Верховна Рада Украины как единственный орган законодательной власти
Верховная Рада Украины рассматривает и решает вопросы государственной и общественной жизни, требующих урегулирования законами Украины, а также осуществляет учредительные и контрольные функции, предусмотренные Конституцией Украины. Она принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее конституционного состава, кроме случаев, предусмотренных Конституцией.
К полномочиям Верховной Рады Украины относятся:
1) внесение изменений в Конституцию Украины в пределах и порядке, предусмотренных разделом XIII Конституции Украины;
2) назначение всеукраинского референдума по вопросам, определенным ст. 73 Конституции;
3) принятие законов;
4) определение основ внутренней и внешней политики;
5) назначение выборов Президента Украины в сроки, предусмотренные Конституцией;
6) заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины;
7) смещении Президента Украины с поста в порядке особой процедуры (импичмента)
8) предоставление согласия о назначении Президентом Украины Премьер-министра Украины;
9) осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины и т. д.
Конституция Украины устанавливает также, что исключительно законами определяются:
1) права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод, основные обязанности гражданина;
2) гражданство, правосубъектность граждан, статус иностранцев и лиц без гражданства;
|
|
|
3) права коренных народов и национальных меньшинств;
4) порядок применения языков;
5) правовой режим собственности;
6) правовые основы и гарантии предпринимательства;
7) основы внешних сношений;
8) основы регулирования демографических и миграционных процессов и тому подобное.
Конституция предусматривает, что исключительно законами Украины устанавливаются:
1) Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины;
2) система налогообложения, налоги и сборы;
3) основы создания и функционирования финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков и тому подобное.
Итак, единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины. Конституционный состав Верховной Рады Украины 450 народных депу-татов Украины, которые избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием сроком на четыре года.
Президент - глава государства
Президент Украины является главой государства и выступает от его имени. Он является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина.
|
|
|
Президент Украины имеет следующие полномочия:
1) обеспечивает государственную независимость, национальную безопасность и правопреемство государства;
2) обращается с посланиями к народу и с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины;
3) принимает решение о признании иностранных государств;
4) назначает внеочередные выборы в Верховную Раду Украины в сроки, установленные Конституцией;
5) прекращает полномочия Верховной Рады Украины, если в течение ЗО дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться;
6) назначает с согласия Верховной Рады Украины, Премьер-министра Украины;
7) прекращает полномочия Премьер-министра Украины, принимает указ о его отставке и др.
Президент Украины пользуется правом неприкосновенности на время исполнения полномочий.
В ее составе, согласно Указу Президента "Вопросы Администрации Президента Украины" от 29 декабря 1999 функционируют:
1) Глава Администрации Президента Украины;
2) Первый заместитель и заместитель Главы Администрации Президента Украины, пресс-секретарь Президента Украины;
3) Постоянный Представитель Президента Украины в Верховной Раде Украины;
4) Постоянный Представитель Президента Украины в Конституционном Суде Украины;
5) Постоянный Представитель Президента Украины в Кабинете Министров Украины;
6) Аппарат Президентского Совета;
7) Служба Президента Украины;
8) Секретариат Администрации Президента Украины;
9) Главное управление организационно-кадровой работы и взаимодействия с регионами;
10) Главное контрольное управление;
11) Главное управление по вопросам внутренней политики;
12) Главное управление по вопросам экономической политики;
13) Главное управление по вопросам внешней политики;
14) Главное государственно-правовое управление;
15) Управление по вопросам обеспечения связей с Верховной Радой Украины, Конституционным Судом Украины и Кабинетом Министров Украины;
16) Управление документального обеспечения;
17) Управление делами; 18) Управление пресс-службы Президента Украины;
18) Управление Протокола Президента Украины;
19) Управление государственных наград и геральдики;
20) Управление по вопросам гражданства; 21) Управление по вопросам помилования;
22) Управление по вопросам обращений граждан.
4. Кабинет Министров Украины - Правительство Украины
Основными направлениями деятельности органов государственной власти в Украине является реализация двух основных функций: исполнительной и распорядительной. Исполнительная функция характеризуется тем, что эти органы непосредственно выполняют нормативные предписания и другие акты законодательной власти. Распорядительная функция характеризуется тем, что для выполнения актов законодательной власти и органы исполнительной власти от своего имени выдают управленческие акты, дают соответствующие распоряжения.
Кабинет Министров - высший орган в системе органов исполнительной власти, ответственный перед Президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины. В своей деятельности Кабинет Министров Украины руководствуется Конституцией Украины и законами Украины, актами Президента Украины.
В состав Кабинета Министров входят Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, министры. Персональный состав Кабинета Министров Украины назначается Президентом Украины на представление Премьер-министра Украины.
Премьер-министр Украины руководит работой Кабинета Министров Украины. Кабинет Министров Украины:
1) обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины;
2) принимает меры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;
3) обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;
4) разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития Украины;
5) обеспечивает равные условия развития всех форм собственности; осуществляет управление объектами государственной собственности в соответствии с законом;
6) организует и обеспечивает осуществление внешнеэкономической деятельности Украины, таможенного дела и тому подобное.
Кабинет Министров в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению. Акты Кабинета Министров Украины подписывает Премьер-министр Украины.
5. Центральные и местные органы исполнительной власти в Украине
Второе после Кабинета Министров место в исполнительной вертикали власти занимают центральные органы исполнительной власти. их система предусмотрена Указом Президента Украины "О системе центральных органов исполнительной власти" от 15 декабря 1999 года.
Систему центральных органов исполнительной власти составляют:
1) министерства;
2) государственные комитеты (государственные службы)
3) органы исполнительной власти со специальным статусом (Ан-тимонопольний комитет, Государственный комитет по вопросам регулятивной политики и предпринимательства, Фонд госимущества, Управления государственной охраны, СБУ, Национальная комиссия регулирования электроэнергетики).
Действующими министерствами на сегодня в Украине являются:
1. Министерство внутренних дел.
2. Министерство экологии и природных ресурсов.
3. Министерство труда и социальной политики.
4. Министерство экономики.
5. Министерство аграрной политики.
6. Министерство транспорта.
7. Министерство иностранных дел.
8. Министерство обороны.
9. Министерство юстиции.
10. Министерство культуры и искусств.
11. Министерство образования и науки.
12. Министерство финансов.
13. Министерство топлива и энергетики.
14. Министерство здравоохранения.
15. Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций.
|
|
|
|
|
|
Государственные комитеты (государственные службы) - центральные органы исполнительной власти, деятельность которых направляет и координирует Премьер-министр Украины или один из вице-премьер-ми-нистров или министров. Государственные комитеты (государственные службы) вносят предложения по формированию государственной политики соответствующим членам Кабинета Министров Украины и обеспечивают их реализацию в определенной сфере деятельности, осуществляющих управление в этой сфере, а также межотраслевую координацию и функциональное регулирование вопросов, отнесенных к их ведению. Государственный комитет (государственную службу) возглавляет его председатель.
Правительственные органы государственного управления (департаменты, службы, инспекции) осуществляют:
а) управление отдельными подотраслям или сферами деятельности;
б) контрольно-надзорные функции;
в) регулятивные и разрешительно-регистрационные функции в отношении физических и юридических лиц.
Местные государственные администрации на соответствующей территории обеспечивают:
• выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов исполнительной власти;
• законность и правопорядок; соблюдения прав и свобод граждан;
• выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств также программ их национально-культурного развития;
• подготовку и выполнение соответствующих областных и районных бюджетов; "Отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
• взаимодействие с органами местного самоуправления;
• реализацию других предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.
6. Судебная власть в Украине
Необходимость реформирования судебной власти появилась со времени провозглашения суверенитета и независимости Украинского государства, начала процесса реального обеспечения прав и свобод человека и гражданина, утверждению верховенства права в общественной жизни. Именно на это ориентирована Концепция судебно-правовой реформы, одобренная Верховной Радой Украины 28 апреля 1992 Этот процесс углубляется и развивается Конституцией Украины. Так, уже в ст. 6 Конституции Украины использовано категорию "судебная власть", которая является частью доктрины разделения властей в правовом государстве. Это ведет к реальному разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а по последней признается самостоятельность и независимость, невозможность для других государственных органов и должностных лиц выполнять функции и полномочия, которые относятся к компетенции органов правосудия.
Конституционный Суд Украины входит в судебной власти как ее самостоятельный субъект является единственным органом конституционной юрисдикции в Украине, решает вопросы о соответствии законов и других правовых актов Конституции Украины, дает официальное толкование Конституции Украины и законов Украины.
Конституционный Суд Украины состоит из 18 судей Конституционного Суда. Президент Украины, Верховная Рада Украины и съезд судей Украины назначают по шесть судей Конституционного Суда Украины.
Судьей Конституционного Суда Украины может быть гражданин Украины, достигший на день назначения достиг 40-летнего возраста, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по специальности не менее 10 лет, проживает в Украине на протяжении последних 20 лет и владеющий государственным языком. Судья Конституционного Суда Украины назначается на девять лет без права быть назначенным на повторный срок.
Председатель Конституционного Суда Украины избирается на специальном пленарном заседании Конституционного Суда Украины из состава судей Конституционного Суда Украины тайным голосованием только на один трехлетний срок.
Конституционный Суд также полномочия официально толковать Конституцию Украины и законы Украины.
Решение Конституционного Суда является обязательным к исполнению на территории Украины, окончательным и что не может быть обжаловано.
Конституцией и законами Украины гарантируется независимость и неприкосновенность судей. Независимость судей означает, что они подчиняются только законам и любое воздействие на судей запрещен. Неприкосновенность судей распространяется на переписку, средства связи, документы, служебные и частные помещения. Судьи всех уровней без согласия Верховной Рады Украины не могут быть задержанными и арестованными до вынесения обвинительного приговора судом.
Гарантии независимости и неприкосновенности судей усматриваются также в том, что они занимают свои должности бессрочно, кроме судей Конституционного Суда Украины и судей, назначаемых на должность судьи впервые. Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом Украины. Остальные судьи, кроме судей Конституционного Суда Украины, избираются Верховной Радой Украины бессрочно, в порядке, установленном законодательством о судоустройстве.
Председатель Верховного Суда Украины избирается на должность и освобождается от должности тайным голосованием Пленума Верховного Суда Украины в порядке, установленном законом.
К ведению Высшего совета юстиции относятся:
а) внесение представления о назначении судей на должности или об освобождении их от должностей;
б) принятия решения относительно нарушения судьями и прокурорами требований относительно несовместимости;
в) осуществление дисциплинарного производства в отношении к судьям Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов и рассмотрение жалоб на решение о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров.
1. Система государственного контроля в Украине
Функция контроля является одной из важнейших составляющих государственно-управленческой деятельности, направленной на совершенствование общественной деятельности, содействие развитию государства. Как правило, эффективный контроль в сфере государственного управления обеспечивается взаимодействием всех ветвей государственной власти и приобретает характер единой системы государственного контроля.
Единая система государственного контроля требует:
- Взаемноузгодженого проведения управленческого, финансового и административного контроля;
- Независимости подразделений контроля в органах управления, что может быть достигнуто их непосредственным подчинением первым руководителям этих органов и подбором высокопрофессиональных и преданных делу кадров;
- Предоставление контрольной деятельности системности и плановости, введение входного (по отработке четких поручений и задач), промежуточного (по состоянию выполнения поручений и задач) и итогового (по конечным результатам деятельности) контроля;
- Дифференциацию документов по необходимой степенью глубины контроля; сопоставление и соответствие иерархии решений и иерархии контроля, распределение и конкретизация контрольных заданий и ответственности по всем уровням такой иерархии;
- Установление стандартов контроля (общих требований к ожидаемым результатам, сроков, регламентов, видов, форм, средств и методик проведения, форм и сроков отчетности и т.п.) как важнейшего средства оценивания результатов выполнения заданий и поручений;
- Четкое и не чрезмерное документирования как результатов деятельности, контролируемых, так и контрольной документации;
- Упрощение контроля за процедурой и формой, поскольку, как правило, он значительно отягощает работу исполнителя, отвлекает его на немалый срок от выполнения основной задачи и даже иногда мешает этому процессу;
- Внедрение электронной системы контроля с использованием современных информационных технологий с целью сведения к возможному минимуму операций с бумагами и сокращения времени и обмена отчетной информации;
реальную ответственность должностных лиц не только за надлежащее выполнение задач и поручений, но и, в первую очередь, за предоставление неверных данных, сокрытие истинного положения дел с их выполнением.
Эффективная работа системы контроля возможна только при условии положительного отнесения к ней руководителей органов государственной власти. Одним из базовых принципов построения системы контроля является учет особенностей структуры соответствующей организации.
Что касается сферы государственного управления это означает необходимость применения различных подходов, моделей, принципов и методов контроля в различных системах взаимодействия и на различных уровнях властных структур.
В системе взаимодействия ветвей власти чаще всего речь идет о применении параллельных полномочий и взаимоконтроля;
в системе законодательной власти - о применении парламентского контроля;
в системе судебной власти - о применении конституционного и судебного контроля;
на высшем, центральном и местных уровнях исполнительной власти - о применении функционального, финансового и прокурорского контроля;
на уровне отдельных государственных органов, учреждений и организаций - о применении внутреннего (функционального, административного и финансового) контроля.
Вообще функция контроля является неотъемлемым элементом управленческого труда и присуща определенной степени всем системам и уровням власти и отдельным органам государственного управления. При этом речь идет как о внутреннем, так и о внешнем контроль.
Внешний контроль занимает значительное место в системе контроля в сфере государственного управления в Украине. Известными его формами являются:
конституционный,
парламентский,
судебный,
государственный финансовый и общественный контроль,
прокурорский надзор.
Поскольку вопросам внутреннего контроля уже уделено много внимания в предыдущем разделе, то более подробно остановимся на вопросах внешнего контроля и системе его осуществления в Украине.
Конституционный контроль осуществляется в формах предварительного и последующего контроля. Предварительный контроль заключается в проверке конституционности законов еще на стадии их прохождения через парламент и в экспертизе законопроектов. В ряде стран, например Швеции, Финляндии, применяется только предварительный контроль, то есть, когда закон принят, он больше не подвергается проверке на конституционность.
Принцип преемственности конституционного контроля заключается в проверке на конституционность законов, уже приняты и вступили в силу и используется.
В Украине применяются обе формы конституционного контроля. Образована Конституционный Суд Украины, который решает вопрос о соответствии Конституции Украины законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, международных договоров, а также осуществляет толкование положений Конституции Украины и законов.
Парламентский контроль является формой контроля законодательной власти над исполнительной властью. Он предусмотрен Конституцией Украины (ст.85) и должно осуществляться в пределах, определенных ней.
Парламентский контроль реализуется путем:
- Рассмотрения программы деятельности правительства;
- Отчет правительства и заслушивание руководителей центральных органов исполнительной власти перед парламентом;
- Постановки парламентом вопроса о доверии правительству;
- Согласование назначения руководителей высшего и отдельных центральных органов исполнительной власти;
- Работы постоянных, специальных и следственных комиссий (комитетов) парламента;
- Запросов депутатов;
- Обращение к главе правительства или отдельных министров;
- Реализации процедуры интерпелляции (сформулированной одним или группой депутатов и представленной в письменной форме требования к отдельному министра или главы правительства дать объяснения по поводу конкретных действий или по общей политики) или других приближенных к ней процедур;
- В деятельности омбудсменов (специальная должностных лиц, в компетенцию которой входит рассмотрение жалоб на деятельность прежде всего органов государственного управления).
В Украине институт омбудсмена реализован в должности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, в соответствии с ст.101 Конституции Украины осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина ..
Судебный контроль заключается в защите прав и свобод человека, проверке законности действий органов исполнительной власти. Он реализуется в Украине системой судов общей и специальной юрисдикции. Конституцией Украины (ст.55) закреплено право каждого человека и гражданина на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.
Судебный контроль в демократическом государстве имеет вненациональные рамки. Каждый имеет право после использования всех национальных средств правовой защиты обращаться за защитой своих прав и свобод в соответствующие международные судебные учреждения или в соответствующие органы международных организаций, членом или участником которых является Украина.
Концепцией административной реформы в Украине предполагается введение административной юстиции как формы судебного контроля за исполнительной властью.
Государственный финансовый контроль осуществляется за исполнением государственного бюджета и реализацией государственных программ, использованием государственных финансовых ресурсов, эффективности управленческой и финансовой деятельности структур исполнительной власти, соблюдением рекомендаций по проведению ими финансовой и экономической политики, с установленными правилами и нормативами бухгалтерского учета и тому подобное.
По Конституции Украины (ст.85, 98) контроль за выполнением Государственного бюджета Украины отнесено к полномочиям Верховной Рады Украины, а контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата Украины.
В пределах своих полномочий Кабинет Министров Украины и Министерство финансов Украины осуществляют общий контроль за финансово-кредитными отношениями. Министерство финансов Украины распределило функции такого контроля между органами государственного управления, подчиненные ей, а именно, между Государственной контрольно-ревизионной службой Украины, которая должна контролировать формирование доходов бюджетов органов местного самоуправления, использования государственного и местных бюджетов, внебюджетных фондов и валютных кредитов, и Государственным казначейством Украины, которое должно осуществлять контроль по оперативному управлению расходами государственного бюджета.
Контроля за соблюдением банками банковского законодательства, экономических нормативов и нормативных актов осуществляет Национальный банк Украины.
Еще одну важную функцию государственного финансового контроля - фискальный контроль за деятельностью налогоплательщиков и обеспечения выполнения доходной части государственного бюджета возложено на Государственную налоговую администрацию Украины, подчиненную Президенту Украины.
К системе государственного финансового контроля можно отнести Управление Пенсионного фонда Украины, которое подчинено Кабинету Министров Украины и выполняет функцию контроля за сбором и аккумуляцией взносов для пенсионного обеспечения и помощи, по финансированию расходов фонда и своевременностью и полнотой поступлений страховых взносов.
Все центральные органы исполнительной власти в соответствии с своих основных функций и полномочий осуществляют систематический контроль за реализацией актов законодательства в соответствующих сферах государственного управления.
Реализацию отдельных функций межотраслевого контроля возложено на специальные центральные органы государственного управления, например, Антимонопольный комитет Украины (контроль за соблюдением антимонопольного законодательства), Государственной инспекции по контролю за ценами (контроль за соблюдением порядка утверждения, применения цен и тарифов во всех отраслях экономики), Государственный комитет стандартизации, метрологии и сертификации Украины (контроль за соблюдением стандартов), Государственный комитет статистики Украины (контроль за соблюдением порядка отчетности) и другие.
1. Функции специальных контролирующих органов также выполняет ряд государственных служб и инспекций в составе центральных органов исполнительной власти, таких как таможенная и санитарная служба, экологическая, пожарная, автомобильная инспекции и тому подобное. Вообще в системе исполнительной власти Украины действуют несколько десятков органов и учреждений, осуществляющих контрольные и надзорные функции.
Прокурорский надзор, осуществляемый системой прокуратуры в Украине, согласно Конституции Украины (ст.121) касается соблюдения законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, а также при исполнении судебных решений по уголовным делам и при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Особенность работы прокуратуры в том, что она не наделена правом применения прямых мер воздействия на нарушителей закона и осуществляет это путем внесения соответствующих протестов, предписаний в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам и, если протесты не удовлетворяются, то передачи их в суд и постановки вопроса о привлечения виновных к ответственности.
Основа общественного контроля за деятельностью органов государственного управления и государственных должностных лиц заложена Конституцией Украины, где народ определено единственным источником власти в Украине и закреплено его исключительное право определять и изменять конституционный строй в Украине, что не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами.
Согласно ст.38 Конституции Украины граждане имеют право принимать участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах., Свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органов местного самоуправления.
Чаще всего общественный контроль связывают с реакцией политических партий, профсоюзов, других общественных объединений, движений, группировок, средств массовой информации, отдельных граждан на решения и действия органов государственной власти и должностных лиц по реализации внешней, региональной, экономической, социальной, информационной , экологической, культурной, образовательной и других видов государственной политики.
В демократических странах органы государственной власти устанавливают контакты и поддерживают хорошие отношения с общественностью. Это достигается, в основном, созданием специальных подразделений - пресс-служб и служб опроса и анализа настроений общественности. Если первые, в основном, информируют средства массовой информации о состоянии деятельности и перспективные мероприятия государственных органов, то вторые изучают возможную реакцию населения и разрабатывают рекомендации по ее учета при реализации стратегии и осуществлении политики организации.
Вообще для поддержания связей с общественностью существуют апробированные различные технологии - от общения с узким кругом людей к массовым средств коммуникации с неограниченной аудиторией.
Для властных структур функция связей с общественностью является особенно актуальной, поскольку недостаток информирования населения нередко способствует распространению различных догадок и слухов, формирующие негативное отношение к власти.
Перед властными структурами стоят задачи:
приблизить государственный аппарат к гражданам и их организаций;-
сделать его работу более открытой;-
укрепить отношения с общественностью.-
Связи с общественностью в государственном управлении строятся на основе общих закономерностей формирования благоприятного отношения социальной среды к совершаемым действиям.
Особенно место в системе контроля в сфере государственного управления занимают контрольные полномочия главы государства - Президента Украины. Они, в первую очередь, основываются на том, что Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому они в определенном, определенном Конституцией Украины объеме, касаются всех ветвей власти.
По Верховной Рады Украины такие полномочия проявляются в праве: подписание принятых ею законов; вето на них с последующим возвращением законов на повторное рассмотрение Верховной Рады Украины; прекращении полномочий последней, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться.
По Кабинета Министров Украины и системы исполнительной власти контрольные полномочия Президента Украины реализуются через:
- Отмена актов Кабинета Министров Украины;
- Назначение (по согласию Верховной Рады Украины) и принятия решения об отставке Премьер-министра Украины;
- Создании, реорганизации и ликвидации министерств и других центральных органов исполнительной власти (по представлению Премьер-министра Украины)
- Назначение (по представлению Премьер-министра Украины) и прекращении полномочий членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти и глав местных государственных администраций.
По системе судебной власти и прокуратуры контрольные полномочия Президента Украины проявляются в праве:
- Назначение трети состава Конституционного Суда Украины;
- Образование судов;
- Первого назначения на должность профессионального судьи сроком на пять лет;
- Назначение на должность (по согласию Верховной Рады Украины) и освобождения Генерального прокурора Украины.
Большие перспективы улучшения контроля в сфере государственного управления связываются с проведением административной реформы в Украине. Ожидается улучшение организационных структур и взаимосвязей, разделения труда, совершенствования планирования, а соответственно и контроля за счет:
наведения четкого порядка в работе системы исполнительной власти,-
предоставление министерствам большей самостоятельности в разработке и осуществлении государственной политики,-
сокращение количества центральных органов исполнительной власти,-
проведение в них функционального обследования с целью исключения дублирования функций,-
обеспечения большей стабильности в работе аппарата,-
введение должностей государственных секретарей,-
усовершенствования функционирования государственной службы и повышение ее статуса,-
введение регламентов работы на высшем, центральном и местном уровнях исполнительной власти.-
В Украине на сегодня немало сделано в направлении создания правовых основ осуществления функции контроля в сфере государственного управления. В первую очередь речь идет о Конституции Украины и ряд законов Украины, регулирующих контрольные полномочия органов государственной власти. Среди них Законы Украины "О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине", "О государственной налоговой администрации Украины", "О банках и банковской деятельности" и другие.
В то же время сложная разветвленная, многофункциональная, методологически и технологически неоднородна система контроля в сфере государственного управления сегодня является объектом, форма которого не лучшим образом соответствует его содержанию. Заслуживают признания подходящими предложения украинских ученых - специалистов в сфере государственного управления и административного права, в частности А. Андрюша, Н. Нижник, А. Машкова, А. полена и других, о создании специального центрального органа исполнительной власти, который будет играть роль высшей аудиторской организации страны. Тем более, что такие предложения соответствуют мировой практике.
Соответствующий орган государственной власти имеет скоординировать функции государственного контроля, упорядочить и усовершенствовать их нормативно-правовое регулирование, обеспечить соответствующими стандартами внешнего и внутреннего контроля и осуществлять проверку соблюдения последних.
Аналогичные учреждения созданы во многих странах мира, например, Британская и Шведская Государственные аудиторские службы, Департамент государственного контроля и аудита Российской Федерации, Федеральный Аудиторское Суд в Германии и другие.
В Украине уже преодолено много предубеждений переходного периода государства. Своего очень важного места получили управленческие функции государственного прогнозирования и планирования. Пришло время предоставить надлежащее место в системе государственного управления и функции государственного контроля, всегда органично связана с функцией государственного планирования и будет способствовать более эффективному достижению поставленных целей развития Украины.
выводы
Система органов публичной власти в Украине - это совокупность установленных Конституцией Украины органы государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих защиту прав, свобод и законных интересов граждан, безопасность государства и общества, решают вопросы социально-экономического и культурного строительства.
В соответствии с положениями Конституции Украины, эта система делится на следующие звенья:
И. Система органов государственной власти:
1. Глава государства - Президент Украины.
2. Единый орган законодательной власти (парламент) - Верховная Рада Украины.
3. Система государственных органов исполнительной власти: а) Кабинет Министров Украины - высший орган в системе органов исполнительной власти; б) министерства, государственные комитеты, центральные органы со специальным статусом - центральные органы исполнительной власти; в) местные государственные администрации - местные органы государственной исполнительной власти;
4. Система государственных органов судебной власти.
Эффективный контроль является важным для достижения успешной деятельности любых организаций и, прежде всего, в деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Важно рассматривать контроль, во-первых, в совокупности других функций управления, во-вторых, как эффективный механизм достижения целей организации, в-третьих, как средство предотвращения риска, связанного с нечеткими или ошибочными действиями персонала.
Вопросы для самоконтроля:
1. Что представляет собой система органов публичной власти в Украине?
2. Что такое «орган государственной власти»?
3. Что такое «орган местного самоуправления»?
4. По каким критериям классифицируются органы публичной власти?
5. Что относится к полномочиям Верховной Рады Украины?
6. Какие полномочия имеет Президент Украины?
7. Предоставьте определение Кабинета Министров Украины.
8. Что входит в состав центральных органов исполнительной власти?
9. Раскройте сущность судебной власти в Украине.
10. Раскройте сущность и особенности государственного контроля в Украине.
Тема 5. Государственное управление на региональном уровне
план
1. Региональное управление. Его цели и задачи. Законодательство в сфере регионально-административного менеджмента.
2. Понятие и сущность механизма реализации государственной региональной экономической политики.
литература:
2. Коротич О.Б. Державне управління регіональним розвитком країни: теоретико-методологічні засади / О.Б. Коротич // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. – Х.: Вид-во ХарІ НАДУ «Магістр», – 2010.
3. Манів З.О. Регіональне управління. Навч. посіб./ З. О. Манів, І. М. Луцький, С. М-во освіти і науки України, Івано-Франків. ун-т права ім. короля Д. Галицького. - Львів: "Магнолія 2006", 2009. - 640 c.
1. Региональное управление. Его цели и задачи. Законодательство в сфере регионально-административного менеджмента
Региональное управление, осуществляемое в государстве, представляет собой диалектическое сочетание государственного регионального управления и самоуправления каждого из регионов страны. В свою очередь государственное региональное управление включает государственное управление целостным социально-экономическим территориальным комплексом государства в пространственном аспекте и государственное управление каждым регионом страны как отдельной подсистемой.
Задача регионального управления состоят в достижении цели, то есть желаемого состояния объекта в перспективе, с помощью определенных целей. Основной целью регионального управления является повышение качества жизни населения и обеспечения воспроизводства природных систем на базе эффективного комплексного экономического и социального развития региона, достигается путем рациональной организации территориального хозяйства. Цели регионального управления можно классифицировать по содержанию, времени и уровню.
По содержанию они подразделяются на:
• Экономические цели предусматривают сбалансированный пропорциональное развитие регионов, наращивание и эффективное использование его ресурсного потенциала.
• В политических целях согласно к определенным парламентом должностями внутренней и внешней политики отражаются задачи политического развития общества, особенности их решения в условиях конкретного региона.
• Важное значение в региональном управлении имеют социальные цели, повышение благосостояния местного населения.
• Экологические цели связаны с решением проблем охраны окружающей среды и рационального природопользования.
• Научно-технические цели конкретизируют направления развития и использования научно-технического потенциала региона.
По временному признаку цели регионального управления делятся на долго-, средне- и краткосрочные.
• Содержание и задачи долгосрочных целей определить государственные и региональные программы, рассчитанные на 10-15 лет и более.
• Среднесрочные цели конкретизируют определенные долгосрочными целями задачи на 3-5 лет по обеспечению сбалансированного и пропорционального развития экономики региона.
• Краткосрочные цели детализируют среднесрочные и являются целями оперативного управления.
Важное значение имеет и классификация целей по уровню, на котором они определяются и достигаются. По этому признаку различают:
• общегосударственные цели;
• цели административно-территориальных единиц - областей, районов, городов, сел, поселков.
Основным экономическим способом согласования целей и задач должна стать система прогнозов, планов и программ, рассчитанных на долго-, средне- и краткосрочные периоды.
Региональное управление осуществляется территориальными органами через систему их правовой, экономической, управленческой, плановой и контрольной деятельности в соответствии с действующим законодательством.
Достижение основной цели регионального управления требует решения следующих задач:
1. стратегических:
• выход из кризиса, стабилизация экономики региона;
• структурная перестройка хозяйственного комплекса региона, реструктуризация;
• создание социально ориентированной экономики рыночного типа;
2. тактических:
• разработка функций и организационной структуры государственных органов управления регионом, адекватных целям и задачам переходного к рыночной экономике периода;
• разработка направлений региональной политики выхода из кризиса и стабилизация экономики;
• выбор и обоснование приоритетных направлений развития хозяйственного комплекса региона;
• разработка системы экономических регуляторов, стимулирующих приоритетные направления развития экономики региона;
• формирование многоукладной экономики и создание конкурентной среды;
• преодоление технологического отставания производства путем перестройки технического потенциала региона в направлении создания соответствующих научно-инновационных структур и разветвленной технологической инфраструктуры рыночного типа информатизации региона.
Различные региональные образования как составные части всего народнохозяйственного комплекса страны составляют ее региональную структуру. Она должна соответствовать Конституции и другим законодательным актам административно-территориального строя, формам и методам управления.
Основными законодательными актами в сфере регионально-административного менеджмента являются:
1. Конституция Украины (1996 год);
2. Концепция государственной региональной политики (Указ Президента Украины № 341/2001 от 25.05.2001 года);
3. Стратегия экономического и социального развития Украины (2004 - 2015) по пути европейской интеграции (2004 год);
4. Государственная стратегия регионального развития на период до 2015 года (Постановление КМУ № 1001 от 21.07.2006 года);
5. Закон Украины "О стимулировании развития регионов" (Указ Президента Украины № 2850 - IV от 08.09.2005 года);
6. Закон Украины "О местных государственных администрациях" № 586 - XIV от 09.04.1999 года;
7. Закон Украины "О местном самоуправлении" № 163 - XIV от 06.10.1998 года;
8. Закон Украины "О генеральной схеме планирования территории Украины" № 3059 - III от 07.02.2002 года и тому подобное.
Сейчас в Украине сложились реальные предпосылки для разработки и реализации социально-экономической политики и на общегосударственном, так и на региональном уровнях. Целями государственной региональной политики Украины на современном этапе развития является создание условий, которые позволят регионам полностью реализовать имеющийся потенциал, внести максимальный вклад в национальную экономику, получить конкурентные преимущества на внешнем рынке.
Государственная региональная политика - это система мероприятий, осуществляемых органами государственной власти и местного самоуправления с целью обеспечения дееспособного управления политическим, экономическим и социальным развитием государства, регионов i территориальных общин.
Она тесно связано с административно-территориальной реформой i предусматривает создание эффективно действующей системы власти на основе оптимального сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов
Но главной целью, согласно Концепции государственного регионального развития, является создание условий для динамичного, сбалансированного социально-экономического развития Украины и ее регионов, повышение уровня жизни населения, обеспечения соблюдения гарантированных государством социальных стандартов для каждого ее гражданина независимо от места проживания, а также углубление процессов рыночной трансформации на основе повышения эффективности использования потенциала регионов, повышения действенности управленческих решений, совершенствование работы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Исходя из этого в переходный к рыночным отношениям период на государственном уровне осуществляются следующие три основных блока функций.
1. Управление страной как единым целым, включающий:
• определение стратегии экономического развития, целей и приоритетов;
• проведение в жизнь единой технической, структурной и инвестиционной политики;
• разработку правового и хозяйственного законодательства (правового статуса региональных и местных органов управления, правовой основы предпринимательства, налогообложения, банковской системы и т.п.).
2. Обеспечение функционирования рыночного механизма:
• поддержание общей сбалансированности экономики;
• устранение монопольного положения отдельных производителей;
• стимулирование конкуренции.
3. Регулирование экономических проблем, рыночный механизм не может решать самостоятельно и эффективно (социальная защита населения, развитие фундаментальных наук, повышение экологической безопасности территории, решение межрегиональных проблем, региональное использование природных ресурсов).
Одним из основных звеньев единой вертикали органов государственного управления, как уже говорилось выше, является региональный уровень, интересы которого связаны в первую очередь с заботой о человеке и сферу его жизнедеятельности.
Поэтому и влияние на экономические процессы, происходящие в регионе, должно рассматриваться с этих позиций, что и определяет основные принципы формирования региональной системы управления развитием экономики, функции региональных органов управления, функциональную организацию, осуществляющую процесс управления, ее структуру.
Исходя из этого, система управления развитием региона может основываться на следующих принципах:
• зависимости экономических возможностей региона от эффективности функционирования его хозяйственного комплекса;
• эквивалентности связей между всеми звеньями региональной системы;
• зависимости благополучия каждого субъекта территории субъекта, от результатов его деятельности;
• отказ от остаточного принципа инвестирования социальной инфраструктуры;
• управление вертикальными и горизонтальными связями на основе долгосрочных нормативов и регуляторов;
• финансового и материально-технического обеспечения программы экономического и социального развития региона;
• формирование региональных бюджетов на основе установления долгосрочных фиксированных нормативов отчислений в государственный бюджет с учетом специфики социально-экономического развития каждого региона.
Исходя из вышесказанного, функции региональных органов управления усиливаются, а цели и задачи несколько отличаются от государственных.
Объектом государственной региональной политики являются отрасли хозяйственного комплекса региона, социальная инфраструктура, природная среда, население и трудовые ресурсы. Государство проводит региональное управление не только перечисленными объектами, но и всеми административными единицами, входящих в состав региона.
Объект государственной региональной политики - это элемент (или совокупность элементов) системы государственного регионального управления, воспринимает на себя управляющий влияние других элементов системы.
Субъектом государственной региональной политики выступает само государство в лице государственных законодательных органов и органов государственной исполнительной власти, местные органы самоуправления и органы исполнительной власти на местах. Региональное управление осуществляется территориальными органами через систему их правовой, экономической, управленческой, плановой и контрольной деятельности в соответствии с действующим законодательством.
Субъект государственной региональной политики - это элемент (или совокупность элементов) системы государственного регионального управления, влияет на другие элементы системы.
Государственная региональная политика охватывает такие направления, как экономический, социальный, демографический, экологический, поселенческий и научно-технический.
Важнейшим среди этих направлений является экономический. Задачами региональной политики государства здесь является обеспечение комплексного и сбалансированного социально-экономического развития регионов с учетом имеющихся трудовых ресурсов, научно-технического потенциала и возможностей их эффективного использования.
Социальное направление означает, что государство будет способствовать ускоренному развитию социальной и производственной инфраструктуры в тех регионах, в которых низкий уровень социального обеспечения (прежде всего в сельской местности).
Демографический направление государственной региональной политики должен стимулировать качественные изменения демографической и социальной структуры населения, создавать условия для уменьшения смертности и рост рождаемости, оздоровления населения и тому подобное.
Поселенческий направление региональной политики направлен на формирование рациональной системы расселения, сохранения заселенности сельской местности, рост роли в поселенческих структурах сельских населенных пунктов, поселков городского типа и малых городов, сдерживание развития крупных городов и тому подобное.
Научно-технический аспект региональной политики должен обеспечивать: развитие приоритетных направлений научных исследований, рациональное ресурсосбережения и природопользования; разработку, освоение и широкое использование принципиально новых конкурентоспособных машин, технологий и материалов; разработку технологии эффективного использования энергоносителей; содействие уменьшению зависимости от импорта и тому подобное.
Регион - по Л.И. Дедовской, это целостная территориальная часть хозяйства Украины, характеризующееся комплексом присущих ей признаков: структурой производства, развитыми внутренними связями, концентрацией населения, определенной производственной и социальной инфраструктурой, местными органами территориального управления
Анализ закономерностей связей между элементами производственной сферы государства позволяет представить ее как совокупность взаимодействующих ресурсов.
В экономике под ресурсами понимают предметы труда, средства производства, рабочую силу, денежные средства, имеются или могут быть представлены в распоряжении государства для обеспечения процесса производства материальных благ. Можно выделить следующие виды экономических ресурсов: материальные, трудовые, производственные, энергетические, финансовые.
Понятие ресурсов в эпоху научно-технической революции существенно расширяется и обогащается за счет включения так называемых информационных ресурсов, раскрывающих научно-технический и социальный потенциал общества.
Информационные ресурсы - это совокупность сведений обо всех событиях и процессах, характеризующих хозяйство и влияют на ход его развития.
2.Понятие и сущность механизма реализации государственной региональной экономической политики
Механизм реализации государственной региональной экономической политики - это система конкретных экономических рычагов и организационно-экономических средств, с помощью которых осуществляется государственное воздействие на пространственную организацию производительных сил. С помощью этого механизма обеспечивается социально-экономическое развитие регионов, совершенствуется структура их хозяйственного комплекса.
Любое государство влияет на региональное экономическое развитие с помощью предусмотренных законодательством административных и экономических рычагов. Поиски и выбор системы финансово-экономических, социальных и организационных рычагов осуществляется в зависимости от социально-экономической ситуации в государстве и ее регионах. Результаты механизма государственного влияния на региональное развитие во многом зависят от дееспособности самой системы управления. Система рычагов, которая может быть использована, должна обеспечить необходимое равновесие между экономической целесообразностью и социальной эффективностью. Экономические рычаги должны учесть специфику и особенности каждой отрасли региона. Таким образом, формируется достаточно сложная иерархическая система согласования между собой экономических регуляторов влияния на региональное экономическое развитие.
Основными составляющими механизма государственной региональной экономической политики Украины, вытекающих из действующих законодательно-нормативных документов, выступают:
- Принята государством соответствующая законодательно-нормативная база;
- Государственное бюджетно-финансовое регулирование развития экономики регионов;
- Прогнозирование и программирование развития различных форм территориальной организации производительных сил (создание специальных (свободных) экономических зон, межрегиональное и приграничное сотрудничество и т.д.).
Механизм государственной региональной экономической политики базируется на законах и законодательных актах. Он определяет взаимоотношения государства и регионов и соответствующие организационные структуры и системы управления социально-экономическими процессами. На современном этапе экономического развития, в рыночных условиях хозяйствования, через законодательную базу государство проводит политику, направленную на повышение экономической самостоятельности территорий. В то же время государство координирует деятельность местных органов власти на основе определения соотношения государственного и местного бюджетов развития инфраструктурных объектов местного и общегосударственного назначения, формирования централизованных и региональных фондов различного целевого назначения.
1. Механизм как инструмент государственной региональной экономической политики сочетает в себе систему методов прямого и косвенного влияния на социально-экономические процессы. По своему характеру эта система методов должно быть поощрительным и ограничительной, активной и пассивной. Такое их комплексное сочетание позволяет обеспечить высокую результативность государственного влияния на процессы, протекающие на региональном уровне. Широко используются такие методы прямого экономического регулирования, как целевое финансирование, конкретная прямая финансовая помощь, предоставление субсидий и субвенций и тому подобное. Для косвенного экономического регулирования используют рычаги налоговой, кредитно-денежной, амортизационной, внешнеэкономической политики.
Государственные органы управления могут влиять на региональный социально-экономическое развитие через такие меры протекционизма:
- Предоставление налоговых льгот для развития наукоемких производств;
- Создание акционерных обществ для завершения ранее начатого строительства;
- Предоставление регионам инвестиционных премий за сооружение объектов, позволяющих улучшить структуру экономики региона;
- Трудоустройство высвобожденных работников и реабилитация;
- Улучшение экологической ситуации окружающей среды и тому подобное.
Очень важным и принципиальным вопросом является формирование системы бюджетного регулирования и расширение бюджетной автономии территорий. Сегодня, в основном, более 80% поступления средств в бюджет централизуется. С целью расширения прав местного самоуправления целесообразно, чтобы 75-80% местного бюджета формировалось на месте. Это будет способствовать заинтересованности местных органов самоуправления более активно влиять на экономическое развитие региона, вместе с тем повысится ответственность по финансовому самообеспечению. Степень государственного вмешательства в хозяйственные процессы измеряется показателями удельного веса государственных доходов и расходов во внутреннем валовом продукте. их высокий удельный вес подтверждает сильное влияние государства на экономику. В связи с этим нужно провести научные исследования по установлению научно обоснованных нормативов отчислений в местные бюджеты с перспективой перевода их на самофинансирование.
Важным элементом государственной региональной экономической политики является разработка стратегических долгосрочных, среднесрочных прогнозов социально-экономического развития регионов и государственных региональных программ с целью достижения планомерности в развитии производительных сил, согласования интересов, отраслей и территорий.
