Преобразования в административно-территориальном делении и государственном устройстве региона



С распадом СССР российский Дальний Восток не претерпел внешних изменений. К началу 1990-х годов он оставался в историческом плане одним из наиболее «молодых», а в географическом – самым удалённым от центра страны и крупнейшим из всех регионов России. Его площадь сегодня составляет 6 миллионов 215,9 тысячи квадратных километров (36,4% площади всей страны). По занимаемой территории Дальний Восток равен всей зарубежной Европе и в полтора раза больше европейской части России. Даже относительно небольшой (по местным дальневосточным меркам) Приморский край (1/37-я часть дальневосточной территории) по своей площади в полтора раза больше Республики Корея и всего в те же полтора раза меньше Японии. Наряду с этим, российский Дальний Восток был и остаётся как одной из самых малоосвоенных территорий страны, так и самой редконаселённой.

Что же сегодня, в начале XXI века, понимается под термином Дальний Восток России? До начала 90-х годов XX века в историко-политическом плане в состав Дальнего Востока Российской империи, а затем и СССР никогда не включалась территория Якутии (Якутская АССР была образована в 1922 году).

В то же время у экономистов к понятию «Дальний Восток» всегда был иной подход. В экономической науке, в практике работ советских планово-хозяйственных органов Дальний Восток как регион всегда рассматривался, исходя из принципов экономического районирования страны. В созданный ещё накануне первой пятилетки Дальневосточный экономический район, наряду с другими в СССР, в 1963 году была включена также и Якутия.

Таким образом, существовало два понятия: Дальний Восток и территориально более широкое – Дальневосточный экономический район. При этом ни под одним из них не подразумевалась административно-территориальная единица страны. С распадом СССР в результате административных преобразований эти понятия территориально стали идентичными.

В административно-территориальном делении Дальнего Востока в советское время было проведено несколько реорганизаций. К началу 1991 года в его состав входили Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области.

Преобразования в общественно-политической жизни, охватившие страну в последние советские годы, не миновали и дальневосточный регион. Они нашли свое проявление, прежде всего, в форме требований «выравнять права» национальных территорий, дать им больше самостоятельности, обеспечить экологическую безопасность, сохранение этнической среды для аборигенных народностей региона.

Отмечалось и некоторое оживление центробежных сил, рождение в наиболее политизированной среде «демократов» радикальных лозунгов по отделению региона от России, созданию независимой Дальневосточной республики по образцу и подобию ДВР начала 1920-х годов. Несостоятельность этих устремлений была очевидной. Поэтому в целом они имели лишь ограниченный успех и быстро сошли на нет. Однако заметный рост общественного (в частности, национального) самосознания, а также пример других территорий страны не прошли для региона бесследно.

В марте 1992 года Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР из состава Хабаровского края была выведена Еврейская автономная область (ЕАО). Согласно Декларации о государственно-правовом статусе ЕАО, принятой областным советом народных депутатов, область стала самостоятельным субъектом в составе РСФСР, а затем и РФ. Обрёл самостоятельность, выйдя 16 июня 1992 года из состава Магаданской области и став субъектом РСФСР, также и Чукотский автономный округ (ЧАО). В настоящее время он является единственным из четырёх автономных округов страны, не входящим в состав другого субъекта Российской Федерации. Время показало, что названные административно-территориальные разделения в условиях российского Дальнего Востока были нецелесообразны, как в плане организации управления, так и в хозяйственно-экономическом отношении.

Принципиально изменился статус Якутии. 27 сентября 1990 года была провозглашена Декларация о государственном суверенитете ЯАССР, которая в декабре 1991 года получила новое официальное название – Республика Саха (Якутия). На этом дальневосточный «парад суверенитетов» завершился. Хотя настроения этнического сепаратизма, стремление субъектов к повышению своего статуса, как и в других регионах страны, продолжали сохраняться.

В этих условиях стал необходим законодательный акт, регламентирующий федеративные отношения между центральными органами власти и структурами власти субъектов. Им стал Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и впоследствии подписанный всеми субъектами РСФСР-РФ. Согласно договору, впервые, наряду с национальными республиками и автономными образованиями России, статус субъекта федерации получили края и области. Договор был несовершенен и противоречив. Ряд субъектов страны, в том числе Республика Саха, подписали его с условием предоставления им дополнительных полномочий. Но, при всех своих недостатках, договор сыграл важную роль в сохранении целостности России.

