РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 66Следующая ⇒

За последние годы в России сложились политические, юридические и практические основания рассматривать избирательное право в качестве самостоятельного межотраслевого комплексного института, который сегодня имеет свою историю развития и становления¹. В этом небольшом историческом отрезке времени можно выделить основные этапы развития избирательного права и законодательства о выборах: перестроечное советское законодательство (1989—1991 гг.); переходное постсоветское законодательство (1992—1993 гг.); регулярное парламентское законодательство (1994 г. — по настоящее время). Последний этап, в свою очередь, включает три относительно самостоятельных периода, которые разделяются федеральными парламентскими и президентскими выборами 1995—1996, 1999—2000 и 2003—2004 гг. Реформирование институтов избирательного права было подчинено определенному алгоритму: в каждом из этих периодов законодатель вначале устанавливал в рамочном Федеральном законе гарантии избирательных прав граждан, а затем развивал их в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации.

1. Период перестроечного советского законодательства.Авторы отдельных научных работ, посвященных истории избирательного законодательства России, сходятся во мнении, что именно в период серьезных социально-экономических и политических преобразований в обществе происходит фундаментальная ревизия элементов старой сложившейся системы организации государственной власти, в том числе избирательной системы². Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР»³, инициированный партийным руководством страны, инкорпорировал большинство общепризнанных

¹См.: Лысенко В. И. Проблемы современного избирательного права
в России и в европейских странах. М., 1995. С. 3.

²См.: Гельман В. Я. Создавая правила игры: российское избиратель
ное законодательство переходного периода // Полис. 1997. № 4. С. 125.

³ВВС СССР. 1988. № 49. Ст. 729.

принципов современного избирательного права: в нем были закреплены всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; открытость и гласность осуществления избирательных процедур; обязательность решений избирательных комиссий для всех участников избирательного процесса; выдвижение и регистрация неограниченного числа кандидатов, их равенство при проведении предвыборной агитации и др. Впервые в советской истории на практике был реализован принцип состязательности кандидатов, обеспечивший избирателю возможность выбора из нескольких кандидатур путем свободного волеизъявления. Окружные избирательные комиссии зарегистрировали в 1500 избирательных округах 2895 кандидатов в депутаты, в том числе в 750 территориальных округах — 1449 кандидатов и в 750 национально-территориальных — 1446 кандидатов. Таким образом, кардинальное изменение советской избирательной системы, хотя и происходило в ситуации сохранения исходных политико-правовых оснований государственного строя, явилось отражением начавшихся процессов демократизации общественной жизни, перехода от однопартийной к многопартийной системе, попыткой реформирования советской власти с целью ее сохранения в новых исторических условиях.

Следующий шаг по пути реформирования избирательного законодательства был сделан Верховным Советом РСФСР с принятием 27 октября 1989 г. Закона РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР»¹. Несмотря на то что закон содержал в себе элементы старой советской избирательной системы (в частности, институт наказов избирателей), в нем нашел свое место и ряд демократических процедур. Так, было установлено право трудового коллектива предприятия, учреждения и организации, коллектива среднего специального и высшего учебного заведения, насчитывающего более 300 человек, а также собрания граждан по месту жительства, поддержанное не менее 300 избирателями данного избирательного округа, выдвинуть своего кандидата в депутаты. В результате реализации этой нормы в отдельных одномандатных территориальных и национально-территориальных избирательных округах (Москва, Иркутская, Свердловская области и др.) на депутатский мандат

¹ ВВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

претендовало более 10 человек. Соответствующая окружная избирательная комиссия имела право отказать в регистрации кандидата при нарушениях им требований закона, а он в этом случае мог обжаловать в пятидневный срок это решение в Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов РСФСР. Трудовой коллектив, собрание избирателей по месту жительства или общественная организация, выдвинувшие кандидата, имели право в любое время до выборов отменить свое решение. Сам кандидат обладал правом снять свою кандидатуру также в любое время до выборов, обратившись с заявлением об этом в окружную избирательную комиссию.

К другим демократическим процедурам следует отнести право кандидатов участвовать в избирательной кампании с момента их выдвижения на равных основаниях с другими кандидатами. Этот принцип распространялся и на предвыборную агитацию при организации встреч кандидатов с избирателями, выступлении кандидатов в печати, по телевидению и радио. В законе была впервые установлена ответственность зарегистрированного кандидата при нарушении им требований закона, когда вначале он предупреждался соответствующей окружной избирательной комиссией, а при повторном нарушении Центральная избирательная комиссия по представлению окружной избирательной комиссии имела право отменить решение о регистрации этого кандидата, информируя об этом население соответствующего избирательного округа. В ходе выборов народных депутатов РСФСР 4 марта 1990 г. и повторного голосования из 1068 депутатов было избрано 1026, в том числе 863 — по территориальным и 163 — по национально-территориальным избирательным округам. Это позволило сформировать в правомочном составе Съезд народных депутатов РСФСР, а затем и Верховный Совет РСФСР, состоящий из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей.

Как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган Верховный Совет РСФСР активно включился в законотворческий процесс, приняв за три года своего существования (до октября 1993 г.) несколько сот нормативных правовых актов. Среди них следует выделить законы «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР». В ходе развернувшейся дискуссии наибольшие споры вызвали

вопросы использования финансовых средств предприятий и граждан в поддержку тех или иных кандидатов, предоставления права выдвижения кандидатов на должность Президента РСФСР республиканским органам зарегистрированных общесоюзных политических партий, профессиональных союзов и массовых общественно-политических движений, а также военнослужащим по воинским частям, сохранения института вице-президента РСФСР и многие другие. В результате этих дебатов в Законе РСФСР «О выборах Президента РСФСР» осталось положение о финансировании выборов только за счет средств государственного республиканского бюджета; запрещалось какое-либо прямое или косвенное участие физических лиц и зарубежных организаций в финансировании и иная материальная поддержка кандидатов; были восстановлены права республиканских органов общесоюзных политических партий и общественно-политических движений, а также военнослужащих воинских частей по выдвижению кандидатов на должность Президента РСФСР, сокращено с 1 млн до 100 тыс. количество подписей избирателей, собираемых в поддержку кандидата, и др. Трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям имели право непосредственно выдвигать кандидатов при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем 100 тыс. граждан, обладающих избирательным правом. Таким образом, институт сбора подписей избирателей в поддержку кандидата впервые появился в указанном Законе.