Для изготовления конкурентоспособной продукции важную роль надо отвести экономическому стимулированию, предоставлению льгот при изготовлении новых видов продукции и размещении новых производств, оперативно реагировать на изменение рыночной конъюнктуры. Это, в первую очередь, касается развития малого и среднего предпринимательства, поскольку малый бизнес может эффективно решать проблему обеспечения незанятого населения рабочими местами. Для этого нужно способствовать формированию региональных центров малого и среднего бизнеса, созданию различных типов специальных (свободных) экономических зон, центров активной научно-исследовательской и технической деятельности.
Как уже известно, в связи с форс-мажорными ситуациями и историческими факторами отдельные регионы являются депрессивными в экономическом развитии. Поэтому необходимо на это обратить особое внимание, в первую очередь - предусмотреть увеличение финансовых средств и материальных ресурсов для их развития. Государственная финансовая поддержка должна быть направлена на:
♦ стимулирования развития территорий депрессивных регионов, восстановление их экономического потенциала;
♦ активизацию социальной мобильности населения с привлечением его к общественно-полезному труду и повышения уровня жизни;
♦ создание экономических и институциональных условий для поощрения общего развития территории регионов.
Основными направлениями совершенствования механизма усиления роли государственной региональной экономической политики должны быть следующие:
- Разработка новой современной стратегии государственной региональной экономической политики, которая бы способствовала ускорению экономических преобразований в государстве, обеспечила успешное вхождение субъектов хозяйствования в систему рыночной экономики;
- В связи с усилением в мировой практике процессов глобализации и регионализации экономики необходимо определить новые перспективные направления государственной региональной экономической политики, направленной на общий подъем экономического развития и производства конкурентоспособной продукции на мировом рынке;
формирование эффективного регионального хозяйственного механизма управления с широким использованием современной системы программно-целевых методов.
выводы
Региональное управление, осуществляемое в государстве, представляет собой диалектическое сочетание государственного регионального управления и самоуправления каждого из регионов страны. В свою очередь государственное региональное управление включает государственное управление целостным социально-экономическим территориальным комплексом государства в пространственном аспекте и государственное управление каждым регионом страны как отдельной подсистемой.
Государственная региональная политика - это система мероприятий, осуществляемых органами государственной власти и местного самоуправления с целью обеспечения дееспособного управления политическим, экономическим и социальным развитием государства, регионов i территориальных общин.
В экономике под ресурсами понимают предметы труда, средства производства, рабочую силу, денежные средства, имеются или могут быть представлены в распоряжении государства для обеспечения процесса производства материальных благ. Можно выделить следующие виды экономических ресурсов: материальные, трудовые, производственные, энергетические, финансовые.
Механизм реализации государственной региональной экономической политики - это система конкретных экономических рычагов и организационно-экономических средств, с помощью которых осуществляется государственное воздействие на пространственную организацию производительных сил. С помощью этого механизма обеспечивается социально-экономическое развитие регионов, совершенствуется структура их хозяйственного комплекса.
Вопросы для самоконтроля:
1. Предоставьте понятие региональному управлению.
2. Предоставьте классификацию целей регионального управления?
3. Что такое «государственная региональная политика»?
4. Что такое «регион»?
5. В какие меры протекционизм государственные органы управления могут влиять на региональный социально-экономическое развитие?
6. Какие основные направления совершенствования механизма усиления роли государственной региональной экономической политики?
Содержательный модуль 2. Конституционные основы построения структур государственного управления в Украине
Тема 6. Система органов государственной власти в Украине: конституционные основы их функционирования, роль в управлении
план
1. Конституционная модель разделения власти в Украине.
2. Система органов виконавчох власти Украины: общая характеристика, управленческие связи
литература:
2. Державне управління: Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, Д36 О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с — (Вища освіта XXI століття).
3. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. -Луцьк: Ред.-вид. відд. "Вежа " Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2000. -558 с.
4. Політологія: підручник / М. М. Вегеш та ін. ; ред. М. М. Вегеш. - 3-тє вид., перероб. і доповн. - К. : Знання, 2008. - 384 с.
5. Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. – Харків: Вид-во Національного ун-ту внутр. справ, 2002. – 553 с.
1.Конституцийна модель разделения власти в Украине
Современное государство имеет достаточно сложную структуру, важным элементом которой является система государственных органов власти. Первичным компонентом государственного механизма является отдельный государственный орган, через который государство осуществляет свою политику, свои задачи и функции.
Специалисты государственного управления, конституционного права дают такое определение государственного органа: "Государственный орган - это относительно самостоятельная и обособленная часть единой системы органов государственной власти, государственного механизма, созданная в соответствии с конституцией и действующего законодательства, официально выступает и действует от имени государства в своих полномочий и установленного законом порядка, имеет свой государственно-правовой статус, выполняет соответствующие задачи, функции и политику государства в различных сферах государственной и общественной жизни ".
Государственная власть это волеизъявление государства или его органов по осуществлению их функций и полномочий путем принятия правових актов в пределах и порядке, предусмотренных Конституцией и законами Украины.
Государственная власть делится на несколько видов по условиям здийснення (времени и месту), функциями, способами, средствами, основаниями и последствиями ее осуществления и тому подобное. Так, по пространством территории поширення и осуществления государственной власти она подиляеигься на загальнодержавну, региональную и местную власть; по времени осуществления державнои власти ее разделяют на постоянную и временную.
По функциям государственной власти ее разделяют на законодательную, виконавчу и судебную. Кроме того, в научной литературе различают кож контрольно-надзорную, президентскую и другие виды государственной власти, имеет объективные основания
По правовым основаниям осуществления государственной! власти ее подиляють на конституционную, законную, легитимную и неконституционное, незаконну, нелегитимную, оккупационную, колониальную, «теневую» и корумповану власть. По способам осуществления государственной власти различают демократическое, либеральное, авторитарную и тоталитарную государственную власть.
По конституционно-правовым статусом государственной власти розризняють суверенную власть и несуверенным, несамостоятельного, зависимую.
По результатам деятельности органов государственной власти различают эффективную и неэффективную власть, сильную и слабую, прогрессивную и реакцийну, реальную и символическую, формальную власть.
По политической ориентации различают власть левых, правых политических сил или иного направления. Кроме того, государственная владу разделяют по характеру внутренней и внешней политики, которую она проводит, по экономическим курсом, по идеологической ориентациею, по социальной основой, с традициями, с программами, которые реализуются органами государственной власти, по приоритету отдельных видов государственной власти и тому подобное.
Наряду с видами власти различают системы власти, в частности горизонтальну систему государственной власти, основанной на разделении ее на законодательную, исполнительную и судебную, и вертикальную (иерархическую), основанной на подчинении друг другу. Кроме того, розризняють республиканскую и монархическую системы государственной власти, систе органов власти федеративных и унитарных государств.
Государственные органы в правовом демократическом государстве, которым является и Украина (согласно ст. 1 Конституции Украины), образуют в совокупности систему органов государственной власти. Система органов государственной власти Украины имеет соответствующие признаки:
• система юридически оформленных государственных органов, то есть таких, которые наделены компетенцией (полномочиями, предметом ведения, юридической ответственностью) и занимаются управлением обществом на профессиональной основе в качестве носителей власти;
• система государственных органов, представляет собой отлаженную структурную организацию, основанную на общих принципах, единства конечной цели, взаимодействия и ориентированную на обеспечение реализации функций государства;
• система государственных органов представляет собой организационное единство, поскольку органы избираются или создаются другими; одни руководят другими; одни подотчетны и подконтрольны другим;
все государственные органы в Украине действуют на основе Конституции и законов Украины. Акты, принятые выше принадлежности органами, являются обязательными для нижестоящих. Так, Акты Кабинета Министров Украины являются обязательными для выполнения министерствами, местными администрациями и тому подобное. Таким образом, между государственными органами существует организационно-правовая связь;
• система органов, каждый из которых имеет материально-технические средства для осуществления этих функций. Но в рамках системы государственных органов деятельность государственных служащих строго отделена от "собственности", которая принадлежит им как субъектам;
• система органов власти не является неизменной. Она модифицируется под влиянием политических, исторических, экономических, социальных и других факторов. Эта система меняется вместе с развитием государства. К примеру, конституционная реформа в современной Украине привела к изменению полномочий органов власти.
Источником власти является народ, который передает ее в соответствии с Конституцией органам власти, которые формируются волей народа через процедуру выборов. Властные институты получают определенные полномочия, определенные Основным Законом, в отношении народа. При определении этих властных полномочий следует помнить, что власть, которая крайне необходима для нормального функционирования государства, для защиты ее граждан от внешних и внутренних угроз, может оказаться не в состоянии выполнять свои функции, а также применять полномочия в ущерб народу или даже превратиться в деспотию .
Именно поэтому одной из главных задач и проблем любой конституции является вопрос полномочий органов государственной власти и их взаимоотношений между собой. Для сторонников теории разделения властей еще в древние времена было понятно, что государство существует для людей, а не наоборот. Поэтому правительство (под термином "правительство" понимается высшая государственная власть) должен иметь столько власти, сколько необходимо для обеспечения прав и свобод граждан, охраны их собственности, защиты от угроз. Однако, чтобы не допустить чрезмерной концентрации власти в одном органе, что неизбежно ведет к установлению тоталитарного режима, властные полномочия должны быть распределены между различными органами.
В правовом демократическом государстве единая система органов государственной власти построена по так называемому "принципу разделения властей". В реальной политико-правовой практике имеет место не разделение властей, а структурное обособление и функциональная специализация отдельных звеньев государственного механизма. Государственная власть является целостная, суверенное и неделима. То есть речь идет о деление не власти, а функций осуществления этой власти. И не только о разделении, но и о взаимодействии данных функций. Поэтому принцип разделения функций власти целесообразно толковать как признание того факта, что государственная власть реализуется через определенные виды государственных органов
Доктрина позподилу государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную, авторами которой были английский философ Джон Локк и французский ученый и просветитель Шарль-Луи Монтескье, признана в цивилизованных странах мира как общедемократическое принцип и существует уже более двухсот лет. Хотя в Украине попытка законодательного закрепления этого принципа было сделано еще в начале XVIII века в Конституции Пилипа Орлика, однако к его осмыслению и последовательного воплощения в жизнь мы подходим только сейчас.
А впервые принцип разделения властей был введен на практике в 1787 году создателями Конституции США, которая действует и сегодня, Гамильтоном, Джей, Медисоном в знаменитых "Federalist Paperes". Юридическая форма закрепления идей разделения властей здесь выглядит лет функционального определения каждого из высших органов государства (конгресса, президента, верховного суда) как органов, осуществляющих соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Именно такая форма закрепления идей разделения властей стала самой распространенной в конституционной практике стран мира.
В отличие от теории разделения властей демократических стран, в тоталитарных обществах этот принцип никогда не признавался даже концептуально. В.И.Ленин указывал, что советская система не признает буржуазного разделения властей и исходит из единства законодательной и исполнительной деятельности при верховенстве Рад.1 "Сливая ту или иную власть, - писал Ленин, - Совета приближают государственный аппарат трудящимся массам ... "2 Еще до недавнего времени на территории СССР и в других странах социалистического лагеря, где у власти были коммунистические партии, мало у кого возникали сомнения в ненормальности ситуации, когда вся полнота власти в государстве принадлежала единому органу, причем, в основном, он не имел любой конституционной легитимности, поскольку был самым высоким партийным уставным органом. Многие до сих пор помнит, как в Советском Союзе важнейшими постановлениями, регулирующих всю жизнь страны, были совместные постановления Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Это касалось и Украины, хотя по Конституции УССР 1978 высшая государственная власть принадлежала совсем другому органу - Верховной Раде Украинской ССР. Фактически же власть осуществляла КПСС на основании ст. 6 Конституции, которая провозгласила ее ядром политической системы, государственных и общественных организаций.3 Даже в период перестройки конца 80-х годов структура высшей власти СССР в этом аспекте оставалась неизменной. Созданный квазипредставницький орган - Съезд народных депутатов СССР - был высшим государственным органом (законодательным, распорядительным и контрольным одновременно), который мог рассмотреть и принять решение по любому вопросу.
Все другие государственные органы (Президент, Правительство, суды) формировались ним и отвечали пред ним. За всю историю существования Советского Союза в нем никогда не было органа конституционной юрисдикции. Местные советы считались органами государственной власти на местах, то есть местное самоуправление как таковое отсутствовало. Все это свидетельствовало о неприятии распределения или сегментации (распыление по горизонтали и вертикали) публичной власти даже в формально-правовом смысле.
Как видим, конституционное закрепление концентрации власти в одном органе, при засилии одной политической партии, ведет к полному подчинению всей власти в стране властью партийной. А это прямой путь к установлению партийной диктатуры.
Хотя принцип разделения государственной власти был провозглашен в Украине еще в 1990 году в Декларации о государственном суверенитете, реальное разграничение всех ветвей власти нашло воплощение только в Конституции Украины, принятой в 1996 году. Она не только определила разделение властей как один из принципов конституционного строя государства (ст. 6), но и закрепила его через перераспределение полномочий между высшими властными институтами. Это сделано двумя способами: 1) наделение ветвей власти самостоятельными полномочиями и 2) создание системы сдержек и противовесов между субъектами властных отношений (Верховной Радой, Президентом, Кабинетом Министров и Конституционным Судом).
Значение сегментации публичной власти для украинского общества выражается в таких ее задачах:
1. Необходимость создания механизма сдержек и противовесов для недопущения узурпации власти или злоупотребление ею.
2. Образование механизма сотрудничества и взаимодействия высших органов власти на основе принципов их взаимосвязи и специализации.
3. Ограничения (лимитирование) государственной власти как таковой для становления институтов гражданского общества.
4. Отделение местного самоуправления от системы государственных органов, содействие его становлению и розвитку.4
Распределение власти - это не только юридический и организационный, но и социально-политический принцип, который позволяет гармонично сочетать такие аспекты социальной жизни, как власть и свобода, закон и право, государство и общество с точки зрения самоценности человека и обеспечить и гарантировать принадлежность власти народа. Оценивая двухсотлетнюю действие системы разделения властей, американские авторы констатировали: "Несмотря на то, что эта система стала причиной определенной неэффективности центрального правительства, она была колоссально успешной в достижении цели, поставленной создателями Конституции, - избежание тирании" .5
Исходя из вышесказанного, попробуем проанализировать, насколько новая конституционная модель разделения власти в Украине соответствует потребностям общества и государства, соблюдая при этом следующих основных моментов:
-власть не должны быть сконцентрированы в одном органе, то есть должны быть разграничены (распределены)
-розмежування оказывается в распределении компетенции, взаимном контроле, в выработке системы сдержек и противовесов, сбалансированности, равновесии через процесс уладнання и согласования.
Сформирован Конституцией Украины механизм сдержек и противовесов содержит характерные признаки президентско-парламентской (смешанной) республики, предполагает преобладание жесткой модели разделения властей. На практике такая модель разделения властей, по сути, приводит к конкуренции высших органов государства, прежде всего органов законодательной и исполнительной власти. Особенностью практической реализации идеи жесткого разделения властей с четкой системой сдержек и противовесов является дополнение в виде структуры взаимодействий и взаемообмежень высших органов государства, а отсюда - трех распределенных властей. То есть разделение властей - это не застывшее состояние обособленных структур, а работающий, действующий механизм, который достигает определенного уровня единства в сложном процессе согласования и специальных правовых процедур (предусмотренных, в том числе, и в случае конфликта, и экстремальных состояний в обществе).
В этой связи напомним предложен еще Ж.-Ж. Руссо принцип трактовки этих властей только как особых проявлений единой государственной власти, основанной на суверенитете народа, то есть здесь "разделение властей" приобретает специфический, функционально-организационного харктера. А Монтескье говорил не столько о содержательной разделение самой власти, сколько о: И) политическое разделение труда по руководству государством; 2) распределение властных полномочий между различными социальными слоями. Государственная власть как способность государства принимать обязательные решения и добиваться их выполнения - явление целостное, интегрирующий в себе проявления политической воли народа как единственного источника (суверена) власти в держави.6
В этом смысле "разделение властей" является обычным деловым разделением труда в государственном механизме с целью упрощения выполнения функций и эффективного контроля. Распределяется не самая власть, а механизм ее осуществления. Он структурируется по функциональному и инстутицийною признакам. Первая означает выделение основных функциональных видов государственной деятельности - законотворчество, исполнительно-распорядительная деятельность и правосудия. Вторая воплощает организационное устройство государства как совокупности различных государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных), наделенных государственно-властными полномочиями (компетенцией). То есть государственная власть по своей сути единственная, а принцип "разделения властей" является лишь теоретической доктриной, на основе которой осуществляется функционирование государственного механизма. Как отмечал М. Драгоманов, разделение властей - это на самом деле не что иное, как разделение труда между органами государственной влади.7 Но при этом обязательно одно условие: власть не может сосредотачиваться в руках одного лица или органа, иначе станут невозможными взаимоконтроль, сдерживания , противовес и, как следствие, -распределение власти и правовое государство.
Государственная власть осуществляется через органы власти, государственно-властные полномочия которых распределены таким образом, что они являются самостоятельными в реализации своей компетенции в установленных конституционных рамках. Поэтому закономерным является выделение в Конституции не отдельных ветвей власти, а их конкретных субъектов - государственных органов и их систем. Верховная Рада (законодательная ветвь власти) принимает законы и контролирует их соблюдение; Кабинет Министров, министерства и другие центральные органы исполнительной власти, местные государственные администрации (исполнительная ветвь власти) организуют (в широком смысле этого слова) выполнение законов, в том числе и путем издания подзаконных актов; действующая в стране система судебных органов во главе с Верховным Судом (судебная ветвь власти) осуществляет правосудие; Конституционный Суд - единственный орган конституционной юрисдикции в Украине. При этом следует учесть, что классическое разделение на три ветви власти не охватывает всех существующих видов государственных органов. Например, прокуратура, которую невозможно отнести к какому-то конкретному виду власти, или глава государства, занимает особое место в системе государственной власти. Причем объем полномочий Президента напрямую зависит от существующей в государстве формы правления: в президентских республиках он значительно больше, чем в парламентских. Можно сказать, шо фигура Президента в системе государственной власти Украины носит определенный интегрирующий (объединяющий) характер по ветвей власти через свой правовой статус - он не входит ни в одну из них. Это отмечают и авторы Комментария к Конституции Украины, подготовленного Институтом законодательства Верховной Рады: "статус Президента Украины, как он определен в этой статье Конституции (ст.102), дает основание считать его воплощением (олицетворением) государства и государственной власти в целом, а не какой-то ее отдельной ветви, обусловлено кругом полномочий, его ролью и местом в политической жизни общества ". Например, такая интегрирующая функция президента по ветвей власти закреплена в российской Конституции: президент "обеспечивает согласование функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80).
В проекте новой Конституции Украины также предбачалося такое положение, однако в окончательный вариант Основного Закона оно не вошло.
Вместе с тем сущность исполнительной власти объясняет органическую соединенность статуса президента с функциями и полномочиями этой ветви власти. Именно поэтому в президентских республиках президент возглавляет исполнительную власть. В литературе и на практике главу государства рассматривают как носителя именно исполнительной власти и высшего представителя государства в международных отношениях.
Как видим, Президент имеет непосредственное отношение к исполнительной власти при любой форме государственного правления. А конкретный правовой статус главы государства по этой ветви власти зависит от особенностей государственно-политического развития страны, состояния функционирования властных структур, института президентства, культуры общества и тому подобное.
Введение поста Президента в Украине было обусловлено объективными потребностями переходного периода, стремлением усилить влияние государства, его институтов на процессы социально-экономических и государственно-правовых преобразований и с целью укрепления исполнительной ветви власти.
Вот почему, рассматривая эту тему, вместе с тремя высокими субъектами классических ветвей власти - законодательной в лице Верховной Рады Украины, исполнительной власти - Кабинета Министров Украины и судебной -Конституцийного Суда, мы будем касаться и института Президента Украины. Ведь без такого ключевого субъекта государственно-правовых отношений рассмотрение конституционной модели разделения властей в Украине будет неполным и не раскрытым.
Попробуем определить систему сдержек и противовесов, установленную Конституцией Украины.
Противовеса Верховной Раде
Противовеса и сдерживания в отношении парламента можно разделить на правовые и институциональные. Среди правовых противовесов следует отметить: особый порядок принятия законов; усложненная процедура внесения изменений в Конституцию (внесение изменений в первого, третьего и тринадцатого разделов требует утверждения всеукраинским референдумом, назначенным Президентом) отдельные положения Основного Закона (по правам человека) вовсе не могут стать предметом пересмотра.
Институциональные противовеса означают наделение определенных органов специальными полномочиями по сдерживанию власти Верховной Рады.
Со стороны Президента, прежде всего, необходимо отметить право главы государства на досрочное прекращение полномочий парламента только в одном случае: если в течение тридцати дней одной очередной сессии не могут начаться его пленарные заседания. Кроме того, Президент активно участвует в законодательном процессе в таких формах:
а) имеет право (в том числе неотложная) законодательной инициативы;
б) подписывает и официально обнародует законы (промульгация), принятые Верховной Радой, обладает при этом правом отлагательного вето;
в) в 28 июня 1999 имел право издавать указы по экономическим вопросам, не урегулированным законами, что придавало этим нормативно-правовым актам силу и роль закона;
г) обращается с посланием к народу и с ежегодным и внеочередным посланиями к Верховной Раде о внутреннем и внешнем положении государства;
д) назначает внеочередные выборы в парламент в сроки, установленные Конституцией.
Со стороны Кабинета Министров противовеса Верховной Раде является не столь значительными. Они выражаются в том, что только по его представлению парламент может быть распущен Президентом. Именно правительство имеет исключительное право разрабатывать и выполнять закон о Государственном бюджете Украины, в котором содержатся и расходы на содержание законодательного органа.
Со стороны Конституционного Суда противовеса Верховной Раде очень весомыми:
а) к полномочиям этого органа принадлежит право признать закон или иной правовой акт Верховной Рады неконституционным и, как следствие, -нечинним;
б) он - единственный орган, который имеет право официального толкования Конституции и законов Украины (ранее это право принадлежало самой Верховной Раде).
противовеса Президенту
Со стороны Верховной Рады конституционное определен целый комплекс рычагов сдерживания президентской власти. Вот основные из них:
а) она наделена правом устранения Президента с поста в порядке особой процедуры (импичмента) в случае совершения им государственной измены или другого преступления;
б) она может преодолеть вето Президента на принятый закон двотретинною большинством от своего конституционного состава;
в) имеет право подавать запрос к Президенту по требованию народного депутата, группы народных депутатов или комитета Верховной Рады, предварительно поддержанному не менее чем одной третью от ее конституционного состава;
г) утверждает государственный бюджет, в котором содержатся и размеры расходов на содержание главы государства и его аппарата;
д) определяет основы внутренней и внешней политики, которых должен придерживаться в своей деятельности Президент.
Со стороны Кабинета Министров средства воздействия на Президента, учитывая форму правления в Украине, конечно, ограничены. Они заключаются в том, что все свои недискреционная полномочия глава государства осуществляет по представлению и контрассигнования (скрепление подписью) в соответствии Премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение. Кстати, институт контрассигнования как форма правовых отношений между Президентом и Правительством впервые появился в Украине лишь в новой Конституции.
Со стороны Конституционного Суда противовеса Президенту как и Верховной Раде выражаются в праве признание актов главы государства неконституционными.
Противовеса Кабинета Министров
Со стороны Верховной Рады существует целый набор таких средств:
а) парламент рассматривает и принимает решения по одобрению Программы деятельности Кабинета Министров;
б) он дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра;
в) парламент осуществляет контроль за деятельностью правительства в соответствии с Конституцией;
г) Верховная Рада вправе выразить недоверие Кабинету Министров, что влечет его отставку (правда, это право не может быть использовано в течение года после одобрения правительственной программы).
Президент в свою очередь:
а) назначает с согласия Верховной Рады Премьер-министра и прекращает его полномочия и принимает решение о его отставке;
б) назначает членов Кабинета Министров и прекращает их полномочия на этих должностях;
в) может отменять акты правительства, в том числе по мотивам целесообразности. Конституционный Суд вправе признать постановление, распоряжение или иной нормативно-правовой акт Кабинета Министров неконституционным.
Противовеса Конституционному Суду
Правовые рычаги сдерживания органа конституционной юрисдикции заложены уже в механизме его формирования (по шесть судей от Президента, Верховной Рады и съезда судей Украины), ограниченным (как для судей) сроком полномочий - девять лет без права быть назначенным на повторный срок. Конституционный Суд, является очень существенным, не в состоянии реализовать свою компетенцию дискреционно. Производство по делу может начаться только по конституционным представлениям или конституционным обращениям Президента не менее сорока пяти народных депутатов, Верховного Суда, Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, Верховного Совета Автономной Республики Крым.
Как видим, в Конституции достаточно четко очерченные полномочия различных ветвей государственной власти, а создание механизма сдержек и противовесов стало очень важным шагом к утверждению демократии в Украине. Основной Закон заложил правовой механизм, предназначенный обеспечить баланс и по крайней мере функциональную согласие между ветвями власти. Однако нельзя говорить о полном совершенство Конституции в этом плане.
В новой Конституции сохранились элементы выполнения высшими государственными органами первично несвойственных им функций: право делегированного законодательства в Президента и императивный характер мандата народного депутата Украины. Еще одним недостатком новой модели сегментации является недостаточная лимитирование государственной власти как таковой. В первую очередь потому, что лишь частично отделены учредительная и законодательная власть. В учредительной понимается легальная возможность определенного или нескольких органов по специальной процедуре провести изменения к основам конституционного строя, в том числе поступить перераспределение полномочий между государственными органами или даже ликвидировать некоторые из них. Такая учредительная власть в Украине по ключевым вопросам государственного устройства (форма правления, суверенитет, территориальная целостность, общие принципы конституционного строя, выборы, референдум, порядок внесения изменений в Конституцию) относятся совместно Верховной Раде, Президенту и свободы граждан Украины, выраженной путем всеукраинского референдума. По другим вопросам она принадлежит двотретинний большинства конституционного состава парламента.
Итоги анализа новой модели распределения государственной власти, предусмотренного Конституцией Украины, дают основания для вывода, что такая правовая и институцийка конструкция не создает полноценного механизма "сдержек и противовесов" - этой современной формы предотвращения государственным переворотам, не способствует налаживанию тесного конструктивного сотрудничества между ветвями власти в интересах всего украинского народа. А это порождает такие негативные для государства факторы: дублирование деятельности ветвей власти, отсутствие полноценного взаимного контроля, а следовательно -неефективнисть государственной власти как таковой. При таких условиях перед государством как системой будет перманентно стоять проблема согласования одних элементов этой системы с другими, крайне негативно влиять на осуществление основных функций государства.
Нужно еще много работать, чтобы важный конституционный принцип разделения властей полноценно воплотился в жизнь нашего государства и общества.
2.Система органов исполнительной власти Украины: общая характеристика, управленческие связи
Основу организационной структуры государственного управления составляет система органов исполнительной власти, которая, реализуя определенную часть полномочий государства, выполняет функции, связанные с реализацией положений Конституции государства, ее законов и других нормативных актов. Органы исполнительной власти формируют своеобразную систему, основным назначением которой является выполнение и обеспечение выполнения положений Конституции и законов государства.
Понятие «система органов» имеет тройное смысловую нагрузку.
Во-первых, подтверждает наличие в совокупности этих субъектов (органов исполнительной власти) определенных оанак, присущих социальным системам, в частности таких, как единство целевого назначения, функциональной самодостаточности, иерархичности внутренней организации, субординацийности взаимосвязей между структурными звеньями и тому подобное.
Во-вторых, оно фиксирует отделенность определенной группы государственных органов, входящих в конкретной системы, от всех видов органов.
В-третьих, определяет вполне определенный субъектный состав данной системы.
Первый аспект системы органов исполнительной власти предполагает необходимость формирования действенной вертикали исполнительной власти, которая бы обеспечивала надлежащую реализацию законодательно определенных политической системой целей и властных решений сверху вниз. Согласно Конституции высшим органом, возглавляет вертикаль исполнительной власти, является Кабинет Министров Украины.
Реализацию второго аспекта - отделение органов исполнительной власти от других органов государственной власти - обеспечивает Конституция Украины. Особенностью исполнительной власти как ветви государственной власти является то, что она имеет исполнительный и распорядительный характер и обеспечивает практическую организацию выполнения законодательных и нормативных актов.
Третий аспект системы органов исполнительной власти раскрывается в разделе VI Конституции Украины «Кабинет Министров Украины. Другие органы исполнительной власти », где обоснованно объединяются все иерархические уровни органов исполнительной власти - выше, центральный, местный.
Система органов исполнительной власти включает структурные звенья трех организационно-правовых уровней:
1. Высший уровень - Кабинет Министров Украины.
2. Центральный уровень - министерства, государственные коми-ты, центральные органы исполнительной власти приравнены к дер. дарственных комитетов, и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.
3. Местный, или территориальный уровень, на котором действуют;
• органы исполнительной власти общей компетенции - Совет Министров Автономной Республики Крым, областные, районные. Киевская и Севастопольская городские государственные администрации;
• органы специальной - отраслевой и функциональной - компетенции, которые непосредственно подчинены центральным органам исполнительной власти или находятся в подчинении одновременно и центральном, и местному органу исполнительной власти.
Поскольку органы исполнительной власти осуществляют управленческую по своему содержанию деятельность, иногда используется определение системы этих органов как «аппарата государственного управления».
Трансформационные процессы, происходящие в экономической, социальной, политической сферах общества, предъявляют повышенные требования к системе органов государственной власти по выработке действенных механизмов управления их развитием.
Однако система исполнительной власти в Украине остается неэффективной, уровень ее организующего влияния на общественные процессы не удовлетворяет потребности динамического развития гражданского общества, динамического формирования социально-экономического уклада и демократического правового государства.
О низкой эффективности исполнительной власти свидетельствуют: социальные индикаторы, прежде всего - уровень безработицы и реальных доходов населения; неэффективное управление государственной собственностью, в результате чего огромный производственный потенциал фактически не работает на государство; неоправданное вмешательство государства в деятельность субъектов хозяйствования, тормозит развитие предпринимательства в Украине.
Среди основных причин низкой эффективности исполнительной власти можно назвать:
- Несогласованность действий различных исполнительных структур, непоследовательность и противоречивость решений, низкую исполнительную дисциплину;
- Дублирование родственных функций различными органами;
- Чрезмерную концентрацию функций управления на высших ступенях исполнительной власти;
- Несбалансированный региональную политику;
- Закрытость органов исполнительной власти для контроля со стороны общества;
- Коррупцию и экономическую преступность в государственных структурах, а также низкий престиж государственной службы в Украини3.
Эта ситуация свидетельствует о необходимости выработки действенных механизмов реформирования системы органов исполнительной власти с целью повышения эффективности ее функционирования.
Эффективность функционирования системы органов исполнительной власти во многом определяется рациональностью управленческих связей между органами различных организационно-правовых статусов как по вертикали, так и горизонтали.
В основу формирования вертикальных управленческих связей возложены полномочия Кабинета Министров Украины относительно направления, координации деятельности других органов исполнительной власти и осуществления контроля за их функционированием.
Управленческие связи Кабинета Министров Украины с другими органами исполнительной власти формируются по следующим направлениям:
• с целью координации работы центральных органов исполнительной власти в формировании и реализации государственной политики в структуре Кабинета Министров Украины создаются правительственные программно-целевые комитеты.
• Премьер-министр вносит представление Президенту Украины о назначении на должность руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей, накладывает на них дисциплинарные взыскания;
• Кабинет Министров Украины утверждает предельную численность работников аппарата управления и размер ассигнований на содержание центральных органов исполнительной власти из Государственного бюджета в пределах выделенных на это средств; осуществляет отбор руководящих кадров подведомственных ему органов, их подготовку, переподготовку и повышение квалификации; заслушивает отчеты руководителей центральных органов исполнительной власти;
• Кабинет Министров Украины в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти, может обра-
ваты правительственные органы государственного управления, назначать руководителей и утверждать положения об этих органах;
• Кабинета Министров Украины подотчетны и подконтрольны местные государственные администрации, главы которых при осуществлении своих полномочий ответственны перед ними. Кабинет Министров Украины в лице Премьер-министра вносит представление Президенту Украины о назначении на должность, освобождении от должностей председателей местных государственных администраций. Кабинет Министров постоянно получает от местных государственных администраций информацию об их деятельности, регулярно заслушивает отчеты председателей местных государственных администраций по определенным Кабинетом Министров вопросов. В случае ненадлежащего исполнения председателем государственной администрации возложенных на него полномочий Кабинет Министров имеет право привлечь его к дисциплинарной ответственности или обратиться к Президенту с представлением об освобождении от должности. Кабинет Министров разрабатывает примерный перечень управлений, отделов других структурных подразделений местных государственных администраций, утверждает положения об этих подразделениях, количественный состав заместителей председателей, численность работников местных государственных администраций и расходы на их содержание, рассматривает предложения местных государственных администраций по вопросам, требующим решения Кабинета Министров ;
• Кабинет министров имеет право приостанавливать действие решений глав местных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, актам Президента, Кабинета Министров, другим актам законодательства, а также отменять решения структурных подразделений местных государственных администраций;
• Кабинет министров может внести непосредственно в Верховную Раду или Президенту Украины законопроект о делегировании органам местного самоуправления отдельных полномочий органов исполнительной власти. Правительство подает предложения по финансированию осуществления этих полномочий за счет средств госбюджета или путем отнесения в местный бюджет отдельных общегосударственных налогов. Органы местного самоуправления в части делегированных им по закону полномочий органов исполнительной власти подконтрольны и подотчетны Кабинета Министров.
В рамках вертикальных управленческих связей центральным органам исполнительной власти - министерствам - подчиняются их территориальные органы, которые вместе с министерством образуют исполнительную вертикаль. Органами министерств на местном уровне управления, отделы и другие структурные подразделения местных государственных администраций, которые подотчетны и подконтрольны министерствам. Государственным комитетам и другим центральным органам исполнительной власти на местном уровне подконтрольные и подотчетные их территориальные органы.
Вертикальные управленческие связи в системе органов исполнительной власти предусматривают подчиненность областным государственным администрациям районных государственных администраций. Областные государственные администрации в пределах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляют контроль за ней.
Горизонтальные управленческие связи на центральном уровне предусматривают координацию работы центральных органов исполнительной власти в формировании и реализации государственной политики в рамках правительственных программно-целевых комитетов.
На местном уровне горизонтальные управленческие связи базируются на взаимоотношениях местных государственных администраций с территориальными органами центральных органов исполнительной власти. Главы госадминистраций координируют деятельность территориальных органов министерств и других центральных органов исполнительной власти и способствуют им в выполнении возложенных на них задач. Формирование управленческих связей на этом уровне во многом определяется взаимоотношениями органов исполнительной и представительной власти. Местные государственные администрации осуществляют полномочия, делегированные им областными и районными советами согласно Конституции и Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине» и в этой части подотчетны и подконтрольны последним.
выводы
Государственные органы в правовом демократическом государстве, которым является и Украина (согласно ст. 1 Конституции Украины), образуют в совокупности систему органов государственной власти. Источником власти является народ, который передает ее в соответствии с Конституцией органам власти, которые формируются волей народа через процедуру выборов.
Одной из главных задач и проблем Конституции вопрос полномочий органов государственной власти и их взаимоотношений между собой.
В правовом демократическом государстве единая система органов государственной власти построена по так называемому "принципу разделения властей". Доктрина позподилу государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную.
"Распределение властей" является обычным деловым разделением труда в государственном механизме с целью упрощения выполнения функций и эффективного контроля.
Система органов исполнительной власти включает структурные звенья трех организационно-правовых уровней:
1. Высший уровень - Кабинет Министров Украины.
2. Центральный уровень - министерства, государственные коми-ты, центральные органы исполнительной власти приравнены к дер. дарственных комитетов, и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.
3. Местный, или территориальный уровень (органы исполнительной власти, органы специальной - отраслевой и функциональной - компетенции).
О низкой эффективности исполнительной власти свидетельствуют: социальные индикаторы, прежде всего - уровень безработицы и реальных доходов населения; неэффективное управление государственной собственностью, в результате чего огромный производственный потенциал фактически не работает на государство; неоправданное вмешательство государства в деятельность субъектов хозяйствования, тормозит развитие предпринимательства в Украине.
Вопросы для самоконтроля:
1. Что такое «система органов государственной власти»?
2. Что является главной задачей Конституции?
3. На какие ветви делится государственная власть?
4. Раскройте сущность трех ветвей государственной власти.
5. Какие структурные звенья включает три организационно-правовых уровня системы органов исполнительной власти?
6. Какие индикаторы свидетельствуют о низкой эффективности исполнительной власти?
7. Раскройте сущность вертикальнихз и горизонтальных управленческих связей в системе органов исполнительной власти.
ТЕМА 7. Центральные органы исполнительной власти
план
1. Кабинет Министров Украины - высший орган в системе органов исполнительной власти
2.Центральни органы исполнительной власти: назначение, состав, компетенции
Литература:
1. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
1. Кабинет Министров Украины - высший орган в системе органов исполнительной власти.
Согласно части первой ст. 113 Конституции «Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти». Это означает, что Кабинет Министров как правительство возглавляет систему органов исполнительной власти. Он осуществляет исполнительную власть как непосредственно, так и через центральные и местные органы исполнительной власти, направляя, координируя и контролируя деятельность этих органов.
В состав Кабинета Министров входят Премьер-министр, первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министры и министры Украины. В Законе Украины «О Кабинете Министров Украины», который пока не вступил в силу, предполагается, что обязательно должны существовать базовая группа министров и соответственно министры: иностранных дел, юстиции, обороны, внутренних дел, финансов. Другие министерства могут создаваться или ликвидироваться по решению Президента Украины.
Премьер-министр является главой Кабинета Министров, и руководит его работой, обеспечивает выполнение программы деятельности Кабинета Министров, одобренной Верховной Радой. Премьер-министр определяет и распределяет обязанности между первым вице-премьер-министром, вице-премьер-министрами и министрами, координирует их деятельность, применяет меры дисциплинарной ответственности (кроме увольнения с должности) к членам Кабинета Министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти и их заместителей. В определенных случаях и в пределах, определенных Конституцией, он выполняет обязанности Президента Украины в случае досрочного прекращения его полномочий.
Первый вице-премьер и вече-премьер-министра как заместители Премьер-министра вырабатывают стратегию и тактику реализации программы деятельности Кабинета Министров .в закрепленных за ними областях и сферах деятельности, направляют, координируют и контролируют работу министерств, других центральных органов исполнительной власти для выполнения задач правительства, а также предварительно рассматривают и согласовывают проекты решений Кабинета Министров, принимают меры по урегулированию возможных разногласий среди членов Кабинета Министров. Они замещают Премьер-министра в случае его отсутствия, действуя в пределах, определенных Премьер-министром, который устанавливает и очередность такого замещения.
Министры Украины, как правило, возглавляют министерства. Они обеспечивают формирование и проведение государственной политики в порученных им сферах и несут политическую ответственность перед Президентом и Верховной Радой за выполнение возложенных на них задач и полномочий.
Состав Кабинета Министров формируется Президентом при участии Верховной Рады в срок не более шестидесяти дней после прекращения полномочий предыдущего правительства (часть пятая ст. 115 Конституции).
Кандидатуру на должность Премьер-министра на рассмотрение Верховной Рады вносит Президент, который может провести соответствующие консультации с Председателем Верховной Рады и главами депутатских групп и фракций. Кандидат на должность Премьер-министра выступает на заседании Верховной Рады с программным заявлением и отвечает на вопросы народных депутатов.
Верховная Рада дает согласие на назначение Премьер-министра большинством от ее конституционного состава. После своего назначения премьер-министр представляет предложения по структуре и составу министров Украины на утверждение Президенту, который на основании этого представления издает указ о назначении в состав Кабинета Министров.
Конституцией Украины (ст. 120) установлены определенные ограничения по вхождению в состав правительства. В частности, члены Кабинета Министров не могут быть народными депутатами Украины или иметь другой представительский мандат, не имеют права совмещать свою деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной и творческой во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или организации, имеют целью получение прибыли
Вновь Кабинет Министров не позднее чем в 30-дневный срок представляет Верховной Раде для принятия программу своей деятельности на весь срок полномочий. Этот документ содержит изложение стратегии деятельности и средств выполнения задач Кабинета Министров. В программу может добавляться схема структуры Кабинета Министров информации о его персональный состав. Программа считается одобренной, если за это проголосовало большинство от конституционного состава Верховной Рады Украины.
Кабинет Министров каждого нового состава образуется на срок, не превышающий срока полномочий Президента, поскольку обязан составлять свои полномочия перед вновь избранным Президентом Украины (часть первая ст. 115 Конституции).
В части второй ст. 113 Конституции определено, что Кабинет Министров ответственен перед Президентом, подконтролен и подотчетен Верховной Раде в пределах, предусмотренных в ст. 85, 87 Конституции Украины.
Ответственность правительства перед Президентом заключается в обязанности Кабинета Министров сложить свои полномочия в случае принятия Президентом решения о прекращении полномочий Премьер-министра. В результате премьер-министр обязан безотлагательно подать президенту заявление об отставке Кабинета Министров.
Наряду с этим каждый член Кабинета Министров может быть освобожден от должности в любое время Президентом. В этом заключается так называемая политическая ответственность членов правительства.
Каждый член Кабинета Министров вправе также по политическим или личным мотивам заявить Президенту о своей отставке. Заявление об отставке на имя Президента подается через премьер-министра, который обязан безотлагательно сообщить об этом Президенту и сообщить свои соображения относительно принятия или неприятия отставки. Отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку всего состава Кабинета Министров. Такой же результат наступает и в случае смерти премьер-министра.
