Глава 10 ИНСТИТУТ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Наблюдение за выборами как институт демократической из­бирательной системы.Необходимость независимого наблюдения за выборами существует как в государствах со сложившейся системой демократических институтов, так и находящихся в пе­реходном к демократии состоянии. Зарубежный и отечествен­ный опыт проведения наблюдения за выборами подтверждает, что атмосфера открытости и гласности (прозрачности), создан­ная при организации избирательной кампании, присутствие на­циональных и (или) иностранных (международных) наблюдате-

252

Часть I. Избирательное право

лей на избирательных участках в день выборов повышает уве­ренность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствует более активному их участию в избира­тельном процессе. Наблюдатели выполняют и важную публич­ную электорально-технологическую функцию: отслеживая под­счет голосов, они обеспечивают независимое общественное оп­ределение общих итогов голосования, результатов выборов, используя законные способы и методы общественного контро­ля, являются одновременно источником информации, на осно­ве которой могут быть сделаны оценки и заключения относи­тельно подлинности официальных итогов выборов. Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных наруше­ний избирательной процедуры (не всегда преднамеренных) по­зволяет совершенствовать избирательное законодательство и избирательные технологии. Присутствие на выборах иностран­ных (международных) наблюдателей помимо основной своей задачи — выявления степени легитимности результатов выбо­ров — позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными избиратель­ными стандартами.

Опыт последних избирательных кампаний в России под­твердил важную роль института наблюдателей. Введение этого института в федеральное избирательное законодательство, за­конодательство субъектов Федерации позволило вывести Рос­сию в число стран с передовым демократическим и междуна­родно ориентированным избирательным законодательством. Одновременно этот опыт вскрыл некоторые упущения как в нормативном регулировании организации деятельности на­блюдателей, так и в практике организации наблюдения за вы­борами.

2. Контроль за выборами или наблюдение за голосованием? Долгосрочное и краткосрочное наблюдение.Первое, с чем прихо­дится сталкиваться при анализе института наблюдателей, — это разница в понимании целей и задач наблюдения, точнее, в том, что в одних случаях это понятие понимается широко, а других случаях — узко. Так, в странах с устоявшейся демократией на­блюдение за выборами выступает как процедура преимущест­венно партийного контроля (наблюдения) за выборами на всех

I

 

253

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

стадиях избирательного процесса¹. В Руководстве по наблюде­нию за выборами ОБСЕ четко различаются «долгосрочное на­блюдение» и «краткосрочное наблюдение»: «Долгосрочные на­блюдатели работают в течение всех стадий выборов, в то время как краткосрочные присутствуют в основном в день выборов. Целью долгосрочного наблюдения является приобретение уг­лубленного знания о различных стадиях избирательного цикла. Целью краткосрочного наблюдения является исполнение более . классических обязанностей наблюдения за выборами. Оно обеспечивает широкое присутствие наблюдателей на террито-.рии всей страны для оценки заключительных дней избиратель­ной кампании, дня выборов и подсчета голосов».

В России функции наблюдения за выборами — в виде права уполномоченных субъектов избирательного процесса назначать наблюдателей и их деятельности по наблюдению — пока зако­нодательно ограничиваются наблюдением за ходом голосова­ния и подсчетом голосов. В литературе, посвященной выбо­рам, в последнее время все чаще дается широкое толкование понятия «наблюдение за выборами». Оно, по мнению ряда ав­торов, должно охватывать наблюдение за подготовкой списков избирателей, соблюдением порядка формирования избиратель­ных комиссий разного уровня, ходом предвыборной агитации, а также наблюдение в день выборов за подсчетом голосов, процессом подачи и рассмотрения заявлений (жалоб) участни­ков выборов. Расширяется и круг лиц, осуществляющих обще­ственное наблюдение. Это: 1) партийные наблюдатели, дове­ренные лица кандидата, заинтересованные обеспечить честный ход выборов, не допустить ущемления интересов своей партии, своего кандидата; 2) беспартийные, независимые наблюдатели,

¹ В изданной на русском языке разработке Национального демо­кратического института международных отношений (США) «Незави­симое наблюдение за ходом выборов» подчеркивается: «В настоящее время деятельность наблюдателей уже не сводится к работе только в день выборов или к контролю за процессом подсчета голосов. Эффек­тивный процесс наблюдения за ходом выборов предполагает более масштабные мероприятия, которые начинаются с разработки положе­ний о проведении выборов и заканчиваются расследованием заявле­ний и жалоб о правонарушениях, допущенных в ходе избирательной кампании и выборов».

254

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

255

 

группы, более заинтересованные в анализе процесса, нежели в результате; 3) средства массовой информации, которые играют как исследовательскую, так и освещающую (информационную) роль.

3. Исторический аспект формирования и развития института наблюдателей.Общественное наблюдение за выборами, которое в условиях СССР отсутствовало в законодательстве о выборах, в период перестройки было впервые законодательно закрепле­но в Законе РСФСР от 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР». Исходя из понимания необходимости защиты самим обществом властных полномочий граждан по формированию выборных органов, законодатель ввел общественное (граждан­ское) наблюдение за выборами народных депутатов РСФСР в виде представителей трудовых коллективов, общественных ор­ганизаций, коллективов средних специальных и высших учеб­ных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, которым разрешалось присутствовать в помещении для голосования либо на заседа­ниях избирательной комиссии.