Сложившаяся в 1990-е годы многочисленность субъектов (общее их число до марта 2014 года составляло 89), пестрота в местном законодательстве, наличие ряда законодательных актов и даже конституционных положений, противоречащих Конституции РСФСР (а затем и Российской Федерации) вели к ослаблению роли федерального центра, снижали уровень эффективности государственного управления, проводимой Москвой экономической и социальной политики. С целью укрепления «вертикали власти» (то есть контроля федерального центра над регионами) указом президента Российской Федерации 13 мая 2000 года в стране были созданы семь федеральных округов. Среди них – Дальневосточный (ДФО).

Федеральные округа не стали ни новыми административными единицами, ни субъектами федерации. Инициатор реформы в государственном управлении президент России В. В. Путин отмечал, что суть этого решения не в укрупнении регионов и не в перестройке административно-территориальных границ и ослаблении региональной власти, а в укреплении структур президентской «вертикали» на территориях, создании условий для упрочения федерализма.

В состав ДФО ныне входят 9 субъектов Российской Федерации (до объединения в 2007 году Корякского автономного округа и Камчатской области в Камчатский край их было 10): Приморский, Камчатский и Хабаровский края, Республика Саха (Якутия), четыре области (Амурская, Магаданская, Сахалинская, Еврейская автономная) и Чукотский автономный округ (ЧАО). ЕАО сохранялась как единственная в Российской Федерации автономная область.

Образующие ДФО субъекты, во многом сохранив сложившуюся в советское время структуру, подразделяются на города и районы. По переписи 2010 года в ДФО насчитывалось 66 городов. В их числе два крупнейших, с населением от 500 тысяч до 1 миллиона человек (Владивосток и Хабаровск); 2 крупных, с населением от 250 до 500 тысяч человек (Якутск и Комсомольск-на-Амуре); 6 больших, с населением от 100 до 250 тысяч человек (Благовещенск, Петропавловск-Камчатский, Южно-Сахалинск. Находка, Уссурийск, Артём), а также 6 средних и 50 малых городов. Наибольшее число городов (в Сахалинской области) составляло 15, наименьшее (в крохотной по дальневосточным меркам ЕАО) – 2.

Исключительно велики различия городов по численности населения: от 616884 человек (Владивосток) до 2070 человек (город Курильск), то есть в 298 раз. В 2010 году в Сахалинской области на один город в среднем приходилось 23,6 тысячи жителей, в ЕАО – 42,3 тысячи, в Республике Саха – 96,8 тысячи. Тогда как в Приморском крае – 118,8 тысячи, а в Хабаровском крае – 138,1 тысячи жителей. Наименьшим по числу жителей среди «малых» городов является Верхоянск (Якутия) – всего 1311 человек, а самым большим – город Спасск-Дальний в Приморском крае (44 тысячи 166 человек). Такой разброс объясняется, прежде всего, экономико-географической характеристикой, плотностью населения, а также условиями жизнедеятельности конкретной территории.

Каждый из субъектов ДФО включает в себя районы. При общей численности 141 (без внутригородских районов) распределены они также крайне неравномерно: Якутия – 33, Приморский край – 24, Амурская область – 20, Сахалинская область и Хабаровский край – по 17, Камчатский край – 11, ЧАО – 8, Магаданская область – 6, ЕАО – 5. Число районов зависит, как правило, от размеров территории и численности населения субъекта. Во многом этим определяется и площадь района. Так, средняя площадь одного района в крупных по территории субъектах ныне составляет: в Магаданской области – 76,9 тысячи квадратных километров, в ЧАО – 92,2, в Республике Саха – 94,0 тысячи квадратных километров (или в 2,5 раза больше, чем, к примеру, вся территория ЕАО).

Низовые административные районы имеют в своём составе поселковые и сельские администрации, в подчинение которых входит и ещё ряд сел. Общее число населённых пунктов ДФО (городов, посёлков городского типа, сёл) на начало 2010 года составляло 2728.