Полномочия по парламентского контроля за деятельностью Кабинета Министров реализуются через его обязательные ответы на депутатские запроса, рассмотрение обращений комитетов, временных комиссий Верховной Рады, регулярное информирование народных депутатов о работе правительства на «Днях правительства».
К тому же вся деятельность Кабинета Министров, связанная с соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, находится под постоянным парламентским контролем со стороны Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека (ст. 101 Конституции).
Контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины осуществляет от имени Верховной Рады Счетная палата. Согласно Закону Украины «О счетной палате» от 11 июля 1996 она является постоянно действующим органом контроля, который образуется Верховной Радой, подчинен и подотчетен ей.
Кабинет Министров ежегодно докладывает перед Верховной Радой о ходе выполнения Государственного бюджета Украины текущего года, а также подает в соответствии с законом отчет о выполнении Государственного бюджета Украины за прошлый год. Этот отчет должен быть обнародован
Согласно ст. 87 Конституции Верховная Рада по предложению не менее одной трети народных депутатов от ее конституционного состава может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета Министров и принять резолюцию недоверия правительству большинством от конституционного состава Верховной Рады. После этого премьер-министр безотлагательно подает Президенту заявление об отставке Кабинета Министров.
Правда, вопрос об ответственности Кабинета Министров, как предусмотрено частью второй ст. 85 Конституции, не может рассматриваться Верховной Радой более одного раза в течение одной очередной сессии, а также в течение года после одобрения программы деятельности правительства.
Независимо от обстоятельств прекращения полномочий, Кабинет Министров, отставка которого принята Президентом, по его поручению продолжает выполнять свои полномочия до начала работы вновь сформированного правительства, но не более шестидесяти дней.
Основными задачами Кабинета Министров являются: обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, реализация прав и свобод человека и гражданина, благоприятных условий для свободного и гармоничного развития личности; выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента по формированию и проведению внешней и внутренней политики государства; забота о безопасном для жизни и здоровья людей окружающей среды, экологическую безопасность и рациональное использование природных ресурсов; принятия мер по обеспечению национальной безопасности и обороноспособности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью.
Для реализации указанных задач Кабинет Министров наделен широкой компетенцией - определенными функциями и повноважешямы. Она направлена на организацию выполнения Конституции и законов Украины, актов Президента, собственной программы деятельности, одобренной Верховной Радой, постоянного контроля за осуществлением исполнительной деятельности подведомственными правительства органами, принятие мер по устранению недостатков в работе этих органов.
Основной формой реализации компетенции Кабинета Министров является принятие правовых актов - постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению на территории Украины.
В форме постановлений Кабинета Министров выдаются акты, имеющие нормативный характер, или вопросов, имеющих наиболее важное общее значение. В форме распоряжений Кабинета Министров - акты, носящие индивидуальный характер, или по внутриорганизационной и другой текущей работы Кабинета Министров.
Акты Кабинета Министров вступают в силу со дня их принятия, если иное не установлено законом или не предусмотрено этим же актами. Они могут быть отменены Президентом Украины. К тому же акты Кабинета Министров в полном объеме или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом Украины неконституционными, утрачивают силу со дня принятия Конституционным Судом решения об их неконстуцийнисть.
Основные функции и полномочия Кабинета Министров сводятся к тому, что он:
а) в сферах экономики, финансов, науки и технологий
- Осуществляет прогнозирование и антимонопольное регулирование экономики Украины, способствует развитию предпринимательства на основе равенства перед законом всех форм собственности и обеспечения социальной направленности экономики, организует управление объектами права государственной собственности, разработку и реализацию общегосударственных программ;
- Принимает меры по поддержке национального товаропроизводства, структурной перестройки экономики и ускоренного развития его приоритетных отраслей, проведение земельной реформы, привлечение инвестиций в экономику Украины, образует и использует государственные резервные фонды, определяет порядок формирования и размещения заказов на производство продукции для государственных нужд;
- Организует разработку и выполнение Государственного бюджета Украины, контролирует обслуживание государственного долга Украины, соблюдения порядка государственного ценообразования, организует государственное страхование, выпуск государственных внутренних займов, проведения денежно-вещевых лотерей, способствует обеспечению стабильности денежной единицы Украины;
- Принимает меры стимулирования инновационной деятельности товаропроизводителей, обосновывает приоритетные направления развития науки и техники, разрабатывает предложения по объемам бюджетного финансирования научно-технической сферы, создает, реорганизует и ликвидирует государственные научные учреждения, которые полностью или частично финансируются из средств Государственного бюджета Украины;
б) в сферах социального развития, образования и культуры
- Принимает меры к повышению реального уровня жизни населения, обеспечение его занятости, приоритетности социального развития села, профессиональной ориентации, подготовки и переподготовки работников, социальной защиты нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения, охраны семьи, материнства и детства, регулирует миграционные процессы;
- Создает материально-техническую базу и иные условия, необходимые для развития отраслей здравоохранения, образования, культуры, спорта и туризма, обеспечивает доступность для граждан всех форм государственных медицинских, образовательных, культурных, физкультурно-спортивных и рекреационных услуг;
- Обеспечивает духовно-культурное развитие украинской нации, всего украинского народа, сохранение и охрану историко-культурных памятников, гармоничное функционирование межнациональных отношений, способствует удовлетворению национально-культурных потребностей украинский, проживающих за пределами Украины;
в) в сферах обеспечения прав и свобод человека, законности и общественного порядка, национальной безопасности и обороноспособности
- Организует и контролирует соблюдение органами исполнительной власти законодательства, определяющего права и свободы человека и гражданина, гарантии их реализации и защиты;
- Обеспечивает охрану частной и других форм собственности, укрепление общественного порядка, активную борьбу с преступностью, исполнения судебных решений; - Обеспечивает соблюдение требований законности в деятельности органов исполнительной власти и их аппарата, должностных лиц, принимает меры по преодолению бюрократических и других злоупотреблений при осуществлении их полномочий;
- Принимает меры по обеспечению национальной безопасности и обороноспособности Украины, охраны и защиты ее государственной границы и территории, руководства Гражданской обороной Украины;
- Определяет в пределах бюджетных ассигнований на оборону численность граждан, подлежащих призыву на срочную военную службу и военные сборы, обеспечивает реализацию прав и гарантий военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы (и членов их семей);
г) в сферах охраны природы, экологической безопасности и природопользования
- Организует управление охраной и рациональным использованием природных ресурсов, разрабатывает и обеспечивает выполнение государственных и межправительственных экологических программ, принимает меры по совершенствованию экономического механизма природопользования;
- Обеспечивает выполнение программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, принимает меры по ликвидации вредных последствий других аварий и катастроф, стихийных бедствий, решает вопрос об ограничении, временном запрете или прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций в случае нарушения ими законодательства об охране окружающей среды;
д) в сферах внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности
- Участвует в обеспечении выполнения международных договоров Украины, принимает решения и проводит переговорйта подписания международных договоров Украины, заключаемых от имени Кабинета Министров;
- Организует управление внешнеэкономической деятельностью государства, таможенным делом, составление платежного баланса Украины, обеспечивает рациональное использование государственных валютных средств, осуществляет вместе с Национальным банком Украины валютном регулировании, выступает гарантом по кредитам, которые предоставляются иностранными банками, финансовыми и другими международными организациями, в том числе в соответствии с международными договорами Украины.
Кабинет Министров осуществлять функции и полномочия и в других сферах, определяемых Конституцией и законами Украины, а также актами Президента Украины.
Что касается полномочий Кабинета Министров в отношениях с другими государственными органами, то следует выделить, прежде всего, направления воздействия с его стороны на возглавляемую им систему органов исполнительной власти. Как уже отмечалось, ее составляют центральные и местные органы исполнительной власти.
В частности, по отношению к центральным органам Кабинет Министров направляет, координирует и контролирует деятельность министерств, государственных комитетов Украины и других центральных органов исполнительной власти, которые являются подведомственными Кабинета Министров и подчиненные ему. Премьер-министр вносит Президенту представления о создании, реорганизации и ликвидации центральных органов исполнительной власти, назначение на должности и освобождение от должностей их руководителей, накладывает на этих руководителей и их заместителей дисциплинарные взыскания. Кабинет министров имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов других центральных органов исполнительной власти.
Кабинета Министров подотчетны и подконтрольны местные государственные администрации, главы которых при осуществлении своих полномочий также и ответственны перед ним. Подотчетность и подконтрольность Кабинета Министров Украины областных и районных государственных администраций не распространяется на ту часть полномочий, делегированных им соответствующими областными или районными советами.
Кабинет Министров в лице Премьер-министра вносит Президенту Украины представление о назначении на должность и освобождении от должностей председателей местных государственных администраций.
Кабинет Министров постоянно получает от местных государственных администраций подробную информацию об их деятельности, регулярно заслушивает отчеты председателей государственных администраций по определенным Кабинетом Министров вопросов. В случае ненадлежащего исполнения председателем государственной администрации возложенных на него полномочий. Кабинет Министров может обратиться к Президенту Украины с представления об освобождении от должности соответствующего главы государственной администрации.
Определенную специфику имеют отношения Кабинета Министров Украины с Советом министров Автономной Республики Крым (АРК). Кабинет Министров направляет, координирует и контролирует деятельность Совета министров АРК по выполнению Конституции и законов Украины, актов Президента и Кабинета Министров Украины на территории АРК как неотъемлемой составной части Украины.
Кабинет Министров определяет порядок участия Совета министров АРК и подведомственных ему органов в выполнении общегосударственных программ, других мероприятий загальнодержвного значение для устранения последствий экологической безопасности, чрезвычайных ситуаций, борьбы с преступностью и контролирует соблюдение соответствия программ АРК по вопросам социально-экономического и культурного развития, рационального природопользования , охраны окружающей среды общегосударственным программам.
Среди органов, не входящих в систему органов исполнительной власти, наиболее разветвленные и тесные связи Кабинета Министров - с Президентом и Верховной Радой Украины.
В отношениях с Президентом Украины полномочия Кабинета Министров касаются, прежде всего, его участия, по поручению Президента, в исполнении его полномочий по вопросам обеспечения государственного суверенитета и экономической самостоятельности, национальной безопасности и обороноспособности, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также по другим вопросам осуществления исполнительной власти.
В случае издания Президентом актов в пределах полномочий, предусмотренных частью четвертой ст. 106 Конституции Украины, эти акты скрепляются подписями Премьер-министра и министра ответственного за акт и его выполнение. Эта процедура называется «контрасигнация».
Кабинет Министров осуществляет по поручению Президента и по собственной инициативе подготовку и подает Президенту Украины предложения по вопросам осуществления им полномочий в сфере исполнительной власти и подготовки законопроектов.
Кабинет Министров взаимодействует с администрацией Президента Украины, консультативными, совещательными и другими вспомогательными органами и службами, создаваемыми Президентом для осуществления своих полномочий, на основе и в порядке, определенных актами Президента.
Согласно Конституции Украины (ст. 107) при Президенте функционирует такой орган, как Совет национальной безопасности и обороны Украины. Кабинет Министров обязан выполнять решения этого Совета, которые вводятся в действие указами Президента, обеспечивать осуществление ее мероприятий по координации и контролю за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Премьер-министр по должности входит в состав Совета национальной безопасности и обороны Украины.
Среди полномочий Кабинета Министров в отношениях с Верховной Радой Украины следует, прежде всего, отметить его участие в законотворческой деятельности. Согласно ст. 93 Конституции Украины правительство имеет право законодательной инициативы в Верховной Раде.
Законодательное предложение или законопроект Кабинета Министров вносятся в Верховную Раду с обязательным пояснительной записке, в которой должно быть необходимое финансово-экономическое обоснование и предложения по покрытию предусмотренных материальных и других затрат за счет государственного или местных бюджетов.
Кабинет министров имеет право требовать срочного рассмотрения Верховной Радой внесенного им законопроекта или определения его в установленном порядке неотложным. Он также имеет право по письменному заявлению отозвать собственные законодательное предложение или законопроект, а после включения их в повестку дня сессии Верховной Рады - с его согласия.
Важное значение в отношениях Кабинета Министров с Верховной Радой имеет право Премьер-министра, других членов правительства присутствовать на заседании Верховной Рады и быть выслушанными. В случае нарушения народными депутатами Украины вопросов, касающихся деятельности Кабинета Министров или его членов, Премьер-министр имеет право на получение необходимых разъяснений по этим вопросам.
Члены Кабинета Министров или по их поручению руководящие работники и специалисты аппарата правительства, а также центральных органов исполнительной власти могут принимать участие в заседаниях комитетов, временных специальных комиссий Верховной Рады по вопросам, затрагивающим компетенцию Кабинета Министров.
2. Центральные органы исполнительной власти: назначение, состав, компетенции
К центральным органам исполнительной власти Украины относятся такие группы органов: министерства, государственные комитеты, другие центральные органы исполнительной власти, которые имеют различные названия - агентства, комитеты, службы и т.д. (Часто они обобщенно определяются как «ведомства»).
Указанные органы в своей деятельности представляют интересы всего государства, а не отдельных территорий, мест, их компетенция распространяется по соответствующему кругу вопросов на всю территорию страны
По своему назначению центральные органы исполнительной в ^ ады (далее - центральные органы) обеспечивают или способствуют формированию и воплощению в жизнь государственной политики в соответствующих сферах управления, осуществляют руководство порученными им сферами и несут ответственность за состояние их развития перед Президентом и Кабинетом Министров Украины.
Центральные органы образуются, реорганизуются и ликвидируются Президентом Украины по представлению Премьер-министра в пределах средств, предусмотренных Государственным бюджетом на содержание органов исполнительной власти (пункт 15 ст. 106 Конституции "). Президент назначает по представлению Премьер-министра министров, председателей государственных комитетов, руководителей других центральных органов и прекращал их полномочия на этих должностях (п. 10 данной статьи).
Наряду с этим для некоторых центральных органов Конституция (п. 14 ст. 106) предусматривает особый порядок решения кадровых вопросов. Так, голов Ан-тимонопольного комитета. Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания назначает на должности и освобождает от должностей Президент с согласия Верховной Рады Украины.
Ведущее место среди центральных органов занимают министерства Украины. Только их руководители - министры - входят в состав Кабинета Министров и непосредственно участвуют в определении правительственной политики в стране.
Сейчас (по состоянию на 1.08.1998 г..) В Украине насчитывается 18 министерств, а именно:
Министерство агропромышленного комплекса;
Министерство внутренних дел;
Министерство угольной промышленности;
Министерство экономики;
Министерство энергетики;
Министерство иностранных дел;
Министерство внешних экономических связей и торговли;
Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы;
Министерство культуры и искусств;
Министерство обороны;
Министерство образования;
Министерство здравоохранения;
Министерство охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности;
Министерство труда и социальной политики;
Министерство промышленной политики;
Министерство транспорта;
Министерство финансов;
Министерство юстиции.
Государственные комитеты Украины создаются для руководства отдельными отраслями экономики (например. Государственный комитет строительства, архитектуры и жилищной политики) и социального развития (Государственный комитет телевидения и радиовещания), а также осуществление определенной межотраслевой деятельности (Государственный комитет статистики) или решения отдельных функциональных вопросов (Государственный комитет по защите прав потребителей). Сейчас в Украине насчитывается двадцать комитетов.
Среди других центральных органов, которых всего насчитывается сейчас около пятидесяти наиболее распространенными названиями являются «комитет» (антимонопольной ный комитет. Комитет пищевой промышленности и др.), «Агентство» (Национальное агентство по вопросам развития и европейской интеграции, Национальное космическое агентство и т.д.), «главное управление» (главное контрольно-ревизионное управление), «государственный департамент» (государственный департамент ветеринарной медицины).
Определенное распространение имеют и такие названия, как «комиссия» (Высшая аттестационная комиссия) «Служба» (Государственная таможенная служба) «Фонд» (Фонд государственного имущества); «Администрация» (Государственная налоговая администрация) «Палата» (Лицензионная палата).
К рассматриваемой группе центральных органов входят также Государственная инспекция по надзору за безопасностью авиации, Государственное казначейство.
Центральные органы в большинстве преимущественно являются единоначальные органами. Единоначалие органа означает, что властные полномочия этого органа осуществляются единолично его руководителем - министром, председателем государственного комитета, другим руководителем центрального органа (далее - руководителем). Он персонально несет всю полноту ответственности за результаты работы центрального органа непосредственно перед Президентом и правительством.
Руководитель осуществляет руководство центральным органом, опираясь в этом на своих заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности Каби-нетомьМинистрив по представлению соответствующего руководителя. Количество заместителей руководителя в каждом центральном органе определяется Кабинетом Министров. Заместители руководителя выполняют по его поручению отдельные функции и полномочия и замещают его в случае его отсутствия.
Руководитель центрального органа осуществляет распределение обязанностей между заместителями, а также определяет степень ответственности руководителей подразделений аппарата центрального органа. Он утверждает штатное расписание работников аппарата центрального органа и его местных звеньев (органов) в рамках предельной численности, фонда оплаты труда работников и размера ассигнований на их содержание из государственного бюджета; утверждает положения о структурных подразделениях аппарата центрального органа и положение о созданные им местные звена, а также положение и уставы предприятий, учреждений, организаций, принадлежащих к его сфере ведения; осуществляет в установленном порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей местных звеньев центрального органа, предприятий, учреждений и организаций, принадлежащих к его сфере ведения; вносит на рассмотрение Кабинета Министров проекты законодательных и других нормативных актов по вопросам, относящимся к компетенции центрального органа.
Решение центрального органа приобретают юридическую силу когда они оформлены как правовые акты, изданные им в рамках своих полномочий на основании и во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента и Кабинета Министров. Подавляющее большинство актов центрального органа выдается в виде приказов его руководителя. Они являются обязательными для выполнения всеми органами и организациями, их должностными лицами, которые подчинены соответствующему центральному органу. В случаях, предусмотренных законодательством, акты центрального органа являются обязательными для выполнения всеми центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и гражданами.
В случае необходимости центральный орган выдает вместе с другими центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления общие акты.
Нормативно-правовые акты центрального органа подлежат регистрации в порядке, установленном законом. Нормативно-правовые акты центральных органов, определяющих права и обязанности граждан, не доведенные до сведения населения, являются недействительными. Акты центральных органов в случае их несоответствия законодательству Украины или экономической или социальной нецелесообразности могут быть отменены Кабинетом Министров.
Для согласованного решения вопросов, относящихся к компетенции центрального органа, обсуждения важнейших направлений его деятельности и развития вверенной ему отрасли или сферы образуется коллегия центрального органа. В ее состав входят руководитель центрального органа, его заместители по должности, другие руководящие работники центрального органа, а также руководители некоторых министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, относящихся к сфере ведения центрального органа. В заседаниях коллегии могут принимать участие представители местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Решение коллегии воплощаются в жизнь приказами руководителя центрального органа. Членов коллегии утверждает освобождает от обязанностей Кабинет Министров Украины.
Для рассмотрения научных рекомендаций и других предложений по главным направлениям науки и техники, обсуждения важнейших программ и других вопросов в центральном органе может образовываться научно-техническая (научная) совет из ученых и высококвалифицированных специалистов. В центральном органе с учетом специфики его деятельности также могут образовываться другие рабочие и консультативные органы.
Существенным организационно-структурной особенностью министерств и государственных комитетов и других центральных органов является то, что они имеют в своем подчинении местные звена (органы), которые создают вместе с аппаратом центрального органа так называемую систему соответствующего министерства, государственного комитета и тому подобное.
По общему правилу, на местном уровне органами министерств, государственных комитетов является управление, отделы и другие структурные подразделения местных государственных администраций, хоть есть и некоторые самостоятельные местные органы, которые не входят в состав местных государственных администраций.
Каждый центральный орган в соответствии с его профиля:
- Принимает непосредственное участие в реализации государственной политики по конкретным ее направлений или по конкретным объектам государственного управления и регулирования; прогнозирует перспективные направления и реализует стратегические цели и задачи развития соответствующей сферы или отрасли;
- Участвует в разработке проектов и в выполнении общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития Украины, охраны окружающей среды, Государственного бюджета Украины;
- Осуществляет политику в сфере выполнения работ (услуг) и поставок продукции для государственных нужд и образовании государственных резервных фондов финансовых и материально-технических ресурсов, выступает государственным заказчиком указанных работ (услуг);
- Принимает меры по совершенствованию механизма регулирования экономики, ее структурной перестройки, обеспечение рыночной сбалансированности, социальной защиты населения, экологической безопасности;
- Разрабатывает соответствующие финансово-экономические и другие нормативы, механизм их внедрения, утверждает отраслевые стандарты;
- Формирует государственную промышленную политику и обеспечивает ее проведения, готовит предложения по определению приоритетных отраслей промышленности для ускоренного их развития;
- Участвует в формировании и реализации государственной инвестиционной политики, исходя из приоритетных направлений структурной перестройки экономики;
- Вырабатывает предложения по изменению условий налогообложения, ценообразования, определения особенностей приватизации, демонополизации предприятий в отдельных отраслях;
- Способствует развитию предпринимательства, рыночной инфраструктуры экономики;
- Участвует в формировании и реализации антимонопольной политики;
принимает меры, направленные на совершенствование внешнеэкономической деятельности, защита интересов украинских товаропроизводителей на внешнем рынке;
- Участвует в подготовке международных договоров Украины, заключает международные соглашения межведомственного характера.
Значительное место в содержании компетенции центральных органов занимает деятельность по обеспечению государственных интересов в условиях формирования рыночной экономики. В частности, соответствующие центральные органы: выдают в предусмотренных законодательством случаях специальные разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности; осуществляют в пределах полномочий, определенных законодательством, функции по управлению объектами государственной собственности, относящихся к их ведению; участвуют в реализации программ приватизации.
Важное внимание уделяют центральные органы выполнению определенных общегосударственных функций. Например, они обеспечивают выполнение задач мобилизационной подготовки населения и мобилизационной готовности государства; участвуют в осуществлении мероприятий по обеспечению обороноспособности государства.
Любой центральный орган организует выполнение актов законодательства, осуществляет систематический контроль за их реализацией, обобщает практику применения законодательства по вопросам, относящимся к его компетенции, разрабатывает предложения о совершенствовании законодательства и в установленном порядке вносит их на рассмотрение Кабинета Министров.
Для успешного осуществления возложенных на них задач и функций центральным органам также предоставлены достаточно широкие полномочия по внутрен-ньоорганизацийного обеспечения работы. В частности, они вправе: получать от других центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления информацию, документы и материалы, статистические данные для выполнения возложенных на них задач; привлекать специалистов центральных и других органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по согласованию с их руководителями для рассмотрения вопросов, относящихся к их ведению; привлекать к дисциплинарной ответственности руководителей созданных ими местных органов, а также предприятий, учреждений и организаций, принадлежащих к сфере их ведения.
Центральные органы в пределах своей компетенции содействие органам местного самоуправления - советам и их исполнительным комитетам в осуществлении ими полномочий местного самоуправления. Исполнительные органы советов по вопросам осуществления делегированных советам полномочий органов исполнительной власти подконтрольны и подотчетны соответствующим центральным органам.
В процессе своей деятельности центральные органы могут взаимодействовать с профессиональными союзами и общественными организациями по вопросам обеспечения прав и свобод граждан, удовлетворения их социально-экономических, трудовых, культурных и других интересов, способствуют выполнению уставных задач этих объединений. При этом объединение граждан в необходимых случаях вправе вносить на рассмотрение соответствующего центрального органа предложения по вопросам их деятельности, требующих решения этого органа.
выводы
Согласно части первой ст. 113 Конституции «Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти».
В состав Кабинета Министров входят Премьер-министр, первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министры и министры Украины.
Премьер-министр является главой Кабинета Министров, и руководит его работой, обеспечивает выполнение программы деятельности Кабинета Министров, одобренной Верховной Радой.
В части второй ст. 113 Конституции определено, что Кабинет Министров ответственен перед Президентом, подконтролен и подотчетен Верховной Раде в пределах, предусмотренных в ст. 85, 87 Конституции Украины.
Основными задачами Кабинета Министров являются: обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, реализация прав и свобод человека и гражданина, благоприятных условий для свободного и гармоничного развития личности; выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента по формированию и проведению внешней и внутренней политики государства; забота о безопасном для жизни и здоровья людей окружающей среды, экологическую безопасность и рациональное использование природных ресурсов; принятия мер по обеспечению национальной безопасности и обороноспособности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью.
К центральным органам исполнительной власти Украины относятся такие группы органов: министерства, государственные комитеты, другие центральные органы исполнительной власти, которые имеют различные названия - агентства, комитеты, службы и т.д. (Часто они обобщенно определяются как «ведомства»).
Вопросы для самопроверки:
1. Кто входит в состав Кабинета Министров Украины?
2. Кто является главой Кабинета Министров Украины?
3. Кому подотчетен и подконтролен Кабинет Министров Украины?
4. Какой орган осуществляет контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины?
5. Определите основные задачи Кабинета Министров Украины?
6. Раскройте функции Кабинета Министров Украины?
7. Определите состав центральных органов исполнительной власти.
8. Что относится к компетенции центральных органов исполнительной власти?
Тема 8. Региональные органы государственного управления
план
1.Место администрации: правовой статус, компетенции
2. Отношения местных государственных администраций в системе вертикальных и горизонтальных связей
3. Структура местных государственных администраций
Литература:
1. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
2. Державне управління: Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, Д36 О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с — (Вища освіта XXI століття).
1. Местные государственные администрации: правовой статус, компетенции
Исполнительная власть на местах осуществляется главным образом местными - областными и районными, а также Киевской и Севастопольской городскими - государственными администрациями.
С июня 1997 принят Закон Украины «О местных государственных администрациях». Организация и порядок деятельности местных органов исполнительной власти в городах Киеве и Севастополе, а также в Автономной Республике Крым имеют определенные особенности, которые должны быть отражены в отдельных законах.
Согласно ст. 118 Конституции Украины состав местных государственных администраций формируется председателями местных государственных администраций, которые, в свою очередь, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров.
Председатели местных государственных администраций при осуществлении своих полномочий ответственны перед Президента и Кабинетом Министров, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня, то есть районные госадминистрации - областным госадминистрациям, областные госадминистрации - Кабинета Министров. Они также подотчетны и подконтрольны соответствующим органам местного самоуправления (советам) в части полномочий, делегированных им этими советами (части 3-7 ст. 118 Конституции ").
Местные государственные администрации являются единоначальные органами исполнительной власти, властные полномочия которых реализуются единоличное их руководителями - председателями. Председатель местной государственной администрации формирует ее состав, в который входят председатель местной государственной администрации, его первый заместитель, не более трех заместителей, руководители управлений, отделов и других структурных подразделений.
Первый заместитель председателя областной государственной администрации назначается на должность главой облгосадминистрации с согласия Премьер-министра Украины, а заместители председателя облгосадминистрации - по согласованию с вице-премьер-министром. Руководители управлений, отделов, других структурных подразделений облгосадминистраций назначаются на должности главами облгосадминистраций по согласованию с руководителями соответствующих государственных органов исполнительной власти.
В районных государственных администрациях первые заместители и заместители председателей этих администраций назначаются на должности главами райдержадминис-траций по согласованию с соответствующими заместителями губернаторов. Руководители структурных подразделений райгосадминистраций назначаются на должности их головами по согласованию с руководителями соответствующих структурных подразделений облгосадминистраций.
Председатели местных государственных администраций в пределах выделенных бюджетных ассигнований утверждают структуру и штатное расписание этих администраций и положения об их структурные подразделения. Для содействия осуществлению полномочий местных государственных администраций их председателя могут образовывать консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы.
Председатели местных государственных администраций назначаются на срок полномочий Президента. В случае избрания нового Президента председателя государственных администраций продолжают осуществлять свои полномочия до формирования Кабинета Министров и заявляют о своей отставке в день вступления в силу полномочий вновь сформированного Кабинета Министров Украины.
Досрочном прекращении полномочий главы местной государственной администрации согласно Конституции возможно в случае, если орган местного самоуправления на соответствующей территории, то есть областной или районный совет выразит недоверие председателю, на основании чего Президент принимает решение и дает обоснованный ответ. Если же недоверие главе местной государственной администрации выразили две трети депутатов от состава соответствующего совета, Президент принимает решение об отставке председателя (части 9 и 10 ст. 118 Конституции).
Председатели местных государственных администраций, их заместители, руководители управлений, отделов, других структурных подразделений администраций не могут быть народными депутатами Украины или иметь другой представительский мандат, не имеют права совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной и творческой во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или другой организации, имеющей целью получение прибыли
Председатели местных государственных администраций единолично принимают решения путем издания распоряжений и несут за них ответственность согласно законодательству.
Проекты распоряжений нормативного характера должны подлежать обязательной юридической экспертизе в соответствующих структурных подразделениях местных государственных администраций, а также обсуждению на заседаниях коллегий местных государственных администраций.
Нормативно-правовые акты местных государственных администраций подлежат государственной регистрации в установленном законом порядке и вступают в силу с момента их регистрации. Акты, касающиеся прав и обязанностей граждан или имеют общий характер, подлежат обнародованию и вступают в силу с момента их опубликования.
Акты местных государственных администраций ненормативного характера, принятые в пределах их полномочий, вступают в силу с момента их принятия, если законом или самими актами не установлен иной срок введения их в действие. Эти акты доводятся до их исполнителей, а также при необходимости обнародуются.
Решения председателей местных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, другим актам законодательства, могут быть отменены Президентом, Кабинетом Министров или главой государственной администрации высшего уровня.
Правовой статус местных государственных администраций по объему предоставленных полномочий отвечает основным задачам их деятельности. Они заключаются в том, что местные государственные администрации обеспечивают на соответствующей территории: выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента, Кабинета Министров и других органов исполнительной власти высшего уровня; законность и правопорядок, соблюдение ифав и свобод граждан; выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания национальных меньшинств и коренных народов также программ их национального и культурного развития; подготовку и выполнение соответствующих областных и районных бюджетов; взаимодействие с органами местного самоуправления.
Содержание компетенции местных государственных администраций определяется отнесением к их ведению решения в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Украины, таких вопросов местной жизни:
• обеспечение законности, охраны прав, свобод и законных интересов граждан;
• социально-экономического развития соответствующих территорий;
• бюджета, финансов и учета;
• управление имуществом, приватизации и предпринимательства;
• промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта и связи;
• науки, образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, семьи, женщин, молодежи и несовершеннолетних; • использование земли, природных ресурсов, охраны окружающей среды;
• внешнеэкономической деятельности;
• оборонной работы и мобилизационной подготовки;
• социальной защиты населения, труда и заработной платы, а также в других отраслях (сферах), определенных законами.
Для выполнения своих задач и функций местных государственных администрациях имеют право:
осуществлять контроль за состоянием соблюдения Конституции и законов Украины, других актов законодательства органами местного самоуправления руководителями предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и подчинения, а в случае выявления нарушений входить с представлением в этих органов об устранении соответствующих нарушений;
получать необходимую статистическую информацию и другие необходимые для осуществления своих полномочий данные от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и религиозных организаций, предприятий, учреждений и организаций;
ставить вопрос о досрочном прекращении полномочий соответствующих советов, сельских, поселковых и городских голов согласно действующему законодательству;
привлекать ученых, специалистов, представителей общественности к подготовке и рассмотрению вопросов, входящих в компетенцию местных государственных администраций;
отправлять Президенту, Кабинету Министров, другим органам исполнительной власти "высшего уровня предложения по вопросам совершенствования действующего законодательства и практики его реализации в сфере государственного управления;
принимать акты по вопросам, отнесенным к компетенции местных государственных администраций;
в соответствии с законодательством заключать соглашения и договоры;
осуществлять другие функции и полномочия согласно действующему законодательству.
Наряду с этим Президент по представлению Кабинета Министров в пределах определенных Конституцией и законами Украины может дополнительно передавать (делегировать) местным государственным администрациям полномочия органов исполнительной власти высшего уровня. Такая передача должна сопровождаться предоставлением им соответствующих финансовых, материально-технических и других ресурсов, необходимых для осуществления таких полномочий.
Органы местного самоуправления на соответствующих территориях - областные и районные советы - также имеют право делегировать отдельные свои полномочия местным государственным администрациям. Последние осуществляют делегированные им полномочия с целью обеспечения местных интересов населения района или области и несут ответственность за их реализацию.
Местные государственные администрации в части осуществления ими делегированных полномочий подотчетны и подконтрольны соответствующим советам.
Местные государственные администрации при осуществлении своих полномочий в сфере управления взаимодействуют с соответствующими министерствами и другими центральными органами. Председатели местных государственных администраций координируют деятельность территориальных органов министерств и других центральных органов, способствуют им в выполнении возложенных на эти органы задач.
Председатели местных государственных администраций, в первую очередь областных. Киевской и Севастопольской городских, взаимодействуют с министерствами и другими центральными органами в процессе управления структурными подразделениями этих администраций, находящихся в «двойном» подчинении. Поэтому управление, отделы и другие структурные подразделения местных государственных администраций подотчетны и подконтрольны соответствующим министерствам, другим центральным органам исполнительной власти.
В случае признания министерством, другим центральным органом неудовлетворительной работы соответствующего управления, отдела, другого структурного подразделения местной государственной администрации или их руководителей министр или руководитель другого центрального органа обращается с соответствующим мотивированным представлением к главе местной государственной администрации. Председатель местной государственной администрации обязан рассмотреть это представление и не позднее чем в месячный срок дать обоснованный ответ или принять решение.
В отношениях местных государственных администраций с отдельными министерствами, другими центральными органами, имеющими территориальные органы в областях и районах (милиция, служба безопасности, оборона), их взаимоотношения имеют более независимый характер. Руководители таких территориальных органов министерств, других центральных органов подотчетны и подконтрольны главам местных государственных администраций только по вопросам осуществления полномочий этих администраций.
Председатель местной государственной администрации имеет право ставить перед министерствами, другими центральными органами мотивированные вопросы о соответствии занимаемой должности руководителей их территориальных органов, на основании чего министерство, другой центральный орган в месячный срок дать обоснованный ответ или принять решение.
Взаимоотношения областной и районных местных государственных администраций характеризуются тем, что областные государственные администрации в пределах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляют контроль за их деятельностью. Председатели районных государственных администраций регулярно информируют о своей деятельности глав областных государственных администраций, ежегодно и по их требованию отчитываются перед ними.
Областные государственные администрации наделены широкими контрольными полномочиями. Главы облгосадминистраций вправе отменять распоряжения председателей районных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, решением Конституционного Суда, актам Президента, Кабинета Министров, глав областных государственных администраций, а также министерств, других центральных органов. В свою очередь руководители управлений, отделов, других структурных подразделений облгосадминистрации вправе отменять приказы руководителей соответствующих управлений, отделов, других структурных подразделений райгосадминистрации, противоречащие законодательным актам Украины
Председатель облгосадминистрации наделен правом поощрять и ставить вопрос о соответствии голов раидержадминистраций тому подобное. По результатам работы районной государственной администрации председатель областной государственной администрации может применять установленные законодательством меры поощрения должностных лиц районной государственной администрации. При наличии оснований, предусмотренных законодательством, главы областных государственных администраций могут ставить вопрос перед Президентом и Кабинетом Министров о привлечении к дисциплинарной ответственности председателей районных государственных администраций.
Местные государственные администрации на подведомственной территории должны плодотворно взаимодействовать с органами местного самоуправления, в частности, в решении вопросов экономического, социального и культурного развития соответствующих территорий, укрепление материальной и финансовой базы местного самоуправления, выполнение предоставленных им законом полномочий органов исполнительной власти, рассматривать и учитывать в своей деятельности предложения органов местного самоуправления.
При этом местные государственные администрации не имеют вмешиваться в осуществление органами местного самоуправления собственных полномочий.
Для осуществления совместных программ местные государственные администрации и органы местного самоуправления могут заключать договоры, создавать совместные предприятия и организации.
Важнейшую внимание местные государственные администрации должны уделять отношениям с гражданами, проживающих на соответствующей территории, в частности, способствовать гражданам в реализации ими их конституционных прав, свобод и выполнения конституционных обязанностей. Граждане обращаются к местным государственным администрациям в решении конкретных вопросов, относящихся к ведению местных государственных администраций. Их должностные лица обязаны рассмотреть обращение граждан и в течение месячного срока дать обоснованный ответ и принять необходимые меры.
2. Отношения местных государственных администраций в системе вертикальных и горизонтальных связей
Отношения местных государственных администраций - это составляющая государственно-управленческих отношений, возникающих между органами государственной власти в горизонтальных и вертикальной проекциях. По характеру они делятся на административные (субординационные), функциональные (координационные), дисциплинарные, отношения инициативы. По форме и выражением - на правовые и неправовые, по сферам обнаружения - отраслевые, территориальные, межрегиональные, территориально-отраслевые. Многогранность государственного управления приводит и другие спектры классификации отношений местных государственных администраций. Для обеспечения реализации собственных и делегированных полномочий местных администраций существенной является типология, основанная на выделении участников государственно-управленческих отношений. Действующим законодательством определено отношения местных государственных администраций с Президентом Украины, органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Отношения с Президентом основываются на ответственности местных государственных администраций и их председателей при осуществлении своих полномочий перед ним. Председатели областных государственных администраций информируют Президента и ежегодно отчитываются перед ним о выполнении местной государственной администрацией возложенных на нее полномочий, а также об общественно-политической, социально-экономическое, экологическое и другое положение на соответствующей территории, вносят предложения по вопросам совершенствования действующего законодательства Украины и практики его реализации, системы государственного управления.
Отношения с Кабинетом Министров Украины предусматривают ответственность местных администраций перед ним, их пидкон-трольнисть и подотчетность. Главы областных администраций информируют Кабинет Министров Украины о выполнении предоставленных администрации полномочий и о социально-экономическое, экологическое и другое положение на соответствующей территории, вносят предложения по вопросам совершенствования действующего законодательства Украины и практики его реализации, системы государственного управления.
Отношения местных государственных администраций с органами исполнительной власти базируются на том, что среди местных органов исполнительной власти являются органы двух типов: 1) подчинены председателю соответствующей государственной администрации, но одновременно реализуют требования и задачи соответствующего министерства или другого центрального органа исполнительной власти; 2) подчиненные министерствам или иным ЦОИВ, но имеют управленческие связи с местными государственными администрациями.
Отношения с министерствами и другими ЦОИВ основываются на принципах взаимодействия и подотчетности и под контроль ности им управлений, отделов и других структурных подразделений местных государственных администраций. В случае признания министерством, другим ЦОИВ неудовлетворительной работы соответствующего управления, отдела, другого структурного подразделения местной государственной администрации или их руководителей, министр или руководитель другого ЦОИВ обращается с соответствующим мотивированным представлением к главе местной государственной администрации, который обязан пересмотреть это представление и не позже чем в месячный срок принять решение и дать обоснованный ответ. Председатели местных государственных администраций координируют деятельность территориальных органов министерств и других ЦОИВ, способствуют им в выполнении возложенных на эти органы задач. В свою очередь руководители территориальных органов министерств и других ЦОИВ по вопросам осуществления полномочий местных государственных администраций подотчетны и подконтрольны их головам.
Председатель местной государственной администрации имеет право ставить перед министерствами, другими ЦОИВ мотивированные вопрос о соответствии занимаемой должности руководителей их территориальных органов, на основании чего эти органы в месячный срок принять решение и дать обоснованный ответ.
В рамках структур исполнительной власти важны отношения между областными и районными местными администрациями. Областные государственные администрации в пределах своих полномочий направляют деятельность районных государственных администраций и осуществляют контроль за ней. Председатели областных государственных администраций имеют право отменять распоряжения председателей районных государственных администраций, противоречащие Конституции Украины, законам Украины, решением Конституционного Суда Украины, актам Президента Украины, Кабинета Министров Украины, председателей областных государственных администраций, а также министерств, других ЦОИВ. Право отменять приказы руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений районной государственной администрации, противоречащие законодательству Украины и актам исполнительной власти высшего уровня, имеют также руководители соответствующих управлений, отделов и других структурных подразделений облгосадминистрации. Председатели районных государственных администраций регулярно информируют о своей деятельности, ежегодно, по требованию, отчитываются перед ними.
Отношения между государством и обществом в значительной мере реализуются в системе отношений местных государственных администраций с местными советами и их должностными лицами. Местные государственные администрации осуществляют полномочия, делегированные им соответствующими областными и районными советами (используя переданы для этого финансовые, материально-технические и другие ресурсы), подотчетны и подконтрольны соответствующим советам. Председатели местных государственных администраций имеют право совещательного голоса на заседаниях соответствующих советов, выносить на рассмотрение вопросы, связанные с выполнением делегированных полномочий, другие предложения. Они отчитываются перед соответствующими советами о выполнении бюджета, программ социально-экономического и культурного развития территорий и делегированных полномочий. Областная и районная советы могут выразить недоверие председателю соответствующей местной администрации, на основании чего с учетом предложения органов исполнительной власти высшего уровня Президент Украины принимает решение и дает его соответствующей рады.
В процессе управленческой деятельности на соответствующей территории местные государственные администрации вступают в отношения с сельскими, поселковыми и городскими советами, их исполнительными органами и сельскими, поселковыми и городскими головами. Они способствуют в осуществлении советами собственных полномочий местного самоуправления: в решении вопросов экономического, социального и культурного развития соответствующих территорий, укрепление материальной и финансовой базы местного самоуправления; контролируют выполнение предоставленных им законом полномочий органов исполнительной власти, рассматривают и учитывают в своей деятельности предложения депутатов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Рассматривая вопросы, затрагивающие интересы местного самоуправления, местные администрации сообщают соответствующие органы местного самоуправления об этом и предоставляют право участия этих органов и их должностных лиц в проведении соответствующих заседаний. Главы местных администраций, их заместители, руководители подразделений или представители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, быть выслушанными по вопросам, которые касаются. Местные государственные администрации не имеют права вмешиваться в осуществление органами местного самоуправления собственных полномочий.