В бюллетень для тайного голосования включались кандидаты, получившие поддержку 100 тыс. граждан, а также кандидаты, которых не позднее чем заД5 дней до выборов тайным голосованием на заседании Съезда народных депутатов РСФСР либо путем сбора подписей поддержало не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР. В случае, если не был выдвинут ни один кандидат либо все выдвинутые кандидаты сняли свои кандидатуры, кандидаты на пост Президента России могли выдвигаться на заседаниях Съезда. Выдвинутыми в этом случае считались кандидаты, получившие в результате тайного голосования поддержку также не менее одной пятой от общего числа народных депутатов РСФСР.

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

Выборы Президента РСФСР проходили по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства по избирательным округам, образуемым Центральной избирательной комиссией в границах республик, входящих с состав РСФСР, краев, областей, автономных областей и автономных округов, городов Москвы и Ленинграда. Избранным считался кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что к избирательным ящикам пришло не менее половины граждан, внесенных в списки избирателей. В случае, если в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не был избран, предусматривалось проведение повторного голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом избранным считался кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей по отношению к своему сопернику, при условии, что в выборах приняли участие не менее 50 процентов граждан, внесенных в списки избирателей, а также что число голосов, поданных за кандидата, больше числа голосов, поданных против него. Этой нормой законодатель впервые установил страховочный элемент в случае получения при повторном голосовании парадоксального результата: у победившего кандидата голосов избирателей «за» меньше числа голосов «против» него (в современных законах о выборах избирательные бюллетени содержат строку «Против всех кандидатов»). Выборы в целом или по отдельным избирательным округам или избирательным участкам могли быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе выборов или при подсчете голосов избирателей нарушений, повлиявших на итоги голосования. Решение о признании выборов недействительными принималось ЦИК и могло быть обжаловано в Верховном Суде РСФСР в течение одного месяца. Право обжалования такого решения принадлежало только кандидату в Президенты РСФСР. Первые в отечественной истории выборы Президента РСФСР состоялись 12 июня 1991 г. На эту должность претендовало шесть кандидатов: В. В. Бакатин, Б. Н. Ельцин, В. В. Жириновский, А. М. Макашов, Н. И. Рыжков и А.-Г. М. Тулеев. Президентом РСФСР был избран Б. Н. Ельцин, получивший в ходе голосования 57,3 процента голосов избирателей.

Характерная особенность этого периода развития политической системы заключалась в том, что по своей сути выборы в это время являлись механизмом сохранения и поддержания монополии одной политической партии на власть в стране в условиях постепенной демократизации государственной и общественной жизни, расширения круга политических представителей, привлекаемых для управления делами государства. В начале 90-х гг. с ликвидацией однопартийной монополии советская избирательная система лретерпела коренную реорганизацию, связанную, прежде всего, с установлением в избирательном праве принципа состязательности в ходе выборов, открылись перспективы для свободного участия в выборах представителей многих политических партий и движений, а также всех граждан, независимо от их политической принадлежности и политических взглядов. Именно в этот период на конституционном уровне был заложен ряд основ и принципов, которые в будущем были востребованы и закреплены в российской избирательной системе постсоветского периода: свободное выдвижение и обсуждение кандидатур, включение в избирательный бюллетень неограниченного количества кандидатов, проведение выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам, гласность и открытость подведения итогов голосования и др.

2. Период переходного постсоветского законодательства.Указанный период (1992—1993 гг.) был связан с активной законотворческой деятельностью представительного института государственной власти — Верховного Совета Российской Федерации. Именно тогда были приняты законодательные акты о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации, о местном самоуправлении в Российской Федерации, в которых закреплялся принцип выборности представительных органов и должностных лиц, что активизировало работу по формированию политико-правовых оснований конкурентного избирательного процесса. В июне 1992 г. Комитетом Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов и развитию самоуправления был внесен на рассмотрение Президиума Верховного Совета законопроект «Об основах избирательного процесса» (Избирательный кодекс России). Сравнивая его с действующим сегодня федеральным избирательным законодательством (рамочным Федеральным за-

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

коном), можно увидеть в нем черты будущей избирательной системы России: смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система, выдвижение кандидатов и списков кандидатов избирательными объединениями (политическими партиями) и избирательными блоками, осуществление сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов, формирование избирательных фондов кандидатов.

Полномасштабная работа в направлении демократизации участия граждан в избирательном процессе была осуществлена после проведения референдума Российской Федерации 25 апреля 1993 г. Рабочая группа под руководством депутата В. Л. Шейниса подготовила в мае 1993 г. проект закона «О выборах в Верховный Совет Российской Федерации». В нем впервые смешанная избирательная система, концептуально обоснованная еще в законопроекте «Об основах избирательного процесса», нашла нормативное решение: половина депутатов (225) избиралась по одномандатным избирательным округам, а другая половина — по общероссийским спискам «избирательных объединений». Новый для переходной избирательной практики институт охватывал любое общественное объединение, имеющее в своем уставе запись об участии в выборах и зарегистрированное в установленном порядке Минюстом России. Среди других положений законопроекта можно выделить принцип образования одномандатных избирательных округов с примерно равной численностью избирателей в пределах территории одного субъекта Российской Федерации; введение для избирательных объединений трехпроцентного барьера, преодоление которого позволяло им участвовать в распределении 225 депутатских мандатов по общероссийскому избирательному округу; формирование избирательных комиссий на основе паритета их членов, назначенных представительными и исполнительными органами власти; обеспечение равного доступа кандидатов к государственным СМИ; финансирование избирательной кампании кандидата через избирательный фонд и через частное финансирование помимо этого фонда. В законопроекте нашло свое закрепление положение о недопустимости совмещения деятельности депутата с государственной службой и запрете на избрание депутатами должностных лиц администрации. Для участия в выборах государственные и муниципальные служащие обязаны были за пять

месяцев до дня голосования сложить свои полномочия (это положение, призванное предохранить избирательный процесс от влияния «административного ресурса власти», впоследствии было исключено из избирательных законов).

В подготовленном группой депутатов Верховного Совета Российской Федерации альтернативном проекте предусматривалось сохранение применявшейся ранее мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Его авторы подчеркивали, что в отсутствие закона о политических партиях по партийным спискам в парламент могут пройти экстремистские элементы, а также будут иметь преимущество представители столичной элиты¹. В свою очередь, сторонники смешанной системы говорили о том, что сохранение мажоритарной системы инициирует политико-административный сепаратизм, а введение элемента пропорциональности позволяет представить в парламенте общенациональные интересы².

Использование в России на протяжении трех последних парламентских выборов смешанной избирательной системы позволяет заявить о достижении в обществе определенного консенсуса основных политических сил. Общество как сложная самонастраивающаяся социальная система постоянно находится в поиске оптимальной для конкретных исторических условий политической системы и соответствующей ей избирательной системы³.