Отличительной чертой Дальнего Востока Российской Федерации  является то обстоятельство, что его административно-территориальные единицы всех уровней территориально значительно крупнее, нежели в других регионах страны. Средняя площадь субъекта в ДФО в 9,6 раза, а низового административного района – в 14,2 раза больше, чем в европейской части страны. Это объясняется слабой заселённостью и хозяйственной освоенностью дальневосточного региона в целом и, в особенности, его северных территорий.

Сложившаяся в конце XX – начале XXI веков многоуровневая система административно-территориального устройства российского Дальнего Востока совершенно не отличается от общероссийской модели. Она сохранила все основные структурные черты советского времени. Вместе с тем, произошёл и ряд корректив. С 6 до 9 выросло число субъектов Федерации, одна из областей была преобразована в край. Ряд посёлков городского типа (даже несмотря на сокращение числа жителей) приобрёл статус малого города. В связи с обвальным спадом производства, обострением транспортных, социальных проблем, продолжающимся и поныне сокращением населения в регионе сократилось и общее число населённых пунктов. Иным стал и статус всех без исключения административно-территориальных единиц.

По мнению учёных, да и чиновников, современное административно-территориальное устройство региона несовершенно и нуждается в преобразованиях. Например, только в Приморском крае имеется целый ряд городов, соседствующих с одноимёнными районами, также являющимися самостоятельными административными единицами: Дальнегорск, Дальнереченск, Лесозаводск, Партизанск, Спасск-Дальний. При этом органы власти и управления указанных районов размещены в названных городах. В Хабаровском крае территориальное расположение и конфигурация административных границ Аяно-Майского и Охотского районов таковы, что они находятся от Хабаровска намного дальше, чем, например, от Магадана. К тому же к Магаданской области они тяготеют больше и в хозяйственном отношении. Подобных примеров много.

В числе преобразований по совершенствованию административно-территориального устройства региона специалистами предлагаются такие меры: объединение средних или малых городов и прилегающих сельских районов, административное подчинение крупным городам их фактических пригородных зон, корректировки границ районов, их объединение либо  передача другим субъектам. Конечная цель всех этих административных корректировок – повышение эффективности территориальной организации управления, экономики и социальной сферы.

С ликвидацией структур советовластия и принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года на российском Дальнем Востоке, как и в целом по стране, началось создание новых органов государственного управления. В рамках Конституции субъекты региона получили право самостоятельно определять систему органов государственной власти с учётом местных условий и традиций.

В каждом из субъектов были приняты высшие нормативные акты – уставы (в Якутии Конституция Республики Саха), определяющие их государственно-правовой статус, основы административно-территориального устройства, структуру органов власти, порядок их формирования и полномочия, правовое положение органов местного самоуправления и прочие вопросы.

В уставах всех субъектов выделены принципы разделения властей, законности и гласности. Согласно высшим нормативным актам, каждый субъект имеет собственную символику – герб, флаг, а в Республике Саха ещё и Государственный гимн.

Уже в первой половине 1990-х годов в субъектах в основном сложилась система органов исполнительной и законодательной власти, местного самоуправления. Вместо бывших исполнительных комитетов советов народных депутатов были созданы новые органы исполнительной власти края, области, округа под различными названиями. В Камчатском и Хабаровском краях, Амурской области, Еврейской автономной области и Чукотском автономном округе ими стали правительства. В Приморском крае, Магаданской и Сахалинской областях – администрации. В Республике Саха-Якутии (как и ранее в ЯАССР – правительство (Совет министров)). Существенных различий между правительствами и администрациями в статусе и содержании их деятельности нет. Они осуществляют свои функции на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов президента РФ и постановлений федерального правительства, уставов и законов своего субъекта.

В это же время в регионе сформировались законодательные (представительные) органы власти субъектов федерации. В Республике Саха таким парламентом стало Государственное собрание – Ил Тумэн. В Камчатском и Приморском краях, Амурской области, ЕАО – законодательные собрания, Хабаровском крае – законодательная дума,  Магаданской и Сахалинской областях – областные думы, в ЧАО – дума Чукотского АО. Представительные структуры субъекта федерации осуществляли законодательное регулирование в пределах своих полномочий на основе Конституции Российской Федерации, федеральных и собственных нормативных актов.