Впоследствии институт наблюдателей получил указное нор­мативное закрепление в ходе избирательной кампании 1993 г., когда соответствующими указами Президента Российской Фе­дерации были утверждены положения «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» и «О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации в 1993 году». Указанными положениями устанавлива­лось, что в дни голосования избирательные объединения и кан­дидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участ­ковую избирательную комиссию до пяти наблюдателей от каждого избирательного объединения или кандидата и указан­ные наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии. Предусматрива­лось участие наблюдателей в таких действиях участковых изби­рательных комиссий, как начало голосования и предъявление пустых избирательных ящиков, вскрытие конвертов с бюллете­нями ранее проголосовавших избирателей, обеспечение хода голосования. Однако предоставление им права на получение

экземпляра протокола об итогах голосования не предусматри­валось.

Институт наблюдателей приобрел законодательный статус благодаря включению положений о наблюдателях в ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гаран­тиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а именно: «В день голосования, с момента начала работы участ­ковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные обществен­ными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели». Включение ука­занных положений о наблюдателях, с одной стороны, подтвер­ждало стремление законодателя придать процедурам голосова­ния и подсчета голосов прежде всего гласный, общественный характер, с другой — по прежнему ограничивало полномочия наблюдателей днем голосования и подведения итогов выборов на избирательных участках. Вместе с тем указанный Федераль­ный закон придал действиям наблюдателей более четкий харак­тер. Так, при проведении голосования вне помещения для го­лосования вправе были участвовать наблюдатели; по решению участковой избирательной комиссии член комиссии немедлен­но отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель удаляет­ся из помещения для голосования, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление изби­рателя. Шагом вперед по сравнению с положениями 1993 г. бы­ла норма о том, что по требованию любого члена участковой избирательной комиссии или наблюдателя участковая избира­тельная комиссия обязана предоставить им заверенную копию протокола об итогах голосования. Таким образом, Федераль­ный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граж­дан Российской Федерации» заложил основы избирательных стандартов в отношении наблюдателей на выборах, которые были затем развиты и конкретизированы в специальных ак­тах — федеральных законах от 17 мая 1995 г. «О выборах Пре-. зидента Российской Федерации» и от 21 июня 1995 г. «О выбо­рах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

256

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

257

 

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (ч. 5 ст. 20) устанавливал процедуру удостоверения полномочий наблюдателей: «Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме кандидатом, общест­венным или избирательным объединением, избирательным блоком, чьи интересы он представляет, с указанием его фами­лии, имени и отчества, места жительства, а также номера из­бирательного участка, на который он направляется. Данный документ действителен только при предъявлении паспорта (удостоверения личности, его заменяющего). Предварительное уведомление о направлении наблюдателя на избирательный участок не требуется». Такая четкая регламентация процедуры аккредитации наблюдателей исключала произвольные ее толко­вания, что придавало статусу наблюдателей на президентских выборах больше ясности. Кроме того, были определены и пра­ва наблюдателей, что явилось очевидной законодательной но­веллой на пути закрепления статуса наблюдателей. Наблюда­тель был вправе присутствовать при голосовании избирателей, которые по состоянию здоровья или другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования; знакомиться со списками избирателей, обращаться в участко­вую избирательную комиссию с предложениями и замечания­ми, а также обжаловать действия (бездействие) участковой из­бирательной комиссии в территориальную избирательную ко­миссию. К отмеченным правам наблюдателей можно добавить присутствие их при вскрытии избирательных ящиков, при под­счете голосов избирателей на избирательном участке, подсчете и погашении неиспользованных бюллетеней, право на озна­комление с третьим экземпляром протокола участковой изби­рательной комиссии, территориальной избирательной комис­сии или избирательной комиссии субъекта Российской Федерал ции. Схожие нормы имелись и в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы 1995 г.

Утвержденные постановлением ЦИК России от 26 февраля 1996 г. Разъяснения о порядке деятельности доверенных лиц кандидатов на должность Президента Российской Федерации, членов избирательных комиссий с правом совещательного го­лоса, уполномоченных представителей избирательных объеди-

нений, избирательных блоков, инициативных групп изби­рателей, наблюдателей, представителей средств массовой ин­формации при проведении выборов Президента Российской Федерации стали попыткой восполнить отсутствие системности в изложении круга правомочий наблюдателей в день голосова­ния. Раздел 4 «Наблюдатели» Разъяснений стал на тот момент самым полным изложением правомочий наблюдателей на вы­борах (применительно к президентским выборам). Итак, на­блюдатель был вправе: 1) находиться в помещении для голосо­вания соответствующего избирательного участка в день голосо­вания, в том числе на избирательном участке в воинской части; 2) присутствовать при предъявлении председателем участковой избирательной комиссии избирательных ящиков перед их опе­чатыванием и перед их вскрытием после завершения голосова­ния; 3) знакомиться со списками избирателей; 4) присутство­вать при проведении голосования избирателей вне помещения для голосования в случае невозможности избирателей по со­стоянию здоровья либо по другим уважительным причинам прибыть в помещение для голосования; 5) присутствовать при подсчете и погашении членами- участковой избирательной ко­миссии с правом решающего голоса неиспользованных избира­тельных бюллетеней; 6) знакомиться с протоколами соответст­вующих избирательных комиссий об итогах голосования и по­лучать их заверенные копии; 7) обращаться к председателю участковой избирательной комиссии с предложениями и заме­чаниями по вопросам организации голосования; 8) обжаловать действия (бездействие) участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию, а участковой изби­рательной комиссии избирательного участка, образованного за пределами территории Российской Федерации, — в ЦИК Рос­сии или в суд.