Политическая дискуссия об электоральной формуле избирательной системы была разрешена внепарламентским путем. 21 сентября 1993 г. политические рамки законодательной деятельности были преобразованы указным нормотворчеством Президента РСФСР. Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации были распущены, не доработав до истечения конституционного срока своих полномочий. В отсутствие российского законодательного органа — парламента вы-

¹См.: Постников А. Е. Заключение на проект закона Российской
Федерации «О выборах в Верховный Совет Российской Федерации» //
Новая социал-демократия. 1993. № 9. С. 2.

²См.: Холодковский К. Будущая избирательная система России и
опыт Запада. М., 1993. С. 62.

³См.: Как выбирать депутатов Государственной Думы: Беседа за
«круглым столом» редакции // Журнал российского права. 1997. № 7.
С. 30.

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

боры в органы государственной власти и местного самоуправления проводились по положениям о выборах, утвержденным указами Президента Российской Федерации. Именно в этот период было положено начало новой фазе политико-правовой и конституционной реформы. Президент своими указами учредил двухпалатное Федеральное Собрание Российской Федерации, назначил на 12 декабря 1993 г. выборы депутатов палат парламента — Государственной Думы и Совета Федерации, а также всенародное голосование по проекту новой Конституции Российской Федерации. В условиях, когда в течение одного месяца должна была быть создана правовая база проведения выборов депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, практически не было другого выхода, как взять за основу законопроект, подготовленный группой депутата В. Л. Шейниса. Проект был существенно отредактирован в Государственно-правовом управлении Президента и оформлен Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. в качестве Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.¹

В этом акте под избирательным объединением понимались уже не только политическая партия или политическое движение, но и их блок, создаваемый на период проведения выборов. Сейчас понятие «избирательный блок» присутствует в федеральных и региональных законах о выборах, тогда же это нововведение призвано было положить начало сложному и, как оказалось, длительному процессу политического структурирования. Менялся порядок формирования ЦИК по выборам депутатов Государственной Думы, окружных и участковых избирательных комиссий по сравнению с нормативным регулированием деятельности избирательных комиссий, обеспечивавших подготовку и проведение выборов народных депутатов РСФСР 1990 г. и Президента РСФСР 1991 г. Если на указанных выборах ЦИК образовывалась Верховным Советом РСФСР с учетом предложений Верховных Советов республик, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских, автономных областей и автономных округов Советов народных депутатов, а также республиканских органов общественных организаций, то на выборах депутатов Государственной Думы она была сформирована

указом Президента из числа кандидатов, представленных субъектами Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Председатель ЦИК назначался Президентом России, юридический контроль за соблюдением процедуры формирования ЦИК осуществлял Верховный Суд Российской Федерации.

Впервые в Положении был реализован принцип открытости и гласности выборов через установление института общественного контроля. Каждое избирательное объединение, зарегистрировавшее свой список кандидатов по общефедеральному округу, и каждый зарегистрированный по одномандатному округу кандидат имели право назначать в соответствующие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса, а также направить в день голосования на каждый избирательный участок до пяти наблюдателей. Формирование в избирательном законодательстве такого института стало знаковым событием, которое кардинально изменило ситуацию на самом ответственном отрезке любой избирательной кампании — при голосовании избирателей и подсчете их голосов.

Значительное внимание в Положении было уделено вопросам проведения кандидатами, избирательными объединениями и блоками предвыборной агитации. Кандидаты в депутаты, зарегистрированные в одномандатных избирательных округах, имели право на одно выступление по государственному телевидению и одно выступление по государственному радио. Для сравнения отметим, что кандидат в депутаты Государственной Думы третьего созыва (1999 г.) в период предвыборной агитации имел только на региональном государственном телевидении и радио более 10 индивидуальных выступлений и около пяти выступлений в виде «круглых столов» и дебатов. В течение 10 дней до дня голосования и в день голосования запрещалось публиковать опросы общественного мнения о рейтингах кандидатов в своих избирательных округах.

В практику парламентской деятельности вводился новый институт политического представительства регионов России. Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г.¹ было утверждено

¹ Бюллетень ЦИК РФ. 1993. № 1. С. 7.

Бюллетень ЦИК РФ. 1993. № 4. С. 3.

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. В связи с тем. что указанные выборы проходили одновременно с выборами депутатов Государственной Думы, отдельные статьи данного Положения содержали ссылки на аналогичные статьи Положения о выборах депутатов Государственной Думы. Депутаты Совета Федерации избирались на основе мажоритарной системы относительного большинства по двухмандатным избирательным округам, образуемым в пределах административных границ каждого субъекта Российской Федерации. Это было первое и единственное избрание членов Совета Федерации на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. С 1995 по 2000 г. членами Совета Федерации являлись по должности руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В перечне электоральных нововведений следует отметить институт выдвижения кандидата через процедуру сбора подписей избирателей в его поддержку. В положении впервые была установлена норма о последствиях фальсификации подписных листов. При обнаружении после окончания голосования в подписных листах более трех процентов подделанных подписей либо если количество действительных подписей недостаточно для регистрации кандидата, мандат избранного депутата аннулировался Советом Федерации по представлению Мандатной комиссии.

Избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации первого созыва проводилась соответственно в течение 73 и 62 дней в связи с принятием Положений о выборах в разные сроки. Указы Президента вводили смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему при выборах 450 депутатов Государственной Думы и мажоритарную избирательную систему относительного большинства при выборах 178 депутатов Совета Федерации. Среди наиболее характерных черт этой избирательной кампании следует отметить ее открытость. За ходом подготовки и проведения выборов наблюдали около 1100 иностранных (международных) наблюдателей из 58 стран мира и из 37 международных парламентских, правительственных и иных организаций, аккредитованных при Центральной избирательной комиссии. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы и

Совета Федерации, в том числе впервые для более 200 тыс. российских граждан, находящихся за пределами территории Российской Федерации. Из 13 избирательных объединений, включенных в избирательный бюллетень по общефедеральному избирательному округу, смогли преодолеть пятипроцентный барьер восемь избирательных объединений: Либерально-демо-^ кратическая партия России (получили мандаты 49 депутатов), «Выбор России» (40), Коммунистическая партия Российской Федерации (32), Аграрная партия России (21), политическое движение «Женщины России» (21), «Блок: Явлинский—Болдырев—Лукин» (20), Партия российского единства и согласия (18), Демократическая партия России (14).