Для осуществления совместных программ местные государственные администрации и органы местного самоуправления могут заключать договоры, создавать совместные органы и организации. В системе государственно-управленческих отношений местных государственных администраций рассматриваются также их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, объединениями граждан и гражданами.
Эффективность отношений местных государственных администраций определяется их организационным, правовым, кадровым и информационным обеспечением.
3. Структура местных государственных администраций
Как и любые органы исполнительной власти, местные государственные администрации структурно упорядоченные. Формирование структур местных государственных администраций определяется постановлением Кабинета Министров Украины от 18 мая 2000 N ° 821 "Об упорядочении структуры местных государственных администраций». Постановлением утвержден такой примерный перечень управлений, отделов и других структурных подразделений облгосадминистрации.
I. Отделы и другие подразделения аппарата облгосадминистрации: организационный отдел; отдел кадровой работы и по вопросам государственной службы; отдел работы с обращениями граждан; юридический отдел; общий отдел; отдел контроля; отдел бухгалтерского учета; отдел взаимодействия с правоохранительными органами; отдел по вопросам правоохранительной и мобилизационной работы; отдел информационно-компьютерного обеспечения; хозяйственный отдел; пресс-служба; отдел по вопросам режимно-секретной работы.
II. Управления, отделы и другие структурные подразделения облгосадминистрации: главное управление сельского хозяйства и продовольствия; Главное управление экономики; Главное управление труда и социальной защиты населения; главное финансовое управление; управления промышленности, энергетики, транспорта и связи; управления угольной промышленности (образуются в случае необходимости); управления капитального строительства; управления жилищно-коммунального хозяйства; управления градостроительства и архитектуры; управления по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы; управления образования и науки; управления здравоохранения; управления культуры; управления по вопросам молодежи, спорта и туризма; управление по делам прессы и информации; управления по вопросам внутренней политики; управления государственной ветеринарной медицины; управления по вопросам имущества коммунальной собственности (при условии делегирования советами полномочий с управлением имуществом); управления по вопросам государственных корпоративных прав (образуются в случае необходимости); отдел по делам национальностей и миграции; отдел по делам религий инспекция государственного технического надзора; инспекция качества и формирования ресурсов сельскохозяйственной продукции; служба по делам несовершеннолетних; государственный архив области. Структура районных государственных администраций формируется с учетом примерного перечня управлений, отделов и других структурных подразделений райгосадминистрации.
I. Отделы и другие подразделения аппарата райдержадмини-ции: отдел организационной и кадровой работы; общий отдел; отдел контроля; юридический отдел; финансово-хозяйственный отдел; отдел по вопросам обороны и мобилизационной работы; отдел внутренней политики; отдел по вопросам режимно-секретной работы.
II. Управления, отделы и другие структурные подразделения рай-госадминистрации: управление (отдел) сельского хозяйства и продовольствия; управление; управления труда и социальной защиты населения; финансовое управление; управления государственной ветеринарной медицины; отдел по вопросам молодежи и спорта; отдел градостроительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства; отдел образования; отдел культуры; отдел по вопросам чрезвычайных ситуаций и гражданской защиты населения; служба по делам несовершеннолетних; архивный отдел.
Председатели местных государственных администраций могут образовывать управления, отделы и другие структурные подразделения местных администраций, не предусмотренные примерным перечнем, в пределах предельной численности, установленного фонда оплаты труда работников и расходов на содержание соответствующей государственной администрации по согласованию с министерством, другими центральными органами исполнительной власти. Обычно они руководствуются при внесении таких изменений необходимостью учета таких факторов, как отраслевая структура хозяйства области (района), институциональные преобразования, что происходят на их территории.
выводы:
Правовой статус местных государственных администраций по объему предоставленных полномочий отвечает основным задачам их деятельности. Они заключаются в том, что местные государственные администрации обеспечивают на соответствующей территории: выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента, Кабинета Министров и других органов исполнительной власти высшего уровня; законность и правопорядок, соблюдение ифав и свобод граждан; выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания национальных меньшинств и коренных народов также программ их национального и культурного развития; подготовку и выполнение соответствующих областных и районных бюджетов; взаимодействие с органами местного самоуправления.
Содержание компетенции местных государственных администраций определяется отнесением к их ведению решения в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Украины, таких вопросов местной жизни:
• обеспечение законности, охраны прав, свобод и законных интересов граждан;
• социально-экономического развития соответствующих территорий;
• бюджета, финансов и учета;
• управление имуществом, приватизации и предпринимательства;
• промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта и связи;
• науки, образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта, семьи, женщин, молодежи и несовершеннолетних; • использование земли, природных ресурсов, охраны окружающей среды;
• внешнеэкономической деятельности;
• оборонной работы и мобилизационной подготовки;
• социальной защиты населения, труда и заработной платы, а также в других отраслях (сферах), определенных законами.
Отношения местных государственных администраций - это составляющая государственно-управленческих отношений, возникающих между органами государственной власти в горизонтальных и вертикальной проекциях. По характеру они делятся на административные (субординационные), функциональные (координационные), дисциплинарные, отношения инициативы. По форме и выражением - на правовые и неправовые, по сферам обнаружения - отраслевые, территориальные, межрегиональные, территориально-отраслевые. Многогранность государственного управления приводит и другие спектры классификации отношений местных государственных администраций. Для обеспечения реализации собственных и делегированных полномочий местных администраций существенной является типология, основанная на выделении участников государственно-управленческих отношений. Действующим законодательством определено отношения местных государственных администраций с Президентом Украины, органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Формирование структур местных государственных администраций определяется постановлением Кабинета Министров Украины от 18 мая 2000 N ° 821 "Об упорядочении структуры местных государственных администраций».
Вопросы для самоконтроля:
1. В чем заключается равовий статус местных государственных администраций?
2. Раскройте содержание компетенции местных государственных администраций.
3. Раскройте сущность отношений местных государственных администраций в системе вертикальных и горизонтальных связей.
4. Высветлите труктура местных государственных администраций.
Тема 9. Местное самоуправление и его особая роль в государственном управлении
план
1.Правовий статус органов местного самоуправления в системе государственного управления
2. Система местного самоуправления в Украине
3.Спиввидношення государственного управления и местного самоуправления: концептуальный подход
4. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления: взаимодействие и разграничение полномочий
Литература:
1.Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
2. Державне управління: Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, Д36 О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с — (Вища освіта XXI століття).
3.Мельник А.Ф. Основні моделі місцевого самоврядування // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядувания: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Смоленського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 300.
1.Правовий статус органов местного самоуправления в системе государственного управления
Одним из важнейших признаков построения демократического государства является развитие местного самоуправления.
Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются соответствующими органами исполнительной власти и местное самоуправление как публичную власть территориальных общин.
Появление и развитие института местного самоуправления обусловлены осознанием обществом того, что укрепление государственной власти в центре не может быть эффективным и полезным для общества в целом без ее одновременной децентрализации, функционирования первичных территориальных общин, объединенных определенными общими местными интересами. Это также связано с тем, что большинство обращений граждан к власти по обеспечению различных условий жизнеобеспечения сосредоточиваются на местном уровне и имеют здесь решаться. Стремясь развивать и укреплять демократическое, социальное, правовое государство, Конституция Украины (ст. 7) закрепила принцип, согласно которому «в Украине определяется и гарантируется местное самоуправление».
Местное самоуправление - это право и реальная способность территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Местное самоуправление является составной организации управления обществом. В отличие от местного управления, местное самоуправление является деятельностью, направленной на обеспечение потребностей и интересов местного населения. В политическом аспекте местное самоуправление рассматривается как институт парламентского режима, специфическая форма реализации публичной власти, отличной как от государства, так и от объединений граждан.
Нормативное регулирование организации и деятельности местного самоуправления осуществляется внутренним правом каждого государства, а также соответствующими актами международного уровня, в частности Европейской Хартией местного самоуправления. Эта хартия определила принципы, основные направления местного самоуправления, его соотношение с местным управлением. Правовой основой местного самоуправления в Украине является Конституция Украины, которая закрепила систему местного самоуправления, его финансовую и материальную базу, роль территориальной общины, финансовые гарантии местного самоуправления со стороны государства и роль местного самоуправления как гаранта прав и свобод. Все организационные вопросы деятельности органов местного самоуправления и их полномочий регулируются Законом «О местном самоуправлении в Украине» (от 21 мая 1997 p.).
Основными чертами местного самоуправления в Украине: демократический характер, осуществления на всех уровнях административно-территориального устройства государства (кроме Автономной Республики Крым), отсутствие иерархии между территориальными громадами, их органами и должностными лицами, характер социальной службы, финансово-экономический, политический характер, специфический правовой статус.
Важными признаками любого органа местного самоуправления является его правовая, организационная и финансовая автономия отношении других органов местного самоуправления, а также государственных органов. Суть правовой автономии оказывается в наличии у органов местного самоуправления собственных полномочий, определенных Конституцией и законодательством. Организационная автономия выражается в том, что орган местного самоуправления имеет возможность сам определять свою внутреннюю структуру с тем, чтобы она соответствовала местным условиям и обеспечивала эффективное управление. Финансовая автономия состоит в праве органов местного самоуправления на владение и распоряжение собственными средствами, достаточными для осуществления своих функций и полномочий.
Хотя местное самоуправление, его органы согласно Конституции Украины не входят в механизм государственной власти, это не означает его полной автономности от государственной власти, государственного управления. Место и роль органов местного самоуправления в системе государственного управления определяются структурой их полномочий, включающих: 1) собственные (самоуправляющиеся) полномочия, осуществление которых связано с решением вопросов местного значения, предоставлением общественных услуг населению; 2) делегированные полномочия (отдельные полномочия органов исполнительной власти, предоставленные законом органам местного самоуправления), осуществление которых связано с выполнением функций исполнительной власти на местах.
2. Система местного самоуправления в Украине
Система самоуправления включает первичный уровень самоуправления - село, поселок, город и вторичный - район, область. Главным центром местного самоуправления есть села, поселка и города, где живут люди и естественным путем образуют общины.
Согласно статье 140 Конституции Украины местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, то есть через определенный структурно-организационный механизм, который называется системой местного самоуправления. Закон «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 5) до элементов системы местного самоуправления относит: территориальную общину; сельский, поселковый, городской совет; сельского, поселкового, городского председателя; исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; районные в городе советы, которые создаются в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета; районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов; органы самоорганизации населения.
Субъектом и основным носителем функций в системе местного самоуправления и полномочий является территориальная община. Территориальная община - это сообщество жителей, жителей населенных пунктов (сел, поселков и городов), объединенная общими интересами собственного жизнеобеспечения, самостоятельного, в пределах законов, решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Территориальная община села, города является организационной основой местного самоуправления. Территориальные общины соседних сел могут объединяться в одну территориальную общину, и наоборот, жители, которые входят в территориальной общины соседних сел могут выходить из нее и образовывать собственную территориальную общину.
Территориальные общины действующим законодательством наделены функциями и полномочиями в различных сферах местной жизни. Они управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности, и утверждают программы социально-экономического и культурного развития и контролируют их выполнение; утверждают в соответствии с законом местные налоги и сборы; утверждают бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц и контролируют их выполнение; обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов; образуют, организуют и ликвидируют коммунальные предприятия, учреждения и организации, осуществляющие контроль за их деятельностью и выполняют другие функции, отнесенные законом к их компетенции.
Территориальная община функционирует непосредственно, через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формами прямой (непосредственной) местной демократии местные выборы, местные референдумы, консультативные опросы, общие собрания граждан по месту жительства, местные инициативы и общественные слушания. Представительными органами местного самоуправления в территориальных общинах есть сельские, поселковые и городские советы, состоящие из депутатов, избранных жителями сел, поселков, городов. Совета наделены функциями и полномочиями, которые являются основой для их практической деятельности, работают по принципу распределения полномочий, имеют определенную исключительную компетенцию в определенных организационных, контрольных и нормативных вопросах. Сельские, поселковые и городские советы в пределах своих полномочий принимают решения, обязательные на подведомственной территории1.
Для реализации решений сельских, поселковых и городских советов и осуществления других задач исполнительно-распорядительного характера создаются исполнительные органы советов. Это - исполнительные комитеты, отделы, управления и другие исполнительные органы. Исполнительные органы советов наделены собственными и делегированными полномочиями. Собственные (самоуправляющиеся) полномочия касаются сфер социально-экономического и культурного развития, планирования и учета, финансов, цен и т.д. и заключаются в установлении порядка деятельности субъектов правоотношений, подготовке проектов документов на рассмотрение соответствующего совета и т. Д. Делегированными полномочиями исполнительных органов сельских, поселковых и городских советов являются те, которые относятся к сфере исполнительной власти и передаются исключительно этим органам для реализации ее исполнительно-распорядительных функций.
Главным должностным лицом территориальной общины является сельский, поселковый и городской председатель, который избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года. Он возглавляет соответствующий совет и его исполнительный орган. В своей деятельности сельские, поселковые и городские головы подотчетны, подконтрольные и ответственные перед территориальными общинами, которые их избрали, перед своими советами, а по вопросам осуществления исполнительными органами советов полномочий органов исполнительной власти - подконтрольны соответствующим местным администрациям.
Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы. Как вторичный, интегральный уровень местного самоуправления, они призваны защищать интересы местного самоуправления перед районными и областными государственными администрациями. Районные и областные советы наделены собственными и делегированными им территориальными общинами сел, поселков и городов полномочиями. К собственным полномочиям относятся: утверждение программ социально-экономического и культурного развития, контроль за их выполнением; принятия районных и областных бюджетов, формируются из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными общинами или для выполнения совместных проектов, решение других вопросов, отнесенных к их компетенции. Делегированные полномочия осуществляются по взаимному согласию (путем заключения договоров, принятия решений) органов самоуправления первичного и вторичного уровней. Районные и областные советы не имеют своих исполнительных органов. их деятельность обеспечивается исполнительным аппаратом советов, который возглавляют председатели этих советов. Голов выбирают районные и областные советы.
Органическим дополнением местного самоуправления являются органы самоорганизации населения (домовые, уличные, квартальные и др.), Которые образуются по инициативе жителей сел, поселков и городов с разрешения соответствующих советов. Они действуют в рамках Конституции и законов Украины, уставов территориальных общин, регламентов соответствующих советов и обеспечивают реализацию актов местных референдумов, поддержки усилий органов местного самоуправления, осуществления общественных инициатив.
Органы местного самоуправления для более эффективного осуществления своих полномочий, защиты интересов территориальных общин могут объединяться в объединения, ассоциации или входить в соответствующих международных ассоциаций.
Концепцией административной реформы предполагается трансформация низового звена системы административно-территориального устройства путем добровольного объединения на основе действующих положений Конституции Украины административно-территориальных единиц для обеспечения формирования реального субъекта местного самоуправления - такой территориальной общины (коммунального объединения территориальных общин), которая должна необходимые финансовые и материальные возможности для предоставления населению полноценных государственных общественных услуг.
3.Спиввидношення государственного управления и местного самоуправления: концептуальный подход
Организационно-структурная характеристика государственного управления в известной мере отличается от местного самоуправления и имеет инструментальное значение для определения их соотношения. Концептуально соотношения государственного управления и местного самоуправления должна определяться в общей управленческой лексике, теории и практике социального управления, общегосударственного (управленческого центра и его органов на местах) и местного управления
В этой связи следует отказаться от традиционных представлений о одноэ-рядковисть самоуправления - демократии - народовластие - народного суверенитета. Подобный подход возможен при политологическом сравнительном анализе проблемы, но в управленческом отношении представляется теоретическим упрощением и ведет к ложной ориентации практики на поиск самоуправляющейся максимы как условия демократии, народовластия, суверенитета народа. Этому способствует конституционная формула о том, что «народ осуществляет власть ... через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 5 Конституции Украины), хотя известно, что органы местного самоуправления проявляют интересы лишь территориальных общин или их объединений.
На самом деле в государственно-организованном обществе должны быть определены не максимальные, а предельные возможности самоуправления с целью развития демократии и обеспечения суверенитета народа, и, следовательно, оптимальное соотношение государственного управления и самоуправления, их соотношение на местном уровне.
Этот оптимум направлен на повышение уровня управления государством, регионами и отдельными территориями и обеспечения легитимности управления как доверия населения к управленческим центров и готовности населения принимать совместное участие в управлении. Таким образом достигается демократичность управления на всех уровнях: от государства в целом, где оказывается народовластие - принадлежность власти народа, осуществляется им непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 5 Конституции Украины), в территориальный коллектива, демократичность управления которым (местного управления) достигается путем самоорганизации населения и осуществления местного самоуправления как права «территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения ...» (ст. 140 Конституции Украина).
В зависимости от представлений о соотношении государственного и местного управления формируются теоретические концепции самоуправления:
а) «общественная теория», согласно которой «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому заведовать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами»;
б) «государственная теория», которая видит в самоуправлении «службу местного общества государственным интересам».
Общественная теория видит в противоположности общественных и государственных интересов основу для полной самостоятельности органов самоуправления. При этом критическое отношение к местному самоуправлению как естественного права обосновывалось интересными для нашей страны доводами англо-американской судебной практики о муниципальных дела, государственную природу местного самоуправления. На этой почве развились ростки «общинно-хозяйственной» доктрины, «общественного или хозяйственного самоуправления», при котором местное управление действует в корпоративно-территориальных интересах, получает «собственную суверенную компетенцию и права только в сфере неполитических отношений, в хозяйственных и общественных делах . В вопросах политических, общегосударственных эти органы действуют как представители государства ».
При этом, однако, надо учитывать, во-первых, то, что избрание теоретической ориентации соотношения государственного управления и местного самоуправления зависит от государственного устройства (формы правления: президентской, парламентарной, смешанной, которые определяют структуру центральной власти, но не могут влиять на ее отношение к местному управлению, на соотношение государственного управления и местного самоуправления), и, особенно, от государственного (унитаризм, федерализм т.д.).
Обязательным условием поисков целесообразного решения рассматриваемого вопроса является отказ от отождествления административно-территориального и государственного устройства, исходя из того, что последнее представляет территориальную в государственных пределах организацию государства, определяет не только пространственную границу действия государственной власти, но и отношение между территориальными единицами , самоуправляющимися территориями, центральной и местной государственной администрацией, государственными структурами и местным самоуправлением с конституирования и управления территориями, между публичной властью (государственной и публично самоуправляющейся) и населением.
Украина в этом отношении определяется как унитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, что соответствует содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины.
Общими принципами такого устройства можно считать:
- Стойкость, неотчужденность суверенитета Республики в сфере государственного устройства и возможность трансформации суверенных прав Республики в самоуправляющиеся права самоуправляющихся территорий (деконцентрация управления);
- Делегирование прав центральной администрации местным ее органам (децентрализация управления);
- Единство, неделимость, нерушимость и целостность государственной территории;
- Конституционность и законность образования (реорганизации) и отмены составных частей государственного устройства;
- Конституционное определенная пограничность децентрализации территории государства, обусловленная в-государственными интересами и потребностями, управляемостью страны как единого политического, социально-экономического, экологического и правового пространства;
- Обеспеченность наций, национальностей, коренных народов, этносов и исторически сложившихся территориальных коллективов с преимуществом многонационального населения и монолингвистичним составом, принятым общим (интернациональными, вненационального) традициями и менталитетом - правом на национальне- и территориально-культурную автономию;
- Единство региональной политики - государственный регионализм, ориентированный на гражданскую согласованность и внутреннюю безопасность страны;
- Обеспечение нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности на региональном уровне - на принципе разделения властей на местном уровне - вне разделения властей, но с гарантированным государством самоуправлением и самостоятельной правосубъектностью территориальной общины; - Территориальное представительство в высшем представительном органе страны.
Действие этих принципов приведет в теоретическом отношении к преодолению трактовки местного самоуправления как феномена, противостоит государственности, на практике - до минимизации вертикальных связей, выделению в качестве самостоятельной подсистемы публичной власти местных органов самоуправления, которые решают все вопросы, относящиеся к местным интересов и потребностей населения, действия подсистемы органов местной государственной администрации на территории через местные государственные органы (синтез «общественной» и «государственной» теорий местного самоуправления).
Преодоление негативных последствий природного развития местного самоуправления и образования новой модели управления, которая должна объединить широкий местный демократизм со стабильной, ответственной и сильной политикой государства на местах, предполагает выделение в составе государственного (условно исключая Республику Крым, имеющий особый статус)
а) территориальных единиц, централизованно управляются государством и имеют свое население (граждане, постоянно или временно проживающих на территории, иностранцы, лица без гражданства);
б) самоуправляющихся территорий со своим территориальным коллективом (люди, которые постоянно проживают или праиооють на территории).
В составе территориальных единиц разграничиваются следующие.
1. Основные:
регион (край) - основная составная часть территориальной организации государственного устройства, определяется единой политикой государственного регио-кации и характеризуется организационной обособленностью, целостностью, экономической и демографической самодостаточностью, системой государственных органов, которые являются элементами (подсистемой) государственной структуры страны;
территориальные округа - функциональные территориальные единицы, образующиеся в целях выполнения государственных или образовательно-культурологических задач;
образовательные округа с университетским центром науки, образования и культуры;
судебные округа, которые объединяют территории, обслуживаемых межрайонными судами;
транспортные (железнодорожные, бассейновые) округа;
военные округа, образующиеся и функционируют на основе военной доктрины страны.
2. Факультативные:
экологическая зона - территориальные единицы, характеризуются специальными условиями функционирования и охраны окружающей (природного) среды жизни населения;
природно-заповедная зона - участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты которых обладают особой природоохранной, научной, эстетической, рекреационной и другой ценностью, и охранная территория, прилегающая к ним;
курортная зона;
зона санитарной охраны источников водоснабжения и курортов; экологически опасная зона, включающая зоны отчуждения и обязательного отселения населения, гарантийного добровольного отселения населения, усиленного экологического контроля, зона экологического бедствия - пространство, в пределах которого произошли устойчивые отрицательные изменения природной среды, не совместимые с нормальной жизнедеятельностью человека;
зона специального экологической защиты, прилегающей непосредственно к зонам экологического бедствия;
пограничная зона - пограничная полоса, устанавливается непосредственно вдоль государственной границы и на его сухопутных участках или вдоль берегов пограничных рек, озер и других водоемов, но не включает населенные пункты и места массового отдыха населения;
зона территориальной обороны - территория, устанавливается с целью прикрытия, обороны и защиты государственной границы, морского побережья, островных зон, важных объектов и коммуникаций от нападения агрессора, борьбы с его десантами и диверсионными группами, поддержания режима военного положения;
режимные территориальные единицы.
В составе самоуправляющихся территорий должны выделяться следующие.
1. Основные:
город с районным делением самоуправляющейся территории (как правило, республиканского или регионального значения) столица Украины - Киев и город Севастополь, также крупнейшие промышленные и культурные центры с населением более миллиона постоянных жителей (территориальных коллективов) типа мега-полисов - Днепропетровск, Донецк, Одесса, Харьков;
город с районным делением территорий, является частью самоуправляющейся территории города, который является экономическим и культурным центром с развитой промышленностью и местным хозяйством;
город (без районного деления), как правило, промышленные предприятия, самостоятельное местное хозяйство (основано не только на коммунальной собственности), достаточную для обслуживания населения социальную и культурную инфраструктуру;
поселок городского типа - населенный пункт, расположенный при промышленных предприятиях, стройках, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, предприятиях по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, а также населенный пункт, на территории которого расположены высшие и средние учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, санатории и другие стационарные лечебные и оздоровительные учреждения;
район (сельский) - самоуправляющаяся и исполняющая функцию политико-коор-динуючого публичного центра территория с предельное допустимым экономическим (прежде всего аграрный сектор и перерабатывающие производства) потенциалом и определенной хозяйственной специализацией, транспортной и информационной инфраструктурой, обеспечивающей связь между городскими населенными пунктами, между ними и городами, а также региональными центрами;
село - самоуправляющаяся территория населенного пункта или нескольких населенных пунктов с единственным органом местного самоуправления и переважнисть сильськогосподарськои производственной ориентации, не относится к другим видам территорий, а также прилегающая к населенному пункту (пунктам) территория Хуторской застройки, земель и вод сельскохозяйственного назначения;
2. Факультативные:
область - исторически составлена составная часть региона, в территориальном коллективе которой преобладает многонациональное население с устоявшимися общими традициями, монолингвинистичним составом и менталитетом или компактно представлены нации, этносы или эффективно действующая хозяйственная спецификация;
курортные населенные пункты;
поселок дачный - компактно застроенный населенный пункт временного (сезонного) проживания людей с необходимой сетью коммунально-бытовых предприятий и учреждений;
зона свободного предпринимательства - открыта на льготных условиях экономической деятельности и внешнеэкономических связей для мирового рынка территория.
Предложенная диверсификация устройства государства ведет к реконструкции соотношения государственного управления и местного самоуправления в направлениях: во-первых, конституционного гарантирования местного самоуправления, его независимости и самостоятельности «решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины» (ст.140 Конституции Украины);
6. во-вторых, признание публичности самоуправляющейся власти, «двух уровней публичной власти - государства и самоуправления, государственной и публично самоуправляющейся власти; в-третьих, управленческой деятельности субъектов местного самоуправления по поручению государства путем делегирования государственных полномочий (ч. III 143 Конституции Украины) или трансформации суверенных прав государства в самоуправляющиеся полномочия территориальных коллективов; в-четвертых, допущение наглядной деятельности государства, его контрольных органов за местным самоуправлением вплоть до приостановки решений органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением уполномоченным государством органа в суд (ср .: ч.ИИ ст.144 Конституции Украины ) или досрочного прекращения их полномочий в установленном законом порядке; в-пятых, юрисдикционного (лучше - специального административно-юрисдикционного) защиты правового статуса местного самоуправления и подобного же защиты государства и граждан от незаконных действий органов местного самоуправления, не ограниченной установлением ответственности, связанной с возмещением ущерба, а обращенной к защите любого публичного интереса (ср .: ст. 145,56 Конституции Украины).
Такой подход к соотношению государственного управления и местного самоуправления принципиально отвечает Конституции Украины, представлениям о содержании административной реформы, органически связанной с муниципальной реформой, которая должна основываться на том, что местное самоуправление - основное звено гражданского общества Украины. Научно-практическим подтверждением этого подхода концептуально является также действующее законодательство о местном управлении и местном самоуправлении
4. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления: взаимодействие и разграничение полномочий
Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти и местное самоуправление как публичную власть территориальных общин. Это - разные по своей юридической природе системы местной власти, прежде всего по функциям и полномочиям. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его замены местными государственными администрациями.
Однако, вопрос о взаимоотношениях органов самоуправления с местными государственными администрациями - достаточно сложное. В зависимости от политических тенденций в том или ином обществе менялись взгляды на самоуправление.
Так, в юридической доктрине раннего капитализма господствовала точка зрения, что самоуправление - это самостоятельное ведение местного хозяйства территориальной общиной, без контроля со стороны государства. Со временем к компетенции органов самоуправления стали включать не только экономические, но и социально-культурные интересы местного значения.
В то же время изменились и взаимоотношения между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в западных странах. Политика и практика муниципального дуализма дала возможность им установить рациональные взаимоотношения между государством и местным самоуправлением, которое сохраняет свои неотъемлемые права и одновременно осуществляет часть функций исполнительной власти. Законодательство и судебная практика указанных выше стран устанавливают пределы взаимоотношений властных и самоуправляющихся структур, способы решения конфликтов между ними.
Местное самоуправление в Украине действует в соответствии с Конституцией и заключается в предоставлении территориальным общинам и их органам права самостоятельно решать вопросы местной жизни, а в установленных законом случаях - полномочий местных государственных администраций. Это означает, что местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. Органы местного самоуправления являются формой привлечения граждан Украины к участию в решении вопросов местного значения и исполнительной власти в соответствии с требованиями законности.
К сожалению, наука еще глубоко не выучила содержание местного самоуправления и его юридическую природу. Необходимо констатировать, что местное самоуправление шире употребляется не как юридический, а преимущественно как политический термин, как некое отражение политической жизни государства.
Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает пределы такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоврядува ния.
Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и принимают меры для ее обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Однако муниципальная политика исполнительной власти должна основываться на правовых принципах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления самые разнообразные - экономические, социальные. культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и другие.
Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает различные вопросы установления границ их функций и полномочий, способов решения компетенционных споров и тому подобное. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении В Украине эти вопросы получили правовую основу их решения.
Пределы осуществления функций и полномочий власти на местах практически во всех демократических, правовых государствах. Законодатель не может раз и навсегда закрепить эти пределы, так как развитие общественных отношений часто порождает новые проблемы, которые не могут быть решены в рамках существующего законодательного разграничения функций и полномочий органов власти. С другой стороны, законодатель не может заниматься отдельными мелкими вопросами разграничения функций и полномочий органов власти на местах и поэтому допускает другие, кроме законодательного, способы этого разграничения.
Одним из первоочередных шагов независимого Украинского государства стало разграничение власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления.
Вопрос о разграничении функций и полномочий остро диктовались в течение всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 гг.). Особенно актуальным был вопрос о двоевластие на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.д. Дело же заключалось в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые - часто воспринимались в штыки. По сути проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного управления, свойственную демократической, социальной и правовой стране. Нужно время, а главное - создание предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры
Важным фактором формирования данной культуры является теория разграничения функций и полномочий органов власти на местах. Разработка такой теории успешно ведется украинскими учеными-юристами, специалистами различных отраслей права. В ее основе - идеи административной и муниципальной реформы, верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов и тому подобное. Именно эти идеи стали ориентиром авторского видения вопросов разграничения функций и полномочий органов власти на местах.
Вопрос о разграничении функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой из-за разного понимания пределы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами; между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами.
Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность выработать эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий этих администраций и органов самоуправления. Как известно, до недавнего времени в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль играла политическая практика, состоящая на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. Прежде всего путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций.
Выход на преимущественно правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах желаемый и возможный, но в условиях недостаточного понимания роли права в общественном мнении, еще низкой правовой культуре государственных и муниципальных служащих, является достаточно сложным. Поэтому не следует ожидать быстрых и высоких результатов от внедрения действующим законодательством новой системы разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает различные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные и др.
1. Первоначалом разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, следовательно Конституция и определяет принципиальные пределы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушение конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические последствия, определенные Конституцией и законами
2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине есть законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 Решил не передавать его на подпись Президенту, а согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, прежде всего в части функций и полномочий двух ветвей власти. Это было сделано.
Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления базируются на принципах отраслевой компетенции, при определенных условиях может помешать переходу власти к функциональным принципам управления. Отраслевую компетенцию можно разделить на три вида:
а) исключительную компетенцию местных государственных администраций (например, государственный контроль);
б) смежную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной области общественной жизни, но имеют разные предметы ведения. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые очень нуждаются в разграничении как на законодательном уровне, так и в процессе правореализации;
в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов например, управление коммунальной собственностью).
Фактически законодатель, разграничивая функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечить условия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой смежной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирования, а соответственно и вмешательства одних органов в дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении опыт зарубежных стран по четкого разграничения объектов управления. Возможно это связано с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности.
6. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях, приспосабливая структуры местных органов исполнительной власти к новым потребностям государственного управления. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничении функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг., Порождать и новые вопросы в этой сфере.
В целом нормативно-правовые методы разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления эффективны, когда речь идет о массовидные, то есть типичные явления.
В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, который винник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных и т.д.
7. Самое совершенное законодательство не исключает компетенционных споров (споров) между органами. Поэтому компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части объективны и к ним следует относиться как к природным явлениям: их надо понимать и использовать для общественного блага. Компетенционные споры нельзя рассматривать как зло, которого следует избегать. Они могут быть важным стимулом прогресса в правовом регулировании общественных отношений. Если спор не связана с амбициями или другими субъективными факторами в деятельности, например, чиновников, то она свидетельствует о возникновении какой-то новой общественной реальности, которая требует урегулирования с учетом действующего законодательства, его принципов и тому подобное.
Самым эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является рассмотрение дел по данному поводу. Конституция и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга.
К сожалению, судебная практика компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления еще не обобщена и должным образом не изучена. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует о том, что и в условиях Украины судебно-правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах возможны, а их расширение является перспективным.
8. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а со временем может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе по конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться в Конституционный Суд по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования относительно конфликтной ситуации.
На практике существуют и другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений о совместной деятельности в соответствующих отраслях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления вправе заключать такие договоры, которые могут конкретизировать в соответствии с законом их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно решать компетенционные споры (споры) между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет достойное место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах
Компетенционные споры можно согласовывать на разных совещаниях, в специально создаваемых комиссиях, путем личных контактов представителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Такие внеправовые методы решения компетенционных споров является временем более эффективны, чем правовые.
Но одно другому не противоречит, если речь по решению таких вопросов будет идти в рамках Конституции и законов Украины. Если же такое решение компетенционных споров выходит за рамки законодательства, то это может быть основанием для привлечения к юридической ответственности виновных в нарушении законности.
выводы
Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются соответствующими органами исполнительной власти и местное самоуправление как публичную власть территориальных общин.
Местное самоуправление - это право и реальная способность территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.
Система самоуправления включает первичный уровень самоуправления - село, поселок, город и вторичный - район, область. Главным центром местного самоуправления есть села, поселка и города, где живут люди и естественным путем образуют общины.
Субъектом и основным носителем функций в системе местного самоуправления и полномочий является территориальная община. Территориальная община - это сообщество жителей, жителей населенных пунктов (сел, поселков и городов), объединенная общими интересами собственного жизнеобеспечения, самостоятельного, в пределах законов, решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти и местное самоуправление как публичную власть территориальных общин. Это - разные по своей юридической природе системы местной власти, прежде всего по функциям и полномочиям. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его замены местными государственными администрациями.
Вопросы для самоконтроля
1. Предоставьте понятий местного самоуправления.
2. Какие основные черты местного самоуправления вы знаете?
3. Что включает в себя система самоуправления?
4. Что такое «территориальная община»?
5. В чем заключается концептуальный подход соотношение государственного управления и местного самоуправления?
Содержательный модуль 3. Менеджмент органа государственной власти
Тема 10. Внутренняя организация и управление органа государственной власти
план
1. Орган власти как объект организации
2. Организация как процесс и функция управления
3. Сущность и особенности менеджмента органа государственной власти
4. Стратегическое управление и формирование программы деятельности органа государственной власти
5. Контроллинг в деятельности органа государственной власти
6. Информационное обеспечение внутренней организации органа государственной власти
7. Связи с общественностью в системе управленческой дильности органа государственной власти
8.Компетенция органов исполнительной власти: вопросы теории
8.
Литература:
1.Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
2.Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарики, 2000. — 296 с.
3.Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Оболенського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 14.
4.Карлофф Б. Деловая стратегия: Пер. с англ. — М.: Экономика, 1991. — С. 144—146.
5.Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 312.
6.Основи менеджменту: Навч. посіб. / За ред. B.C. Верлоки, І.Д. Михайлова. — X.: Основа, 1996. — С 8.
7.Стиглиц ДжЖ>. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С. 37.
8.Чеппелз Елізабет. Менеджмент у державному управлінні: Пер. з англ. / За ред. С.В. Синиці; Проект TACIS ♦Реформа та розвиток державного управління в Україні». — К., 1996. — С 7—8.
1. Орган власти как объект организации
Орган государственной власти должно быть системно организованным. Ему присущи законодательно определены определенные цели и специальные функции, единство принципов образования, построения и деятельности; структурное единство; спивпорядкованисть и другие иерархические связи и отношения; принятие нормативно обусловленных управленческих решений, согласование их между собой и выполнения общих функций государственного управления. Организационная структура органа государственной власти - это лишь один из компонентов организации. Кроме нее его организацию характеризуют: целенаправленное управление как менеджмент, исполнительная работа (как комбинация основных элементов), которая касается конкретной ситуации.
В научной литературе понятие «организация» употребляется в трех значениях:
а) как объект - министерство, ведомство, учреждение, предприятие и т. д .;
б) как процесс - функционирование, упорядочения, состояние объекта и т. д .;
в) как функция управления - деятельность, связанная с созданием состояния упорядоченности объекта и субъекта управления, то есть установление связей (отношений) между ними.
С точки зрения современной теории и практики управления орган государственной власти - это организация, то есть объект, состоящий из группы людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели или целей. Государственные организации отличаются от негосударственных, по мнению известного американского специалиста в области экономики государственного сектора Джозефа Стиглица, двумя важными отличиями.
Первая: в демократическом обществе лица, отвечающие за управление государственной организацией, избираются или назначаются кем-то, кто был избран (или назначен кем-то, кто был назначен какой-то другой выбранной лицом). «Право» лица занимать определенную должность прямо или косвенно зависит от процесса избрания.
Вторая: государство пользуется определенными правами принуждения, которых лишены частные компании. Государство вправе заставить вас платить налоги (если вы уклоняетесь, она может конфисковать вашу собственность и / или заключить вас). Государство имеет право заставить молодых людей мужского пола проходить службу в вооруженных силах, получая зарплату, ниже той, которая склонила их к добровольному прохождения службы. Государство имеет право отдать вашу собственность в общественное пользование при условии, что она выплатит равноценную компенсацию (это называется правом государства на принудительное отчуждение частной собственности).
Специфика органов государственной власти заключается в том, что в результате их деятельности мы разные решения, принадлежащих к различным сферам деятельности общества - это политические, экономические, социальные, межгосударственные, экологические и другие, которые чаще всего набирают информационной формы (законы, постановления, распоряжения , справки и т.д.). С другой стороны, предметом труда в органах государственной власти есть информация, которая также является одним из ресурсов этих органов. Подобные системы управления называют административными.
Администрация (лат. Administratio - управление, руководство) представляет собой:
1) управленческую деятельность органов государственной власти; организационную деятельность в сфере управления;
2) органы государственной власти;
3) правительственный аппарат;
4) должностных лиц, руководящий персонал какой-то учреждения, предприятия;
5) распорядителей, ответственных распорядителей чего-то. Орган государственной власти - это определенная государственная организация,
которая основывается государством в установленном законодательством порядке и действует по его поручению.
Органы государственной власти Украины характеризуются определенными чертами. Любой орган представляет Украину как государство как внутри страны, так и за ее пределами. Он действует по поручению государства, законодательно определяет его правовой статус. Орган Украинского государства является относительно самостоятельной частью единой системы органов государственной власти Украины, которая строится по принципу разделения властей. Он выступает от имени государства и одновременно от своего имени и занимает вполне определенное место в государственном аппарате.
Орган государственной власти образуется в порядке, установленном Конституцией и соответствующими законами. В частности, Верховная Рада Украины и Президент Украины избираются путем всеобщих выборов, состав Кабинета Министров формируется Президентом Украины по представлению Премьер-министра.
В зависимости от собственного правового статуса каждый из органов государственной власти осуществляет присущие ему задачи и функции государства. В рамках статуса орган выступает от имени государства и по его поручению, является ее официальным представителем.
Для осуществления своих задач и функций государство наделяет органы государственной власти государственно-властными полномочиями, которые закрепляются в отдельном нормативном правовом акте и позволяют осуществлять государственную власть в трех ее формах: законодательной, исполнительной и судебной. С помощью этих полномочий определяются конкретные права и обязанности
этих органов, в пределах которых они вправе реализовать предоставленные им права, принимать соответствующие акты, обязательные к исполнению подчиненными органами, должностными лицами и гражданами, а также осуществлять контроль за их выполнением.
Властные полномочия предусматривают: образование органа государственной власти в установленном порядке; вид его государственной деятельности; общеобязательную силу его актов. Властные полномочия присущи также органам местного самоуправления, однако они не имеют государственного характера и не осуществляются от имени Украинского государства.
Государственно-властные полномочия, закрепляемые в компетенции соответствующих органов государственной власти, определяются на основе установленных законом или иным правовым актом предметов ведения, прав и обязанностей, которые необходимы им для выполнения их деятельности. Компетенция этих органов определяется Конституцией Украины, законами Украины, указами Президента Украины, отдельными постановлениями Кабинета Министров Украины, нормативными актами министерств, других центральных органов исполнительной власти, а также соответствующими нормативными актами местных государственных администраций. Она также предусматривает четкое и исчерпывающее право и обязанности определенного органа государства. Наконец, с помощью установления компетенции государственного органа определяется его место в системе органов государства. Для каждого из государственных органов законодательством предусмотрены основания, виды и мера юридической ответственности.
Признаком органа государственной власти правовые связи, объединяющие личный состав органа государства в одно целое. Они выражают:
- Служебную соподчинение между работниками;
- Возложение ответственности и обязанность нести ответственность;
- Назначение руководителей нижестоящих государственных органов руководителями вышестоящих органов.
Характерной чертой органов ^ цержавнои власти является то, что орган как относительно обособленная часть одной единственной системы государственного аппарата представляет собой определенным образом организованный коллектив граждан Украины (Кабинет Министров Украины) или одного человека, подлежащую гражданства Украины (Президент Украины, Генеральный прокурор Украины) .
Материальную основу организации и деятельности органа государственной власти составляют средства государственного бюджета.
Остальные признаков присуща как органам власти, так и органам объединений граждан (политическим партиям и общественным организациям). Разграничительной линией здесь является то, что деятельность органов государственной власти, а отсюда и их акты, касающиеся всех граждан Украины и иностранцев, находящихся на территории Украины, а нормативные акты общественных объединений обязательны лишь для членов таких объединений.