Наблюдатель был не вправе: 1) расписываться за избирателя по его просьбе в получении избирательных бюллетеней в поме­щении для голосования; 2) заполнять за избирателя по его просьбе избирательные бюллетени в кабине, специально обору­дованном месте или комнате для тайного голосования; 3) со­вершать действия, мешающие членам участковой избиратель­ной комиссии осуществлять свои функции. Наблюдатель неза-

258

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

259

 

медлительно удаляется из помещения для голосования, если его действия нарушают тайну голосования или он пытается по­влиять на волеизъявление избирателя. Решение об этом должно приниматься участковой избирательной комиссией.

Если члены избирательных комиссий с правом совещатель­ного голоса частично выполняют функции долгосрочного на­блюдения и в некоторой степени восполняют пробелы в статусе наблюдателей, то сложнее обстояло дело с попытками утвер­дить в избирательном процессе так называемый общественный контроль за проведением выборов и в этой связи учредить ин­ститут наблюдателей от групп избирателей. В принятый Госу­дарственной Думой 5 сентября 1997 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были включены (в части, касающейся наблюдателей) положения Разъяснений ЦИК России от 26 февраля 1996 г., т. е. им была придана зако­нодательная сила, а также нормы о внедрении института обще­ственного контроля при проведении выборов в органы местно­го самоуправления. Так, устанавливалось, что законом субъекта Российской Федерации «может быть предусмотрено направле­ние наблюдателей от группы избирателей». Согласно п. 7 ст. 26 названного Федерального закона, «наблюдатель от группы из­бирателей должен представить по прибытии в участковую либо территориальную избирательную комиссию подписной лист (листы) с подписями граждан Российской Федерации, имею­щих право на голосование на соответствующем участке, терри­тории, в количестве, установленном законом субъекта Россий­ской Федерации, но не более 50 подписей». Таким образом обеспечивалось частичное законодательное расширение круга лиц, правомочных осуществлять наблюдение на выборах.

Кроме того, указанный Федеральный закон допускал право наблюдателей наблюдать за подсчетом голосов «на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержания бюллетеней для голосования»; они вправе «знакомиться с лю­бым заполненным или незаполненным избирательным бюлле­тенем», «наблюдать за составлением избирательной комисси­ей... протокола об итогах голосования и иных документов...». Необходимо иметь в виду, что названный Федеральный закон

установил и обязанности наблюдателя. Участковая избиратель­ная комиссия наделялась правом, как и в Федеральном законе 1994 г., удалять из помещения для голосования наблюдателя при попытке воспрепятствовать ее работе либо осуществлению гражданином своего избирательного права, а также нарушить тайну голосования, однако наряду с этим комиссия была впра­ве обратиться в соответствующие органы с представлением о привлечении такого наблюдателя к предусмотренной федераль­ными законами ответственности.

В марте 1999 г. Государственной Думой были внесены изме­нения и дополнения в рамочный Федеральный закон, и хотя они коснулись института наблюдателей лишь частично, однако, что немаловажно, в направлении расширения их прав. В связи с введением законодателем процедуры заверения каждой стра­ницы списка избирателей и внесения итоговых данных об из­бирателях в последний его лист (это делается перед непосредст­венным подсчетом голосов членами комиссии с правом решаю­щего голоса) появилось и дополнительное право наблюдателя ознакомиться с заверенным председателем комиссии списком избирателей. Более подробное регулирование сортировки бюл­летеней членами комиссии с правом решающего голоса, вклю­чающее обязанность оглашать содержащиеся в бюллетенях от­метки и затем представлять их для визуального контроля всем лицам, присутствующим при подсчете голосов, повлекло для наблюдателя возможность непрерывного визуального контроля за правильностью сортировки бюллетеней и подсчета голосов.

Принятые в период подготовки к федеральным выборам 1999—2000 гг. федеральные законы от 24 июня 1999 г. «О выбо­рах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» установили в качестве до­полнительной гарантии деятельности каждого кандидата, изби­рательного объединения и блока его право назначить в соответ­ствующие участковые комиссии несколько наблюдателей, кото­рые в день голосования имели право поочередно осуществлять наблюдение. Кроме того, указанные федеральные законы воз­ложили на участковые избирательные комиссии обязанность составлять список наблюдателей, присутствующих в помеще-

т •Я г,

260

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

261

 

нии для голосования, который затем должен храниться вместе со вторым экземпляром протокола участковой комиссии об итогах голосования.