В ходе всенародного голосования по проекту Конституции и проведения выборов в парламент России был накоплен опыт правового регулирования избирательной системы России и отдельных ее институтов. По завершении избирательной кампании Указом Президента от 20 декабря 1993 г. «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу и Совет Федерации в 1993 г. была преобразована в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Ей поручалось совместно с Минюстом России во исполнение положений новой Конституции разработать проекты федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы и федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации. Указ обозначил основные направления развития и совершенствования избирательного законодательства, становления многопартийности парламентского типа, системы и статуса избирательных комиссий как независимых коллегиальных органов, призванных обеспечивать защиту избирательных прав граждан России. В Указе были закреплены два основных принципа избирательного права: независимость ЦИК от других государственных органов при подготовке и проведении федеральных выборов и обязательность при этом ее решений, принятых в рамках компетенции, для всех государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и должностных лиц. В соответствии с Указом они обязаны были оказывать Комиссии содействие, создавать необходимые для ее работы условия, предоставлять сведения и материалы.

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

В начале 1994 г. во многих субъектах Российской Федерации на основе положений новой Конституции прошли выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и в органы местного самоуправления, отмеченные нарушениями избирательных прав граждан из-за несовершенства региональных правовых актов. В отсутствие законов о выборах их принимали, как правило, не имеющие опыта нормативного регулирования избирательных процессов главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, В этих правовых актах содержались нарушения принципа равного избирательного права, ограничения активного и пассивного избирательного права, недоставало гласности и открытости в деятельности избирательных комиссий, отсутствовали нормы ответственности за нарушение законов о выборах и др. Практика проведения региональных и местных выборов при отсутствии надлежащей правовой базы была критически осмыслена в постановлении Государственной Думы от 11 февраля 1994 г. «О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан». Депутаты предложили Президенту разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Сама разработка данного законопроекта была передана ЦИК, которой предстояло найти нетрадиционное решение в построении новой системы российского избирательного законодательства.

Прорабатывались различные проекты юридического решения вопроса гарантий прав. Отдельные фракции Государственной Думы настаивали на принятии Избирательного кодекса Российской Федерации, в котором были бы унифицированы основные избирательные процедуры и определены избирательные системы, применяемые на выборах всех уровней. Данный подход не получил поддержки ни в научных кругах, ни среди законодателей, так как не соответствовал Конституции Российской Федерации. Общенациональная кодификация избирательных процедур противоречила принципам федеративного устройства России. В то же время кодификация предполагает достаточную степень стабильности электоральной системы и определенный

уровень развития самого избирательного законодательства. Более рациональным являлся путь ограниченной, целевой систематизации избирательного законодательства, который и был избран при разработке и принятии Федерального закона «Об ос-1овных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В нем были определены принципы избирательного трава, общие для всех выборов в Российской Федерации, и уста-^новлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. Этот Федеральный закон соответствовал конституционному принципу федерализма, поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Впоследствии все федеральные и региональные законы о выборах разрабатывались и принимались в соответствии с данным Федеральным законом.

Регулирование избирательных прав граждан в указанном Федеральном законе носило рамочный характер. В отличие от ранее известных российских избирательных законов, он не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или орган местного самоуправления, что составляло предмет специального законодательства. Рамочный характер Федерального закона, его обращенность к законодателю ни в коей мере не снижали его значения как акта прямого действия. Он содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан — их нарушение могло быть обжаловано в суд или вышестоящую избирательную комиссию.

На уровне федерального законодательства была оформлена и система избирательных комиссий в Российской Федерации. Был предусмотрен главный ее элемент — территориальная (районная, городская) избирательная комиссия. Ее особое положение определяется тем, что на федеральных и региональных выборах она выполняла роль посредника между избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и участковыми комиссиями. На муниципальных выборах эта избирательная комиссия является головной и обеспечивает их подготовку и проведение в соответствии с законами субъектов Российской Федерации о выборах.

Институт общественного контроля был дополнен еще одним очень важным элементом — иностранными (международными) наблюдателями, присутствие которых сегодня можно видеть не

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

только на выборах депутатов Государственной Думы и Президента России, но и на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Существенные новации в указанном Федеральном законе появились и в отношении предвыборной агитации: она запрещалась не только в день голосования, но и в предшествующий ему день, при этом в течение трех дней до дня голосования не допускалось опубликование данных опросов общественного мнения, прогнозов результатов' выборов. Зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения и блоки, зарегистрировавшие в избирательной комиссии свои списки кандидатов, получили право на предоставление им бесплатных и платных эфирного времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади на газетной полосе.

Законопроект был внесен в Государственную Думу летом .1994 г. Президентом, начиная с 24 июня 1994 г. трижды выносился на пленарные заседания Государственной Думы и только 26 октября был принят в окончательной редакции. Дискуссию вызвало законодательное регулирование процедуры формирования избирательных комиссий, и прежде всего Центральной избирательной комиссии. Законодателями были рассмотрены не-сколько вариантов формирования Комиссии: назначение ее членов двумя палатами Федерального Собрания, назначение председателя Комиссии Президентом, а ее членов — на паритетной основе Государственной Думой и Советом Федерации. В итоге прошел компромиссный вариант, когда по пять членов Комиссии назначают две палаты парламента и Президент России.

3. Период регулярного парламентского законодательства.Вступление в силу (10 декабря 1994 г.) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» определило основные направления развития избирательной системы России на ближайшие годы и открыло путь к принятию федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы, Президента, а также законов субъектов Российской Федерации о выборах в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно на их основе в России были проведены в 1995—1996 гг. масштабные избирательные

кампании по выборам депутатов Государственной Думы второго созыва и Президента, которые открыли новый этап развития избирательного законодательства России — период регулярного парламентского законодательства. В большинстве регионов в этот период были впервые избраны высшие должностные лица субъектов Российской Федерации и главы муниципальных образований.

За время, прошедшее после принятия указанного Федерального закона, в полной мере было подтверждено его нормативное качество структурообразующего элемента системы российского избирательного законодательства. В нем были учтены нормы международных избирательных стандартов, определен вектор развития принимаемых в Российской Федерации избирательных законов, связанных с функцией обеспечения публичных политических прав граждан, гарантированных Конституцией. Им были заложены демократические основания организационного обеспечения выборов — публичность, открытость, прозрачность избирательных действий и процедур. В стране сложилась система избирательных комиссий, способных эффективно решать сложные и нестандартные задачи подготовки и проведения конкурентных, демократических выборов и тем самым обеспечивать реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Его принятие открыло путь к внесению в Государственную Думу президентского законопроекта о выборах депутатов нижней палаты парламента России, разработка которого начиналась в Центральной избирательной комиссии практически одновременно с базовым Федеральным законом.