Признаком органов государственной власти является то, что каждый имеет присущую только ему внутреннюю структуру. Важной чертой органа является территориальный масштаб пределы его деятельности. Деятельность органа государства базируется на применении методов убеждения и принуждения. Наконец, соответствующем видовые органов государственной власти присущи собственные формы организации, методы деятельности. Каждый из государственных органов имеет собственное имущество. И наконец самое главное - все органы государственной власти имеют статус юридического лица.
2. Организация как процесс и функция управления
Внутренняя организация органа государственной власти рассматривается как процесс его структурного упорядочения и функционирования, который происходит в зависимости от целей и задач, которые ему присущи. Таким образом, орган государственной власти является системно организованным. Ему присущи: цели и общие функции; единство принципов образования, построения и деятельности; структурное единство; спивпорядкованисть и другие иерархические связи и отношения; принятие нормативно обусловленных управленческих решений, согласование их между собой.
Организация как процесс предусматривает создание структуры объекта (в нашем случае таким объектом являются органы государственной власти или органы местного самоуправления), которая дает возможность людям (государственным служащим) эффективно совместно работать для достижения целей, стоящих перед объектом, и осуществление систематической координации задач, формальных взаимоотношений людей, их выполняющих.
В современной парадигме управления есть два аспекта организационного процесса. Один из них - разделение организации на подразделения целей и стратегий, и является структурным упорядочением объекта (государственного органа) и отражает процесс построения его организационной структуры.
В процессе внутреннего строения организации осуществляется специализированное разделение труда, имеющийся в государственной организации, как и в любой другой организации. Под специализированным разделением труда понимают закрепление определенной работы за специалистами, т.е. теми, кто способен выполнить ее лучше всех с точки зрения организации как единого целого. Учитывая, что в органах государственной власти в основном работают административные менеджеры и специалисты по выполнению конкретных функций управления (финансисты, экономисты, юристы, социологи, политологи и др.), Специализированное разделение труда происходит в зависимости от специфики выполнения умственной деятельности, в основном по функциональному признаку, или задачами, решаемыми.
Вертикальное разделение труда, то есть отделения работы по координации от непосредственного выполнения задач, необходимый для успешной групповой работы. Вертикальное разделение труда необходимо для осуществления контроля исполнения. Количество лиц, подчиненных одному руководителю, представляет собой сферу контроля.
Сфера контроля - это важный аспект организационной структуры органа государственной власти.
Если одному руководителю подчиняется довольно большое количество людей, то речь идет о широкой сфере контроля, которая обусловлена плоской структурой управления. Если сфера контроля узкая, т.е. каждому руководителю подчиняется мало людей, можно говорить о многоуровневую структуру. В целом большие организации с плоской структурой имеют меньше уровней управления, чем организации такого же размера с многоуровневой структурой. На практике сфера контроля в государственной организации существенно отличается как по уровням управления, так и по функциональным отраслями.
Другим, хоть часто меньше ощутимым аспектом устройства организации, являются взаимоотношения полномочий, которые связывают высшее руководство с низким уровнями работающих и обеспечивают возможность распределения и координации задач. Средством, с помощью которого руководство устанавливает отношения между уровнями полномочий, делегування1. Невозможно понять организационный процесс без предварительного понимания делегирования и связанных с ним полномочий и ответственности.
С делегированием тесно связаны еще два срока управления: ответственность и организационные полномочия.
Ответственность - это обязательство выполнять поставленные задачи и отвечать за их удовлетворительное решение. Под обязательством понимают, что от индивида, когда он занимает определенную должность в организации, ожидается выполнение конкретных рабочих требований. Фактически индивид заключает контракт с организацией на выполнение задач определенной должности в обмен на получение определенного вознаграждения.
Ответственность означает, что работник отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто передает ему полномочия. Делегирование реализуется только в случае принятия полномочий, и собственно ответственность не может быть делегирована. Руководитель не может размывать ответственность, передавая ей подчиненному. Хотя лицо, на которое возложена ответственность за решение любой задачи, не обязано выполнять его лично, оно остается ответственным за удовлетворительное завершение работы. Если предполагается, что какое-то лицо примет ответственность за удовлетворительное выполнение задачи - организация должна предоставить ему нужны ресурсы. Руководство осуществляет это путем делегирования полномочий вместе с задачами.
Полномочия - это ограниченное право использовать ресурсы организации и направлять усилия некоторых ее сотрудников на выполнение определенных задач. Полномочия делегируются должности, а не индивиду, который занимает ее в этот момент. Это отражено в старой военной поговорке - «Честь отдается мундиру, а не человеку». Когда индивид меняет работу, он теряет полномочия старой должности и получает полномочия новой. Лимиты полномочий внутри организации, как правило, определяются политикой, процедурами, правилами.
Делегирование как термин, используемый в теории управления, означает передачу задач и полномочий лицу, которое принимает на себя ответственность за их выполнение.
и должностными инструкциями, изложенными в письменном виде, или передаются подчиненному устно. Лица, ответственные за эти лимиты, превышают свои полномочия, даже когда это необходимо для выполнения делегированных задач.
Теоретики менеджмента отмечают, что часто путают полномочия и власть1. Полномочия определяют как делегировано, ограниченное право использовать ресурсы организации, что свойственно данной должности. В отличие от этого, власть - это реальная способность действовать или возможность влиять на ситуацию. Можно иметь власть, не имея полномочий. Полномочия, другими словами, определяют, что имеет право делать лицо, занимает какую-то должность. Власть определяет, что она действительно может делать.
Система организационных полномочий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в основном, зависит от правового статуса соответствующего органа.
Организация как процесс предусматривает также систематическую координацию задач, формальных взаимоотношений людей, их выполняющих. Без соответствующей формальной координации различные уровни, функциональные зоны и отдельные лица (государственные служащие) легко могут сосредоточиться на обеспечении собственных интересов, а не на интересах организации в целом, что особенно опасно для государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Возможность разделения и координации задач обеспечивается двумя аспектами организационного процесса: разделением организации на подразделения; определением отношений полномочий.
Одним из направлений разделения труда в организации является формулирование задач. Задача - это заранее нормативно определена серия работ или часть работы, которая должна быть выполнена заранее установленным способом в заранее оговоренные сроки. С технической точки зрения задачи определяются не для работника, а для конкретной должности. На основе решения руководства о структуре каждая должность включает определенный перечень задач, которые рассматриваются как необходимый вклад в достижение целей организации. Считается, что если задача
выполняется таким способом и в такие сроки, как это определено, организация будет действовать успешно. Особенность задач органов государственной власти заключается в том, что они характеризуются не трьома1, а двум категориям: людьми и информацией.
Организация как функция управления предполагает распределение ресурсов, необходимых органа государственной власти для выполнения его задач в пространстве и времени. То есть организация органа предусматривает работу с людьми - государственными служащими (их подбор, обучение, создание системы мотивации, развитие персонала); организацию информационно-коммуникационных связей, обеспечение информационной и коммуникационной техникой, формирования (организации) информационных систем и сетей; организацию бюджетирования функций и задач.
Административная реформа, которая осуществляется в Украине, рассматривается не как новый передел властных полномочий или очередная кадрово-структурная перестановка, а как концептуально осмысленный переход к новой «философии ♦ управления, требует системного обновления всего содержания деятельности органов государственной власти.
Как известно, обычно задачи организации традиционно характеризуются тремя категориями, а именно: людьми, предметами (машинами, сырьем, инструментами), информацией.
3. Сущность и особенности менеджмента органа государственной власти
Слово «менеджмент» (management) обычно переводится с английского как «управление». В свою очередь глагол to manage1 (управлять) произошло от корня латинского слова manus (рука). Сегодня речь идет об управлении людьми. Под этим имеется в виду достижение целей, относящихся, используя труд и мотивы поведения.
Однако нельзя трактовать менеджмент только как процесс управления людьми. В английском языке семантика слова «менеджмент» сложная. В Оксфордском словаре английского языка можно найти такие его толкования: 1) способ, манера общения с людьми; 2) власть и искусство управления; 3) особого вида умения; 4) административная одиниця2.
Сначала этот термин означал умение объезжать лошадей или править ими. Затем этим термином стали обозначать умение управлять колесницами.
П. Друкер, американский авторитет в теории менеджмента, дает следующее разъяснение: «Термин« менеджмент »исключительно тяжелый для понимания. Он специфически американского происхождения и вряд ли может быть переведен на любой язык, включая английский язык Британских островов. Он означает функцию, но также и людей, ее выполняют; он указывает на социальное и должностное положение; но в то же время означает учебную дисциплину и отрасль научного исследования »1.
Таким образом, термин «менеджмент» используется альтернативно: управление, отрасль человеческой деятельности, социальный слой тех, кто выполняет работу по управлению.
Сущность менеджмента органа государственной власти представлены основными составляющими:
- Организация;
- Ресурсы (материальные, люди, финансы)
- принятие решений
- Организация;
- Функции (планирование, прогнозирование, организация, контроль, учет, регулирование, мотивация);
- Трансформация решений;
- Деятельность (выработка и принятие государственно-управленческих решений, предоставление государственно-управленческих услуг).
При этом подходе менеджмент рассматривается как форма практической деятельности, связанной с процессом принятия решений относительно наилучшего использования ресурсов (капитала, материалов и людей), с целью достижения запланированных задач, обеспечивающих постоянное развитие организации.
Менеджмент можно рассматривать как вид человеческой деятельности, составляет систему функций (планирование, прогнозирование, организацию, координацию, учет, контроль, мотивирование). Эти функциональные компоненты менеджмента и выражают его сущность.
Как любой организации, государственной организации присущи процессы управления, которые являются предметом менеджмента.
Органы государственной власти отличаются от других организаций тем, что присущая им административная деятельность отличается от производственной деятельности. Основным ресурсным компонентом системы менеджмента органа государственной власти является государственный служащий, специфика деятельности которого заключается в следующем: многообразие целей; сложность в измерении результатов труда; технологии, по которым трудно выявить зависимость между вкладом и результатом. Тот факт, что в среде бюрократии не было четкой взаимосвязи между ресурсами и выходной продукцией, заметил С. Норскоут Паркинсон (С. Northcote Parkinson). Чтобы понять поведение бюрократов, необходимо спросить: какие действия соответствуют интересам бюрократии? Чиновники не имеют той системы стимулов, при которой их зарплата была бы тесно связана с конечным результатом работы. Поэтому чиновники стремятся максимизировать ваты масштабы своего учреждения. Бюрократ конкурирует с другими чиновниками получение фондов. Рыночная конкуренция замещается бюрократической конкуренциею1.
Становится очевидной необходимость постоянного внимания к системе менеджмента органов государственной власти, которая позволила бы если не ликвидировать, то уменьшить эти негативные тенденции.
С точки зрения менеджмента орган государственной власти или орган местного самоуправления, как и другая организация, имеющая внутреннее и внешнее среду.
Основные внутренние переменные в органе государственной власти, требуют внимания от его руководства, - это цели, задачи, структура, технология и люди.
Цели органа государственной власти - это то, ради чего он создается и функционирует.
Если организации, занимающиеся бизнесом, сосредоточены, главным образом, на создании определенных видов товаров и услуг в рамках специфических ограничений - по затратам и получаемой прибылью, то задачей органа государственной власти является не получение прибыли, а создание правовых, организационных и других условий для развития соответствующего сектора экономики или функциональной сфере управления.
Организации, в том числе некоммерческие государственные учреждения, имеющие различные цели. Ориентация, определяемая целями, пронизывает все последующие решения административного менеджмента. Совокупность целей органов государственной власти составляет государственную политику.
Особенностью постановки целей системы государственного управления, в частности конкретных органов исполнительной власти, является бесспорно использования нормативных документов (Конституции государства, законов об органах власти, программ деятельности Кабинета Министров Украины, национальных и государственных программ и т.д.). Как правило, в этих документах цели системы или ее отдельных элементов определяются достаточно четко и ясно. К тому же есть возможность обратиться к материалам по истории системы и выявить с их помощью те реальные общественные проблемы, обусловило появление того или иного органа, а также проследить генеральную тенденцию его розвитку1. Схематично система управления государственным учреждением и формирования системы ее целей приведена на рис. 3.7, 3.8.
Одним из наиболее подходящих методов формирования целей в органах государственной власти и органах местного самоуправления является метод управления, который позволяет объединить планирование и контроль в сложной области человеческих ресурсов, метод управления по целям, - сокращенно МВО (management by objectives - МВО). Кроме того, МВО - способ мотивации, который помогает преодолеть некоторые отрицательные воздействия контроля на поведение работника.
Структура органа государственной власти - это логические взаимоотношения уровней управления и функциональных сфер, построенные в такой форме, которая позволяет наиболее эффективно достичь его целей. На основе решения руководства о структуре каждая должность имеет ряд задач, которые рассматриваются как необходимый вклад в достижение целей организации. Задачи, которые закрепляются за лицом в организации (государственным служащим органа) приобретают форму задачи как приписанной работы, серии рабочих функций, которые должны быть завершены в заданной форме в определенное время.
Технология - четвертая важная внутренняя переменная - имеет гораздо более широкое значение, чем считается традиционно. Большинство людей рассматривает технологию как нечто, связанное с изобретениями и машинами, например, полупроводниками и компьютерами. Однако социолог Чарльз Перроу, который много писал о влиянии технологии на организацию и общество, описывает технологию как средство преобразования сырья - будь то люди, информация или физические материалы - в нужные продукты и услуги.
Льюис Дейвис предлагает следующее описание: «Технология - это сочетание квалифицированных навыков, оборудования, инфраструктуры, инструментов и соответствующих технических знаний, необходимых для осуществления желаемых преобразований в материалах, информации или людях» 1.
Люди - важнейшая переменная для органа государственной власти. Современный менеджмент относится к людям, которые работают в органах, не просто как к трудовым ресурсам, рабочей силы, кадров или персонала, а как к личностям.
Как и любую другую организацию, орган государственной власти или орган местного самоуправления окружает внешнюю среду, которое своими изменениями оказывает влияние на данный орган. Современный менеджмент считает, что руководители важнейших для общества организаций - деловых, образовательных, государственных - вынуждены сосредоточить внимание на внешнем окружении и его воздействиях на внутреннее строение организации2. На рис. 3.10 представлено внешнее окружение организации типа органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Административный менеджмент должен учитывать внешнее окружение в целом, поскольку государственная организация является открытой системой, зависящей от взаимообмена ресурсами вводимых и результатами деятельности с внешним миром. Факторы, оказывающие немедленное влияние на организацию, относятся к среде прямого воздействия; все остальные - к среде косвенного воздействия. Все факторы внешнего окружения взаимосвязаны и взаимодействуют между собой. Под сложностью внешнего окружения понимают количество и разнообразие внешних факторов, на которые организация вынуждена реагировать. Подвижность среды характеризуется скоростью, с которой в нем происходят изменения. Чтобы обеспечить выживание и достижение поставленных целей органы государственной власти должны эффективно реагировать и приспосабливаться к изменениям внешнего окружения.
Чтобы добиться успеха в международной среде, государственный служащий должен понимать и принимать во внимание различия в культуре, экономике, законодательстве и политической обстановке.
Практическая реализация принципов и функций менеджмента осуществляется с помощью управленческого инструментария, к которому можно отнести различные методы управления, методы выполнения функций менеджмента и выработки и принятия управленческих решений.
Методы управления - это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых осуществляются задачи органа, направленные на достижение целей. По содержанию и характеру преобладающего влияния на управляемые объекты методы управления разделяют на три группы: экономические, организационно-распорядительные и социально-психологические. Умение управлять заключается в овладении этими методами, в правильном их выборе, умении использовать на практике.
Экономические методы управления - это комплекс способов и приемов управления, основанные на использовании экономических законов, товарно-денежных отношений и экономических категорий (цена, себестоимость, стоимость, прибыль, рентабельность), а также норм и нормативов. С помощью экономических методов создаются условия, которые интересуют трудовые коллективы и отдельных работников в высокопроизводительном труде и обеспечении эффективности осуществляемой деятельности.
Организационно-распорядительные методы управления представляет собой совокупность средств правовой и административного влияния на отношения людей в организации. Применение таких методов гарантируется действующей системой законов и нормативных актов, положениями, инструкциями, приказами и распоряжениями. Иногда эти методы называют административно-правовыми. Они включают организационные и распорядительные действия в процессе управления организацией. Организационные действия оказываются в четком распределении функций управления, в установлении прав и обязанностей работников органа, регламентировании основных процедур. Для этого используются организационное регламентирование и нормирование. Первое устанавливает правила, содержание и порядок управления согласно правовым нормам и инструктивными материалами. Второе предусматривает разработку нормативов и норм: численности управленческого персонала, затрат труда в сфере управления, продолжительности управленческих операций и процедур и т.
Распорядительные действия воспроизводят динамику управления и осуществляются в процессе функционирования системы, обеспечивая слаженную деятельность ее и аппарата управления. Распорядительные действия оформляются в виде устного или письменного распоряжения, приказа, договора, контракта. Все это указано в положении об органе и в его уставе.
Социально-психологические методы управления - это способы и приемы воздействия на процесс формирования и развития коллектива, а также на социальные и психологические процессы, присущие группам или отдельным лицам. Такие методы основываются на использовании научных положений психологии и социальной психологии. Они реализуются через различные психологические формы воздействия: убеждение, регулирования межличностных и межгрупповых отношений, личный пример, гуманизация труда.
Коллектив организации и ее подразделений - это сложный социальный организм, который характеризуется определенными закономерностями развития и принципами построения, морально-психологическим климатом. Чтобы управлять социальными процессами в коллективе, следует проводить социальные исследования. их в организациях, как правило, должны проводить специалисты-социологи-гы. По результатам этих исследований разрабатываются и применяются методы социального регулирования, нормирования и материального стимулирования для оптимального решения сложных задач социального развития коллектива, которые способствуют повышению эффективности всей организации.
Экономические, организационно-распорядительные и социально-психологические методы управления оказывают влияние на специфику управленческого труда, организацию системы и процессы управления; организацию труда управленцев, а также на уровень эффективности управления. Итак, методы управления следует систематически совершенствовать и отбирать наиболее рациональные. Только тогда они будут способствовать росту эффективности.
Важное место в системе инструментов менеджмента принадлежит механизма принятия управленческих решений. Принятие управленческого решения - это процесс выбора одной из возможных альтернатив решения проблемы. В процессе выбора и принятия управленческого решения разные руководители используют различные методы, совокупность которых составляет их инструментарий. Эти методы зависят от вида принимаемых в организации.
В теории менеджмента управленческие решения принято классифицировать по различным признакам. По объекту воздействия решения разделяют: на внешние, касающиеся отношений органа по внешней средой; внутренние, касающиеся только самой организации; смешанные, касающиеся и организации, и внешней среды. По функциям управления решения делятся; на общие, касающиеся всех сторон деятельности организации; частичные, что направлены на отдельные элементы системы или стороны деятельности организации. По форме отражения решения могут быть письменные и устные. По степени информированности руководителя (полноты информационного обеспечения) управленческие решения делятся на решения, принимаемые в условиях: определенности; неполной определенности (риска); полной неопределенности.
Приведенная классификация основана на явных «внешних» отличных признакам и не является исчерпывающей. Она рассматривает управленческое решение как осуществлен, фиксированный акт. Однако выработки управленческого решения - это сложный процесс, который начинается с анализа ситуации, проблемы, задачи, требующей решения. Анализ проблемы и выработки решения могут осуществляться руководителем лично (индивидуальное решение) или привлечением коллег, специалистов по своей и других организаций (групповые решения, коллегиальные, коллективные). В таком случае применяются особые методы подготовки групповых решений ( «мозговой штурм», синтез, экспертный и др.).
Менеджмент предполагает анализ возможных альтернатив решения проблем. Если анализ проблемы примерный, то он приводит всего к двум конкурирующих между собой альтернатив ( «да - нет», «или - или», «делать - не делать»). Это так называемые бинарные решения, отражающие противоестественный, нежелательный положение вещей, так как при решении большинства проблем выбор альтернатив гораздо больше. Другая крайность - очень подробный анализ проблемы. Такой анализ опасен тем, что может привести к багатоальтернатив ных решений, с «необъятной» количеством альтернатив. Искусство управленца заключается в том, чтобы использовать необходимые и достаточные методы для анализа проблемы, решается.
Наиболее актуальной задачей сегодняшнего при разработке систем управления является переход от отдельных функциональных и технических решений до комплексных решений в области управления. Поэтому в последнее время в менеджменте как управленческой деятельности отделяют три взаимосвязанных блока (рис. 3.11), что является тремя широкими областями процесса труда - блоки содержания, процесса и контроля.
Под содержанием управления понимается то, что делает менеджер; под процессом - то, как это делается. Третьим блоком управления является контроль и обучения, рассматриваются имеющими способствовать преобразования возможностей человека в форму прибыльной услуги или продукта.
Разрабатывая системы менеджмента органа государственной власти или органа местного самоуправления, следует иметь в виду, что государственное управление является одним из самых важных властных товаров. Одной из задач государства (в том числе ее органов) является управление государственным законодательством и программами. После того, как человека проголосовали за своих выборных представителей, а эти последние разработали государственные программы, этим программам нужно администрирования: необходимо обнародовать подробные меры по регулированию, разработать процедуры заявок на использование фондов, просмотреть все заявки и тому подобное.
При реформировании системы государственного управления, имеет значительную степень сложности, на определенном этапе исследования целесообразно построение ее целевых, функциональных и структурных моделей.
4. Стратегическое управление и формирование программы деятельности органа государственной власти
Термин «стратегическое управление» возник в начале 70-х годов прошлого века как средство отделения управления, осуществляется на высшем уровне. Сущность стратегического управления состоит в том, что основой стратегических решений возникает определения поведения организации в текущий момент, который при этом рассматривается как начало будущего. Таким образом, решение определяется обстоятельствами, которые возникли, но в тот же момент оно предусматривает, что его выполнение должно дать ответ не только на вызов из внешней среды, но и обеспечить возможность дальнейших успешных реакций на изменения окружающей среды.
Большой вклад в разработку методологии стратегического управления внесли И. Ансофф, П. Друкер, X. Минцберг и М. Портер. Взаимосвязь между системой управления и внешней средой является сущностной характеристикой содержания стратегии развития. Так, X. Минцберг отмечает, что «формулировка стратегии включает интерпретацию среды и развитие последовательных моделей в потоке организационных решений» 2. Е. Боумен рассматривает стратегию как «институциональную сферу, что дело преимущественно с отношениями между организацией и ее окружающей средой».
А.С. Виханский приводит такое определение стратегического управления: «Стратегическое управление - это такое управление организацией, которое опирается на человеческий потенциал как основу организации, ориентирует производственную деятельность на запросы потребителей, гибко реагирует и проводит соответствующие своевременные изменения в организации, отвечающие вызову со стороны окружения и дают возможность получить конкурентные преимущества, которые в совокупности дают возможность организации соответствовать потребностям потребителей в долгосрочной перспективе, достигая при этом своих целей ».
Целесообразно выделить определенные характерные черты стратегического управления, вытекающие из этого определения.
Стратегическое управление - это управление организацией. Тем самым подтверждается, что стратегическое управление осуществляется высшим руководством определенной организации как субъектом управления. Сама организация является объектом управления. Выделение субъекта и объекта управления устанавливает определенный коммуникативный связь между ними, что приводит факт реагирования объекта на управленческие воздействия со стороны субъекта. В то же время и субъект, и объект интегрированы в одну организацию, то есть в единый континуум. Стратегическое управление предполагает целенаправленное воздействие субъекта управления на объект.
Опираясь на человеческий потенциал организации, стратегическое управление влияет на сознание, поведение и деятельность человека как члена организации, так и физические лица - потребителя продукта организации. Этот признак сразу активизирует достижения школ управления, связанные с человеческим фактором. Тем самым стратегическое управление ориентирует производственную деятельность на запросы потребителей, что еще раз подчеркивает его целенаправленное воздействие, а также показывает, что деятельность организации обусловлена запросами, которые идут снаружи по ней. Соответственно, назначение деятельности должна трансформироваться в цели деятельности организации, которые отвечают потребностям потребителей.
Стратегическое управление вызывает необходимость постоянного гибкого реагирования организации на внешние воздействия, своевременно меняя внутренние характеристики организации с целью адаптации к вызовам со стороны окружающих.
При этом стратегическое управление должно обеспечить получение конкурентных преимуществ для организации. Последнее означает, что результат деятельности организации, во-первых, столь интересный для потребителя, он гото именно от этой организации, а не от какой-либо другой.
Действующей признаком стратегического управления является также свойство организации в результате предварительных признаков отвечать потребностям потребителей в долгосрочной перспективе.
Приведенные черты стратегического управления совпадают с чертами государственного управления, являются производными по определению категории последнего, а именно:
- Государственное управление - целенаправленное организационный и регулирующее воздействие государства на состояние и развитие общественных процессов, сознание, поведение и деятельность человека и гражданина с целью достижения целей и реализации функций государства, отраженных в Конституции и законодательных актах, путем введения государственной политики, выработанной политической системой и законодательно закрепленной, через деятельность органов государственной власти, наделенных необходимой компетенцией.
Важной особенностью концепции стратегического управления является то, что, учитывая и интегрируя экономические и социальные приоритеты государства, а также эволюционный характер развития государственного управления, следует сосредоточить внимание на прагматической природе механизма принятия решений и связанной с этим ориентацией на выбор действий, гармонизируют разноплановые цели при усилении внешней нестабильности и ограниченности ресурсного потенциала.
Стратегическое управление обеспечивает организацию:
• методологии формулировки, внедрение, мониторинга и адаптации к внешним воздействиям стратегии развития;
• инструментарием для координации и интеграции мероприятий, часто могут быть диверсифицированными, с целью достижения целей организации;
• средствами предсказания рисков внешних воздействий и адаптации к ним.
Главной причиной использования методов стратегического управления является доказана на практике их способность обеспечить долгосрочную результативность и эффективность.
Опыт внедрения принципов и методов стратегического управления в деятельности структур органов власти и бизнесе позволяет выделить следующие положительные аспекты его влияния на результативность деятельности1.
1. Стратегическое управление предполагает реалистичную модель будущих результатов с учетом назначения2 организации и позволяет корректировать стратегии с целью достижения заранее определенных целей.
2. Процесс стратегического управления обеспечивает четкое осознание целей деятельности организации и ее структурных подразделений управленцами всех организационных уровней и повышает мотивацию их деятельности.
3. Цели деятельности организации декомпозуються на соответствующие подцели, задачи и функции конкретных структурных единиц организации.
4. Стратегическое управление способствует усилению связей между организацией и внешней средой, между структурными подразделениями самой организации, улучшает внутреннюю координацию деятельности.
5. Стратегическое управление конкретизирует задачи каждого структурного подразделения организации, каждого работника, стимулирует их к кооперативного подхода в решении проблем.
6. Стратегическое управление позволяет интегрировать поведение индивидуумов и коллективов внутри организации.
1 Некоторые из указанных положительных аспектов влияния стратегического управления на результативность деятельности приведены в: Стратегическое управление: принципы и международная практика / Под ред. В.А. Белошапка. - М .: Абсолют-В, 1998. - 352 с.
2 Многие ученые и практики трактуют назначение организации как миссию организации.
7. Стратегическое управление направлено на повышение качества управленческих решений, что обусловлено всесторонним анализом и учетом значительного количества релевантных факторов и альтернативных вариантов развития.
8. Стратегическое управление обеспечивает способность к изменениям, стимулирует управленцев в различных обоснованных новаций, предусматривает формирование подходов, ориентируются на поиск преимуществ от внешних воздействий, а не на традиционные защитные реакции.
9. Стратегическое управление обеспечивает рациональное использование ресурсов.
Процесс стратегического управления требует творческого, а точнее, научно обоснованного подхода. По Дж. Месконом, «стратегическое управление не является механистической и жестко формализованной деятельностью. Оно творческое, непрерывное и гибкое. Другими словами, это искусство, предусматривает стратегическое мышление ».
Для органов государственной власти и местного самоуправления можно предложить следующие этапы внедрения методологии стратегического управления.
1. Определение назначения (миссии) органа.
2. Оценка условий и факторов внешней среды.
3. Целевой, функциональный, организационный и ресурсный анализ деятельности органа.
4. Формулировка целей деятельности органа.
5. Формирование стратегии.
6. Реализация стратегии с одновременным мониторингом.
7. Оценка достижения результатов. Рассмотрим эти этапы.
Определение назначения (миссии) органа. Разработка назначения органа власти или органа местного самоуправления является первым этапом стратегического управления.
Как уже упоминалось, назначение органа (его миссия) определяется положениями Конституции государства и соответствующими законодательными актами. Выделение этих положений позволит конкретизировать сферу деятельности, определит определенные конституционные и законодательные принципы, формы и методы функционирования.
Содержание назначения базируется на следующих составляющих:
• назначение должно быть сформулировано на основании конституционных и законодательных положений в достаточно простой и приемлемой форми1;
• основанием для назначения является удовлетворение определенных интересов и потребностей потребителей, предоставление управленческих услуг на уровне государства или соответствующей общины;
• назначение должно базироваться на ценностях общества и государства, учитывать направления развития цивилизации;
• назначение должен отражать долгосрочную перспективу развития предоставления указанных услуг;
• назначение должен дать ответ, почему именно эти услуги должны предоставляться органами государственной власти или органами местного самоуправления и не могут быть делегированы негосударственным организациям.
Роль назначение состоит в том, что оно:
- Ориентирует в одном направлении интересы и ожидания потребителей услуг и их производителей;
- Определяет целенаправленность деятельности органа, отражает, на реализацию которых конституционных или законодательных положений она направляется;
- Устанавливает философию органа, оказывается в ценностях, принципах, методах деятельности органа;
- Подчиняет «внутренние» интересы потребностям потребителей услуг;
- Устанавливается соответствие между ожиданиями потребителей, которые воспринимают орган снаружи, и ожиданиями сотрудников органа.
Не менее важным является тот факт, что работники органа осознают не только то, что им необходимо делать, но и для чего.
Понимание назначения заключается в определении философии и содержания существование органа.
Философия органа определяет ценности, принципы и методы деятельности, а также организационно-правовой статус органа. содержание
Приведенное ограничение исключительно важно для обеспечения информирования широких слоев населения и обеспечения прозрачности деятельности органа.
существование - это сформулировано положение о том, для чего и почему существует орган, в чем отличие этого органа от других.
Философия и содержание существования практически не меняются во времени.
Четкое представление назначения органа и законодательное его закрепление обеспечивать стабильность государственного аппарата и стабильность государственной службы.
Оценка условий и факторов внешней среды. Анализ внешней среды складывается из двух составляющих: анализа целевого среды (task environment) и анализа мак-росередовища (macro-environment). Первый основывается на результатах разработки назначения органа. Это означает, что цели деятельности органа определяются в формализованном виде, без конкретизации диагностичности критериев их достигнет, ния. Он предполагает анализ целей приоритетность и целесообразность, то есть необходимость удовлетворения соответствующих интересов и потребностей юридических и физических лиц на соответствующем организационно-правовом уровне государственного управления.
Анализ макросередовища1 охватывает политические, экономические, социальные, культурные, технологические, экологические и другие факторы, которые могут способствовать или угрожать развития соответствующей сфере управления.
Целевой, функциональный, организационный и ресурсный анализы деятельности органа. Эти анализы проводятся на основании реальных данных функционирования органа.
Целевой анализ должен засвидетельствовать наличие и правильность определения диагностированных (то есть имеющих четко выраженный критерий оценки деятельности), научно обоснованных (перспективные направления деятельности органа власти определены на основании принятых результатов научных исследований) и поддержанных общественностью (наличие, в частности, результатов независимых социологических исследований или других методов изучения общественного мнения) целей функционирования органа, должны определяться соответствующими (программой
Анализ факторов макросреды, как правило, называют PEST-анализом (Р - political and legal environment (политико-правовая среда), Е - economic environment (экономическую среду), S - sociocultural environment (социально-культурная среда), Т - technological environment (технологическая среда)).
деятельности Кабинета Министров Украины, национальными, государственными, отраслевыми, региональными, местными и т.д.) программами (планами) деятельности.
Функциональный анализ предполагает нормативно-правовую конкретизацию задач и функций органа, ее сопоставление с реальной деятельностью органа.
Целевой и функциональный анализы предоставляют возможность проведения организационного, в том числе структурного, анализа деятельности. При этом производится не только анализ организационной структуры органа, но и анализ технологических и регламентных процессов принятия управленческих решений и предоставления соответствующих услуг юридическим и физическим лицам.
Приведенные виды анализа закладывают базу для проведения анализа ресурсного обеспечения. При этом, анализу подлежат правовой, финансовые, материальные, информационные, кадровые и другие ресурсы, необходимые для реализации назначения органа.
Интегрирования результатов оценки факторов внешней среды, а также совокупного (целевого, функционального организационного, ресурсного) потенциала органа в научной литературе по стратегическому управлению получило название SWOT-анализ (S - strengths (сильные стороны), W - weaknesses (слабые стороны), В - opportunities (возможности), Т - threats (угрозы)).
Этим практически завершается процесс определения назначения организации и проведения анализа. Дальнейший процесс стратегического управления направлено на формирование стратегии деятельности.
Формулирование целей деятельности органа. На основе проведенного SWOT-анализа можно перейти к формированию предложений по целей функционирования органа.
Цели - это конкретное состояние отдельных показателей деятельности органа в определенный момент времени, достижение которых желательно и на достижение которых направлена деятельность органа. Цели должны максимально полно отражать назначение и охватывать все аспекты деятельности органа.
Они являются определяющими характеристиками по планированию деятельности, построения организационной структуры на базе целевой и производной от нее функциональной структуры, ресурсного обеспечения деятельности, мотивации и оценки как функционирование органа вообще, так и его отдельных структурных подразделений и работников.
Цели деятельности государственного органа можно классифицировать как стратегические, тактические и оперативные. Базой для первых есть конституционные и законодательные положения, легитимизированы программы деятельности высших должностных лиц государства, правительства, представительных органов. Стратегические цели декомпозуються в тактические, характерным признаком которых является их конкретизация и детализация во времени (когда выполнять) и пространстве (кто и что выполняет). Оперативные цели определяют содержание и характер повседневной деятельности структурных подразделений органа и его работников.
Цели, как правило, делятся на долгосрочные и краткосрочные. Они существенно отличаются по содержанию. Опыт развитых стран мира, ввели стратегическое управление, в частности СЕЛА, показывает, что количество стратегических (долгосрочных) целей деятельности органа не может превышать шести.
При этом на цели накладываются определенные ограничения. Они должны быть:
• конкретными (specific)
• измеряемыми или диагностированными (measurable)
• такими, которые могут быть достигнутыми (achievable)
• релевантными (relevant)
• определенными во времени (timed).
Формирование стратегии. Есть два противоположных подхода к пониманию процесса выработки и реализации стратегии. Первый базируется на четком определении конечного состояния сферы управления, должен быть достигнут через определенный промежуток времени. Далее определяются все меры, которые должны быть реализованы для достижения указанных целей, создается план действий с указанием сроков. Такой подход к пониманию стратегии присущ централизованной плановой экономике. При таком понимании стратегия - конкретный долгосрочный план достижения конкретной долгосрочной цели, а выработка стратегии - это определение цели и создание долгосрочного плана.
Стратегия функционирования органа в рыночных условиях должна нести в себе возможность получения преимуществ от изменений. Это определяющая парадигма второго подхода к пониманию категории
«Стратегия». По А.С. Виханським1 стратегия - «это долгосрочное качественно определенное направление развития организации, принадлежащей к определенной сфере, средств и форм ее деятельности, системы взаимоотношений внутри организации, а также позиции организации относительно окружающей среды, приводящее организацию к ее целям».
Такое понимание стратегии определяет направление развития как доминанту стратегического управления. При этом направление развития обязательно, кроме содержательной составляющей, характеризуется определенной одной целью, требования к которой приведены выше.
Наряду со стратегией в стратегическом управлении органа большую роль играют правила (policy), определяющие процедурные (технологические) аспекты его деятельности и не имеют целевого начала.
Они имеют преимущественно ограничительный или рекомендательный характер и устанавливают границы деятельности и поведения органа, направляя тем самым орган на реализацию определенной стратегии.
Реализация стратегии с одновременным мониторингом. Эта стадия представляет собой процесс трансформации стратегии в конкретные действия органа путем разработки целевых программ, формирования соответствующих функциональных и организационных структур, соответствующего ресурсного обеспечения. Этот процесс может предусматривать изменения в структуре, даже в системе управления органом.
Важной особенностью реализации стратегии является то, что в этот период могут возникнуть не только сложности в результате плохого выполнения хорошо разработанной стратегии, но и проблемы, вызванные негативными внешними воздействиями. Это требует направления (даже корректировка) реализации стратегии в пределах определенного назначения органа.
Оценка достижения результатов. Оценка достижения результатов предусматривает применение заранее определенных критериев результативности, сравнение фактической результативности с целевой. При наличии отклонений результативности (когда целевая превышает фактическую) предусматривается введение мер по устранению этих отклонений.
Оценка достижения результатов предусматривает проведение мониторинга мероприятий реализации стратегии. Тем самым могут быть выявлены слабые места или неэффективные меры в процессе реализации стратегии на предыдущих этапах. Это дает возможность своевременного устранения или принятия мер по минимизации влияния негативных факторов на достижение целей деятельности органа.
Процесс трансформации стратегии в конкретные действия органа актуализирует проблему формирования программы деятельности органа исполнительной власти. Рассмотрим это на примере формирования программы деятельности Кабинета Министров Украины.
Программа деятельности Кабинета Министров Украины интегрирует программы деятельности центральных органов исполнительной власти, Совета министров Автономной Республики Крым, областных государственных администраций, учитывает приоритетность выполнения общегосударственных программ.
Необходимым условием выработки проекта программы деятельности органа исполнительной власти является учет интересов всех основных экономических субъектов, деятельность или определенная составляющая имущества которых находится в сфере влияния этого органа, и возможных реакций на нее. Действенным средством такого учета является формирование корпоративных интересов институциали-лизированными объединениями экономических субъектов - созданными объединениями субъектов хозяйствования на уровне отрасли или экономики в целом.
Разработка проектов программ деятельности органа должно базироваться также на анализе социальных и экономических проблем сферы влияния, консультациях между заинтересованными органами, определении предложений относительно целей деятельности конкретного органа, основных параметров их диагностики и путей их достижения.
При этом различные варианты достижения целей органа должны быть экономически, научно, организационно и административно обоснованы, то есть определенные критерии достижения целей, расходы, средства и механизмы контроля с соответствующими затратами на их осуществление, средства административного и экономического влияния, достаточные для внедрения целей, оценка рисков , связанных с факторами, лежащими вне влияния органов исполнительной власти.
Перед представлением проекта программы деятельности органа в Кабинет Министров Украины целесообразно его согласовать с заинтересованными структурами государственного аппарата, Министерством
экономики и по вопросам европейской интеграции Украины относительно соответствия приоритетным направлениям, государственным программам и Министерством финансов Украины относительно обеспечения финансовой возможности его реализации.
Представление этого проекта в Кабинет Министров завершает подготовительный этап, позволяет высшему органу исполнительной власти согласовать основные цели органов между собой и оценить проекты деятельности по их адекватности приоритетным направлениям, изложенным в послании Президента Украины и бюджетной резолюции Верховной Рады.
Одобрения Программы деятельности Кабинета Министров Украины Верховной Радой является основой для разработки проекта бюджета и оценки его соответствия определенным приоритетам и приемлемости для исполнения с финансовой точки зрения.
После принятия Верховной Радой Закона Украины «О государственном бюджете Украины» наступает период реализации Программы деятельности Кабинета Министров. Наиболее актуальными возникают проблемы согласования действий различных министерств и ведомств, нивелирования негативных внешних и внутренних воздействий, рационального и своевременного ресурсного обеспечения мероприятий Программы.
Рассмотрев процессы формирования и закрепления государственной политики, в частности экономической, надо отметить, что все их этапы в основном проходят в структурах государственного аппарата - органах государственной власти - и выполняются государственными служащими. Это накладывает требования высокого профессионализма относительно деятельности работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормативного урегулирования процессуальных регламентов формирования, закрепления и реализации положений государственной экономической политики.
Такое нормативное урегулирование деятельности на различных уровнях исполнительной власти позволяет привлечь механизмы, включающие не только правовые (юридические) нормы, но и квази-правовые средства - нормы пруденциального (справедливого) характера, которые нормируются процессуальными регламентами. Благодаря этому деятельность государственного аппарата каждого организационно-правового уровня по формированию и реализации государственной экономической политики подпадает под правовое регулирование и контроль, что позволяет объективно оценивать ее
эффективность. Такая мера получил название «принципа замены ненормативных запретов (норм пруденциального характера) процессуальными нормами».
Особой процессуальной регламентации подлежат процессы принятия решений по реализации провозглашенной государственной экономической политики. Это касается механизмов выдвижения и юридического закрепления целей, подготовки альтернатив, их оценки и выбора с четко определенными и заранее заданным критериям.
Применение и распространения использования этого принципа будет способствовать решению общего и важной задачи обеспечения эффективности деятельности государственного аппарата, смены имиджа государственной службы, формирование новой управленческой культуры государственных служащих.
В условиях трансформационного периода реализация государственной политики, в том числе и экономической, требует значительно большего влияния государства, чем присущ государствам с постоянной рыночной экономикой. Функции государства, цели, мероприятия, средства, методы, технологии и т.д. по реализации политики постоянно находятся в динамике, что должно сопровождаться адекватными, а в целом опережающими изменениями целевых, функциональных, структурных, элементных, коммуникационных, управленческих процессуальных установок государственного аппарата и государственной службы.