Проанализировав эволюцию института наблюдателей в изби­рательном праве, можно утверждать, что федеральное законода-. тельство основательно урегулировало взаимоотношения наблю­дателей с избирательными комиссиями, кандидатами и другими участниками избирательного процесса, при этом правовой ста­тус позволял осуществлять наблюдателю действенный контроль за ходом голосования, подсчетом голосов, установлением итогов голосования и определением результатов выборов. Однако прак­тика выборов требовала дальнейшего совершенствования изби­рательного законодательства, что и было достигнуто с вступле-. нием в силу в июне 2002 г. рамочного Федерального закона. С его принятием сохранилась тенденция к расширению полно­мочий наблюдателя и оформлению его статуса. В частности, до­кумент, удостоверяющий полномочия наблюдателя, впервые по­лучил название — «направление», и его можно предъявлять в участковую или территориальную комиссию не только в день го­лосования, но и в период проведения досрочного голосования. Наблюдатель получил право носить нагрудный знак с обозначе­нием своего статуса и установленных законом сведений. Впер­вые введены ограничения на назначение наблюдателей — теперь ими не могут быть назначены выборные должностные лица и лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, а также судьи и прокуроры. Значительно расширены права наблюдателя/ при подсчете голосов и составлении протокола об итогах голосо­вания, а именно: а) упаковка рассортированных бюллетеней в отдельные пачки осуществляется в присутствии наблюдателей, которым предоставлена возможность поставить на мешках или коробках с упакованными бюллетенями свои подписи; б) на­блюдатель вправе присутствовать при использовании в помеще­нии для голосования технического средства подсчета голосов — комплекса обработки избирательных бюллетеней; в) под кон­тролем наблюдателей находится процесс передачи первого эк­земпляра протокола участковой комиссии об итогах голосова­ния в вышестоящую комиссию; при этом прием указанных про­токолов вышестоящей комиссией должен осуществляться в

одном помещении и все действия членов комиссии с правом ре­шающего голоса по их приему, суммированию данных этих про­токолов и составлению итогового протокола должны находиться в поле зрения наблюдателей. Кроме того, после подписания протокола вышестоящая комиссия обязана выдать его копию всем наблюдателям, находящимся в помещении, однако в поме­щении комиссии может находиться только один наблюдатель, представляющий интересы конкретного кандидата, избиратель­ного объединения, избирательного блока.

Основные положения рамочного Федерального закона 2002 г. обогащены в обновленных федеральных законах от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 янва­ря 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации». При этом в Федеральном законе «О выборах Президента Рос­сийской Федерации» отмечено, что в направлении, предъявляе­мом наблюдателем в комиссию, кроме фамилий, имени, отче­ства, адреса места жительства и номера избирательного участка, дополнительно указываются номер телефона наблюдателя (если он имеется) и наименование комиссии, в которую он направ­ляется. В направлении делается запись об отсутствии у наблю­дателя ограничений, указанных в рамочном Федеральном зако­не (о них говорилось выше). В федеральных законах о выборах предъявляются повышенные требования к оформлению поме­щения для голосования с точки зрения создания необходимых условий для работы наблюдателей. В помещении должна раз­мещаться увеличенная форма протокола об итогах голосования, которая вывешивается до начала голосования и должна нахо­диться в поле зрения наблюдателей на расстоянии, необходи­мом для восприятия содержащейся в ней информации. Поме­щение для голосования должно быть оборудовано таким обра­зом, чтобы места выдачи избирательных бюллетеней, кабины для тайного голосования и стационарные ящики для голосова­ния одновременно находились в поле зрения наблюдателей. В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» уста­новлена норма о том, что по окончании голосования вне поме­щения для голосования участковая избирательная комиссия

263

262

Часть I. Избирательное право

обязана составить акт, в который наряду с другими заносятся; сведения о наблюдателях, присутствовавших при голосовании по месту жительства избирателей. Перед непосредственным подсчетом голосов участковой комиссией осуществляется пога­шение неиспользованных избирательных бюллетеней, при ко­тором вправе присутствовать наблюдатели. В федеральных за­конах о выборах сокращено (на один) количество экземпляров протоколов участковой комиссии об итогах голосования. Ко­миссия теперь составляет только два экземпляра протокола, первый из которых, как и прежде, направляется в вышестоя­щую избирательную комиссию, а второй вначале представляет­ся для ознакомления и снятия с него копий наблюдателям, а затем с предусмотренной документацией передается в выше­стоящую комиссию для хранения.

Подводя итог развитию института наблюдателей в России, можно констатировать, что за прошедшие годы этот институт претерпел серьезную эволюцию в сторону расширения как пе­речня лиц, правомочных осуществлять контроль за избиратель­ными действиями, так и их полномочий. Эта эволюция стано­вится важным элементом демократизации избирательной сис­темы в Российской Федерации.

4. Правовой статус иностранных (международных) наблюдате­лей.Институт иностранных (международных) наблюдателей на выборах получил распространение относительно недавно и в основном как одна из форм «мер доверия» между государства­ми. В то же время этот институт отражает общее стремление оказать содействие демократизации избирательного процесса в государствах. Юридическим основанием организации междуна­родного наблюдения за ходом выборов являются добровольно взятые на себя странами международные обязательства по со­блюдению соответствующих положений, зафиксированных в международных документах.