Исполнительная власть возглавлялась в Республике Саха президентом, в прочих субъектах – их высшими должностными лицами – губернаторами. С отменой прямых выборов губернаторов избирателями (в 2005 году) они, как и президент Республики Саха, стали формироваться органом законодательной власти по представлению президента Российской Федерации. Губернаторы организуют исполнительную власть и руководят ею. Кроме того, они участвуют в законодательной деятельности, в частности, обладают правом законодательной инициативы и подписывают законы. Среди их полномочий – организация работы по формированию местного бюджета и его исполнению, а также обеспечение управления государственным имуществом.

Из глав субъектов российского Дальнего Востока наибольшую известность, популярность и авторитет приобрёл В. И. Ишаев – губернатор Хабаровского края в 1995 – 2009 годах. При равных в целом с другими субъектами региона условиях Ишаеву удалось обеспечить в крае сотрудничество политических сил и общественных организаций, трудовых коллективов, направить их на решение жизненно важных задач. Не случайно среди субъектов федерального округа Хабаровский край выделялся по главным направлениям социально-экономического развития.

Неплохими организаторами зарекомендовали себя и немало сделали для развития подведомственных им территорий М. Е. Николаев – первый президент Республики Саха, Р. А. Абрамович – губернатор Чукотского автономного округа в 2000 – 2008 годах, О. Н. Кожемяко – губернатор Амурской области с 2008 года.

Реализация внутренней и внешней политики на российском Дальнем Востоке осуществлялась органами государственной власти во взаимодействии с полномочным представителем (полпредом) президента Российской Федерации в ДФО, в частности, созданными при его администрации коллегиальными органами и межведомственными комиссиями, обеспечивающими в рамках федерального округа координацию работы органов власти всех уровней в общественно-политической, экономической и социальной сферах. Полномочный представитель через подчинённых ему федеральных инспекторов в субъектах ДФО организовывал контроль за исполнением в округе решений федеральных органов власти, федеральных законов, указов и распоряжений президента РФ, других нормативно-правовых актов Российской Федерации. Полномочными представителями президента в ДФО в разное время были К. Б. Пуликовский, К. Ш. Исхаков, О. А. Сафронов, В. И. Ишаев. С 31 августа 2013 года эту должность занял Ю. П. Трутнев. Кроме того, статус полномочного представителя президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе был усилен дополнительной должностью заместителя председателя Правительства Российской Федерации.

На протяжении почти 10 лет после принятия Конституции в 1993 году в регионе, как и во всей Российской Федерации, шёл процесс создания органов местной власти. Попытка реорганизовать местное самоуправление на базе местных советов не удалась. С принятием в 2003 году Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эта система стала формироваться с использованием мирового опыта.

Созданные в соответствии с данным законом муниципальные образования на российском Дальнем Востоке ныне включают в себя городские округа и муниципальные районы с городскими и сельскими поселениями. Их структура, порядок избрания представительных органов, правовой статус и полномочия определяются уставами муниципальных образований.

В отличие от бывших советов, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Им гарантируется право на судебную защиту. Ограничение их законных прав структурами государственной власти запрещено. Они самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, местные налоги и сборы. Органы самоуправления наделены уставами субъектов правом законодательной инициативы в парламентах субъектов федерации. Муниципальные образования получили также право иметь свой герб и иную символику.

Сложившаяся на российском Дальнем Востоке система местного самоуправления позволяет решать многие важные вопросы развития на своей территории. Однако ей присущи и характерные для всей современной России проблемы. Имея широкие права и самостоятельность, органы местной власти на практике ограничены в доступе к финансовым ресурсам в решении ряда имущественных и прочих ключевых вопросов. Что не позволяет им в полной мере реализовать свои права, возможности и полномочия.

К примеру, город Хабаровск как муниципальное образование не может распоряжаться территорией, на которой он находится, поскольку земля находится в ведении краевых органов власти. Все эти издержки создают почву для коррупции, оказывают негативное влияние на эффективность управления территориями и авторитет их властей, общественный климат и самочувствие проживающих на них людей. В конечном счёте, они влияют и на закрепление в регионе постоянного населения.

 


Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 75; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