию за счет средств текущего финансиро­вания СМИ.

Для обеспечения не формальной, а подлинной гласности поступления и расходования средств избирательных фондов ва­жен объем публикуемых сведений. Сама по себе публикация отдельных, нередко несопоставимых друг с другом цифр, чаще всего о суммах общих поступлений и общих расходов кандида­та, избирательного объединения, как правило, не дает возмож­ности сопоставить поступления и расходы с реальными пред­выборными мероприятиями. Основной смысл публикации све­дений о движении средств избирательных фондов состоит в том, чтобы избиратели, соперничающие кандидаты, избира­тельные объединения (блоки) могли убедиться в том, что изби­рательное законодательство неукоснительно соблюдается. Не­достаток такой информации создает благодатную почву для слухов и домыслов. Законопослушный кандидат, избирательное объединение (блок) должны быть заинтересованы в широком обнародовании информации о своих избирательных фондах.

Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. ввел так называемый пакетный принцип инфор­мирования о финансировании избирательной кампании канди-

420

Часть II. Избирательный процесс

дата, избирательного объединения (блока). Такой подход по­зволяет не только отслеживать общие цифры поступлений и расходов, но и получать информацию о конкретных финансо­вых операциях. Предполагалось, что информация будет перио­дически публиковаться в виде «пакета», из которого нельзя произвольно, в зависимости от симпатий или антипатий кон­кретного СМИ к конкретному кандидату, списку кандидатов, удалять те или иные данные. Избиратель в этом случае мог бы сравнивать и оценивать информацию. Однако практически многие СМИ под предлогом экономии печатных площадей от­ступали от подобного пакетного подхода, не соблюдали форму подачи материала. Ныне объем подлежащих опубликованию сведений должен быть установлен Федеральным законом. Пуб­ликация финансовых отчетов кандидата, избирательного объе­динения (блока) — следующая форма доведения до широких кругов информации о финансировании избирательных кампа­ний.

9. Финансовые отчеты.Обязанность представления финан­сового отчета лежит на кандидате, избирательном объединении (блоке). Отчет должен быть представлен в избирательную ко­миссию, которая зарегистрировала кандидата, список кандида­тов. Отношения между сторонами, возникающие в связи с фи­нансовым отчетом, носят характер публично-правовых отноше­ний, в которых у одной стороны есть обязанность по представлению отчета, у другой имеется право получения отче­та, т. е. речь идет о неравноправных отношениях субъектов. Вместе с тем обязанность представления финансового отчета в избирательную комиссию юридически не означает подотчет­ность кандидата, избирательного объединения (блока) избира­тельной комиссии. Последняя уполномочена на принятие отче­та, но не вправе отказать в его принятии. Право принять отчет означает одновременно и обязанность комиссии сделать это. Законодательство вместе с тем дает комиссии право фиксиро­вать факт соблюдения или нарушения сроков представления отчетов, давать юридически значимые оценки по поводу оформления и содержания финансового отчета. Финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений (блоков), в

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании 421

свою очередь, составляют базу для отчета самих избирательных комиссий.

Порядок учета и отчетности по средствам избирательных фондов устанавливается ЦИК России по согласованию с Цен­тральным банком Российской Федерации или ИКС РФ по со­гласованию с национальными банками, главными управления­ми Банка России в субъектах Российской Федерации. До 1999 г. повсеместно существовала разовая финансовая отчет­ность по средствам избирательных фондов после выборов. Та­кой подход имел существенные недостатки. Конкурирующие кандидаты, партии в период избирательной кампании были не­подотчетны ни перед кем в своей финансовой деятельности. Избирательная кампания заканчивалась в день официального опубликования результатов выборов, а финансовый отчет кан­дидат, зарегистрированный кандидат, избирательное объедине­ние (блок) обязаны представить не позднее чем через 30 дней от указанной даты. При таком правовом регулировании во вре­мя выборов исключались многие возможности контроля закон­ности формирования и расходования средств избирательных фондов, их целевого характера. Один финансовый отчет лишал общество, других кандидатов, организаторов выборов офици­альной, юридически значимой информации от основного носи­теля этой информации — кандидата, избирательного объедине­ния (блока) на весь период выборов. Финансовый отчет канди­дата не может быть поставлен в один ряд как источник ' информации с информацией банков, избирательных комиссий, не может быть заменен последней в силу разных юридических последствий. Поэтому введение нескольких финансовых отче­тов в ходе избирательной кампании — объективно необходимое условие открытых выборов. Рамочный Федеральный закон уп­рочил юридическое значение финансовых отчетов. В частно­сти, избирательная кампания кандидата, избирательного объе­динения, избирательного блока ныне заканчивается не днем официального опубликования результатов выборов, а в день представления в избирательную комиссию итогового финансо­вого отчета.

Сначала на федеральных выборах, а затем и во. многих субъ­ектах Российской Федерации были введены три финансовых

 

422

Часть II. Избирательный процесс

отчета кандидатов, избирательных объединений (блоков). Пер­вый отчет является одним из необходимых условий регистра­ции кандидата (списка кандидатов). Он позволяет знать «цену» представленных в избирательную комиссию подписных листов, источники средств, направленных на избирательный залог, что имеет значение для других кандидатов, хода и характера после­дующих этапов избирательной кампании. Второй отчет пред­ставляется на заключительном этапе предвыборной агитации. На выборах депутатов Государственной Думы установлена обя­занность представления второго финансового отчета не менее чем за 20 и не позднее чем за 10 дней до дня голосования. К этому времени обычно производятся расчеты с электронны­ми и иными средствами массовой информации, известен и в значительной мере реализован график использования СМИ в целях предвыборной агитации. Наконец, третий отчет — итого­вый — должен представляться после выборов. На федеральных выборах — не позднее чем через 30 дней после опубликования официальных результатов выборов. Учитывая, что во многих субъектах Российской Федерации продолжает оставаться один финансовый отчет после выборов, федеральный законодатель в рамочном Федеральном законе предусмотрел не менее двух фи­нансовых отчетов на любых выборах, где имеются избиратель­ные фонды. При этом первый отчет представляется не позднее чем за 10 дней до дня голосования.