На рубеже 80—90-х гг. прошлого века в странах Центральной и Восточной Европы произошли глубокие политические и со­циально-экономические трансформации. Это привело к изме­нению роли Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (с 1 января 1995 г. СБСЕ стало именоваться Организа­цией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), кото-

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

рое начиная с 1990 г. приступило к реализации своей Програм­мы по выборам. Правовой основой для этого стали: 1) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, принятый 29 июня 1990 г., 2) Парижская хартия для новой Европы СБСЕ, принятая 21 ноября 1990 г. В соответствии с решениями Парижской хартии в Варшаве с апреля 1991 г. начало свою деятельность Бюро по свободным выборам, которое вскоре стало называться Бюро по демократи­ческим институтам и правам человека (БДИПЧ). Его основной задачей является укрепление и создание традиций проведения свободных и демократических выборов. После Будапештской встречи СБСЕ на высшем уровне (5—6 декабря 1994 г.) одним из важных направлений деятельности БДИПЧ стала организа­ция долгосрочного и краткосрочного международного наблюде­ния за избирательным процессом в государствах — членах СБСЕ. На БДИПЧ была возложена роль координатора деятель­ности организаций, осуществляющих такой электоральный мо­ниторинг. Страны — участницы СБСЕ, подписавшие Копенга­генский, а также другие документы, признали, «что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для госу­дарств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглаша­ют наблюдателей от любых других государств — участников СБСЕ...». Эти положения документов ОБСЕ лежат в основе правового статуса иностранных (международных) наблюдате­лей. Деятельность БДИПЧ по мониторингу выборов обычно ор­ганизуется таким образом, чтобы минимальный срок для осу­ществления полномасштабного наблюдения составлял, как пра­вило, шесть недель. Чтобы иностранные (международные) наблюдатели могли дать объективную оценку выборам, они должны изучить каждый существенный этап избирательного процесса. Направляющие организации готовят для своих на­блюдателей аналитические обзоры о стране, в которую они на­правляются. Основная группа краткосрочных наблюдателей должна прибыть не позднее начала последней недели избира­тельной кампании. БДИПЧ в своем Руководстве по наблюде­нию за выборами (Варшава, 1999 г.) исходит из того, что мнение о выборах создается на основе методологии наблюдения и по-

264

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

265

 

 

следующих заключениях. Методология международного наблю­дения за выборами требует, чтобы группы наблюдателей не ог­раничивались присутствием в столице и крупных городах, а разъезжали по всей стране. Для этого они должны получить от принимающего государства гарантии свободы передвижения и возможности свободно выбирать избирательные участки и пункты сбора и подсчета результатов голосования, которые они хотят посетить. В ходе избирательных кампаний 1993—2000 гг. в России международные наблюдатели посетили десятки субъек­тов Российской Федерации.

ОБСЕ устанавливает для своих наблюдателей обязательные для исполнения общие принципы и правила: 1) наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительст­вом или избирательной комиссией страны, где проводится на­блюдение, и по требованию должны представляться всем заин­тересованным властям; 2) они должны строго соблюдать не­предвзятость в исполнении своих обязанностей и не выражать предубеждение или предпочтение по отношению к властям, партиям, кандидатам или к каким-либо вопросам, возникаю­щим в процессе выборов; 3) не должны носить значки или оде­жду, символика и цвета которой означают принадлежность к каким-либо партиям; 4) наблюдатели должны исполнять свои обязанности ненавязчиво и не вмешиваться в избирательный процесс, в процедуры в день выборов или в подсчет голосов; 5) они могут обратить внимание местных властей на несоблю­дение правил, но никогда не должны давать инструкции или предпринимать действия, расходящиеся с решениями избира­тельных комиссий; 6) наблюдатели должны основывать свои заключения на документированных, действительных и поддаю­щихся проверке фактах; они должны быть готовы заполнить форму статистического обзора по избирательному участку, на котором они присутствовали; 7) они должны воздерживаться от личных или преждевременных комментариев о своих наблюде­ниях при беседах с представителями прессы или другими заин­тересованными лицами; 8) при необходимости наблюдатели должны участвовать в совещаниях после завершения выборов; 9) наблюдатели должны соблюдать все законы и правила стра­ны пребывания.

Аналогичные по своему содержанию требования к организа­ции международного наблюдения для своих наблюдателей вы­работали Совет Европы, Европейский парламент, Межпарла­ментская ассамблея государств — участников Содружества Не­зависимых Государств.

В мире немного государств, которые включили в свое изби­рательное законодательство обязательства по приглашению ино­странных (международных) наблюдателей, вытекающие из Ко­пенгагенского документа СБСЕ 1990 г. В Европе, помимо стран СНГ, лишь законодательство Болгарии и Венгрии предусматри­вает присутствие на выборах иностранных (международных) на­блюдателей. «Дейтонская» Конституция Боснии и Герцеговины, точнее Приложение 3 «Выборы», предусматривала организацию первых выборов фактически под эгидой ОБСЕ и силами между­народной избирательной комиссии, но это исключительный, продиктованный послевоенными условиями случай. Институт международного наблюдения достаточно полно закреплен в из­бирательном законодательстве Российской Федерации.