При разработке проекта Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции 1995 г., ключевым вопросом являлось определение степени его преемственности по отношению к Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., особенно к элементам электоральной формулы, заложенным в Положении, — симметричной, с пятипроцентным избирательным барьером и закрытым списком избирательной системы. Подготовленный проект федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы вносил ряд корректив в принятую ранее избирательную систему. Предлагалось установить новое соотношение депутатских мандатов, подлежащих

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

распределению по пропорциональной и мажоритарной системам (соответственно 150 и 300), а также исключить электоральные преференции для кандидатов, включенных в федеральные списки избирательных объединений и избирательных блоков, выдвигать свои кандидатуры в одномандатных избирательных округах без сбора подписей избирателей, при сохранении обязательности процедуры в отношении других кандидатов, баллотирующихся по этим округам. В соответствии с законопроектом количество подписей, необходимых для регистрации федерального списка кандидатов, увеличивалось со 100 до 250 тыс., при этом на один субъект Российской Федерации могло приходиться не более семи процентов (в 1993 г. — 15 процентов), что должно было демонстрировать наличие у политических партий необходимой поддержки избирателей в регионах. В проекте восстанавливалась исключенная из Положения 1993 г. норма о признании выборов несостоявшимися в случае, если количество голосов против всех кандидатов превышает количество голосов, поданных за кандидата, получившего наибольшее их число.

Обсуждение в Государственной Думе законопроекта в первом чтении 23 ноября 1994 г. показало, что депутатский корпус склонен был сохранить избирательную систему, введенную в 1993 г. Большинством комитетов предлагалось восстановить соотношение пропорциональной и мажоритарной систем 225 : 225, исключить норму об освобождении представленных в Думе избирательных объединений от сбора подписей избирателей, а также сохранить право одновременной баллотировки кандидатов в федеральном списке и по одномандатному избирательному округу. В целом, законодательное признание получило применение смешанной избирательной системы. Сохранилось распределение одномандатных избирательных округов по субъектам Российской Федерации, фактически без крупных новаций были определены этапы избирательной кампании, сохранены правила выдвижения кандидатов в депутаты, ведения предвыборной агитации, организации голосования.

Вполне обоснованны оценки избирательной кампании 1995 г. как имеющей ряд качественно новых признаков, придающих действующей избирательной системе облик динамично развивающегося государственного и одновременно общественного

института, отвечающего международным избирательным стандартам. Существенным изменением было новое определение избирательных объединений. Если в 1993 г. в их число включались только политические организации, то в новом варианте — любые организации, устав которых предусматривал участие в выборах посредством выдвижения кандидатов. В 1995 г. впервые в практике проведения выборов в Российской Федерации схема избирательных округов была утверждена федеральным законом. Одной из особенностей избирательной кампании явилось формирование единой системы избирательных комиссий органами законодательной и исполнительной власти в составе Центральной избирательной комиссии, 89 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 225 окружных, 2700 территориальных и 93 тыс. участковых избирательных комиссий.

По федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы выдвигать кандидатов в депутаты имели право непосредственно избиратели, а также избирательные объединения, избирательные блоки. Процедура выдвижения кандидатов в депутаты избирательными объединениями, избирательными блоками в 1995 г. была более сложной, чем по Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.: решения о выдвижении кандидатов по федеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам принимались на съездах (конференциях) избирательных объединений, т. е. на самых широких их форумах, и обязательно тайным голосованием. Выдвигая кандидатов в депутаты по федеральному избирательному округу, избирательное объединение обязано было разделить список кандидатов полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам Российской Федерации или по группам субъектов Российской Федерации. Кроме того, ограничивалось число кандидатов (не более 12), остававшихся в федеральной части списка, которые первыми получают депутатские мандаты при их распределении. Смысл этого нововведения заключался в том, чтобы гарантировать избрание возможно большего числа кандидатов из регионов. При этом законодатели исходили из опыта прошлых выборов в Государственную Думу, когда избранными в парламент оказались прежде всего кандидаты, сгруппированные в «нераспределенной» части списка.

Избират. право ... РФ

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

В поддержку федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, нужно было в оп- * ределенный срок собрать 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более семи процентов от общего числа подписей. По сравнению с предыдущими выборами условия сбора подписей изменились — тогда надо было собрать не менее 100 тыс. подписей, .а на каждый субъект Российской Федерации должно было приходиться не более 15 процентов подписей от их общего числа. В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, как и раньше, нужно было собрать не менее одного процента подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа.

Что касается общих итогов выборов, то из 43 избирательных объединений и блоков, включенных в избирательный бюллетень по общефедеральному округу, только четыре преодолели пятипроцентный барьер, тогда как в 1993 г. из 13 объединений прошло 8. В соответствии с набранными голосами распределились и депутатские мандаты: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) получила 99 мандатов, Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) — 50, «Наш дом — Россия» — 45, «Яблоко» — 31 мандат. Следует также отметить, что 26 избирательных объединений и блоков не набрали даже одного процента голосов избирателей. В прошлые выборы таких избирательных объединений оказалось всего два. В одномандатных округах из 225 мандатов 148 досталось кандидатам от избирательных объединений и блоков и 77 — кандидатам, выдвинутым непосредственно избирателями¹.

Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации»² был принят Государственной Думой 21 апреля 1995 г. Законодательство о выборах Президента Российской Федерации базировалось на конституционных установлениях. Конституция Российской Федерации су-

¹См.: Выборы депутатов Государственной Думы, 1995: Электораль
ная статистика. М., 1996. С. 145.

²СЗ РФ.1995. № 21. Ст. 1924.

щественно изменила правовые основания выборов Президента, закреплявшиеся в прежней Конституции РСФСР и Законе от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР». Согласно ст. 1 прежнего закона Президентом РСФСР мог быть избран гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший в соответствии с данным законом избирательным правом. Теперь Президентом Российской Федерации может стать гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Президент РСФСР избирался сроком на пять лет, теперь — на четыре года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР, теперь — Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации порядок выборов главы государства определяется федеральным законом. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» внес ряд изменений в процедуру выборов по сравнению с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. Федеральный закон предоставил право выдвижения кандидата на должность Президента России непосредственно избирателям и избирательным объединениям, т. е. созданным в порядке, установленном федеральными законами общероссийским общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрированы Минюстом России не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов. Выдвигать кандидатов имели также право избирательные блоки, образуемые на период проведения выборов Президента Российской Федерации. Эти правила в значительной степени отличаются от тех, которые были установлены законом 1991 г. Тогда кандидаты в Президенты могли быть выдвинуты республиканскими (РСФСР) политическими партиями, профессиональными союзами и массовыми общественно-политическими движениями. Также имели право непосредственного выдвижения кандидатов трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям при условии поддержки

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

выдвигаемой кандидатуры не менее чем 100 тыс. граждан РСФСР, обладающих избирательным правом. В соответствии с новым Федеральным законом избирательные объединения выдвигали кандидатов на съездах (конференциях) своих политических партий тайным голосованием. Граждане, реализовывающие свое право непосредственного выдвижения кандидата, должны были создавать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек, которая затем регистрировалась в Центральной избирательной комиссии.