5. Контроллинг в деятельности органа государственной власти
С функциональным обследованием тесно связан контроллинг - управленческая концепция, которая выходит за пределы функций и поддерживает процессы принятия решений и управление целенаправленного обеспечения информацией с целью достижения конечных целей и результатов деятельности. Контроллинг нельзя отождествлять с контролем. Он является способом мышления, ориентированный в будущее и связан с процессами, а контроль направлен в прошлое, на выявление ошибок, отклонений, просчетов и проблем, «распределяет» вину и ориентируется на единичные случаи.
В задачи контроллинга входят сбор, систематизация, обработка и представление данных о деятельности (процессы) учреждения и внешнее окружение для выработки решений.
Основными сферами задач контроллинга:
- Планирование - определение целей учреждения;
- Контроль - сравнение «план - факт» и анализ отклонений;
- Управление - осуществление встречных мер.
Таким образом, контроллинг можно рассматривать как управленческую философию, основанную на такой организации управления, при которой факт не констатируется, а объясняется и проводятся консультации с целью достижения поставленных целей и предотвращения ошибок.
Основная задача контроллинга - дать в руки руководству информацию о том, какими новыми качественными методами можно достичь поставленных целей. Контроллинг имеет своей задачей координацию системы планирования, контроля и информационного обеспечения административного менеджмента. Задача контроллинга состоит в том, чтобы создавать системы автоматического регулирования, позволяющих процессы управления и обучения.
Если обратиться к сущности менеджмента, то в любой организации можно выделить те сферы, которыми необходимо управлять. Эти функциональные сферы в своей совокупности и взаимосвязи образуют систему управления. Так, по отношению к органу государственной власти можно выделить функциональные сфере управления кадрами, финансами (управление ресурсами), сферу действий, связанных с предоставлением услуг гражданам и выработкой государственных решений (операционный процесс и операционная система). Кроме этого, есть процессы, которые обеспечивают выполнение функций управления ресурсами и функции управления операциями: маркетинговый, информационный и инновационные.
Поскольку основным объектом контроллинга процессы, происходящие в организации, его цель заключается в предоставлении административном менеджмента сервисной услуги по экономике, организации и управления основной деятельностью. Для этого используют различные формы и методы административного контроллинга, которые зависят от конкретных задач конт-Ролинг. Задача контроллинга в системе государственной администрации следующие: определить информационную потребность административного управления; выяснить и совершенствовать информационные основы; координировать планирование, контроль и информационное обеспечение; оказывать поддержку администрации при определении информативных (содержательных) плановых параметров; комментировать сравнения плановых и фактических показателей; определять потребность по принятию решений; указывать руководителям на альтернативные возможности решение1.
Контроллинг является вспомогательным средством для стратегического и оперативного управления организацией. Административный менеджмент и административный контроллинг дополняют друг друга при выполнении управленческих задач: контроллер отвечает за информацию, а административный менеджмент - за принятие решений.
Различают следующие формы контроллинга:
- Центральный - оказывает поддержку административном руководству в осуществлении общего управления и координации работ профессиональных подразделений; его следует располагать на верхнем управленческом уровне;
- Децентрализованный - оказывает поддержку децентрализованным профессиональным подразделениям; отвечает за оперативное планирование и управление работ профессиональных подразделений. В зависимости от размера профессиональных подразделений может осуществляться при руководстве или на уровень ниже.
Эффективный административный контроллинг организуется по различным сферам управления организацией. До тех сфер, где абсолютно необходимым является приобретение контроллингом активной роли, принадлежат ресурсный контроллинг (финансы и кадры), инвестиционный контроллинг, проектный контроллинг, контроллинг управления портфелем акций и контроллинг качества.
Растущая скорость изменений социально-экономического окружения и своевременного распознавания и учета шансов и рисков в далеком будущем привели к появлению стратегического контроллинга и переосмысление масштабов планирования.
Стратегический контроллинг предоставляет политически-административной системе способность систематически учитывать процессы общественного развития для того, чтобы руководство и политики могли как можно раньше адаптировать свои политические цели, программы и планы к новым или изменившимся условиям, разрабатывать долгосрочные планы и включать в эти планы будущие процессы, развивающиеся . Стратегический контроллинг оказывает поддержку руководству и политикам в формулировке и проверке целей и стратегий на длительный срок для разных административных пидроздилив1. Стратегический контроллинг переводит стратегические планировочные проекты в категорию оперативных планировочных разработок и помогает руководителям определить этапные цели и реализовать их в соответствии с планами.
Оперативный контроллинг оказывает поддержку административном руководству при краткосрочном управлении администрацией. Оперативный контроллинг касается уже определенных сфер задач, целей и программных мероприятий. Оперативный контроллинг обеспечивает информацией и методами, которые необходимы для нахождения решений, и разрабатывает инструменты, которые позволяют осуществлять текущую проверку экономичности и работоспособности (мощности) администрации.
Контроллинговую система может быть внедрена в системе государственной администрации при условии того, что будут выполнены следующие предпосылки: задачи и цели должны планироваться стратегически; цели по результатам определяются как цели по расходам, времени и качества; производительность планируется с ориентацией на результат; для создания результата задается определенный бюджет; руководители непрерывно обеспечиваются информацией о степени достижения целей.
6. Информационное обеспечение внутренней организации органа государственной власти
«Информация выполняет в управлении такую же функцию, что и фары для водителя в ночное время. Фары освещают путь впереди, но не снимают необходимости правильных решений », - подчеркивал Дж. ОьШенесси.
Информацию еще называют предметом труда специалиста, менеджера и руководителя (в отличие от сырья и материалов, которые являются предметом труда рабочего). Обычно информация всегда отождествляется с понятиями «сообщения», «сведения», «знание», «данные». Согласно определениям, приведенным в словаре иностранных слов, информация - это: 1. Сведения об окружающем мире и процессы, в нем протекают, которые воспринимаются человеком или специальным устройством. 2. Сообщение о положении дел, о состоянии чего-либо. Если обратиться к философскому толкованию, то под информацией понимают особый атрибут материи, связанный с ее способностью к отражению.
Государственный служащий должен руководствоваться определением, приведенным в Законе Украины «Об информации» от 2 октября 1992 Статья 1 этого Закона дает такое определение информации: «Под информацией настоящий Закон понимает документированные или публично объявленные сведения о событиях и явлениях, происходящих в обществе, государству и окружающей среде ».
При решении проблем исследования информации чаще всего пользуются тремя подходами: синтаксическим (статистическим или количественным) семантическим (смысловым) прагматичным (практичным, полезным).
Синтаксический подход - это наиболее абстрактный уровень изучения информации. Это направление появилось с возникновением кибернетики. Согласно этому направлению развилось статистическое понимание информации. Такое понимание информации может широко использоваться при решении вопросов передачи информации. Однако для решения проблем обработки информации оно не полезно.
Семантический подход отличается тем, что здесь доминирует содержание информации, цель ее использования. Количество содержательных единиц создает тезаурус специалиста, решает задачи. Изучение информации в семантическом аспекте особенно важно для использования в процессах принятия решений. Любые данные, которые выступают как ресурсы для процесса принятия решения, становятся информацией.
Исходя из этого, следует различать понятия «данные» и «информация». Данные могут рассматриваться как признаки или зафиксированы сообщение, что в определенный момент не влияют на поведение (процесс принятия решения). Данные (сообщение), не получили оценки их важности, является потенциальной информацией, а данные, которые используются при принятии решения, - это реальная информация.
Различные объекты материального мира имеют различные формы отражения, поэтому и информация может делиться на несколько видов. Различают информацию: 1) о простой неорганический мир - элементарная информация; 2) о живой природе - биологическая информация; 3) о человеческом обществе - интеллектуальная информация.
Система государственного управления опирается на интеллектуальную информацию, к которой можно отнести социальную, демографическую, политическую, экономическую и другие виды информации.
Особенностью системы государственного управления является первоочередность закона, поэтому информация этой системы базируется на соответствующем законодательстве. Согласно статье 4 Закона Украины «Об информации» законодательство Украины об информации составляют Конституция Украины, этот Закон, законодательные акты об отдельных отраслях, виды, формы и средства информации, международные договоры и соглашения, ратифицированные Украиной, принципы и нормы международного права.
Основными принципами информационных отношений в соответствии со статьей 5 Закона Украины «Об информации» являются: Гарант-ность права на информацию; открытость, доступность информации и свобода ее обмена; объективность, достоверность информации; полнота и точность информации; законность получения, использования, распространения и хранения информации.
В Украине согласно статье 6 Закона Украины «Об информации» осуществляется государственная информационная политика - то есть совокупность основных направлений и способов деятельности государства по получению, использованию, распространению и хранению информации.
Государственную информационную политику разрабатывают и осуществляют органы государственной власти общей компетенции, а также соответствующие органы специальной компетенции.
К особенностям информации системы государственного управления можно отнести наличие субъектов и объектов информационных отношений. Субъектами информационных отношений в соответствии со статьей 7 Закона Украины «Об информации» являются: граждане Украины; юридические лица; государство. Согласно Закону субъектами информационных отношений могут быть и другие государства, их граждане и юридические лица, международные организации и лица без гражданства. Объектами информационных отношений является документированная или публично оглашаемая информация о событиях и явлениях в области политики, экономики, культуры, а также в социальной, экологической, международной и других сферах.
Все граждане Украины и юридические лица имеют право на информацию. Право на информацию по статье 10 Закона Украины «Об информации» обеспечивается: обязанностью органов государственной власти, а также органов местного самоуправления информировать о своей деятельности и принятых решениях; созданием в органах государственной власти специальных информационных служб или систем, обеспечивающих в установленном порядке доступ к информации; свободным доступом субъектов информационных отношений к статистическим данным, архивным, библиотечным и музейным фондам (ограничение этого доступа обусловливаются лишь спецификой ценностей и особыми условиями их сохранности, определяемыми законодательством); формированием механизма осуществления права на информацию; осуществлением государственного контроля за соблюдением законодательства об информации; установлением ответственности за нарушение законодательства об информации.
Язык информации определяется Законом «О языках в Украине», другими законодательными актами Украины в этой области, международными договорами и соглашениями, ратифицированными Украиной.
В сфере органов государственной власти и органов местного самоуправления пользуются классификацией информации, приведенной в Законе Украины «Об информации», гл. С какого отражает отрасли, виды информации и доступа к ней.
Области информации - это совокупность документированных или публично оглашенных сведений об относительно самостоятельных сферах жизни и деятельности общества и государства.
Основными отраслями информации являются: политическая, экономическая, духовная, научно-техническая, социальная, экологическая, международная. Статьей 18 этого Закона определены основные виды информации, а именно: статистическая информация; массовая информация; информация о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; правовая информация; информация о лице информация справочно-енциклопе-ждения характера; социологическая информация.
Эффективное информационное обеспечение зависит от соответствующей информационной системы органа государственной власти и органа местного самоуправления.
В наше время термин «информационная система» используется в двух трактовках. В узком смысле «информационная система» используется для определения системы процедур при работе с данными, то есть характеризует технологический процесс, включающий выполнение следующих функций: сбор первичных данных (наблюдение) подготовка данных к обработке; контроль; обработка данных; хранения и поиск данных; выпуск данных; перевод данных. Совокупность всех перечисленных функций образует процесс обработки данных.
В более широком смысле термин «информационная система» используется для обозначения системы, задачей которой является производство информации, необходимой для целей управления. Цель построения информационных систем заключается в оказании поддержки в процессе принятия решений.
Эволюцию информационных систем многие специалисты связывают с использованием компьютеров в менеджменте. Сначала были мэйнфреймы (mainframe) - большие ЭВМ, в которых информация, что рождалась в организации, сохранялась и обрабатывалась централизованно. В 80-е годы произошла революция: появился персональный компьютер. Он не только доказал потоки информации к каждому рабочему месту, но и позволил, не отходя от него, обрабатывать информацию по компьютерным правилам. Информационные системы начали строиться по принципу так называемой архитектуры клиент - сервер. В этой архитектуре центр (сервер) и периферия (клиент) распределяют между собой функции по переработке информации. Информационные системы получили гибкости, но управлять и держать их под контролем стало сложнее. Поэтому начал развиваться еще один подход к созданию информационных систем, который сочетал идеологию «мейнфрейм» и идеологию «клиент - сервер». Программные средства, которые дали возможность реализовать этот подход, появились в системе Интернет. Поэтому - перенесены на внутриорганизаций-ный уровень - они получили созвучную название Интранет.
Общими характеристиками информационных систем и организаций являются следующие.
1. Любая информационная система и организация представляет собой систему, которая может быть подвергнута анализу, построена и управляема на основе общих принципов построения систем.
2. Подобные системы более динамичные, чем статические, в связи с чем необходимо учитывать их динамическую природу.
3. Элементы каждой системы соединены функционально. Любая организация или информационная система выдает выходную продукцию, которая является целью системы. исходной продукцией
информационной системы является информация, на основании которой принимается определенное решение. Основная доля усилий, направленные на построение информационной системы, посвященная программированию этих решений.
Таким образом, под информационной системой понимают совокупность видов деятельности, обеспечивающих сбор, перевод, хранение, отбор, обработку, выдачу и представление информации по запросу управления. Задачей информационной системы является обеспечение достаточного количества правильных и подробных данных в нужное время для подготовки решения.
Информационная система может быть ручной, механизированной или автоматизированной зависимости от того, какие средства используются для выполнения задач, стоящих перед ней. Управленческие информационные системы в государственном управлении принадлежат к классу управленческих информационных систем (Management Information System - MIS).
Технологической основой управленческой информационной системы является процесс. Он состоит из следующих процедур:
• сбор данных, регистрация - целью является получение точного, своевременного, достоверного и полного отражения всей информации о деятельности необходимых объектов;
• передача данных - осуществляется доставка необходимой информации из различных носителей информации, например, почты, возможно курьером или др .;
• сохранение информации - эта процедура связана с многократность, продолжительностью использования условно-постоянной информации в обработке, необходимостью накопления информации в связи с разрывом во времени ее сбора и обработки;
• обработка информации - последовательность арифметических и логических операций по получению результативной информации, например, расчет относительных показателей финансовой деятельности предприятия, учреждения, организации на основе первичных данных;
• передача исходной информации - осуществляется передача информации преимущественно в виде файлов;
• потребления исходной информации - использование результатов обработки информации для деятельности непосредственно органов государственного управления.
При построении управленческой информационной системы важным является вопрос об источниках информации. Законом предусмотрено или установлено носители информации: документы и другие носители, которые являются материальными объектами, хранящие информацию, а также сообщения средств массовой информации, публичные выступления. Документ - это установленная законом материальная форма получения, хранения, использования и распространения информации путем фиксации ее на бумаге, магнитной, кино-, видео-, фотопленке или на другом носителе. Первичный документ - это документ, содержащий в себе исходную информацию. Вторичный документ - это документ, который является результатом аналитико-син-тетичних и другой переработки одного или нескольких документов.
Основными источниками информации органов государственной власти и органов местного самоуправления являются: законодательные акты Украины, другие акты, принимаемые Верховной Радой и ее органами, акты Президента Украины, подзаконные нормативные акты, нормативные акты государственных органов, акты органов местного самоуправления. Информация государственных органов и органов местного самоуправления доводится до сведения заинтересованных лиц путем: опубликования ее в официальных печатных изданиях или распространения информационными службами соответствующих государственных органов и организаций; опубликования ее в печатных средствах массовой информации или публичного объявления через аудио- и аудиовизуальные средства массовой информации; непосредственного доведения ее до заинтересованных лиц (устно, письменно или иными способами) предоставление возможности ознакомления с архивными материалами; объявления ее во время публичных выступлений должностных лиц.
Источники и порядок получения, использования, распространения и хранения официальной информации государственных органов и органов местного самоуправления определяются законодательными актами об этих органах.
Источниками правовой информации является Конституция Украины, другие законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, международные договоры и соглашения, нормы и принципы международного права, а также ненормативные правовые акты, сообщения средств массовой информации, публичные выступления, другие источники информации по правовым вопросам. Источниками документированной информации о личности являются выданные на его имя документы, а также сведения о лице, собранные государственными органами власти и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий. Основными источниками информации справочная-но-энциклопедического характера является энциклопедии, словари, справочники, рекламные сообщения и объявления, путевки, картографические материалы и т.п., а также справки, которые даются уполномоченными на то государственными органами и органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями, их должностными лицами и автоматизированными информационными системами. Основными источниками социологической информации являются документированные или публично объявленные сведения, в которых отражены результаты социологических опросов, наблюдений и других социологических исследований.
Сбор информации зависит от управленческих задач и потребностей. От этого определяются и соответствующие методы сбора информации. Поэтому прежде всего определяется цель сбора информации, то есть надо понять, какая информация (по содержанию), либо (какой категории пользователей), когда (до какого срока или на каком этапе работы) и в какой форме (на каком уровне свертывания) нужна.
Государственным служащим, то есть административно-управленческому персоналу, нужна разная по содержанию и форме информация, которой присущи следующие составляющие: текущая и ретроспективная информация; узкотематические и широкотематична информация; отраслевая (специализированная) и межотраслевая (никак специализированная, смежная) информация; фактографическая и концептуальная информация.
Чем выше статус государственного служащего, тем сильнее проявляются специфические особенности его информационных потребностей. Можно выделить 3 категории государственных служащих.
1. Ответственные за стратегические решения (руководители органов государственной власти).
2. Ответственные за принятие тактических решений (руководители управлений, отделов).
3. Ответственные за принятие оперативных решений (руководители низовых звеньев).
В зависимости от методов изучения информационных потребностей специалистов (государственных служащих) можно говорить о двух группах методов выявления информации: основанные на анализе проблемных ситуаций; основаны на анализе функционально-должностных обязанностей государственных служащих. Сейчас есть два подхода к обработке информации: количественная обработка; качественный анализ.
В свою очередь количественная обработка делится на первичную и вторичную обработку. Первичная обработка информации базируется на обработке первичной информации, получаемой непосредственно от различных источников информации (например, населения, предприятий и т.д.). Работу по получению первичной информации называют полевыми исследованиями. Вторичная обработка базируется на данных, полученных в результате первичной обработки, и называется кабинетных исследований.
Качественный анализ базируется на результатах количественной обработки информации и выполняется специалистами - государственными служащими (административными менеджерами, экономистами, юристами и др.). Но есть некоторые общие приемы, которые можно порекомендовать, например логический анализ, деловые игры, рассмотрение конкретных ситуаций, проведение семинаров, совещаний, конференций, мозговой штурм и др.
7. Связи с общественностью в системе управленческой деятельности органа государственной власти
Связи с общественностью - «паблик рилейшнз» (от англ. Public relations - отношения с публикой, связь с общественностью) - одна из конкретных функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения для выявления общих интересов и достижения взаимопонимания и сотрудничества между организацией и общественностью. Паблик рилейшнз (ПР) сегодня воспринимается как важный элемент деловых отношений всех сфер повседневной жизни.
Цель ПР органа государственной власти - установление двустороннего общения для выявления общих интересов и достижения взаимопонимания между гражданами и государственной властью, основанное на природе, знании и полной инфор-мованости. Родиной ПР считаются США, и за последние 60 лет эта деятельность нашла свое признание во многих странах мира. В Украине этот термин стал входить в практику управления с конца 80-х годов XX века.
В наше время термин public relations включает в себя следующие основные направления: 1) общественное мнение; 2) общественные отношения; 3) правительственные отношения; 4) жизнь сообщества; 5) промышленные отношения; 6) финансовые отношения; 7) международные отношения; 8) потребительские отношения; 9) исследования и статистика; 10) средства массовой информации (СМИ).
Согласно новым международным словарем Уэбстера (Webster New International Dictionary) ПР - это содействие установлению взаимопонимания и доброжелательности между личностью, организацией и другими людьми, группами людей или обществом в целом посредством распространения разъяснительного материала, развития обмена (информацией) и оценки реакции общества.
В основе ПР лежит теория общения. Недостаток общения порождает множество случаев недоразумения, и поэтому улучшение каналов общения, разработка новых способов создания двустороннего потока информации и понимания является главной задачей любой программы ПР. Недостатками общения объясняются многие трудности в государственном управлении. Руководители государственных учреждений и государственные служащие постоянно слышат призывы и требования оперативнее и более регулярно информировать граждан и общественность. В этой сфере, как подчеркивают специалисты, можно многого достичь с помощью методов ПР.
Если рассматривать ПР как функцию управления, то для системы государственного управления объектом управления ПР будет общественность в лице граждан, избирателей, партий, общественных организаций, корпораций и др. Субъектом этих отношений выступают государственные органы и органы местного самоуправления. Без добрых ПР, подчеркивает Сэм Блек1, не может эффективно действовать и демократия, которая определяется как правительство народа, избранное народом и существующее для народа. Избиратели должны знать, как он работает, иметь информацию о принятых от их имени решения, разбираться, чтобы полностью использовать возможности и услуги, предоставляемые им. ПР должны помочь гражданам знать об их правах и обязанностях любого правительства. Это требуется как от местных органов управления, так и от центрального правительства.
В действующем законодательстве Украины правовые аспекты ПР регулируются, в частности, следующими нормативными актами: Конституцией Украины, принятой на пятой сессии Верховной Рады 28 июня 1996 p .; Законом Украины «О печатных средствах массовой информации (прессе) в Украине», введенным в действие Постановлением Верховной Рады № 2783-12 от 16 ноября 1992 с изменениями, внесенными согласно Закону № 3582-12 от 11 ноября 1993 p .; Законом Украины «Об информации», принятым 2 октября 1992 p., № 2557-ХП; Законом Украины «О научно-технической информации», принятым 25 июня 1993 p., № 3322-ХII; Законом Украины «О защите информации в автоматизированных системах», введенным в действие Постановлением Верховной Рады № 81/94-ВР от 5 августа 1994 p .; Законом Украины «Об информационных агентствах», введенным в действие Постановлением Верховной Рады № 74 а / 95-ВР от 28 февраля 1995 p. (BBP. - 1995. - № 13), ст. 84; Законом Украины «О телевидении и радиовещании», принятым Верховной Радой 21 декабря 1993 p., № 3759-ХП.
Паблик рилейшнз опирается на определенные методы - совокупность приемов, средств и инструментов, с помощью которых субъект управления взаимодействует с общественностью. К общепринятых методов ПР можно отнести: взаимодействие со средствами массовой информации, использование печатного слова; фотографии; выставки и ярмарки; кино; аудиовизуальные средства; использование устной речи; рекламу «престижа»; изучение общественного мнения; конференции; гостеприимство и тому подобное.
Осуществление паблик рилейшнз на практике делится на три группы действий: 1) активные действия по достижению доброжелательности; 2) сохранение репутации (выявить традиции организации, которые могут повредить общественном мнении, и отказаться от них) 3) внутренние отношения (использование приемов, ориентированных на создание у сотрудников чувства ответственности и заинтересованности в делах администрации).
В государственном учреждении ПР осуществляется двумя путями: через создание отделов или управлений по связям с общественностью или через привлечение консультантов по ПР. Часто используют и то, и другое.
В Украине пока практически нет консультативных агентств в области ПР, а также еще не во всех органах государственной власти (в том числе на уровне районных администраций) созданы собственные службы по связям с общественностью. Опыт западных стран и специфика деятельности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления, должны проводить постоянные кампании по связям с общественностью, свидетельствует о целесообразности создания в государственных органах собственных служб паблик ри-лейшнз. Цели и задачи этих служб в органах государственной власти и местного самоуправления должны заключаться в постоянном информировании общественности о политике государственного органа и его повседневной деятельности; предоставлении общественности возможности произносить свое мнение о новых важных проектах и планах до принятия окончательных решений; осуществлении просветительской работы среди общественности о деятельности государственных органов и системы местного самоуправления, информировать людей об их правах и обязанностях; развития у населения чувства гражданской гордости.
Наиболее важным аспектом ПР всегда остается личный контакт членов и сотрудников местного органа власти с общественностью, которая их избрала и которой они сейчас служат. Если посетителя, пришедшего со своей проблемой, приняли плохо и невнимательно, никакие дальнейшие усилия уже не смогут сгладить неприятное впечатление. Поэтому местные власти видеть основная задача своих связей с общественностью в том, чтобы приложить максимальные усилия для установления дружеских отношений между сотрудниками аппарата органа и посетителями. Все виды контактов: личные, переписка, общение по телефону, - должны быть вежливыми и непринудительные-ными. Когда посетитель приходит в государственное учреждение, он должен легко найти нужный ему отдел или службу. Однако здания, в которых находятся государственные учреждения, часто спроектированы так, что не дают возможности расположить различные отделы и службы в определенной логической последовательности. Поэтому очень важно разместить внутри сооружения соответствующие указания.
Основными функциями отдела ПР при органах государственной исполнительной власти и местного самоуправления является связи со средствами массовой информации; связи с местным населением; взаимосвязи с информационными центрами; создание и поддержание обобщенного имиджа органа государственной власти или органа местного самоуправления; организация выставок; организация собраний и лекций; работа на повышение роли и авторитета органа государственного управления.
Рост международных связей с помощью спутников сделало идею взаимосвязанного мира объективной реальностью. Сегодня можно в прямом эфире наблюдать за политическими событиями или стихийными бедствиями, происходящими в различных точках планеты. В области международных ПР необходимо обращать особое внимание на важность различных тенденций и прогнозирования последствий их развития. Иногда это называют «изучением обстоятельств» или «оперативным исследованиям».
Основными задачами службы ПР в государственных органах на международном рынке должны быть: улучшение взаимопонимания между регионом, который координирует соответствующий государственный орган, и теми зарубежными регионами, с которыми регион вступает в контакт; создание «общественного лица» государственному органу; разработка мероприятий, направленных на выявление и ликвидацию слухов или других источников непонимания; расширение сферы влияния государственных организаций средствами соответствующей рекламы, выставками, видео- и кинопоказами; осуществление любых действий, направленных на улучшение контактов между людьми или организациями.
Для выполнения этих задач следует создавать разветвленную систему, в которую будут входить службы ПР, созданные при государственных органах власти, отделы внешних связей, а также консультанты по ПР, работающих в единой международной системе больших и малых консультативных фирм.
Большинство консультативных фирм, работающих на международном уровне, имеют представителей (которые занимают высокое положение) в Международной ассоциации ПР, что дает им возможность получать надежную информацию в этой области.
При работе с зарубежными консультативными фирмами представители службы ПР органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления должны принять во внимание то, что в наше время конкуренция достигла такой остроты, когда уже недостаточно просто поставлять товары на рынок вовремя. Большая роль в успешном осуществлении коммерческой политики принадлежит прямой потребительской рекламе товаров и услуг, эффект от которой прямо пропорциональна степени влияния на мнение покупателей в определенном регионе. Поэтому основной целью ПР в сфере зарубежной деятельности является защита и повышение репутации экспортных товаров и услуг как всей страны, так и отдельной компании или отрасли. Общая рекламная поддержка украинских товаров за рубежом является обязанностью правительства Украины и всех органов государственной власти и местного самоуправления.
Теория в области ПР в различных странах одна и та же, а практическое их применение далеко не одинаковое, так как они в основном зависят от экономических факторов, деловых традиций, языка, культуры и религии.
Практикум
На основе анализа конкретной ситуации, касающейся одной из организаций (органа государственной власти или местного самоуправления), выполните следующие задачи.
1. Сформулируйте миссию органа исполнительной власти или местного самоуправления (далее - «организации»), основываясь на интересах, ожиданиях и ценностях избирателей (населения) региона.
2. Определите компоненты факторов внешнего окружения организации.
3. Проявите связи между избирателями (населением) и организацией.
4. Определите составляющие системы менеджмента организации.
5. Постройте дерево целей организации.
6. Разработайте модель управления по целям организации.
7. Дайте анализ окружающей среды организации.
8. Сформулируйте реальную стратегию организации.
9. Постройте организационную структуру, которая способна реализовать стратегию организации.
10. Дайте оценку имеющейся организационной структуры, в том числе на основе функционального анализа и элементов конт-Ролинг.
11. Разработайте модель организационно-регламентационного обеспечения организации (оргпроектирования).
12. Разработайте модель информационного и коммуникационного обеспечения организации и ее связей с общественностью.
8.Компетенция органов исполнительной власти: вопросы теории
Каждый орган исполнительной власти наделен государством соответствующей компетенцией, которая закреплена в правовых актах Но система органов государственной власти закрепленной в определенном акте компетенцией как совокупностью компетенций каждого отдельного органа исполнительной власти, как известно, формально не наделен. Этот вывод имеет теоретическое и практическое значение особенно в нынешних условиях государственно-правового строительства, проведения широкомасштабной административной реформы.
Понятие компетенции системы органов исполнительной власти по большей части не используется, тогда как понятие системы органов исполнительной власти является общеупотребительным. Однако это не означает, что понятие компетенции системы органов исполнительной власти скорее абстрактное, чем реальное и формально закрепленное в нормативно-правовых актах. Тем не менее, и как чисто теоретическое понятие, и как сумма компетенций всех органов (элементов), составляющих систему органов исполнительной власти, понятие компетенции системы органов исполнительной власти имеет право на существование в исследованиях ученых и учета его при выработке рекомендаций для практики.
Наукой административного права такая проблема для изучения до сих пор не ставилась. Понятно, что ее решения в научном плане лежит преимущественно в плоскости теоретических исследований, но выход в пракгичну плоскость является ба-гатообицяючим. Хотя органы исполнительной власти должны действовать на основе закона, однако вопрос их компетенции часто решаются без учета научных наработок.
Компетенция органов исполнительной власти имеет важное значение для построения и функционирования системы органов исполнительной власти. Главным «строителем» высшего звена системы органов исполнительной власти в Украине в соответствии с ее Конституцией (п.15 статьи 106) является Президент Украины, который образует, реорганизует и ликвидирует по представлению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти.
Собственно система органов исполнительной власти состоит, так сказать, из двух частей (элементов). Первый - это центральные органы исполнительной власти, которые образуются, реорганизуются и ликвидируются Президентом Украины, то есть это более мобильная часть элементов системы органов исполнительной власти. Второй - это органы, осуществляющие исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе в соответствии со статьей 118 Конституции Украины - местные государственные администрации, то есть более стабильная часть элементов системы органов исполнительной власти, которая тесно связана с административно-территориальным устройством Украины .
Учитывая содержание Конституции Украины следует отметить, что Президент Украины не является исключительным «строителем» системы органов исполнительной власти. В соответствии с п 12, 13 статьи 92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяются организация и деятельность органов исполнительной власти и территориальное устройство Украины. То есть соответствующую роль в создании системы органов исполнительной власти играет законодательный орган - Верховная Рада Украины.
В период существования советской власти типичным было понятие компетенции государственного органа, которое включало, понятно, и понятие компетенции органа государственного управления - исполнительно-распорядительного органа. В настоящее время, когда изменилось общественное назначение - органов исполнительной власти, поскольку они призваны в первую очередь обеспечивать реализацию прав и свобод граждан, отстаивать интересы личности, общества, а уже потом интересы государства, проблему компетенции органов исполнительной власти следует рассматривать под этим углом зрения.
К определению компетенции органа исполнительной власти можно привлечь устоявшееся в прошлом определение компетенции государственного органа как совокупности его прав и обязанностей (полномочий) и подведомственности (вопрос ведения, то есть вопросы, которые решает орган, круг деятельности) Но это определение, на наш взгляд, должно быть дополнено положением о возложенной на орган исполнительной власти социально-политическую ответственность за результаты своей деятельности. То есть ответственность перед обществом за состояние дел в отрасли или отраслях, которые относятся к ведению органа исполнительной власти и собственно за свою деятельность в этой сфере.
Следует отметить, что административная реформа должна изменить положение дел в сфере социально-политической ответственности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти должна создать оптимальные условия для реализации прав и свобод граждан, предоставление им широкого круга государственных, в том числе управленческих, услуг. Как определяется Концепцией административной реформы в Украине предоставления управленческих услуг должно быть направлено на удовлетворение потребностей личности и общества, управленческие услуги должны быть платными только в случае, когда гражданин имеет выбор или пользоваться этой услугой или нет. Они должны предоставляться прежде всего на низовых уровнях структуры исполнительной власти, обеспечит их приближения к потребителям.
Решение вопросов компетенции системы органов исполнительной власти может дать определенное ускорение проведению структурных изменений в системе исполнительной власти. И вот почему.
При создании, например, центральных органов исполнительной власти у нас имеет место такая, негативная практика, положения о них утверждаются различными органами государственной власти: Верховной Радой Украины, Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины. Такая практика приводит к ситуации, не учитываются многочисленные детали возможной компетенции соответствующего органа. Анализ всех существующих в настоящее время актов о компетенции центральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что из-за нехватки данных о компетенции системы органов исполнительной власти не закрепляются много из направлений государственного воздействия на соответствующие общественные отношения. Это недопустимо в условиях, когда на первое место ставят интересы личности и гражданина, ведь такая практика уменьшает объем реализации прав и свобод граждан.
Если представить объем компетенции системы органов исполнительной власти в виде большого круга, то компетенция отдельных органов будет представлять собой, меньше круга, включаемых в первой. Даже из этого, явного, так сказать, схематического понимания компетенции системы органов исполнительной власти, становится понятным, что за полем компетенции отдельных органов исполнительной власти остается немало вопросов ведения.
Этот подход с точки зрения проекции функций государства на компетенцию органов исполнительной власти дает возможность определить объем компетенции системы органов исполнительной власти. И, разумеется, определив, как в качественном так и количественном понимании компетенцию системы органов исполнительной власти, постигнув ее с позиций восприятия функций государства можно определить понятие компетенции системы органов исполнительной власти.
Единственная общая компетенция системы органов исполнительной власти существует независимо от того, какой конкретной компетенцией наделен определенный орган государственной исполнительной власти. При этом эта единственная общая компетенция системы органов исполнительной власти может иметь как -потенциальний, так и реальное содержание. Что это значит?
Во-первых, реальной компетенцией системы органов исполнительной власти компетенция которая закреплена в компетенционных актах по каждому в конкретное время действующего органа исполнительной власти.
Во-вторых, потенциальной компетенцией системы органов исполнительной власти компетенция, вытекающая в полном объеме из задач и функций государства вообще
В-третьих, компетенция системы органов исполнительной власти, которые в настоящее время функционируют, не является исчерпывающей и полностью согласованной с задачами и функциями государства. Например, конституционное закрепленной и гарантированной является функция государства по защите своих граждан, находящихся за ее пределами (ст. 25 Конституции Украины). Однако эта функция государством почти не осуществляется. Соответствующий центральный орган исполнительной власти - Министерство иностранных дел Украины в соответствии с Положением о МИД Украины, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 18.02.93 № 129, даже не имеет таких полномочий.
В-четвертых, урегулирование вопроса о взаемовидповиднисть, взаемоври-вноваженисть потенциального и реального начал в компетенции системы органов государственной власти требует взвешенного и квалифицированного научного анализа.
В-пятых, вопрос соотношения реальной и потенциальной компетенции системы органов исполнительной власти должно решаться при любом изменении структуры органов исполнительной власти (как внешней так и внутренней) и в этом заключается основополагающее значение этого соотношения.
Компетенция является необходимой составляющей правового положения (статуса) любого государственного органа. Следует отметить, что понятие компетенции государственного органа имеет соответствующую историю, лучше сказать соответствующее развитие: через понимание компетенции государственного органа как совокупности прав и обязанностей, или совокупности полномочий, прав и обязанностей, или совокупности прав и обязанностей и соответствующих задач или совокупности прав, обязанностей и пространственных границ деятельности и объектов этой деятельности.
В последнее время юридическая литература стране СНГ относительно полномочий государственных органов исполнительной власти определилась с точки зрения двух подходов, один из которых - понимание полномочий органов исполнительной власти как властных полномочий, является их важнейшим и обязательным атрибутом. Другим подходом является определенное признание полномочий органов как составного элемента их компетенции или функций. То есть при этом подходе полномочия и функции несколько отождествляются.
В этой связи взвешенной представляется позиция, полномочия органов исполнительной власти следует рассматривать через призму функций управления, так как с их помощью более точно устанавливаются причинно-следственные связи субъектов и объектов в разных системах. Функции органов исполнительной власти рассматриваются как их управленческое воздействие на объекты управления, в новых условиях заключается не в прямом администрировании, а в ориентировании, обеспечении ресурсами и средствами для достижения целей и задач, которые стоят перед объектами управления. Определяются способы установления и изменения компетенции органов исполнительной власти, а именно:
установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей;
централизация - осуществление функций лишь центральными органами;
децентрализация - передача части функций нижестоящим и местным органам;
деконцентрация - распределение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали», включая функциональные аспекты; делегирование - согласована взаимная передача полномочий органам разного уровня;
субсидиарности - взаимодополняема деятельность различных звеньев власти и управления ..
Содержанием функционирования системы органов исполнительной власти является организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность на основе и во исполнении законов с целью обеспечения повседневной деятельности государства и его развития и обеспечения функционирования и развития всего общественного организма (построения и развития гражданского общества).
Функционирование системы органов исполнительной власти предусматривает поиск и создание оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношений, правильное и оптимальное определение компетенции каждого органа, который входит в эту систему, укрепления исполнительской дисциплины.
Компетенция, организация и порядок деятельности органов исполнительной власти, должны определяться в отдельных законах. Причем следует учесть, что наибольший эффект может быть достигнут при урегулировании правового положения и компетенции на единых концептуальных основах всей системы органов исполнительной власти. Это позволит решить проблему совместной согласованности деятельности системы органов исполнительной власти.
выводы:
Специфика органов государственной власти заключается в том, что в результате их деятельности мы разные решения, принадлежащих к различным сферам деятельности общества - это политические, экономические, социальные, межгосударственные, экологические и другие, которые чаще всего набирают информационной формы (законы, постановления, распоряжения , справки и т.д.). С другой стороны, предметом труда в органах государственной власти есть информация, которая также является одним из ресурсов этих органов.
Органы государственной власти Украины характеризуются определенными чертами. Любой орган представляет Украину как государство как внутри страны, так и за ее пределами. Он действует по поручению государства, законодательно определяет его правовой статус. Орган Украинского государства является относительно самостоятельной частью единой системы органов государственной власти Украины, которая строится по принципу разделения властей. Он выступает от имени государства и одновременно от своего имени и занимает вполне определенное место в государственном аппарате.
Признаком органа государственной власти правовые связи, объединяющие личный состав органа государства в одно целое.
В современной парадигме управления есть два аспекта организационного процесса. Один из них - разделение организации на подразделения целей и стратегий, и является структурным упорядочением объекта (государственного органа) и отражает процесс построения его организационной структуры.
Организация как функция управления предполагает распределение ресурсов, необходимых органа государственной власти для выполнения его задач в пространстве и времени.
Структура органа государственной власти - это логические взаимоотношения уровней управления и функциональных сфер, построенные в такой форме, которая позволяет наиболее эффективно достичь его целей.
Методы управления - это способы и приемы управленческой деятельности, с помощью которых осуществляются задачи органа, направленные на достижение целей. По содержанию и характеру преобладающего влияния на управляемые объекты методы управления разделяют на три группы: экономические, организационно-распорядительные и социально-психологические.
Стратегическое управление - это такое управление организацией, которое опирается на человеческий потенциал как основу организации, ориентирует производственную деятельность на запросы потребителей, гибко реагирует и проводит соответствующие своевременные изменения в организации, отвечающие вызову со стороны окружения и позволяющие получить конкурентные преимущества, которые в совокупности предоставляют возможность организации соответствовать потребностям потребителей в долгосрочной перспективе, достигая при этом своих целей.
Контроллинг - управленческая концепция, которая выходит за пределы функций и поддерживает процессы принятия решений и управление целенаправленного обеспечения информацией с целью достижения конечных целей и результатов деятельности.
Связи с общественностью - «паблик рилейшнз» (от англ. Public relations - отношения с публикой, связь с общественностью) - одна из конкретных функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения для выявления общих интересов и достижения взаимопонимания и сотрудничества между организацией и общественностью. Паблик рилейшнз (ПР) сегодня воспринимается как важный элемент деловых отношений всех сфер повседневной жизни.
Вопросы для самопроверки:
1.Розкрийте сутцнсть органа власти как объекта организации.
2. Что такое «организация»?
3. Раскройте сущность и особенности менеджмента органа государственной власти.
4. Каким образом происходит формирование программы деятельности органа государственной власти в разрезе стратегического управления?
5. Что такое «контроллинг» в деятельности органа государственной власти?
6. Раскройте сущность информационного обеспечения внутренней организации органа государственной власти.
7. Раскройте понятие связей с общественностью в системе управленческой дильности органа государственной власти.
8.В чем заключается компетенция органов исполнительной власти?
Тема 11. Государственная служба в Украине
план
1.Институт государственной службы: понятие и содержание
2.Социально характер государственной службы
3.Законодавче регулирования государственной службы
4. Система профессионального обучения государственных служащих
Литература:
1.Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
1. Институт государственной службы: понятие и содержание.
Государственная служба - это механизм осуществления целей и задач государства. Реализуя свои функции, государственная служба должна стать таким институтом, через который реализуется демократическая сущность государства, поддерживается нормальная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат служит потребностям общественного развития.
Государственная служба должна стать повседневным каналом связи государства и народа, их взаимодействия, а также выступать лидирующей силой общества. Подобный подход способен обеспечить только такой государственный аппарат и такое персонал, который сможет обоснованно выдвигать понятные для людей нормы поведения и труда, организовывать и регулировать социальную активность граждан, добиваться изменений и отслеживать их социальную эффективность. Государственная служба должна совмещать конституционное зафиксированные намерения и цели государства, его структуры, отношения и связи с кадровым потенциалом государства, воплощать их в общественную жизнь.