Так, в рамочном Федеральном законе (п. 43 ст. 2 и п. 13 ст. 30) определяется само понятие «иностранный (международ­ный) наблюдатель», а также порядок приглашения и аккредита­ции иностранных (международных) наблюдателей на выборы в Российской Федерации. Федеральные законы «О выборах депу­татов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации» и «О выборах Президента Российской Феде­рации» развивают эти положения, а также положения, касаю­щиеся прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей. В 1993—1996 гг. Центральная избирательная ко-миссия Российской Федерации на всех федеральных выборах выпускала необходимые нормативные акты о порядке деятель­ности иностранных наблюдателей и об образце их удостовере­ния: в 1993 г. это было Положение о статусе иностранных на­блюдателей, в 1995 и 1996 гг. — соответственно Разъяснения о порядке деятельности иностранных (международных) наблюда­телей при проведении выборов депутатов Государственной Ду­мы и Президента Российской Федерации. Дальнейшая детали­зация статуса и деятельности иностранных (международных) наблюдателей имела место в Разъяснениях порядка деятельно­сти иностранных (международных) наблюдателей и об удосто-

266

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

267

 

верении иностранного (международного) наблюдателя при про­ведении выборов депутатов Государственной Думы третьего со­зыва, утвержденных ЦИК России 10 сентября 1999 г., в которых был определен порядок приобретения статуса ино­странного (международного) наблюдателя, приведен исчерпы­вающий перечень государственных органов, имеющих право направлять международным и национальным правительствен­ным и неправительственным организациям, а также частным лицам, имеющим общепризнанный авторитет в области защи­ты прав и свобод человека и гражданина, приглашение для уча­стия в наблюдении за выборами в качестве иностранных (меж­дународных) наблюдателей, установлен круг прав и обязанно­стей иностранных (международных) наблюдателей.

Некоторые новационные положения относительно статуса и полномочий иностранных (международных) наблюдателей, за­крепленные в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации» и в Федеральном законе от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Ду­мы Федерального Собрания Российской Федерации», нашли свое отражение в Разъяснениях порядка деятельности иностран­ных (международных) наблюдателей и об удостоверении ино­странного (международного) наблюдателя при проведении вы­боров депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва¹. В частности, уточне­ны временные рамки периода наблюдения: с начала работы уча­стковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования. Далее оговорено право иностранных (ме­ждународных) наблюдателей визуально знакомиться не только с заполненными или незаполненными избирательными бюллете­нями, но и с погашенными избирательными бюллетенями, от­крепительными удостоверениями. Кроме того, иностранный

¹ См.: Постановление ЦИК России от 9 июля 2003 г. № 17/120-4 «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международ­ных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международно­го) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого со­зыва».

(международный) наблюдатель вправе поставить свою подпись; на опечатанных мешках или коробках, в которые упаковываются! избирательные бюллетени, открепительные удостоверения после! завершения их подсчета. Наконец, в Разъяснениях особо гово-| рится об ответственности лиц, нарушающих права иностранных! (международных) наблюдателей.

Иностранным (международным) наблюдателем может быть* представитель иностранной или международной организации, и это означает, что таким представителем может быть и гражда­нин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным за­коном от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Россий-| ской Федерации» «международная организация» означает меж­государственную, межправительственную организацию (п. «ж» ст. 2). Согласно нормам международного права иностранна или международная организация (их отделения, бюро и т. д.) могут быть зарегистрированы и находиться как непосредствен­но на территории Российской Федерации, так и за ее предела­ми. Подпункт «г» п. 5 ст. 35 названного Федерального закона устанавливает, в частности, что в состав избирательного блока не могут входить международные общественные объединения, при этом создание, деятельность, реорганизация и (или) ликви­дация международных общественных объединений осуществля­ется в общем порядке, предусмотренном для общественных объединений Федеральным законом «Об общественных объе­динениях» и другими федеральными законами. В силу этого международные общественные объединения не относятся к ме­ждународной организации и, следовательно, не наделяются полномочием как по участию в выборах, так и по назначению иностранных (международных) наблюдателей.

В соответствии с федеральными законами от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» и от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предложения о направлении приглашений могут быть поданы международ­ными и национальными правительственными и неправительст­венными организациями. Деятельность иностранных (междуна­родных) наблюдателей регулируется указанными и иными федеральными законами. Они закрепляют дополнительно еле-

268

Часть I. Избирательное право

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

269

 

дующие положения о деятельности иностранного (международ­ного) наблюдателя: срок его полномочий начинается со дня аккредитации в ЦИК России и заканчивается в день официаль­ного опубликования общих результатов выборов соответствен­но Президента и депутатов Государственной Думы; во время пребывания на территории России он находится под покрови­тельством Российской Федерации. Избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти и органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказывать иностранному (международному) наблюдателю необ­ходимое содействие; он вправе встречаться с кандидатами, их доверенными лицами, уполномоченными представителями и доверенными лицами политических партий, избирательных блоков. Международные наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов соответственно Президента и депутатов Государственной Думы. ЦИК России вправе отозвать аккреди­тацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им федеральных законов, общепризнанных прин­ципов и норм международного права.