Как и прежде, избирательные объединения и инициативные группы избирателей собирали подписи избирателей в поддержку кандидатов. Однако и количество подписей, и порядок их сбора были иными, чем в 1991 г. В поддержку кандидата на должность Президента теперь надо было собрать не менее 1 млн подписей избирателей, причем на один субъект Российской Федерации должно было приходиться не более семи процентов от требуемого числа подписей, таким образом общее число подписей собиралось не менее чем в 15 субъектах Российской Федерации. Для регистрации кандидата на должность Президента требовалось представление в Центральную избирательную комиссию не только надлежащим образом оформленных подписных листов, итогового протокола и заявления кандидата о его согласии баллотироваться, но и декларации о доходах кандидата за два года, предшествующих году выборов, по установленной законом форме. В регистрации кандидата Комиссия могла отказать (и отказывала) только в случае нарушения Конституции России и Федерального закона о выборах Президента. При этом Комиссия выносила мотивированное решение об отказе в регистрации кандидата. Это решение могло быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан был рассмотреть жалобу в течение трех дней. Решение Верховного Суда по результатам рассмотрения жалобы являлось окончательным.

В соответствии с Федеральным законом о выборах Президента кандидат, находящийся на государственной или муниципальной службе либо работающий в средствах массовой информации, на время его участия в выборах освобождался от выполнения служебных обязанностей и не вправе был использовать

преимущества своего служебного положения. Это важнейшая гарантия обеспечения принципа равенства прав и обязанностей кандидатов. Исключение Федеральный закон делал для Президента Российской Федерации, баллотирующегося на второй срок, или Председателя Правительства, временно исполняющего обязанности Президента и зарегистрированного кандидатом на должность Президента: они продолжали выполнять свои полномочия, хотя в период выборов тоже не должны были пользоваться преимуществом своего служебного положения (речь шла об использовании организационных, финансовых и информационных возможностей, которыми Президент располагает, занимая пост главы государства).

Согласно Федеральному закону подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации и контроль за соблюдением избирательных прав граждан осуществляли избирательные комиссии. Если в 1991 г. действовали ЦИК по выборам Президента РСФСР, окружные и участковые избирательные комиссии, то теперь система комиссий выглядела иначе, а именно: ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. Каждое звено системы комиссий действовало в пределах собственных полномочий, установленных для него Федеральным законом.

Важнейшей составной частью избирательной кампании является предвыборная агитация. Федеральный закон установил, что гражданам и общественным объединениям государство обеспечивает свободное проведение этой агитации в любых допускаемых законом формах и законными методами. Кандидатам на должность Президента гарантировались равные условия доступа к государственным СМИ. При этом в Федеральном законе более полно и четко, чем в законе 1991 г., были определены формы, условия и ограничения предвыборной агитации. Федеральный закон особо оговорил запрет на участие в предвыборной агитации органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей; была запрещена предвыборная агитация, направленная на подкуп избирателей и со-

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

провождающаяся действиями по предоставлению на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплатой денежных средств. Недопустимо злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации. Некоторые виды агитационной деятельности были квалифицированы как противоправные. В частности, такими признавались предвыборные программы, агитационные материалы и выступления, содержащие призывы к насильственному изменению конституционного строя и нарушению территориальной целостности Российской Федерации.

Значительное внимание в Федеральном законе было уделено финансированию выборов. Установлен принципиально иной порядок финансирования по сравнению с действовавшим на выборах 1991 г., когда избирательная кампания проводилась только за счет бюджетных средств. Теперь финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется за счет средств федерального бюджета, в котором расходы устанавливаются отдельной строкой. Кроме того, кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей предвыборной агитации. В избирательные фонды наряду с бюджетными средствами могли привлекаться денежные средства юридических и физических лиц, собственные средства кандидатов, выдвинувших их избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей. Такой порядок финансирования предвыборной агитации в условиях альтернативности выборов обеспечивал большую свободу кандидатов и избирательных объединений в выборе форм и видов агитации, исключал абсолютную зависимость кандидатов от финансовой поддержки государства. Избранным считался кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не был избран (как и случилось на данных выборах), ЦИК России назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

В результате повторного голосования 3 июля 1996 г. Президентом Российской Федерации был избран Б. Н. Ельцин, за которого проголосовали 40 203 948, или 53,83 процента избирателей, принявших участие в голосовании, а за Г. А. Зюганова —

30 102 288, или 40,3 процента избирателей. Против всех кандидатов проголосовали 3 604 462, или 4,83 процента избирателей¹.

Федеральные избирательные кампании 1995—1996 гг., а также выборы в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации выявили новые организационно-правовые проблемы. Законодательные органы субъектов Российской Федерации не всегда с достаточной последовательностью реализовывали гарантии избирательных прав граждан, заложенные Федеральным законом об основных гарантиях, что снижало уровень демократичности выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации. В частности, это касалось вопросов наделения граждан Российской Федерации активным и пассивным избирательным правом, обязательности периодического проведения выборов, уточнения содержания принципа всеобщего и равного избирательного права, обеспечения равного правового статуса кандидатов, нейтрального отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц к кандидатам и избирательным объединениям, правил проведения предвыборной агитации через СМИ, уточнения оснований признания выборов недействительными или несостоявшимися, обеспечения учета и регистрации избирателей, организации голосования в отдаленных и труднодоступных районах, повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, установления ответственности для участников избирательного процесса за невыполнение норм законов о выборах. Решение всего комплекса проблем предполагало новый подход, обеспечивающий существенный вклад в развитие институтов избирательного права и законодательства Российской Федерации, прежде всего системную концептуальную проработку гарантийной и процедурной составляющих избирательного процесса.

20 марта 1996 г. совместным распоряжением председателей Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, Правительства и Центральной избирательной комиссии была создана Рабочая группа по подготовке проектов зако-

¹ См.: Выборы Президента Российской Федерации, 1996: Электоральная статистика. М., 1996.

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

нодательных актов по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации под руководством Секретаря ЦИК России А. А. Вешнякова. В Рабочую группу, входили депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители Правительства, члены ЦИК и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, ученые-правоведы ведущих научных учреждений страны.