С учетом высказанных соображений относительно общественного назначения государственной службы определяются основные задачи государственной службы.
Одной из основных задач является охрана интересов общества, прав и свобод граждан. Это вызвано тем обстоятельством, что в последние годы снизилась роль многих политических институтов, а государственная служба остается конкретным местом, где гражданин сталкивается с политикой.
Следующая задача государственной службы - достижение устойчивости основ целостности государства. Государственный аппарат рядом с выполнением требований Конституции и законов Украины должен выполнять акты органов исполнительной власти. Весомым задачей государственной службы является обеспечение эффективности деятельности государственных органов на основе постоянного совершенствования функционирования аппарата, внедрения новых достижений науки, прогрессивных методов решения управленческих задач.
В задачи государственной службы можно отнести также дальнейшую демократизацию путей формирования и деятельности аппарата, искоренения бюрократизма, протекционизма, коррупции, создания социальных, правовых и иных условий, необходимых для успешной работы чиновников.
Воплощение в жизнь задач государственной службы требует решения многих правовых, организационных, кадровых, научных и других вопросов. Речь идет о необходимости формирования государственного аппарата нового типа и кадрового обеспечения государственной службы.
Для раскрытия содержания института государственной службы является определение ее принципов, ведь они указывают на сутнистних характеристики, самое важное в содержании и значении государственной службы. Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих, устойчивость правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе.
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления, отражающие объективные закономерности и определяющие направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной власти, и в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организаций и функционирования государственной службы, обусловливают значимость, закономерность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Принципы государственной службы впервые были сформулированы в Законе Украины «О государственной службе»; закрепляются также в других нормативных актах: в Конституции Украины, законах Украины, указах Президента Украины, постановлениях Кабинета Министров Украины.
Главной сущностной чертой современной государственной службы должно стать приоритет прав и свобод человека. Речь идет о том, что осуществляя целые государства, государственная служба всегда придерживаться принципа верховенства права.
Рассмотрим основные конституционные положения, непосредственно раскрывают социальный характер государственной службы.
В части второй ст. 38 Конституции Украины провозглашается, что граждане пользуются равным правом допуска к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. Это единственная статья в Основном Законе где прямо упоминается государственная служба.
Статьей 8 определяется, что Конституция Украины имеет высшую юридическую силу и в Украине действует принцип верховенства права. Отсюда следует, что верховенство Конституции обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы, ее отдельных элементов и институтов, в частности, института государственной службы. Этот принцип также предусматривает, что:
- Органы власти, должностные лица и граждане должны соблюдать Конституцию и законы Украины, действующих в Украине международно-правовых норм;
- Государственные служащие выполняют функции только в пределах компетенции органа, где они работают, и в пределах прав, закрепленных по должности;
- Государственные служащие отданы государству, а граждане доверяют служащим
Лица, которые проживают в Украине, заинтересованы в том, чтобы иметь гражданство Украины (ст. 4 Конституции Украины), без которого невозможно вступление на государственную службу.
Рядом статей Конституции Украины закреплен приоритет прав и свобод граждан, которого должны придерживаться государственные служащие. Важными для функционирования государственной службы является, в частности, конституционные положения, согласно которым определяются права человека (раздел II Конституции). Деятельность государственных органов должна быть направлена на соблюдение и защита конституционных прав и свобод граждан. Именно государственные служащие должны обеспечивать выполнение таких конституционных положений, как право на равенство перед законом и недопущения дискриминации (ст. 24), право не быть лишенным гражданства или быть изгнанным (ст. 25), право на жизнь (ст. 27), защита достоинства и запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 28), свобода от произвольного ареста или задержания (ст. 29), право на обращение в органы государственной власти (ст. 40), право на жилье (ст. 47), брак (ст. 51), права детей (ст. 52), право на неподчинение явно преступным приказам (ст. 60), норма против риска дважды нести уголовную ответственность за одно преступление (ст. 71) , презумпция невиновности (ст. 62), право на защиту по уголовному делу и право осужденного пользоваться всеми правами человека и гражданина, за исключением ограничений, которые специально установленные приговорами суда (ст. 63).
Институт государственной службы опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, составляет правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, административного, трудового, гражданского, уголовного, финансового и других отраслей права. В частности, административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и одновременно - самостоятельный институт административного права.
В теории права под термином «институт» понимают совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу и имеют внутреннее единство и охватывают все основные моменты регулирования соответствующей отрасли. Главная функция правового института состоит в обеспечении целостного, относительно законченного регулирования в рамках конкретной отрасли общественных отношений данного вида.
Современный правовой институт государственной службы - это комплекс правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовое регулирование должно включать в себя три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:
1) формирование системы государственной службы;
2) закрепление статуса государственного служащего и гарантий его осуществления; 3) механизм прохождения государственной службы.
Государственная служба - комплексный правовой институт, регулирующий организацию и деятельность всех государственных служащих и состоит из правовых норм различных отраслей права. Сложность института государственной службы заключается в том, что, во-первых, он сочетает в себе правовые нормы других отраслей права (на что было указано выше) во-вторых, состоит из отдельных подинститутов, например, прохождения службы, принципов государственной службы.
Кроме того, предмет, цель, принципы и метод административно-правового регулирования, а также внутренняя связь с другими административно-правовыми институтами позволяет утверждать, что государственная служба находится в специфическом административно-правовом режиме регулирования. Специфичность статуса государственной службы обусловлена характером отношений, которые она регулирует, а именно - их публично-правовой природой.
Анализ содержания института государственной службы позволяет представить ее как систему, включающую следующие элементы; понятие государственной службы; ее принципы и виды; понятие государственного служащего и должностного лица; вступление на государственную службу; продвижение по службе, увольнения с государственной службы; социальный статус государственного служащего; оценка государственных служащих; ответственность работников государственного аппарата и контроль за их деятельностью; этика государственной службы; организация управления государственной службой; организация управления персоналом государственной службы; основные направления реформирования государственной службы.
При рассмотрении государственной службы следует остановиться на понятии государственно-служебных отношений. Традиционно в теории административного права государственно-слуьжбови отношения делятся на две основные группы.
1. Отношения, возникающие в процессе организации государственной службы, а именно - в связи с подготовкой, подбором и расстановкой кадров; установлением статуса государственного совета, в связи с замещением должностей, проведением оценки труда и продвижением по службе. Такие отношения носят административно-правовой характер и отражают сущность государственной службы.
2. Отношения, которые складываются: в ходе реализации государственной службы, то есть в процессе деятельности рабочего внутри государственного органа; в процессе организации рабочего времени и времени отдыха; по дисциплине и оплаты труда; в процессе функционирования кадров управления вне этих органов. Согласно этой группе отношений можно отнести к области трудового права.
С принятием Закона Украины «О государственной службе» и других нормативных актов в этой сфере значительно сократилось применение норм трудового законодательства по вопросам регулирования внутриорганизационной деятельности государственных служащих. Так, ст. 14 Закона «О государственной службе» регулирует особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих, ст. 15 - порядок принятия на государственную службу, ст.20 - рабочее время государственных служащих, ст. 21 - вопросы служебных командировок; ст. 33 - вопрос оплаты труда государственных служащих; ст. 37 - вопрос пенсионного обеспечения и пособия государственным служащим.
В перспективе основной оценкой отличия норм государственной службы от норм трудового права должно стать разделение права на публичное и частное. Согласно служебные отношения делиться на публично-правовые и частно-правовые.
В отношении участников государственно-правовых отношений - здесь выделяют следующих участников: государство, его органы и государственных служащих.
Особенность государственно-служебных отношений заключается в том, что они образуются между государством в лице его органов и государственными служащими, осуществляют служебную деятельность как субъекты юридически властных отношений.
Государственно-служебные отношения возникают на основе одностороннего решения государственного органа (должностного лица), которое, во-первых, юридическое закрепляет вступление гражданина на государственную службу, во-вторых, служит основой для выполнения им служебных обязанностей по должности, в-третьих, определяет момент возникновения его обязанностей перед государством, а также служебных и особых дел. Сказанное в полной мере относится участников публично-правовых отношений.
Частно-правовые служебные отношения распространяются на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем - руководителем негосударственного органа. Одновременно необходимо создавать законодательство, которое бы регулировало правовой статус государственных служащих находящихся в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты на государственной службе, но они не выполняют специфических государственных задачи и функции, которые находятся в компетенции высшей категории государственных служащих. Государственно-служебные отношения таких государственных служащих возникают путем заключения трудового договора, содержание которого регулируется нормами частного права (в частности трудового).
Общепризнанным является то, что организация и функционирование государственной службы определяется преимущественно с помощью норм публичного права. Государственные служащие это представители публичной организации: государства, государственных органов местного самоуправления, то есть они являются субъектами публичного права.
Публичное право представляет собой права, предмет которой достаточно специфический, и не только в плане разнообразия объектов воздействия. Участники правоотношений наделены в публично-правовой сфере особым статусом, то есть возможностями использовать властно-управленческие полномочия, решать политические, государственные, социально значимые задачи, которые открывают путь для решения многих других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью различных отраслей законодательства.
В публичном праве приоритет воля органов государственной власти; правовое регулирование строится на принципах субординации, по принципу «власть - подчинение»: соблюдение дисциплины, ответственность низшего должностного лица перед высшим, обязательность выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для низших субъектов. Публичное право имеет своей целью обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллектива, сообществ и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития
Во всех государствах, где законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих, создан специально подготовленный корпус этих служащих с особыми правами и обязанностями. Система законодательства состоит из двух частей: одна часть распространяется на работников, задействованных на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях. Главная разница заключается в том, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, которые находятся в обычных трудовых отношениях, имеют особый правовой статус.
2. Социальный характер государственной службы
Государственная служба органически связана со многими другими институтами общества. Необходимо особо подчеркнуть, что государственная служба только тогда выполняет социальную функцию, когда она строится на правовой основе, взаимодействует с институтами, которые действуют в духовной сфере жизни общества, в сфере культуры, опирается на средства массовой коммуникации, общественное мнение.
Выступая элементом общественной структуры, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту.
Во-первых, она составляет свойственную только ей сферу профессиональной деятельности. Всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов.
Во-вторых, как связующее звено между государством и гражданином, государственная служба призвана защищать права и свободы граждан. Конституционное положение о том, что «человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью» (ст. Из Конституции Украины), выступает определяющим стержнем в деятельности государственных служащих, независимо от их служебного статуса.
В-третьих, государственная служба как общественная явление - своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков.
Как социальный институт государственная служба имеет свою объективную историю. К сожалению, на протяжении веков общественное мнение страдала тем, что недооценивалась роль чиновников, в то время как чиновничество призвано быть своеобразным двигателем общественного прогресса.
Государственная служба представляет собой профессиональную сферу деятельности государственных служащих как особой социальной группы общества. Она является одним из важнейших социальных институтов, имеет ряд именно таких признаков, которые позволяют ей быть стержнем обеспечения полномочий государственных органов власти.
Социальная природа, смысл и назначение государственной службы обусловливают и соответствующий характер ее функционирования.
В демократическом обществе функционирования государственной службы возникает по своему характеру как процесс служения народу, той политической системе, которая народом создана. Важно при этом то, чтобы эта политическая система, прежде всего, в лице государства, имела действительно народный характер, жила интересами и чаяниями народа
С исторического опыта известно, что общность интересов государства и народа составляют социальный источник могущества политической системы страны. Но в истории было немало государств, которые выражали интересы именно узкой социальной группы населения и пренебрегали интересами большинства. Правители таких государств считали, что их сила заключалась в способности манипулировать массами, переводить их энергию на те способы деятельности, которые служат эгоистичным интересам меньшинства.
В новых исторических условиях коренным образом меняется представление о силе государства. Государство прочная тогда, когда отражает (выражает) интересы народа, по крайней мере его большинства, когда осуществляется координация деятельности государственных органов с институтами гражданского общества. Благодаря такой координации создается формальная и неформальная система выработки и осуществления (реализация) политики государства.
В то же время, существующие в обществе противоречия могут привести к определенному или резкого противостояния части народа и государственных структур, наблюдается в современной Украине. Значительная часть населения недовольна социальной оценкой экономических и политических реформ, осуществляемых в стране. В этих условиях государственная служба оказалась почти в кризисном состоянии. Кризис привел к обесцениванию деятельности государственных служащих в глазах значительной части народа, не говоря уже о той доле населения, оказалась на грани выживания. Кризис государственной службы - это часть загальносистем ной кризиса, который переживает сейчас украинское общество. Выход из кризисного состояния станет возможным тогда, когда государство будет проводить социальное ориентированную политику, которая получит широкую народную поддержку.
Характер государственной службы, как социального института, раскрывается через анализ функций государственной службы.
Функция социальной организации. Государственная служба должна быть образцом организации и оказывать упорядочивая влияние на другие институты общества. В свое время М. Вебер сформулировал концепцию идеального типа организации. Ее ядро составляет идея рационального подхода к строительству и функционирования организации бюрократического типа. За счет чего достигается рационализация государственной службы? Видимо, за счет профессионализма и компетентности кадров, прежде всего, а также согласование всех звеньев организации службы, использования современных управленческих технологий, передового опыта и т.
Опираясь на все лучшее, передовое, государственная служба должна стать образцом организации. А она, организация, как известно, умножает силы, позволяет максимально эффективно воплощать в жизнь политику государства.
Функция социальной коммуникации. Это важная функция, которую выполняют учреждения государственной службы. Другими словами, это то место, где происходит непосредственное соприкосновение государства и гражданина, налаживается их взаимодействие и общение через каналы государственной службы, изучается общественное мнение, отношение граждан к различным государственных актов. Через эти каналы реализуется политика государства, учитываются местные, региональные особенности при ее проведении.
Функция социальной информации. Чрезвычайно ответственна информационная функция, которую осуществляет государственная служба. Говорят, что кто владеет информацией, тот владеет реальной властью. Как известно, именно государственный аппарат является носителем информации. В результате в системе государственной службы возникают связи и отношения по поводу владения информацией и ее использования.
Неправильное отношение к информации, например, ее ограничения, может быть сознательно использовано государственными служащими с неблаговидных целях, для обмана народа относительно событий и явлений, которые происходят в обществе. Поэтому очень важно служебную информацию использовать честно, по ее прямому назначению, в интересах решения государственных задач, удовлетворения потребностей всех категорий населения.
Функция контроля. Особенно важной в социальном плане функция контроля. Правильно осуществляемый контроль как раз позволяет обеспечить соблюдение конституционных положений и правовых норм всеми государственными органами, общественными институтами и гражданами.
Необходимо различать внутренний и внешний контроль. В рамках государственной службы должен осуществляться внутренний контроль. Он позволяет отслеживать ситуацию, которая складывается, корректировать принятие решения, оптимизировать управленческую деятельность.
Необходимо также установить и внешний контроль за деятельностью органов государственного аппарата со стороны институтов гражданского общества и граждан. Пока что такой контроль является слабым, «узким» местом функционирования существующей в Украине политической системы. В связи с этим необходимо выработать эффективные механизмы такого контроля.
Воспитательная функция. Чрезвычайно ответственной функцией, которую выполняет государственная служба, воспитательная. Она закрепляет в сознании граждан Украины мир и согласие, добро и справедливость, уважение к демократическим основам украинской государственности и гуманистических ценностей общества всеми доступными ей формами и методами.
Социальный характер функционирования государственной службы в значительной степени также определяется политическими, профессиональными и личными качествами государственных служащих.
К политическим качеств государственных служащих обычно относят патриотизм, готовность отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданства, то есть принадлежность к той государства, интересам которой и подчинена государственная служба.
К системе деловых качеств относятся, как интеллектуальность, компетентность, организаторские способности, умение эффективно и целенаправленно по-новому действовать.
К личным качествам относятся моральные, физические, коммуникабельные.
К моральным - такие характеристики личности, как честность, добросовестность, справедливость, порядочность и тому подобное.
Физические качества включают в себя состояние здоровья, работоспособность, пригодность к работе в особых условиях и другие.
Коммуникабельные качества - доброжелательность, общительность, умение при-слуховуватися к людям, налаживать деловые контакты, регулировать межличностные отношения, способность воспринимать чужое мнение, убеждать. Для руководителя важно также уметь привлекать к себе людей, объединять коллектив.
Указанные качества формируются социальным устройством общества, системой воспитания и образования, практикой функционирования государственной службы.
Социальный характер государственной службы определяется также демократическими процедурами ее функционирования, к которым следует отнести: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных решений; наличие учета и контроля за ходом выполнения принятого решения; личное общение руководителей государственных органов с подчиненными.
Коллективный характер выработки и принятия наиболее важных решений. С этой целью в структуре государственных органов есть специальные подразделения в виде коллегий, экспертных групп, юридических служб. Систематически практикуются совещания служащих из различных профессиональных и служебных вопросов.
Наличие учета и контроля за ходом выполнения принятого решения с опорой на систему обратной связи. Это позволяет управленческим органам учитывать мнение подчиненных, контролировать и корректировать принятые решения.
Личное общение руководителей государственных органов с подчиненными, в том числе с руководителями профессиональных организаций, для согласования и координации деятельности подчиненных структур.
Кроме этого, могут использоваться и другие процедуры функционирования государственной службы.
Все это вместе раскрывает социальный характер государственной службы, придает ей специфических черт, присущих ему как целостном института гражданского общества.
3. Законодательное регулирование государственной службы
В декабре 1993 г.. Был принят Закон Украины «О государственной службе», который направлен на урегулирование общественных отношений, охватывающих деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу. В преамбуле Закона утверждается, что он определяет общие принципы деятельности, а также статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате, но содержание Закона дозволюе сделать вывод, что практически регулирует деятельность аппарата органов исполнительной власти.
Вместе с тем Закон о государственной службе - это первый законодательный акт в истории Украины, направленный на урегулирование одной из важнейших сторон (или частей) деятельности государства. В законе впервые на официальном уровне сформулировано понятие государственной службы в Украине (ст. 1), как профессиональной деятельности лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств. Есть все основания считать, что это в определенной степени удача украинских законодателей, поскольку такое понятие государственной службы объединяет главные элементы содержания служебной деятельности: а) государственная служба в Украине - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате;
б) она является частью или одной из сторон организационной деятельности государства;
в) эта организационная деятельность направлена на комплектование личного состава государственных органов и других организаций и правовое регулирование работы государственных служащих;
г) содержание деятельности государственных служащих состоит в практическом выполнении задач и функций государства;
д) особенность государственной службы связана с оплатой труда соответствующих лиц из государственных средств. Важно подчеркнуть, что названные элементы указывают также на большую организаторскую роль государства, в решении проблем управления различными отраслями, поскольку от профессиональных знаний кадров управления зависит выполнение его задач и функций.
В то же время, в законе не дается понятие государственного служащего, а делается ремарка, которая относит лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате и имеют соответствующие служебные полномочия к государственным служащим.
Государственные служащие выполняют возложенные на них обязанности на постоянной или на временной основе, на основании, как правило, конкурсного отбора, в зависимости от категории должности. Должность, которую занимает государственный служащий, определяет содержание его деятельности и правовое положение. От должности зависит объем, формы, методы участия государственного служащего в практическом осуществлении компетенции того государственного органа, в котором он работает. Согласно ст. 2 Закона должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. На наш взгляд, определение должности очень удачным, может быть использовано для любого государственного органа, структурного подразделения, их аппарата. К сожалению, этого нельзя сказать относительно данного в законе понятие должностных лиц, под которыми считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консул-тативного-совещательных функций.
Вопрос об определении должностного лица имеет очень важное значение. Поэтому приведенное выше определение не может удовлетворить с принципиальных позиций. Во-первых, это не четкость понятия, поскольку в нем говорится о государственных служащих, на которых законом и другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и коисультативно-к-Радче функций, а в преамбуле закона записано, что он определяет статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате. Во-вторых, в понятии говорится, что консультативно-совещательными функциями могут быть наделены не только должностные, но и другие лица, как практически ЦС и бывает. Включение лиц в Законе о государственной службе, которые наделены консультативно-совещательными функциями в понятие должностных лиц, на наш взгляд, очевидно, связано с фактом названия целого рода должностей в центральных государственных органах исполнительной власти и других органах государства - «консультант», « советник ». Но если такой консультант и советник не наделены организационно-распорядительными, то есть властно-распорядительными функциями, то зоны не могут быть отнесены к должностным лицам. Практическое значение понятия должностное лицо тесно связано с уголовным законодательством и институтом административной ответственности.
Закон о государственной службе устанавливает ее основные принципы, развивает конституционные положения на равное право граждан на доступ к государственной службе (ст. 38 Конституции Украины). В ст. 4 Закона «Право на государственную службу» сказано, что граждане Украины имеют право на государственную службу независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, получили соответствующее образование и профессиональную подготовку прошли в установленном порядке конкурсный отбор, или отбор по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины. К сожалению, в Законе ничего не говорится о возможности и порядке пребывания на государственной службе в Украине иностранных граждан. Поэтому регулирование порядка занятия должностей такими лицами, прохождения службы и увольнения нужно хотя бы в общем плане закрепить в действующем законодательстве.
Впервые в законодательстве Украины о государственной службе закреплено этику поведения государственного служащего, согласно которой государственный служащий должен добросовестно выполнять свои служебные обязанности, уважительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудников, придерживаться высокой культуры общения, не допускать действий и поступков, которые могут повредить интересам государственной службы или негативно повлиять на репутацию государственного служащего. Это имеет большое теоретическое, так и практическое значение.
Государственная политика в сфере государственной службы определяется Верховной Радой Украины. Ее основными направлениями являются определение целей, задач и принципов функционирования института государственной службы, обеспечение эффективной работы всех государственных органов в соответствии с их компетенцией. Для проведения государственной политики и функционального управления государственной службой существуют Главное управление государственной службы Украины и координационный совет по вопросам государственной службы.
На Главное управление государственной службы возлагается прогнозирования и планирования потребностей государственных органов, их аппарата в кадрах, обеспечение совместно с другими государственными органами реализации общих направлений политики в сфере государственной службы в государственных органах и их аппарате, разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров проектов нормативных актов по вопросам государственной службы, разработка, координация и контроль за осуществлением мер по повышению эффективности государственной службы и решение других вопросов организации и правового регулирования государственной службы.
Поскольку вопросы функционирования государственной службы в государственных органах, правовое положение которых регулируется специальными законами Украины, решается этими органами, то важным является создание и функционирование координационного совета по вопросам государственной службы для определения путей, средств и форм реализации основных направлений в сфере государственной службы, о ' объединение усилий всех государственных органов по повышению эффективности государственной службы. Положение о координационном совете по вопросам государственной службы утверждается Кабинетом Министров.
Важное значение имеет урегулирование правового статуса государственных служащих государственных органов и их апарагу. В части первой ст. 9 говорится, что правовой статус Президента, Председателя Верховной Рады и его заместителей, председателей постоянных комиссий Верховной Рады и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра, членов правительства, председателя и членов Конституционного Суда, председателя и судей Верховного Суда, председателя и арбитров арбитражного суда Украины, Генерального прокурора и его заместителей регулируется Конституцией и специальными законами Украины.
Правовое положение государственных служащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в соответствии с настоящим Законом, если иное не предусмотрено законами Украины.
Следует подчеркнуть, что распоряжением Кабинета Министров Украины от 22 апреля 1996 должности работников центров повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий отнесены к четвертой категории должностей государственных служащих.
В Законе о государственной службе закреплены основные обязанности и права государственных служащих. Государственные служащие обязаны соблюдать Конституцию и других актов законодательства Украины, обеспечивать эффективную работу соответствующих органов, не допуская при этом нарушения прав и свобод человека и гражданина, непосредственно исполнять возложенные на них служебные обязанности, хранить государственную тайну, информацию о гражданах, стала им известна при исполнении обязанностей государственной службы, постоянно совершенствовать организацию своей работы и повышать профессиональную квалификацию.
Отметим, что государственный служащий не только вправе, а обязан в случае получения поручения, противоречащего действующему законодательству, безотлагательно, в письменной форме доложить об этом должностному лицу, давшему поручение, а в случае настаивания на его выполнении - уведомить высшее по должности лицо. Правда, не понятно, почему только в письменной форме может быть сделано такое сообщение. Форма может иметь значение только в случае, если должностное лицо, давшее неправомерное поручение настаивает на его выполнении.
Среди широкого спектра основных прав государственных служащих следует отнести также право на уважение личного достоинства, на социальную и правовую защиту, продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения служебных обязанностей, принимать решения в пределах своих полномочий и другие. Законодатель подчеркивает, что конкретные обязанности и права государственных служащих должны определяться на основе типовых квалификационных характеристик и отображаться в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.
Предоставляя всем гражданам Украины равные права доступа к государственной службе, законодатель в то же время устанавливает круг ограничений, связанных с приемом на государственную службу и прохождением государственной службы.
Ограничения, связанные с приемом на государственную службу являются традиционными - признание лица в установленном порядке недееспособным, судимость, которая несовместима с занятием должности, непосредственная подчиненность или подотчетность лицам, которые являются близкими родственниками или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие ограничения, связанные с приемом на государственную службу.
Согласно ст. 16 государственный служащий не имеет права совершать действия, предусмотренные ст 1 и 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией». К таким действиям относятся коррупционные деяния: незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или займов, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.
Специальные ограничения в отношении государственных служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленные на предупреждение коррупции, перечисленные в ст. 5 названного Закона. Они не имеют права способствовать, используя свое служебное положение, физическим или юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также получении субсидий, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ; заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно или через посредников или подставных лиц, быть поверенными третьих лиц в делах государственного органа, в котором они работают, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, а также медицинской практики); входить самостоятельно, через представителя или подставных лиц в состав правления или других исполнительных органов предприятий, кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ и организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность; отказывать физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено правовыми актами, умышленно задерживать ее, предоставлять недостоверную или неполную информацию и совершать другие действия.
Государственные служащие не могут участвовать в забастовках и совершать действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа. Ограничения, связанные с прохождением службы отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актами Украины.
Лица, претендующие на занятие должности в системе государственной службы или на выполнение других функций государства, предупреждаются об установленных в отношении них ограничениях
Для занятия должности государственного служащего введено декларирование доходов лица, которое претендует на должность, а лицам, претендующим на занятие должностей первой и второй категории (ст. 25 Закона) необходимо подать кроме декларации о доходах, сведения о недвижимом ценное имущество, вклады в банках и ценные бумаги, шо принадлежащие им и членам их семей.
Указанные сведения представляются ежегодно и лицами, уже зачислены на государственную службу.
В Законе (ст. 15) урегулирован порядок принятия на государственную службу. К сожалению, это сделано недостаточно полно. Так, принятие на службу на должности третьей-седьмой категории которые перечислены в ст. 25 Закона, осуществляются на конкурсной основе, в соответствии с порядком, который устанавливается Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позднее чем за месяц до проведения конкурса. Другие процедуры принятия на службу для этих категорий должностей могут устанавливаться законом, но при этом запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и документы, представление которых не предусмотрено законодательством Украины.
Продвижение по службе государственного служащего, зачислен в кадровый резерв прошел стажировку, а также принятие на работу государственного служащего, прекратил государственную службу в связи с отставкой, может осуществляться руководителем соответствующего государственного органа без конкурсного отбора. О порядке принятия на государственную службу на должности первой и второй категорий в Законе ничего не сказано. Конечно, есть определенные особенности для занятия должностей этих категорий. Это, как правило, руководители и заместители руководителей центральных государственных органов и их аппарата. Но они являются государственными служащими, поэтому Закон о государственной службе не имел их обойти.
Этой же статьей впервые в практике государственного строительства Украины законодательно вводится институт патронатной службы.
Зарубежной практике этот институт известен давно. Смысл его сводится к тому, что в разрез общему правилу, когда не могут быть избранными или принятыми на должность в государственном органе и его аппарате лица, являются их близкими родственниками или свояками, руководители высших государственных органов вправе самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности. На такие должности, следовательно, могут добираться родственники, свойственников, друзья и и др. Правом подбирать себе на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно Закону о государственной службе наделены Президент, Председатель Верховной Рады, члены правительства Украины - так называемое «политическое» руководство страны, а также главы местных государственных администраций.
Важность этого института и необходимость его законодательного закрепления не вызывает возражений. Вместе с тем следует отметить, что включение положений о патронатной службе в ст. 15 (принятия на государственную службу) Закона не совсем удачное. Ведь в ст. 9 говорится, что правовой статус высших руководителей регулируется специальными законами. Даже если допустить, что в Законе о государственной службе определены основы деятельности должностных лиц любого уровня, то было бы целесообразным выделить статью о патронатной службе в самостоятельную. Непонятное также то, пользуются правом отбора на патронатной службе главы местных администраций и любого уровня. Наделены таким правом или нет главы районных местных администраций.
Граждане Украины, которые впервые зачисляются на службу принимают присягу, о чем делается запись в трудовой книжке. Текст присяги приводится в ст. 17 Закона о государственной службе.
При принятии на государственную службу может устанавливаться испытание сроком до шести месяцев, а зачислены на службу могут проходить стажировку сроком до двух месяцев, с целью приобретения практического опыта и проверки деловых качеств лица, претендующего на должность государственного служащего.
Продолжительность рабочего времени государственных служащих определяется в соответствии с законодательством о труде Украины. В том, особенность труда этой категории работников в ряде случаев требует, чтобы они работали в выходные, праздничные и нерабочие дни. Для выполнения неотложной или непредвиденной работы государственные служащие по распоряжению руководителя органа должны явиться на службу. Работа в такие дни компенсируется в соответствии с действующим трудовым законодательством. По решению руководителя соответствующего органа государственные служащие могут быть отозваны из ежегодного или дополнительного отпуска. Часть неиспользованного отпуска предоставляется государственному служащему в любое время соответствующего года или присоединяется к отпуску в следующем году.
Впервые в практике государственной службы в Украине вводится понятие отстранения от выполнения полномочий по должности без решения соответствующих правоохранительных органов. Отстранение может быть принято руководителем соответствующего государственного органа, в котором работает служащий, если невыполнение служебных обязанностей привело к человеческим жертвам, причинен значительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению или объединению граждан. Продолжительность отстранения от исполнения полномочий по должности не должна превышать времени служебного расследования двух месяцев. Если правомерность решения об отстранении от выполнения полномочий по должности не подтверждается результатами служебного расследования, то оно отменяется. Отстранение не может быть основанием для освобождения лица с государственной службы, перевода на другую должность или в других случаях которые привели к изменению правового статуса служащего.
Процесс организации государственной службы связан с установлением правового статуса конкретной должности, способов замещения должностей на государственной службе и условий вступления в нее, а также подготовкой, отбором и расстановкой кадров государственных служащих, зачислением их на должности.
При практическом осуществлении государственной службы соответствующие отношения складываются как в процессе деятельности государственного служащего в рамках государственного органа или его аппарата, где он занимает должность, так и за их пределами
Решение вопроса о зачислении на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирование их труда связано с отношениями как первой, так и второй группы. С этой целью законодатель устанавливает как порядок принятия и прохождения государственной службы, так и этику поведения служащего, вводит категории должностей служащих и ранги, которые им присваиваются.
Должности государственных служащих классифицируются с учетом организационно-правового уровня органа, объема и характера компетенции на конкретной должности, роли и места должности в структуре государственного органа. Законом о государственной службе установлено семь категорий должностей государственных служащих, которым соответствуют 15 рангов. При приеме на государственную службу работнику присваивается ранг в пределах конкретной категории должностей в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Для присвоения очередного ранга в пределах соответствующей категории должности государственный служащий успешно отработать на ней два года.
Очередной ранг в пределах категории должностей может быть присвоен досрочно за выполнение особо ответственных задач. За добросовестный труд государственному служащему может быть присвоен ранг вне соответствующей категории должностей. Присвоен ранг сохраняется за государственным служащим и в случаях, когда он перешел на должность низшей категории или оставил государственную службу, а затем вернулся к ней. Народным депутатам Украины, которые до избрания находились на государственной службе, время исполнения обязанностей народного депутата засчитывается в стаж государственной службы. Лишение ранга допускается только по приговору суда.
Установление категорий должностей и рангов государственных служащих имеет большое значение для обеспечения эффективности государственной службы, стабильности кадров, поскольку позволяет решать многие вопросы связанных с подготовкой, подбором, расстановкой кадров, их переподготовкой, повышением квалификации, продвижением по службе, а также оплатой труда и пенсионным обеспечением. В настоящее время практически во всех странах Европы, а также Канаде, США и некоторых других в законодательном порядке устанавливаются категории должностей и ранги.
Вместе с тем по рекомендации соответствующих служб стран Европейского Союза в основу классификации должностей государственных служащих в странах Европы положено уровень образования. По этому критерию выделяется 4 группы категорий государственных служащих - А, В, С, Д (выше, высокая, средняя и простая служба). Соответственно эти группы подразделяются на 16 подгрупп (ФНС).
При такой системе уровень заработной платы, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание и др. не связывается с видами выполняемой рабочим работы - служба в департаменте, государственных учебных заведениях, медицинских учреждениях, армии, полиции, государственных предприятиях и т. Все это связано с тем, к какой группе из четырех входит конкретная должность, уровень образования служащего, квалификация, время работы на государственной службе, возраст служащего.
Унификация государственной службы способствует тому, что:
а) государственного служащего можно перевести на другую службу, даже более низкую, в другое место, без снижения заработной платы (поскольку он получает заработную плату по той категорией, в которой он ранее был)
б) исключается конкуренция одного служащего другому в соревновании занять более высокую должность только через заработок;
в) наниматели не могут переманивать сотрудников из одного государственного ведомства к другому, предоставляя им более высокую оплату;
г) отнесения должностей к категориям и распределение их на группы (ранги) проводится по всем видам государственной службы - армия, суд, образование, медицинское обслуживание и т. В зависимости от образования в одной категории могут быть заместитель министра, профессор, лаборант, эксперт и другие.
В Украине в основу классификации должностей государственных служащих и рангов, которые им присваиваются, возложенные совсем другие критерии. Это объясняется рядом объективных и субъективных причин. Схема категориям должностей государственных служащих и их рангов, закрепленная в ст. 25 Закона о государственной службе, не может быть признанной универсальной, поскольку вряд ли ее использования при классификации должностей государственных служащих, работающих в государственных учебных, медицинских учреждениях, милиции, армии, на государственных предприятиях. Поэтому, по нашему мнению, нужно разработать новую схему классификации должностей государственных служащих, которая позволила бы провести унификацию государственной службы в Украине по европейскому образцу, что способствовало бы нашему государству более свободно входить в те процессы, которые происходят в европейских и других странах мира.
Новую схему нужно принять в общих чертах, закрепить в Основах законодательства о государственной службе в Украине, а затем конкретизировать в законах, регулирующих отдельные виды государственной деятельности. Следует отметить, что в настоящее время практически в органах внутренних дел, армии, службе безопасности, прокуратуре у нас действует схема где, выделяются 4 категории должностей - самый высокий личный состав, высший, средний и младший.
Для эффективности и стабильности государственной службы, повышение профессионального уровня работников и подготовки их на руководящие должности, важное значение имеет формирование кадрового резерва, который в соответствии со ст. 28 Закона о государственной службе формируется из специалистов местного и регионального самоуправления, производственной, социально-культурной, научной и других сфер, выпускников учебных заведений соответствующего профиля, из-за повышения квалификации, стажировки. Порядок формирования и организация работы с кадровым резервом регулируется Положением о формировании кадрового резерва руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций, утвержденным Кабинетом Министров Украины.
Кадровый резерв формируется министерством, другим центральным или местным органом государственной исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления. В кадровый резерв зачисляются профессионально подготовленные работники, которые успешно справляются с выполнением служебных обязанностей, проявляют инициативу, имеют организаторские способности, опыт работы. На каждую должность формируется резерв в количестве не менее двух человек. Зачислении работника в кадровый резерв проводится с его согласия руководителем соответствующего органа исполнительной власти или исполнительного органа местного самоуправления, к сфере управления которого относится государственное предприятие, учреждение или организация. Руководители министерств, других центральных или местных органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления проводят с работниками, зачисленными в кадровый резерв, работу в соответствии с утвержденными индивидуальными планами.
Важное значение для решения проблем комплектования органов исполнительной власти всех уровней высококвалифицированными кадрами, способными обеспечить экономическое и социальное развитие государства, имеют утвержденные Указом Президента Украины Программа кадрового обеспечения государственной службы и Программа работы с руководителями государственных предприятий, учреждений и организаций. Эти документы предусматривают создание единой целенаправленной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций. С этой целью формируется сеть отраслевых учебных заведений с широкой межотраслевой и региональной кооперации. Консультационно-методические функции в этой работе возложены на Украинскую Академию государственного управления при Президенте Украины и ее филиалы.
Законом о государственной службе (раздел VI) предусмотрены основания прекращения государственной службы. Кроме общих оснований, предусмотренных законодательством Украины, государственная служба прекращается в случае нарушении условий реализации права на государственную службу, несоблюдения требований связанных с прохождением государственной службы, достижение государственным служащим предельного возраста прохождения службы, выявления или возникновения обстоятельств, перешисоджують пребыванию на государственной службе, отказа от принятия присяги или ее нарушения, непредставление или представление ложных сведений о доходах служащего и тому подобное.
Смена руководителей или состава государственных органов не может быть основанием для прекращения государственной службы на занимаемой должности по инициативе Новопром-предназначенных руководителей, кроме государственных служащих патронатной службы. Решение о прекращении государственной службы может быть обжаловано государственным служащим непосредственно в суде.
Лица, виновные в нарушении законодательства о государственной службе, несут гражданскую, административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Дисциплинарная ответственность применяется к государственному служащему за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, а также за поступок, который компрометирует его как государственного служащего или дискредитирует орган, в котором он работает . Кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством Украины, к служащим могут применяться - предупреждение о неполном служебном соответствии и задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность
Итак, Закон Украины «О государственной службе» имеет большое значение для решения ряда важных проблем, связанных с социальным и экономическим развитием страны, а также правовому положению лиц, работающих в органах исполнительной власти и их аппарате.
4. Система профессионального обучения государственных служащих
Введение административной реформы, формирование на современных принципах механизма государства и государственного аппарата, развитие государственной службы органически связаны с профессиональной подготовкой кадров.
Развитие общенациональной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляется на конституционных принципах, концептуальных положениях административной реформы, на основе обновленного законодательства о государственной службе, образование и других законодательных и нормативных актов.
В разработке основ развития профессиональной подготовки государственных служащих невозможно ограничиться только решением текущих задач. Стратегия профессионального обучения кадров - стратегия будущего государства. Определение потребностей в кадрах (количественного и качественного - по специальностям и квалификациям) обусловлено прежде всего состоянием и прогнозом развития социально-экономических и политических процессов, уровнем развития производительных сил, задачами управления, теми приоритетами, на которые наделены общество.
Общегосударственная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих имеет свою целевую направленность, содержание и характерные черты единой. Она выступает как единая система образовательной деятельности по единым требованиям по формированию содержания обучения, с сетью учебных заведений, определенных в установленном порядке, и со своей системой управления.
Ее становление идет одновременно в двух направлениях:
Первый. Становление общенациональной системы профессионального обучения государственных служащих идет путем внедрения системности в профессионально-образовательный процесс на базе реализации единой государственной кадровой политики в сфере государственной службы через определение структуры и содержания его профессиональной деятельности, профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих, целей, приоритетов и принципов профессионального обучение, введение единых государственных стандартов профессиональной подготовки и критериев оценки их достижения с учетом разнообразия сроков, форм и методов обучения. Именно это должно придать системе профессионального обучения сутнистних определенность, целостность, обеспечит непрерывность и последовательность учебного процесса.
Второй. Становление общенациональной системы профессионального обучения государственных служащих идет гакож по линии укрепления управляемости деятельности системы, взаимосвязи и скоординированности действий всех учебных заведений, осуществляющих образовательную деятельность в сфере государственной службы.
Ст. 1 Закона Украины «О государственной службе» определяет государственную службу, как «профессиональную деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате ..» Ст. 29 определено, что государственным служащим создаются условия (надо подчеркнуть, что именно только условия) для обучения и повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях (на факультетах) и путем самообразования.
Обучение в современном понимании - это любое запланированное совершенствование поведения того, кто учится, на основе новых знаний, взглядов, ценностей, умений, навыков и т. При этом образование можно рассматривать как организованную коммуникацию с целью обучения. Если исходить из этих положений, то система обучения государственных служащих решает такие общие задачи, по осуществлению:
- Подготовки государственных служащих, как обучение с целью получения лицом определенного нового для нее ссвитньо-квалификационного уровня (специалист, магистр) по специальности, направленной на профессиональную деятельность в органах государственной власти или местного самоуправления. При этом под подготовкой государственного служащего необходимо понимать и обучения человека, который уже находится на государственной службе, и лица, целенаправленно готовится к государственной службе.
- Переподготовки государственных служащих, как обучение с целью получения определенного образовательно-квалификационного уровня по другой специальности (специализации), направленной на профессиональную деятельность в органах государственной власти или местного самоуправления.
- Повышение квалификации государственных служащих, как обучение, направленное на повышение, то есть достижение определенного определенного уровня общей управленческой культуры и специализирующаяся в пределах определенной категории должностей и специализации на отдельных функциях, задачах, полномочиях, которые определяются актуальными потребностями настоящего (для конкретного лица, конкретного органа государственной власти или местного самоуправления, для конкретного изменения государственно-служебных отношений).