Принципиально новый этап в развитии института междуна­родного наблюдения за выборами наступает в связи с тем, что регулирование правового статуса, прав и обязанностей наблю­дателя начинает осуществляться международно-правовыми ак­тами. Это связано с подписанием на заседании Совета глав го­сударств — участников СНГ 7 октября 2002 г. в г. Кишиневе главами семи государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молда­вии, России, Таджикистана, Украины) Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в госу­дарствах — участниках Содружества Независимых Государств (вступает в силу с даты сдачи депозитарию на хранение третьего уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу)¹, в которой предусмотрена отдельная статья «Статус и полномочия между-

¹ Российская Федерация в июле 2003 г. первой из подписавших Конвенцию государств приняла Федеральный закон о ее ратификации.

народных наблюдателей». Впервые в международно-правовол документе детализирован статус иностранных (международных)! наблюдателей, установлены и конкретизированы их полномо^ чия, определены гарантии, содействующие выполнению им* своих функциональных обязанностей. В частности, иностран^ ные (международные) наблюдатели имеют право на:

а) доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы
национальной безопасности), регулирующим избирательный
процесс, получение от избирательных органов необходимой
информации и копий указанных в национальных законах изби­
рательных документов;

б) контакты с политическими партиями, коалициями, кан-1
дидатами, частными лицами, сотрудниками избирательных ор-|
ганов;

в) свободное посещение всех избирательных участков и по*
мещений для голосования, в том числе в день проведения голо­
сования;

г) наблюдение за ходом голосования, подсчетом голосов и
установлением результатов голосования в условиях, обеспечи­
вающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней;

д) ознакомление с результатами рассмотрения жалоб (заяв­
лений) и претензий, связанных с нарушением законодательства
о выборах;

е) информирование представителей избирательных органов
о своих наблюдениях, рекомендациях без вмешательства в ра­
боту органов, осуществляющих выборы;

ж) изложение своего мнения о подготовке и проведении вы­
боров;

з) представление организаторам выборов, органам государ­
ственной власти и соответствующим должностным лицам сво­
его заключения о результатах наблюдения за ходом выборов.

Кроме того, Конвенция предусматривает создание Межгосу­дарственного избирательного совета — специализированного органа по оказанию государствам — участникам Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод содействия в наблюдении за подготовкой и проведени-^ ем выборов в странах СНГ.

270

Часть I. Избирательное право

7 декабря 2002 г. Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ одобрила Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблю­дению за выборами, которые по своей правовой природе явля­ются вспомогательным методическим документом (пособием) для организации и проведения международного наблюдения за выборами международными наблюдателями СНГ с целью опре­деления, насколько полно и точно национальное избиратель­ное законодательство, практика назначения, подготовки и про­ведения выборов соответствуют положениям национальной конституции, международным обязательствам государства, об­щепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов.

Рекомендации состоят из 6 разделов, приложения 1 «Пере­чень основных международно-правовых документов в области организации и проведения выборов» и приложения 2 «Доку­менты Содружества Независимых Государств по вопросам из­бирательного права и избирательного процесса».

Раздел 1 «Стандарты демократических выборов» перечисляет и определяет международные стандарты демократических выбо­ров. При этом особое внимание обращается на необходимость проведения выборов избирательными органами (избирательны­ми комиссиями) при наличии действенного судебного контроля за выборами и обеспечением гражданского (общественного) и международного наблюдения за выборами. Раздел 2 «Основы статуса международного наблюдателя Содружества Независи­мых Государств по наблюдению за выборами» определяет статус международного наблюдателя, правовые основы его деятельно­сти, порядок аккредитации, срок полномочий, полномочия ме­ждународного наблюдателя, механизм оказания ему содействия, обеспечение деятельности и иммунитет международного наблю­дателя. В разд. 3 «Международное наблюдение за организацией избирательного процесса» рассматриваются такие аспекты, как электоральная и гражданская грамотность и активность участ­ников избирательного процесса, идентификация и регистрация (учет) избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов политических партий (коалиций), избира­тельные бюллетени и степень их защиты от фальсификации, оборудование мест для голосования, организация голосования.

 

271

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

В разд. 4 «Международное наблюдение в период проведения избирательной кампании, предвыборной агитации» даны основ­ные начала для проведения международного наблюдения и оценки таких компонентов избирательного процесса, как фи­нансирование выборов и избирательной кампании кандидатов, проведение предвыборной агитации кандидатов, массовых аги­тационных мероприятий, распространение агитационной печат­ной продукции, агитация на каналах телерадиовещания, распро­странение агитационных материалов в телекоммуникационной сети коллективного пользования. Особое внимание междуна­родных наблюдателей обращено на недопустимость злоупотреб­ления свободой слова и предвыборной агитации, использования административных или финансовых средств кандидатов и иных субъектов в целях избрания и предвыборной агитации. Отдель­ный пункт раздела посвящен правилам поведения силовых ве­домств и структур в период избирательной кампании, организа­ции работы судебных и правоохранительных органов.