Рабочей группой к основным направлениям дальнейшего совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации были отнесены изменение и дополнение действующего избирательного законодательства (федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации»), разработка новых законов, обеспечивающих дальнейшее развитие избирательной системы в Российской Федерации (законы о финансировании избирательных кампаний, о Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»). В дальнейшем было признано нецелесообразным осуществлять разработку специального закона о финансировании избирательных кампаний, а новые правила финансирования выборов были определены в рамочном федеральном законе. Рабочая группа инициировала проведение парламентских слушаний. В рекомендациях парламентских слушаний были поддержаны основные положения доклада Рабочей группы и намечены меры по совершенствованию избирательного законодательства. Наиболее важным для организаторов выборов было предложение разработать новую версию федерального закона о гарантиях, в которой бы в полном объеме обеспечивалось гражданам России их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Итогом совместной работы стал проект федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем впервые в основу организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов были положены такие базовые принципы избирательного права, как обязательность и периодичность вы-

боров. Законопроект предусматривал новый порядок формирования избирательных комиссий, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления обязаны были назначать в состав избирательных комиссий не менее одной трети членов комиссий с правом решающего голоса исходя из предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в региональном законодательном органе. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вступил в силу 30 сентября 1997 г.

Накопленный опыт применения отдельных положений нового Федерального закона на региональных выборах инициировал процесс внесения в него изменений и дополнений. В предлагаемых поправках выдвижение кандидата становилось возможным при условии представления им в избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться, в котором указываются не только сведения биографического характера, но и сведения о неснятых и непогашенных судимостях с указанием номера и наименования статьи Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой был осужден кандидат. Эти сведения затем должны переноситься в подписные листы с подписями избирателей, а также в избирательный бюллетень. В соответствии с поправками в федеральных и региональных законах о выборах могла устанавливаться норма о том, что кандидат обязан представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. Избирательным комиссиям предоставлялось право проверять вышеуказанные сведения о кандидатах с привлечением соответствующих государственных органов. Сокрытие сведений или их недостоверность квалифицировались как основание для отказа в регистрации кандидата или отмены ранее принятого решения о его регистрации. Кроме того, поправки были связаны с изменением требований к политическим общественным объединениям, введением института избирательного залога, расширением прав общественных контролеров, обязанностью избирательных комиссий реагировать на жалобы избирателей, предоставлением

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

ЦИК России права обращаться в Верховный Суд Российской Федерации в тех случаях, когда нарушение избирательных прав граждан в регионе носило грубый и вызывающий характер, и др. В согласованной редакции Федеральный закон был принят 5 марта 1999 г.

Параллельно с этим Законом готовился новый закон о выборах депутатов Государственной Думы. На рассмотрение Государственной Думы в первом чтении законопроект был представлен 19 ноября 1998 г., в тот самый момент, когда завершался процесс согласования между Государственной Думой и Советом Федерации изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Одной из новелл законопроекта явилась норма о возможности регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов не только на основе собранных подписей избирателей, но и через внесение избирательного залога.

Итоги парламентских выборов показали электоральный потенциал, заключенный в каждом из этих институтов. Выявилось, что избирательный залог не может конкурировать с институтом сбора подписей избирателей с точки зрения эффективности достижения конечного результата — победы на выборах, поскольку сбор подписей предполагает непосредственный контакт кандидата с избирателем и фактически включает в себя элементы проведения предвыборной агитации за конкретного кандидата.

Новый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы был принят нижней палатой парламента 2 июня 1999 г. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» в новой редакции был принят депутатами 1 декабря 1999 г. Законом четко определялся период, в течение которого Совет Федерации должен принять решение о назначении выборов Президента. По Закону это не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. При этом днем голосования на выборах являлось первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента, а не первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был из-

бран Президент Российской Федерации, как это предусматривалось старым Законом. Право выдвигать кандидатов предоставлялось общероссийским политическим общественным объединениям, зарегистрированным не позднее чем за год до дня голосования, и избирательным блокам. Право выдвижения кандидатов непосредственно избирателями по-прежнему реализовывалось путем создания инициативных групп избирателей числом не менее 100 человек. Эта процедура применялась и в 1996 г.

При наличии у кандидата неснятой и непогашенной судимости, а также гражданства иностранного государства он обязан был указывать это в своем заявлении о согласии баллотироваться. Одновременно с заявлением кандидат должен был представить в ЦИК России сведения о размере и об источниках доходов, полученных им, его супругом и детьми (это было принципиальным отличием от действующего Федерального закона), и не за один, а за два года, предшествующих году выборов, а также сведения об имуществе, принадлежащем кандидату, его супругу и детям на праве собственности, в том числе на праве общей собственности. Такой подход являлся более жестким по сравнению с прежним рамочным Федеральным законом и Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы, в которых кандидат представлял сведения только о себе.

В отношении кандидатов, замещающих государственные должности категории «А» и выборные муниципальные должности, а также кандидатов, находящихся на государственной и муниципальной службе, законопроектом предусматривался целый ряд ограничений, запрещающих им использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Такой запрет устанавливался и в отношении Президента Российской Федерации, баллотирующегося на второй срок, а также Председателя Правительства Российской Федерации, временно исполняющего в соответствии с Конституцией обязанности Президента и являющегося зарегистрированным кандидатом.

Значительное внимание было уделено вопросам предвыборной агитации. В частности, уточнены требования о недопустимости преждевременной предвыборной агитации. В законе прямо предусматривался запрет на проведение предвыборной

100

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

101

агитации в период со дня официального опубликования решения о назначении выборов и до регистрации кандидата. Очень подробно регулировались вопросы доступа зарегистрированных кандидатов к средствам массовой информации — общероссийским, региональным и местным, государственным и негосударственным организациям телерадиовещания и другим СМИ. Кроме этого, детально были регламентированы все процедуры, связанные с днем голосования, порядком подведения итогов голосования в помещении для голосования, которые практически исключали любую возможность, даже при большом желании, фальсифицировать итоги голосования непосредственно на избирательных участках.

Юридически федеральные выборы 1999—2000 гг. проходили на обновленной правовой базе и их результаты (избрание нижней палаты парламента в правомочном составе и Президента России) показали эффективность законодательного регулирования федеральных избирательных кампаний. Вместе с тем они выявили и ряд еще не решенных в законодательстве проблем, и прежде всего в сфере проведения предвыборной агитации и финансирования деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков.

Распоряжением Президента от 26 августа 2000 г. была образована Рабочая группа для подготовки предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства о выборах. Руководителем группы был назначен Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А. А. Вешняков. Результатом этой работы явился доклад Рабочей группы «О совершенствовании законодательства о выборах», основные положения которого были одобрены участниками парламентских слушаний в Государственной Думе 16 октября 2000 г. и Президентом Российской Федерации. В докладе был сделан принципиально важный вывод о том, что дальнейшее развитие избирательной системы невозможно без совершенствования ряда параметров политической системы России. На этой основе политические партии должны являться единственными организованными участниками выборов, правомочными выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В качестве ближайшей в докладе была выдвинута задача подготовки законопроекта о полити-

ческих партиях, в котором бы закреплялся статус политической партии в избирательном процессе. Федеральный закон «О политических партиях», подготовленный в Центральной избирательной комиссии, вступил в силу 14 июля 2001 г., и сегодня в соответствии с ним по окончании двухлетнего переходного периода общероссийских политических общественных объединений преобразованы в политические партии и созданы новые партии. Кроме того, в докладе предлагалось внести изменения в действующее избирательное законодательство в части формирования избирательных комиссий и уточнения их статуса; учета избирателей, обеспечения прав избирателей, находящихся в местах временного пребывания; выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями; предвыборной агитации, иных вопросов информационного обеспечения избирательных кампаний; дифференциации ответственности за нарушение избирательных прав граждан и т. д. Концептуальные предложения Рабочей группы были реализованы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятом Государственной Думой 22 мая 2002 г.