Введение системы финансовых отчетов позволяет повысить уровень гласности в финансировании выборов, дает возмож­ность избирателям, другим кандидатам, избирательным объеди­нениям (блокам) сопоставлять реальные действия в ходе выбо­ров с данными финансовых отчетов, что, безусловно, создает дополнительные барьеры на пути финансирования выборов, минуя избирательные фонды. При должной организации рабо­ты система финансовых отчетов дает избирательным комисси­ям возможность осуществлять реальный контроль за законно­стью финансирования избирательных кампаний кандидатов, партий, целевым использованием средств. Вместе с тем практи­ка выборов выявляет необходимость постоянного совершенст­вования как правового регулирования, так и организации рабо­ты избирательных комиссий с финансовыми отчетами. Так, в

Глава 15. Финансирование выборов и избирательной кампании 423

целях повышения актуальности информации установлено, что первый и второй финансовые отчеты, прилагаемая к ним фор­ма по учету средств избирательного фонда на федеральных вы­борах должны содержать полную информацию о всех финансо­вых операциях на дату, предшествующую дате сдачи отчета не позднее чем на пять рабочих дней (максимальный срок осуще­ствления безналичных расчетов внутри России). Совершенству­ются процедуры приемки и рассмотрения отчета с участием полномочных представителей заинтересованных сторон, со­ставления заключения контрольно-ревизионных служб или привлекаемых комиссией специалистов, работы с документами, обосновывающими поступления и расходы средств фонда.

Финансовый отчет рассматривается как комплекс докумен­тов: собственно отчет и приложения к нему. Инструкциями из­бирательных комиссий особо оговариваются требования к при­ложениям к итоговому финансовому отчету. В качестве тако­вых выступают: форма учета средств фонда, все предвыборные печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы (при отсутствии технических возможностей представления, на­пример рекламные щиты, растяжки и проч., — их фотокопии), а также договоры и первичные финансовые документы. Поэто­му приложения должны быть систематизированы, увязаны со строками финансового отчета.

10. Контрольно-ревизионные службы (КРС) при избиратель­ных комиссиях.Информация о движении средств избиратель­ных фондов, поступившая в избирательную комиссию, должна изучаться и проверяться. Законодательство требует контроля I за источниками поступления средств в избирательные фонды, правильностью их учета и расходования, проверки финансо-| вых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков) (п. 1 ст. 60 рамочного Федерального закона). Практика разви-I вается по пути проверки правомерности поступлений и расхо-| дования всех средств избирательных фондов, а также соблюде-! ния требований избирательного законодательства в части за-| прета финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений (блоков), минуя избирательные фонды.

424

Часть П. Избирательный процесс

Организация реального контроля за финансированием изби­рательной кампании кандидатов и партий требует специальных знаний и невозможна без тесного сотрудничества избиратель­ных комиссий с кредитными организациями, государственны­ми органами. На практике оправдала себя развивающаяся дея­тельность КРС, которые в настоящее время действуют при ЦИК России, всех ИКС РФ; при многих окружных избира­тельных комиссиях на федеральных выборах. Видимо, в пер­спективе будут иметь КРС все избирательные комиссии, кроме участковых.

КРС образуется избирательной комиссией в составе руково­дителя службы, его заместителя (заместителей) и членов в ко­личестве, определенном комиссией. Практика показывает, что для успешной работы руководителем КРС должен быть замес­титель председателя избирательной комиссии, что обеспечивает как тесную связь с комиссией, так и должный уровень предста­вительности во взаимоотношениях с государственными органа­ми, органами местного самоуправления. Состав КРС может быть изменен по решению комиссии. Наиболее многочисленна КРС при ЦИК России, которая насчитывает не менее 30 чело­век из числа руководителей и опытных специалистов финансо­вых, контрольных и правоохранительных органов. По запросу избирательной комиссии не позднее месяца со дня назначения выборов указанные органы обязаны направить специалистов на работу в КРС. В распоряжение ЦИК России и ИКС РФ спе­циалисты откомандировываются на срок не менее пяти меся­цев, в распоряжение окружной избирательной комиссии — на срок не менее трех месяцев. КРС не ликвидируются после окончания избирательной кампании, поэтому на практике многие из них продолжают сотрудничать со специалистами и в период между выборами, находя для этого приемлемые формы работы.

Члены КРС осуществляют свои обязанности с освобождени­ем от основной работы на весь период деятельности КРС либо участвуют в заседаниях КРС или в выполнении отдельных ви­дов работ. За ними сохраняется установленный должностной оклад и другие выплаты по основному месту работы. Рамочный Федеральный закон открывает возможность выплаты членам

I Глава 16. Информационное обеспечение выборов                   425

КРС вознаграждения за счет средств, выделенных на подготов­ку и проведение выборов. Организационное, правовое и мате­риально-техническое обеспечение деятельности КРС осуществ­ляется аппаратами соответствующих избирательных комиссий.

Глава 16                                          .

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 1184; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!