В разд. 5 «Организация международного наблюдения в день голосования, подсчета голосов и установления результатов выбо­ров» излагаются основные элементы технологии организации наблюдения на избирательном участке, осуществления контак­тов с избирателями, установления конструктивных взаимоотно­шений с национальными наблюдателями, уполномоченными представителями кандидатов, политических партий, иных участ­ников избирательного процесса. Внимание международных на­блюдателей обращается на такие особые случаи голосования, как досрочное голосование, голосование по открепительным удосто­верениям, голосование вне помещения для голосования, органи­зация голосования в лечебных учреждениях, санаториях и домах отдыха, в воинских частях, военных учреждениях и организаци­ях, в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняе­мых, по почте. Заключительный фрагмент раздела посвящен на­блюдению за процедурой подсчета голосов и подведения итогов голосования, определения результатов выборов, использованию технических средств голосования и подсчета голосов. Особое внимание уделено порядку подачи и рассмотрения заявлений (жалоб), пересмотра решений, наблюдению за организацией ра­боты участкового избирательного органа, ходом подсчета голо­сов, установлением итогов голосования участковым избиратель-

272

Часть I. Избирательное право

и

Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

273

 

 

ным органом (участковой комиссией), выработке обоснованной оценки организации и хода голосования на избирательном участ­ке, подсчета голосов и определения результатов выборов выше­стоящими избирательными органами (комиссиями).

Раздел 6 «Предварительное обобщение и итоговое заключе­ние о результатах международного наблюдения за выборами» посвящен вопросам подготовки и представления предваритель­ного заявления по итогам голосования на выборах, а также итогового заключения по результатам проведения международ­ного наблюдения за выборами.

Рекомендации содержат и иные основополагающие методо­логические элементы организации и проведения международ­ного наблюдения за выборами.

Еще одним важным вектором развития института междуна­родного наблюдения в Российской Федерации, помимо пригла­шения иностранных (международных) наблюдателей, является участие России в миссиях по международному наблюдению в зарубежных странах. Так, представители Российской Федера­ции участвовали в наблюдении за президентскими выборами в Белоруссии (сентябрь 2001 г.), парламентскими выборами в Украине (март 2002 г.), президентскими и парламентскими вы­борами в Армении (февраль и май 2003 г.) в составе миссий ме­ждународных наблюдателей СНГ, БДИПЧ, ОБСЕ, Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Евро­пы (АОВЦВЕ).

Серьезные усилия по выработке единых международных стандартов и подходов к международному наблюдению осущест­вляются по линии АОВЦВЕ, в состав которой входят представи­тели национальных центральных избирательных органов 20 го­сударств. В частности, ЦИК России в рамках этой организации в 2002 г. был подготовлен и от имени Ассоциации передан в струк­туры Совета Европы проект европейской Конвенции о стандар­тах выборов, избирательных прав и свобод. Этот документ при­зван обобщить в обязательной правовой форме опыт правового регулирования и проведения демократических выборов, накоп­ленный европейскими государствами, а также конкретизировать и развить исходные положения, закрепленные в ст. 3 Протокола № 1 (вступил в силу в 1954 г.) к европейской Конвенции о защи­те прав человека и основных свобод (от 4 ноября 1950 г., вступи-

I

ла в силу 3 сентября 1953 г.) и иных документах, определить ме­ждународно-правовые очертания современного демократиче­ского избирательного процесса в новой интегрирующейся Европе¹. В специальном разделе проекта определяются парамет­ры статуса и полномочий международных наблюдателей, по­скольку их присутствие способствует гласности и открытости выборов. На этой основе закрепляются широкие и реальные полномочия международных наблюдателей, а также их обяза­тельство выполнять свои функции и права, руководствуясь принципами нейтральности и беспристрастности, отказа от вы­ражения своего отношения к участникам избирательного про­цесса до окончания времени голосования, невмешательства в избирательный процесс. Следует также отметить, что в рамках Совета Европы также ведется активный поиск единого подхода к стандартам выборов, правовому статусу и деятельности между­народных наблюдателей, к институту международного наблюде­ния за выборами в целом. На состоявшейся 27—31 января 2003 г. сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы было принято решение «О Своде рекомендуемых норм при проведении выбо­ров», в котором подчеркивалось, что в качестве справочного до­кумента для государств-членов Свод рекомендуемых норм при проведении выборов повысит авторитет системы наблюдения за выборами и мониторинговой деятельности Совета Европы; при этом «Ассамблея принимает к сведению предварительный про­ект конвенции, недавно разработанный АОВЦВЕ, которая пред­лагает создать правовую основу для приведения законодательст­ва о выборах и избирательной практики в соответствие с между­народными стандартами». Исходя из изложенного, Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет министров, в частности, преобра­зовал Свод рекомендуемых норм при проведении выборов в ев­ропейскую конвенцию, приняв к сведению проект конвенции, представленный АОВЦВЕ и работу БДИПЧ ОБСЕ.

¹ При подготовке проекта Конвенции были использованы также результаты научных исследований ряда отечественных авторов. О под­готовленном для Совета Европы авторском проекте Конвенции о стандартах свободных, справедливых, подлинных и периодически про­водимых выборов см.: Вешняков А. А. Избирательные стандарты в меж­дународном праве и их реализация в законодательстве Российской Фе­дерации. М., 1997. С. 109-118.

т

Глава 11. Избирательный процесс: понятие, структура

275

 

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 759; Мы поможем в написании вашей работы! Поделиться с друзьями: ⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒ Мы поможем в написании ваших работ! . . © 2014-2024 — Студопедия.Нет — Информационный студенческий ресурс. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав (0.206)