Ряд новелл рамочного Федерального закона касался стратегического аспекта в организации выборов, обусловленного действием Федерального закона «О политических партиях».

Во-первых, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а на выборах в органы местного самоуправления — и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения. В течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» (до 14 июля 2003 г.) избирательными объединениями наряду с политическими партиями признавались общероссийские политические общественные объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Во-вторых, изменено содержание понятия «избирательный блок»: это не только предвыборный союз двух и более избирательных объединений, но и союз одной или нескольких поли-

102

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

103

тических партий, являющихся избирательными объединениями, с одним или двумя общероссийскими общественными объединениями, устав которых предусматривает участие в выборах. В блоке может состоять не более трех участников.

В-третьих, стимулируется участие политических партий в выборах различного уровня. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы федеральные списки кандидатов этих политических партий, избирательных блоков были допущены к распределению депутатских мандатов.

В-четвертых, вводится пропорциональная избирательная система выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (т. е. политическими партиями), избирательными блоками. Рамочный Федеральный закон установил переходный период до 14 июля 2003 г. для приведения законодательства в регионах в соответствие с этим требованием. Учитывая важность и сложность этой работы для региональных законодателей, Центральная избирательная комиссия разработала Методические рекомендации по подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (одной из его палат) с применением пропорциональной избирательной системы, в которых подробно рассматриваются два ее варианта — с открытыми и закрытыми списками канди--датов.

В-пятых, в состав избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации в обязательном порядке должно быть назначено не менее половины членов комиссии с правом решающего голоса по предложениям политических партий, представленных фракциями в Государственной Думе или региональном

парламенте, в отличие от прежде установленной квоты в одну треть.

В рамочном Федеральном законе также существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий, начиная с избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и заканчивая участковой. Главная цель преобразований — сделать избирательные комиссии более независимыми от органов исполнительной власти и должностных лиц. Усиливается ответственность избирательных комиссий всех уровней и, что важно отметить, устанавливается ответственность конкретных членов комиссии. В частности, предусматривается возможность расформирования состава комиссий за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих избирательных комиссий. Меры ответственности коснулись избирательных комиссий всех уровней, включая ЦИК России. Причем комиссии, которые не относятся к категории организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательных кампаний. Привлечение к административной ответственности члена избирательной комиссии по решению суда за нарушение избирательного законодательства неизбежно влечет прекращение его полномочий.

В целях повышения легитимности выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ряд положений рамочного Федерального закона направлен на реформирование региональной избирательной системы. Введено обязательное повторное голосование в случае, если ни один из кандидатов не набрал более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, тогда как ранее в половине субъектов Российской Федерации такое правило не было предусмотрено. Рамочный Федеральный закон поставил дополнительные ограничения в части использования административного ресурса. Предусмотрено, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти или выборные муниципальные должности (за исключением Президента России, Председателя Правительства в случае временного исполнения им обязанностей Президента, депутатов законодательных (представительных) органов государствен-

104

Часть I. Избирательное право

Глава 3. Развитие институтов избирательного права

105

ной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления), в случае их регистрации в качестве кандидатов должны освобождаться от выполнения должностных обязанностей на время их участия в выборах. Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов. Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, блоков не могут быть лица, замещающие государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности. Они также не имеют права проводить предвыборную агитацию в СМИ.

Предусматривается необходимость введения избирательного залога как альтернативы сбору подписей для регистрации кандидата. Установлена норма, согласно которой кандидаты на выборах в субъектах Российской Федерации обязаны представлять сведения о доходах и об имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах по форме, установленной Федеральным законом. Законодатель исключил возможность отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации за представление недостоверных сведений о доходах и об имуществе. Если при проверке соответствующих сведений будет выяснено, что они недостоверны, то эта информация в обязательном порядке будет доводиться до избирателей, которые сами должны сделать вывод, кого из кандидатов избирать. В то же время сокрытие сведений о неснятой или непогашенной судимости и о гражданстве иностранного государства будет рассматриваться в качестве основания для снятия кандидата с регистрации. -

Введена норма, согласно которой схема одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Государственной Думы должна вноситься на обсуждение нижней палаты парламента за 80 дней до дня назначения выборов. Государственная Дума будет иметь два месяца для рассмотрения схемы округов и ее утверждения. Если за это время схема одномандатных округов не будет утверждена, а прежняя схема не соответствует требованиям федерального закона и по ней нельзя проводить выборы, ЦИК утверждает новую схему. Такой же принцип распространяется на

выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в представительные органы местного самоуправления. Ряд положений рамочного Федерального закона направлен на совершенствование избирательной системы Российской Федерации в целом. Сроки избирательных кампаний федерального уровня сокращены до 80—110 дней (ранее они составляли до 150 дней), региональных — до 80—100 дней и местных выборов — до 70—80\днеи. Уточнены понятия «предвыборная агитация» и «информационная деятельность». Для того чтобы отличить агитационную деятельность от иной информационной деятельности, в Федеральном законе дан развернутый перечень действий, которые будут признаваться агитационными. Агитационный период начинается с момента выдвижения кандидатов (списка кандидатов), и, следовательно, кандидат, представители избирательного объединения (блока) могут заниматься агитационной деятельностью уже при сборе подписей. При этом в средствах массовой информации агитация может проводиться только в последний месяц перед днем голосования. В рамочном Федеральном законе закрепляется исключительно судебный порядок отмены регистрации кандидата. При этом суд может принять соответствующее решение не позднее чем за пять дней до дня голосования. В то же время перечень оснований, по которым можно отменять регистрацию кандидата по суду, существенно сокращается. Исключено досрочное голосование в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в законе субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования по почте. С учетом действия рамочного Федерального закона приняты новые редакции федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента России, а также новый Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».

Общий обзор развития институтов избирательного права в Российской Федерации за истекшее десятилетие свидетельствует о том, что отечественное законодательство о выборах сегодня отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права.

106

Часть I. Избирательное право

Глава 4.-Понятие и виды избирательных систем

107

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 554; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!