Система обучения государственных служащих может успешно развиваться только при постоянно и качественно растущей потребности в последствиях их деятельности. Необходимо создание нового мотивационного механизма, не просто обязывающего, а стимулирующего государственного служащего постоянно обновлять свои профессиональные умения и знания. Наиболее универсальный способ достижения этого - связать служебное продвижение, аттестацию с профессиональными достижениями государственного служащего, результатами его обучения.
Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 февраля 1997 года № 167 «Об утверждении Положения о системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и Положения о едином порядке подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций» впервые сделана попытка органично «встроить "профессиональное обучение, повышение квалификации государственного служащего в его профессиональную деятельность, служебную карьеру. Признано необходимым прохождение повышения квалификации государственным служащим за профессиональными программами в следующих случаях: при зачислении в кадровый резерв, занятии должностей высшей категории, перед очередной аттестацией государственного служащего, а также для специалистов, впервые принятых на государственную службу, - в течение первого года их работы.
В течение пятилетнего цикла между аттестациями согласно указанному постановлению Кабинета Министров Украины должны внедряться и другие формы повышения квалификации, а именно: тематическое обучение в краткосрочных и долгосрочных семинарах, самообразование, стажировки (в том числе за рубежом), обучение по личным годовым планам резерва и т.д. . Но различные формы обучения будут эффективными лишь при условии обязательности его прохождения, независимого и беспристрастного оценивания последствий обучения.
Итак, анализ и независимое и беспристрастное оценивания последствий обучение должно стать для кадровых служб органов государственной власти или местного самоуправления одной из основ функционирования государственно-служебных отношений.
Ст.29 Закона Украины «О государственной службе» определено, что «результаты обучения и повышения квалификации является одним из оснований для продвижения по службе». На ее выполнение в каждом органе государственной власти или местного самоуправления разрабатываются годовые и перспективные планы работы с кадрами, в которых определяются меры частности относительно подготовки, переподготовки и повышения квалификации и т.
Опыт развитых демократических правовых государств с постоянной, со своими национальными традициями и опытом государственной (публичной, гражданской) службы свидетельствует, что результаты обучения государственных служащих является условием как для продвижения по службе, так и присвоения очередного ранга, чина, звания и т.д., повышение заработной платы тому подобное. Прием на государственную службу и продвижение по ней должны быть также органически связаны с непрерывным обучением государственных служащих.
Во становлении системы обучения государственных служащих, особенно в обеспечении его непрерывности, обязательности, зависит от изменения отношения к нему как со стороны руководителей, так и со стороны работников органов государственной власти и местного самоуправления. Важно в общегосударственном масштабе достичь того, чтобы систематическое профессиональное обучение служащих стало составной их профессиональной деятельности, не личной инициативой, а обязательным требованием, частью государственно-управленческой деятельности и осуществлялось за счет государственного бюджета.
В то же время необходимо создание нового мотивационного механизма, не только стимулирующего, а такого, что ставит служащего перед необходимостью постоянного обновления своих профессиональных знаний, умений и навыков. Опыт цивилизованных стран показывает, что необходимо связать служебное продвижение, размер заработной платы с уровнем квалификации, компетенции, деловыми качествами, чтобы профессиональная подготовка, повышение квалификации служащего были органично встроены в его профессиональной деятельности, служебной карьеры, оплаты труда. В таких условиях, а также с совершенствованием порядка проведения аттестации, присвоении очередного ранга повысится мотивация к труду и ответственность служащего за свое профессиональное развитие.
Сейчас реально существуют и функционируют шесть подсистем профессионального обучения государственных служащих с учетом ведомственной специфики их деятельности: • работающая под руководством Главного управления государственной службы Украины система обучения государственных служащих органов государственной власти и местного самоуправления;
• система обучения кадров силовых структур - по ведомственной подчиненности;
• система обучения служащих юридических учреждений и судебных органов;
• система обучения служащих сферы сельского хозяйства;
• система обучения служащих сферы здравоохранения;
• система обучения служащих сферы занятости населения.
В перечисленных системах осуществляется переподготовка и повышение квалификации государственных служащих. Вместе с тем координация их деятельности должна быть сосредоточена в полномочиях центрального органа исполнительной власти, ответственного за проведение государственной кадровой политики в сфере государственной службы.
Центральное место и ведущая роль в структуре учебных заведений обучения государственных служащих принадлежит Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины, которая осуществляет подготовку и повышение квалификации государственных служащих, занимающих должности I - IV категорий.
Сеть учебных заведений повышения квалификации за последний период расширилась в результате создания областными государственными администрациями региональных центров повышения квалификации государственных служащих. Главное направление их деятельности - повышение квалификации государственных служащих местных органов государственной власти и местного самоуправления, руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций, лиц, включенных в кадровый резерв на занятие этих должностей.
Профессиональное обучение государственных служащих целесообразно вести преимущественно в государственных учебных заведениях, способных обеспечить подготовку специалистов соответствующего профиля.
В будущем же к обучению государственных служащих широко должен быть привлечен на конкурсной основе и сеть негосударственных учебных заведений, которая в условиях рыночных отношений будет предлагать различные образовательные услуги.
выводы
Государственная служба - это механизм осуществления целей и задач государства. Реализуя свои функции, государственная служба должна стать таким институтом, через который реализуется демократическая сущность государства, поддерживается нормальная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат служит потребностям общественного развития.
В задачи государственной службы относятся: охрана интересов общества, прав и свобод граждан, достижение устойчивости основ целостности государства, демократизация путей формирования и деятельности аппарата, искоренения бюрократизма, протекционизма, коррупции, создания социальных, правовых и иных условий, необходимых для успешной работы чиновников.
Выступая элементом общественной структуры, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту:
- Она составляет свойственную только ей сферу профессиональной деятельности;
- Защита прав и свобод граждан .;
- Государственная служба как общественная явление - своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков.
В декабре 1993 г.. Был принят Закон Украины «О государственной службе», который направлен на урегулирование общественных отношений, охватывающих деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу.
Общегосударственная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих имеет свою целевую направленность, содержание и характерные черты единой. Она выступает как единая система образовательной деятельности по единым требованиям по формированию содержания обучения, с сетью учебных заведений, определенных в установленном порядке, и со своей системой управления.
Вопросы для самопроверки:
1.Надайте понятие института государственной службы.
2. В чем заключается содержание института государственной службы?
3.Розкрийте социальный характер государственной службы.
4.Розкрийте сущность законодательного регулирования государственной службы.
5. Предоставьте характеристику системе профессионального обучения государственных служащих.
Тема 12. Эффективность государственного управления. Государственный контроль в сфере исполнительной власти
план
1. Общая социальная эффективность государственного управления.
2. Экономическая оценка эффективности функционирования органа государственной власти
3. Контроль как функция государственного управления: понятие и основные принципы
4. Виды государственного контроля
5. Судебный контроль за исполнительной власти: особенности развития административной юстиции в Украине
Литература:
1.Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
2.Гаврилишин Б. Дороговкази в майбутнє: До ефективніших суспільств. Доповідь Римському клубові. — К., 1993.
3.Оболонский AM.. Барабашев А.Г. Государственная служба (комплексный подход). -«■ Ц.; Дело, 1999. — 440 с.
4.Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Общ. ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. — М.: Фонд «За экономическую грамотность»: Российский экон. журн.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. — 848 с.
1. Общая социальная эффективность государственного управления
Проблема эффективности касается всех сфер, видов, форм, методов организации жизнеобеспечения человека. В наибольшей степени это свойственно управлению как деятельности, осуществляемой людьми, в отношении людей и викдючно в интересах людей. От степени эффективности этой деятельности напрямую зависит благосостояние человека. В конце концов речь идет об эффективности общественной системы.
Обществу, самому государству необходимы полные и достоверные знания того, какую пользу дают расходы на управление, в чем заключаются объективизация управления, глубина и действенность его влияния на управляемые процессы.
Социальная эффективность государственного управления раскрывает результаты функционирования системы, то есть совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления, имеет комплексный характер.
Принимая во внимание изложенное, различают три основных понятия эффективности государственного управления:
- Общую социальную эффективность государственного управления;
- Эффективность организации и функционирования субъектов государственного управления;
- Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц.
Критерии общей социальной эффективности государственного управления - это те, которые дают возможность видеть и, желательно, измерять достигнут через государственное управление уровень удовлетворения назревших потребностей, интересов и целей общества, отдельной социальной группы, конкретного лица. На их основе можно определить самое главное: связь государственного управления и общества и готовность первого к обеспечению динамики и гармоничности другого. С точки зрения рациональности и эффективности государственного управления важно, чтобы удовлетворения потребностей и решения порожденных ими проблем проходило устойчиво, надежно и навсегда, с должной полнотой и в положенное время, при оптимальном использовании общественных ресурсов.
Критерии общей социальной эффективности призваны направлять государственное управление на нужды и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их решения. Они логично должны включать не только результаты общественного производства, но и социальные последствия их потребления, не только экономические, но и социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления, то есть весь спектр явлений, отношений и процессов, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.
Критериям общей социальной эффективности государственного управления можно отнести:
• уровень производительности труда, соотнесен с мировыми параметрами по ее соответствующими видами;
• темпы и масштабы прироста национального богатства;
• уровень жизни населения по сравнению со стандартами развитых стран;
• упорядоченность, безопасность, устойчивость и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом1.
Приведенные обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности.
2. Экономическая оценка эффективности функционирования органа государственной власти
Экономическая и социальная деятельность государственного аппарата представляет собой профессиональную деятельность по распоряжению всеми видами ресурсов: финансовыми, материальными, информационными, интеллектуальными, человеческими и тому подобное. Выполняя функции организации и направления ресурсных потоков, аппарат управления определенным образом определяет условия производства материального продукта и услуг, а иногда и последовательность их дальнейшего использования. Все экономические характеристики производства товаров и оказания услуг определяются по правилам и в порядке, установленными законодательными и нормативными актами, разработанными и внедренными определенными органами государственной власти. Последнее объясняет и обусловливает рассмотрение экономической составляющей их деятельности.
Для систематического и итогового контроля эффективности деятельности органа исполнительной власти, в определенной степени адекватна эффективности функционирования государственной службы в этом органе, наиболее логичным такой порядок ее оценки.
1. Анализ технологических процедур разработки и утверждения программы деятельности органа государственной власти по определению диагностируемых целей.
2. Анализ бюджета органа с учетом следующих требований:
- Статьи бюджета органа государственной власти должны отражать все аспекты программы деятельности органа на определенный период, путем применения программно-целевого метода организации деятельности органа;
- Статьи бюджета органа необходимо рассматривать в аспекте услуг, которые должны предоставляться, работы, которая должна быть выполнена для предоставления этих услуг, а также услуг и / или ресурсов, которые необходимы и достаточны для обеспечения достижения программных целей деятельности органа. Поэтому для оценки эффективности функционирования органа должна служить деятельность, а не функция или задачи;
- Бюджет должен быть сформирован с помощью показателей деятельности, то есть работы и ресурсного обеспечения деятельности;
- Финансово-экономическое обоснование программы деятельности должен опираться на фактические, расчетные и прогностические удельные расходы.
3. Экспертиза функциональной и организационной структуры органа государственной власти в соответствии с целями его функционирования.
4. Анализ ресурсного, в том числе информационного и кадрового обеспечения реализации целей деятельности органа государственной власти.
5. Исследование основных показателей «выпуска» (то есть предоставления услуг и обеспечения выпуска товаров) в определенном количестве, качестве с соблюдением эффективности его производства. Последнее может быть обеспечено внутренним и внешним контролем, способным стимулировать постепенное долговременный рост эффективности в государственном управлении. При этом на указанные меры контроля также должны предусматриваться определенные расходы, что будет способствовать, помимо прочего, информированию общественности о деятельности органа по предоставлению определенных услуг и производства товаров с целью обеспечения потребностей и благосостояния населения.
6. Проведение текущего контроля эффективности использования бюджетных средств и эффективности деятельности государственных служащих по достижению определенных целей органа государственной власти.
7. Проведение общественного оценки деятельности органа путем привлечения специально подготовленных экспертов и опроса граждан по поводу удовлетворения населения деятельностью этого органа.
Тем самым анализ выполнения бюджета органа государственной власти вместе с независимой оценкой экспертов позволит оценить эффективность как этого органа, так и профессиональной деятельности его работников - государственных служащих.
Главной задачей в обеспечении и повышении эффективности государственной службы является сочетание научных и прак-
политических знаний различных научных отраслей: макроэкономики, микроэкономики, государственного управления, теории организаций и управления персоналом. Нужна не только исключительно экономическая модель «затраты - выпуск» (имеется в виду не только товаров, но и услуг, необходимых для обеспечения и повышения благосостояния населения) на макро- и микроуровне, но и рациональная юридическая техника формирования и принятия решений в условиях рыночной экономики профессиональный квалифицированный персонал органов государственной власти, современная государственная служба, адекватная условиям демократического, социального, правового государства.
3. Контроль как функция государственного управления: понятие и основные принципы
Контроль является важным признаком содержания государственного управления. Контроль явление многогранное и многоплановое. В зависимости от того, на каком уровне и относительно чего рассматривается, контроль может быть охарактеризован как форма или вид деятельности, как принцип, как функция.
Исходя из понимания сути контроля в сфере управления как наблюдения за соответствием деятельности управляемого объекта тем предписаниям, которые он получил от управляющего субъекта, и исполнением принятых решений, он является конкретным самостоятельным видом работы. Функция конфолю в государственном управлении состоит в анализе и сопоставлении фактического состояния в той или иной отрасли с требованиями, которые поставлены перед ними, отклонениями в выполнении поставленных задач и причинах этих отклонений, а также оценке деятельности и целесообразности именно такого пути. Такая специфичность назначения контроля, как отмечают в своих трудах исследователи этой проблемы, и позволяет выделить его среди других функций управления, создать специальные органы, которые не выполняют или почти не выполняют других, кроме контроля, функций, определить компетенцию этих органов.
В государственном управлении контроль находится в тесной связи с другими функциями управления и вместе с тем предназначен для оценки соответствия осуществления этих функций задачам, стоящим перед управлением. Контроль обеспечивает конкретность управления и осуществления его в соответствии с принятыми решениями. С помощью контроля, в кибернетике называют «обратной связью», субъект управления получает информацию о результатах деятельности, а также о тех ошибках и изменения ситуации, которые могут привести к невыполнению поставленных задач или получения совсем других результатов.
Поэтому и в условиях развития демократии, перехода к рыночным отношениям объективной реальностью остается контроль. Соответственно новые условия осуществления управленческой деятельности требуют и просмотра задач контроля, форм и методов его осуществления.
Понятие системы контроля в сфере государственного управления не исчерпывается и не сводится к системе органов. Оно гораздо шире, поскольку содержит и органы и лиц, для которых контроль не является основной деятельностью, а таких органов намного больше.
Таким образом, система государственного контроля состоит из государственных органов и должностных лиц, которые наделены какими-либо контрольными полномочиями в отношении органов государственного управления. Вместе они рассматриваются как единая система, выполняет функцию контроля.
В отличие от системы государственного контроля система органов государственного контроля является более узким понятием. Его составляют только государственные органы, для которых контроль - основная деятельность по конкретным вопросам, которая осуществляется глубже и профессиональнее.
Однако независимо от того, какие органы осуществляют контрольную функцию и в каком объеме, контрольная деятельность базируется на единых принципах и в ее основу положены задачи повышения эффективности управления и его дальнейшего совершенствования.
Разумеется, такое распределение в известной мере условно, однако необходимый и помогает полнее очертить круг субъектов, контролирующих органы управления, показать различие их задач в этой сфере, соотношение контроля, осуществляемого в процессе общей деятельности, с контролем специальных, функциональных органов контроля, место и роль последних, линии взаимодействия и контактов участников контроля. Функция контроля, ее осуществляют государственные органы общей компетенции, имеет и более общий характер, не конкретизирован части и механизм ее выполнения в юридических актах. Поэтому в ряде случаев необходимые контакты и взаимодействие со специальными функциональными контрольными органами. Для этого налаживаются определенные организационные связи, осуществляются координационные мероприятия для практического согласования действий с целью повышения действенности контроля. Так, например, налоговые инспекции на уровне районных и областных государственных органов координируют с ними свою работу по контролю за соблюдением налогового законодательства.
Рассматривая контроль как важную функцию государственного управления, при построении системы контроля и его осуществлении следует исходить из общих принципов государственного управления. Вместе с тем как самостоятельная функция органов контроля, специфика которой позволяет выделить ее из числа других функций управления, она руководствуется присущими ей принципами, которые дополняют, конкретизируют общие принципы управления.
Исходя из современной реальности и тех задач, стоящих перед контролем, представляется возможным выделить следующие основные принципы контроля: объективность, действенность, гласность, систематичность, регулярность.
Объективность контроля дает возможность реально оценить ситуацию, сложившуюся в сфере управленческой деятельности той или иной отрасли, сопоставить ее с задачами и определить потребность вмешательства со стороны соответствующих государственных органов. Так, например, проведены проверки и анализ ведомственного законодательства показали наличие большого количества актов, не соответствующих реальным условиям, противоречат действующему законодательству и превышают полномочия некоторых органов. В результате появился Указ Президента Украины об обязательной регистрации ведомственных актов, касающихся прав граждан. Министерством юстиции Украины, и утвержденное правительством Украины Положения о порядке регистрации таких актов.
Принцип объективности контроля предусматривает анализ реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. И хотя любое управленческое решение несет в себе элемент субъективности, однако оно должно базироваться на объективных, реальных фактах. Так и контрольная деятельность должна основываться на действительности, реальности, конкретности фактов. Объективность контроля вытекает из точного изучения фактов и документов, заслушивания объяснений, которые проверяются заинтересованными лицами, проведения необходимых расчетов, анализов, измерений, сопоставлений, выявления причин нарушений, недостатков или ошибок. И только обобщение всех полученных таким путем данных и приводит к правильным, обоснованным выводам, вырабатывает умение докопаться до сути ради установления истины. Все это позволяет найти правильное решение при устранении нарушений или предупредить от нежелательных последствий.
Действенность контроля состоит в реальных последствиях выявления нарушения действующего законодательства, принятых норм и правил. На нем возложена обязанность не только выявить допущенные нарушения, но и глубоко их проанализировать, сделать выводы о возможных последствиях, дать ход государственному механизму защиты. Назначение контроля заключается в создании предпосылок и осуществления управленческой деятельности, исходя из интересов человека и общества, предупреждении неправомерной деятельности органов управления и должностных лиц. Принцип действенности контроля положен в основу реагирования органов контроля, всей системы контроля путем принятия соответствующих мер самостоятельно или передачи результатов и выводов уполномоченным органам для принятия решений.
Принцип гласности в деятельности органов контроля занимает важное место по своему влиянию и результативности. Широкое освещение направлений деятельности органов государственного управления по выводу страны из кризиса, соответствие существующей правовой базы отношениям, которые складываются в сфере управления, создание государственных программ и выполнения их, действия органов управления различных уровней и должностных лиц направлены на эффективность управления. Контроль за состоянием дел в отдельных областях управления и правдивая информация об этом состоянии, выявление имеющихся нарушений, а то и некомпетентности, заставляют правительство, органы исполнительной власти искать выход и принимать радикальные меры. Такой контроль, основанный на широкой гласности о случаях бесхозяйственности, нарушения интересов человека, злоупотребления служебным положением, бездействия органов управления, будет способствовать оперативному устранению имеющихся недостатков.
Демократизация и гласность стали ориентирами дальнейшего развития украинского общества. Они предусматривают открытость в деятельности государственных органов, широкую информированность о принятых решениях и их выполнение, оказание гражданам, коллективам и организациям реальных гарантий обеспечения их интересов. Все это не означает, что соблюдение гласности контроля ведет к тому, что он сразу становится эффективным инструментом демократизации управления. В основе контроля заложены определенные принципы и четкое соблюдение их при осуществлении контрольной деятельности независимо от того, в отношении кого или чего она осуществляется.
Принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и обязательное наказание, но и постановку актуальных проблем, обсуждения проектов управленческих решений, подготовку общественного мнения.
При осуществлении контроля необходимо придерживаться принципа систематичности, регулярности для его проведения. Это вносит определенный порядок и дисциплину в работу как того, кого контролируют, так и того, кто контролирует. К тому же систематический контроль позволяет лучше ориентироваться в конкретной области управления и постоянно анализировать состояние дел, а также выявлять недостатки в управленческой деятельности, находить резервы или предупреждать непредвиденные последствия. Принцип регулярности контроля стимулирует саму контрольную деятельность к повышению эффективности и позитивного влияния на достижение результата.
Создавая сильную, дееспособную государство, не следует забывать о ее основное назначение - надежно защищать интересы и права человека. Для этого необходимо сформировать соответствующий механизм, который создавал бы условия реализации, средства защиты этих прав и способствовал дальнейшему их осуществлению. Одной из гарантий такого служения интересам человека в сфере управления может быть контроль.
В Украине продолжается процесс поиска и становления эффективной системы государственного управления, построения организационной структуры системы органов и их деятельности. В соответствии с этим процессом создается и система контроля в сфере исполнительной власти.
4. Виды государственного контроля
С учетом разнообразия содержания государственного управления происходит формирование отдельных видов контроля. В зависимости от критерия, который является определяющим при классификации на виды выделяют внутренний и внешний контроль, ведомственный (отраслевой) и надведомственный, общий и специальный.
Система внутреннего контроля состоит из ведомственного (отраслевого) и надведомственного контроля, находящихся в непосредственной зависимости от соотношения централизации и децентрализации в сфере государственного управления. Эти виды контроля тесно переплетаются и при взаимодействии дают возможность получить объективную информацию, всесторонне проанализировать положение дел и предупредить негативные последствия. Проводятся они по конкретной функции управления, или же отрасли.
Тесное сочетание этих видов контроля не дает оснований для их отождествления. Между ними есть существенные отличия. Они касаются различных сторон контрольной деятельности и самого характера контроля
Так, для отраслевого контроля характерной является организационная подчиненность того, кто контролирует, с тем, кого контролируют. При надведомственном контроле такая зависимость отсутствует. Отличие этих видов контроля состоит и в разных правовых формах реализации контрольных полномочий и правовых методов воздействия, и объеме их осуществления. Если ведомственный контроль является чисто внутренним и может касаться различных сторон деятельности подчиненного субъекта, то надведомственный контроль, как правило, касается конкретной функции или определенной стороны управленческой деятельности.
По правовым последствиям отраслевой и надведомственный контроль также имеют свои отличия. Если отраслевой может ограничиваться мерами административно-организационного воздействия, то при надведомственном контроле контролирующий орган может прибегать к принудительным мерам, или же обращаться с представлением результатов контроля в соответствующие государственные органы, уполномоченные применять соответствующие меры воздействия.
В Украине построение системы контроля в сфере государственного управления происходит путем развития сложных и разветвленных систем надведомственного контроля. Задача таких систем контроля состоит в обеспечении решений комплексного характера, касается нескольких, а то и многих отраслей управления или реализации отдельных функций управления. Поэтому этот вид контроля не связан с административной подчиненностью субъектов.
Правовой основой надведомственного контроля с Конституция Украины и законодательные акты, выделяют контроля как один из основных видов деятельности государственных органов.
Следует отметить, что в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии. И если мы рассматривали отраслевой и надведомственный контроль, руководствуясь характером взаимоотношений между субъектом контроля и подконтрольным объектом, то не менее важно в основу выделения видов контроля положить содержание контроля или направления его осуществления. Соответственно выделяют финансовый контроль, банковский, налоговый контроль за исполнением управленческих решений и др.
Законодательное обеспечение системы контроля и отдельных его видов способствует активизации контрольной деятельности и совершенствованию механизма контроля. В некоторых видах контроля он не только отрабатывается, но и начинает активно действовать. Так, например, при определении налоговой службы, активизировалась как в направлении выполнения своей непосредственной работы - контроль за соблюдением налогового законодательства и своевременной уплатой налогов, так и в плане гласности осуществления налогового контроля - широкого информирования через средства массовой информации о состоянии и изменениях в налоговой политике .
Финансовый контроль осуществляется за расходованием средств и материальных ценностей, их сохранением, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов. На основе ревизий и проверок делается глубокий анализ, который дает возможность подавать предложения по устранению выявленных недостатков и нарушений и предотвращению их в дальнейшем. При проведении финансового контроля руководствуются Конституцией Украины, Законом Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе», актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины.
Важное место в сфере государственного управления занимает банковский контроль, осуществляет Национальный банк Украины в сфере кредитно-денежных отношений.
Одним из видов государственного контроля, находится в состоянии формирования, является контроль за соблюдением антимонопольного законодательства по защите интересов предпринимателей га добросовестной конкуренции. Правовым обеспечением этого вида контроля является Закон Украины «Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности» и Закон Украины «Об Антимонопольном комитете Украины». В соответствии с этими законами приведена вся нормативная база: решения правительства Украины, центральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в этой сфере.
Конкретизация функций такого вида контроля в практической деятельности может быть сведена к противодействию монопольным посягательствам отдельных видов производителей, соблюдение законов о демонополизации субъектов хозяйствования, подготовке рекомендаций правительства или органов законодательной власти на основе детального анализа производственных процессов, контроль за проведением приватизации и разгосударствления, контроль за соблюдением законодательства о банкротстве, где речь идет о принятии своевременных решений по переориентации или ликвидации убыточных производств или даже отдельных отраслей.
Несмотря на сложную ситуацию в сфере экономики Украины, важное значение приобрел таможенный контроль. Такой вид контроля существует во всех странах, но наши условия накладывают на него свои особенности, более жесткие подходы к объемам при вывозе за пределы таможенной территории Украины и ввозе на нее товаров и других предметов.
Отдельное место в системе контроля занимает статистический контроль, вместе с тем может использоваться при осуществлении других видов контрольной деятельности.
Сама система контроля в сфере управления и системы различных видов контроля, в нее входят, не являются статичными, раз и навсегда определенным по содержанию, объему, формами и методами. Они руководствуются едиными принципами в своей работе. Однако, исходя из условий и ситуаций, возникающих изменений в приоритетах государственного регулирования, меняется и система контроля, формы и методы работы органов, его осуществляющих.
Правовое обеспечение системы контроля в сфере государственного управления состоит из массивов законодательных актов, регулирующих отдельные виды контроля. Нет единого акта, который бы охватывал все звенья деятельности государства по осуществлению контрольных полномочий. Такой акт необходим и им мог бы быть Закон Украины «О государственном контроле в сфере исполнительной власти». В содержание этого закона следует включить основные принципы и направления осуществления этой важной функции государства. Принятие его дало бы возможность сформировать правовые основы целостного механизма осуществления контроля органами всех ветвей государственной власти
Следует заметить, что речь идет о государственном контроле, который осуществляется органами исполнительной власти в процессе управленческой деятельности за законностью и целесообразностью работы органов исполнительной власти, соблюдением государственной дисциплины, эффективности управленческой деятельности. Поэтому такой контроль, осуществляемый внутри системы органов исполнительной власти, является внутренним.
Контроль, его осуществляют другие государственные органы относительно органов исполнительной власти, является внешним. К таким видам контроля относятся: парламентский, президентский, судебный контроль, прокурорский надзор. Для этих видов государственного контроля едины цель и объект контроля деятельности органов исполнительной власти. И перед ними стоят разные задачи и разнообразны формы и методы контроля, а также последствия его осуществления.
5. Судебный контроль за исполнительной власти: особенности развития административной юстиции в Украине
Конституция Украины гарантирует судебную защиту от любых решений, действий или бездействия органов государственной власти, нарушающих права и свободы человека и гражданина. В части второй ст. 55 Основного Закона определено:
«Каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц».
В повседневной жизни это конституционная гарантия права обращаться за защитой в суд осуществляется через систему административной юстиции.
Украина уже давно пыталась ввести административную юстицию, подобную западноевропейских образцов. Напомним о проекте Народного комиссариата юстиции Украины от 1921г. и ст. 158 Украинские Административного кодекса от 12 октября 1927г., По которой все важные мероприятия по осуществлению распорядительных актов управления могли быть обжалованы. После принятия главы 31-А ГПК Украины 31.10.1995г. судами рассмотрено уже несколько десятков тысяч таких дел.
Подготовленный проект Административно-процессуального кодекса Украины предусматривает в системе административной юстиции следующие три инстанции: первую, вторую (апелляционную), третью (кассационную).
Территория, на которую распространяется деятельность административного суда, отвечает, как правило, территории, на которую распространяется деятельность органов власти, то есть территории административного устройства. Кассационной инстанцией является лишь один Верховный Суд. Этим обеспечивается единое толкование административного права. Первую и вторую инстанцию образуют местные и апелляционные суды.
Возглавляет суд председатель, который на этой должности выполняет только задачи, связанные с управлением судом. Одновременно он является судьей - равный с другими судьями. Если судья, как председатель суда, осуществляет служебный надзор, это не должно нарушать независимости других судей. Если судья считает, что защита служебного надзора со стороны председателя нарушает его независимость, он может обращаться за помощью к соответствующей квалификационной комиссии судей.
Председательствующий судья, как правило, назначается пожизненно. В апелляционном суды председатель и профессиональные судьи - это предназначенные пожизненно судьи. В состав коллегий должны входить не менее трех профессиональных судей.
Коллегия по административным делам Верховного Суда сложится из профессиональных судей, назначенных пожизненно.
Судьи в административных судах, как правило, специализируются в отдельных отраслях, например, в области строительного права, экологического права, атомного права, школьного права и тому подобное. Эта специализация определяется в плане распределения полномочий.
Суд, рассматривающий административные дела, компетентен в том случае, если речь идет о «публично-правовой спор». Но иногда определить границу между публично-правовым и частно-правовым спором достаточно трудно. При этом необходимо исходить из природы правоотношений, из которых выводится требование истца
Публично-правовым спор есть тогда, когда исковое требование (например, предоставление разрешения или отмены запрета) связана с положениями публичного права. Поэтому для определения компетенции суда решающим является то, что правоотношения в данном порядке основываются на положениях публичного или частного права.
По судов, рассматривающих административные дела, Конституция Украины предусматривает дальнейшее расширение компетенции судов. Право обращаться в суд есть не только в том случае, когда спор носит публично-правовой, но и конституционно-правовой характер. Это означает, что общие суды компетентны, если сторонами в правовом споре есть конституционные органы (например, парламент, Президент, правительство, госадминистрации, органы местного самоуправления и т.д.).
Но ст. 150 Конституции ограничивает компетенцию общих судов рассмотрением таких дел, которые входят в юрисдикцию Конституционного Суда Украины.
Решение большинства публично-правовых споров принципиально относится к компетенции общих судов, некоторые из таких споров является компетенцией судов по гражданским делам. Это касается возможного правового спора относительно размера компенсации, выплачиваемой в случае совершенного в публичных интересах принудительного отчуждения, а также компенсации или возмещения убытков или ущерба.
Согласно основной схеме административных производств истцом, как правило, является гражданин, который возражает против действий административного органа. Возможно и наоборот, иск административного органа против гражданина. И, наконец, возможно, что сторонами в правовом споре в суде выступают административные органы. В таком случае ответчиком является то, против кого направлен иск. В большинстве случаев, когда гражданин возражает против действий административного органа, ответчиком принципиально является орган, которой осуществил или должен был совершить действие.
Проект Административно-процессуального кодекса предусматривает для осуществления материальных требований несколько видов исков и разбирательств. С целью обеспечения квалифицированного и прежде всего эффективной правовой защиты были созданы разнообразные формы правовой защиты, адекватные процессуальным средствам.
Выбор вида иска зависит от цели, которой добивается истец. Поэтому делом лица является прежде всего определение производства, которое подходит для достижения этой цели и осуществления необходимых шагов. Суд обязан предоставлять ему в этом помощь. Осуществление формальных процессуальных прав или материальных претензий не имеет отклоняться через необразованность или беспомощность истца.
Определить предмет спора должен сам истец. Своим заявлением и определенным обоснованием истец определяет содержание и объем своего искового требования. Без однозначного согласия истца суд не имеет права ее менять. Формой же такого заявления суд не связан.
Различные виды исков проект кодекса окончательно не регулирует. Законодатель исходит из того, что этот вопрос урегулирован. В административном и гражданском судопроизводстве различают иск об изменении правоотношений, выполнение обязательств и иск о признании. Регулирует различные виды исков проект Административно-процессуального кодекса только тогда, когда на административно-правовые производства распространяются определенные особенности. Так, в нем полно освещены иск о признании недействительным административного акта и иск о принуждении к исполнению обязательства.
С помощью иска о признании недействительным акта истец может добиться отмены нарушая его права удручающего административного акта. Этот иск применяется преимущественно в области втручального управления. В случае выигрыша дела административный акт отменяется непосредственно судом.
Через иск о понуждении к исполнению обязательства он является одной из форм иска об исполнении обязательства - выдвигается требование о присуждении ответчика к изданию соответствующего административного акта. В случае выигрыша дела истец получает исполнительный документ. Этот иск применяется прежде всего там, где гражданину для осуществления своего замысла требуется разрешение, а также в области послугових управления, если решение об услуге выносится через административный акт,
С помощью общего иска об осуществлении обязательства - одной из форм иска об осуществлении обязательства - выдвигаются требования о других административных действий, которые не являются административными актами.
Иск о признании имеет несколько форм: превентивный иск о признании, который должен предотвращать провапорушенню; промежуточный иск о признании - для признания в исковом производстве предыдущих правоотношений; наслид-ный иск о признании.
В рамках абстрактной проверки действительности норм апелляционный или кассационный суд может принимать решение о соответствии законодательных норм низших по рангу.
Решение апелляционного или кассационного суда, по которому законодательная норма признается недействительной, является обязательным для всех. Абстрактная проверка действительности норм имеет важное значение прежде всего при проверке уставов, планов застройки.
Иск о признании недействительным административного акта и иск о принуждении к исполнению обязательства может подавать только тот, кто считает, что его права нарушены административным актом, отказом выдать или невы-дать его. Право подавать иск должен иметь только то, защищенную законом сферу жизни которого эти меры затрагивают. Таким образом, иски о признании недействительным акта и иски о понуждении к исполнению обязательства служат защите индивидуальных прав. С целью отстаивания интересов общества или третьих лиц эти иски подаваться не могут.
Право на иск требует, чтобы истец мог предъявить претензии, что административным актом, отказом выдать его или невыдачи были ущемлены его собственные интересы. Строгих правил для претензий истца о нарушении прав нет. Достаточно, если нарушение его прав по изложению истца кажется возможным.
Как уже упоминалось, иск о признании недействительным административного акта или принуждение к исполнению обязательства подается в течение одного месяца со дня вручения решения о возражения. Для всех исков, определенных законом, сроков представления нет.
О процессуальных принципов, в административной юстиции действует прежде всего принцип официальности (объективного выяснения всех обстоятельств дела). Суд официально исследует обстоятельства дела и не обязан ограничиваться доводами или заявлениями сторон и следить за тем, чтобы они дополняли или опровергали свои фактические доводы и наводили необходимые доказательства.
Следующий процессуальный принцип - это принцип концепции, по которым необходимо добиваться решить спор по возможности за один устный рассмотрение. Поэтому суду следует еще к устному рассмотрению отдавать все необходимые для этого распоряжения.
Принцип диспозитивности - свободное распоряжение сторон предметом иска, то есть производства в целом. Этот принцип действует в административном процессе. О его значении свидетельствует противоположный принцип, который применяется, например, в уголовном процессе - принцип официальности. По принципу официальности стороны не могут свободно распоряжаться предметом спора; производством распоряжается суд.
Принцип диспозитивности означает, что суд не начинает действовать сам, а только по заявлению одной из сторон и не имеет права выходить за пределы требований истца. Стороны могут закончить дело мировым соглашением или объявить правовой спор решенным по существу. Истец может также отказаться от выдвинутой иском требования. А ответчик может признать выдвинутую к нему требование. Стороны имеют право обжаловать решение суда.
С процессуальных принципов следует назвать еще устность, непосредственность и публичность.
Административный процесс - принципиально устный процесс. Суд выносит решение, как правило, на основе устного рассмотрения. Это означает также, что суд может брать за основу своего решения лишь те факты, которые были предметом устного рассмотрения и по которым стороны имели возможность изложить свои точки зрения. Принцип публичности означает, что административные процессы принципиально открыты для общественности, то есть слушатели и представители прессы имеют право присутствовать в зале заседаний во время рассмотрения дела.
Независимые суды могут сыграть особую роль при формировании демократического, правового государства. Задача, которая возлагается на суды административной юрисдикции, чрезвычайно важно, ведь каждого отдельного гражданина защищает от вмешательства любого органа, которое основывается лишь на административном акте. Так предупреждается возможность произвольных действий государственного органа, и, выдавая административный акт, данный орган вынужден взвешивать, выдержит ли этот акт проверку судом по закону.
выводы:
Различают три основных понятия эффективности государственного управления:
- Общую социальную эффективность государственного управления;
- Эффективность организации и функционирования субъектов государственного управления;
- Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц.
Для систематического и итогового контроля эффективности деятельности органа исполнительной власти, в определенной степени адекватна эффективности функционирования государственной службы в этом органе, наиболее логично порядок ее оценки.
Контроль является важным признаком содержания государственного управления. Контроль явление многогранное и многоплановое. В зависимости от того, на каком уровне и относительно чего рассматривается, контроль может быть охарактеризован как форма или вид деятельности, как принцип, как функция.
Исходя из современной реальности и тех задач, стоящих перед контролем, представляется возможным выделить следующие основные принципы контроля: объективность, действенность, гласность, систематичность, регулярность.
Независимые суды могут сыграть особую роль при формировании демократического, правового государства. Задача, которая возлагается на суды административной юрисдикции, чрезвычайно важно, ведь каждого отдельного гражданина защищает от вмешательства любого органа, которое основывается лишь на административном акте. Так предупреждается возможность произвольных действий государственного органа, и, выдавая административный акт, данный орган вынужден взвешивать, выдержит ли этот акт проверку судом по закону.
Вопросы для самоконтроля:
1. Что акое «социальная эффективность государственного управления»?
2. Надайт понятие экономической оценке эффективности функционирования органа государственной власти.
3. Раскройте понятие контроля как функции государственного управления.
4. Какие основные принпицпы контроля вы знаете?
4. Виды государственного контроля
5. Определите особенности развития административной юстиции в Украине.
Содержательный модуль 4. Взаимодействие органов публичной власти центральных и региональных органов управления
Тема 13. Отношения органов публичной власти в системе управления
план
1. Взаимодействие органов публичной власти с объединениями граждан
2. Взаимодействие органов публичной власти с трудовыми коллективами, предприятиями, учреждениями, организациями
3. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления с органами Службы безопасности Украины
4. Взаимоотношения органов публичной власти с судебными органами
5. Взаимодействие органов публичной власти с органами прокуратуры
6.Взаемодия органов публичной власти с органами внутренних дел
Литература:
1.Державне управління: Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, Д36 О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с — (Вища освіта XXI століття).
2.Політологія: підручник / М. М. Вегеш та ін. ; ред. М. М. Вегеш. - 3-тє вид., перероб. і доповн. - К. : Знання, 2008. - 384 с.
3.Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. – Харків: Вид-во Національного ун-ту внутр. справ, 2002. – 553 с.
1. Взаимодействие органов публичной власти с объединениями граждан
Согласно законодательству, объединением граждан является добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для совместной реализации гражданами своих прав и свобод. Все они независимо от названия делятся на два вида: политические партии и общественные организации.
Право на объединение является неотъемлемым правом человека и необходимым условием ее полноценного участия в общественной жизни, способом коллективной реализации и защиты гражданами своих прав и законных интересов, средством повышения социальной активности населения. Разнообразие и эффективность деятельности таких объединений свидетельствует о высоком уровне развития гражданского общества и отражает его способность к самоорганизации и самоуправления.
Кроме того, объединение в политические организации (партии, движения, союзы и др.) Дает возможность гражданам реализовать свое конституционное право на участие в управлении общественными и государственными делами. Особое место в политической системе общества занимают партии, поскольку они не только влияют на процессы саморегулирования гражданского общества и обеспечивают механизмы обратной связи между обществом и государством, но и существенно влияют на формирование и функционирование всех звеньев конституционно-правовой структуры власти. Без политических партий невозможны ни выработки национальной политики, ни процессы принятия решений по ее реализации; невозможен и обеспечение реального народовластия, поскольку свобода деятельности политических партий - залог демократии.
Основные вопросы деятельности объединений граждан виришуються на общем собрании их членов, а государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов объединений, легализованных в порядке, предусмотренном законодательством. Вмешательство государственных органов и должностных лиц в их деятельность, так же как и вмешательство объединений граждан в деятельность государственных органов, должностных лиц и в деятельность других объединений граждан, не допускается, кроме случаев, предусмотренных законодательством Украины.
Учитывая негативный опыт советских времен, когда Коммунистическая партия была «руководящей и направляющей силой» относительно органов государственной власти, современное украинское законодательство содержит ряд положений, призванных исключить возможности любого «сращивания» партий с государственным аппаратом. С этой целью, в частности, в органах исполнительной и судебной власти и исполнительных органах местного самоуправления не допускается создание и деятельность организационных структур политических партий, а самым партиям, их учреждениям и организациям под угрозой принудительного роспуска запрещено прямо или косвенно получать средства и другое имущество от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Судьи, работники прокуратуры, сотрудники милиции и Службы безопасности Украины, а также военнослужащие не могут быть членами каких-либо политических партий, движений или припартийных общественных формирований.
Органам публичной власти, их должностным лицам запрещено выделять в своем отношении определенные политические партии или предоставлять им привилегии, а также способствовать политическим партиям, если иное не предусмотрено законом, в производстве их деятельности. Вмешательство со стороны органов публичной власти или их должностных лиц в создание и внутреннюю деятельность политических партий и их местных ячеек запрещается, за исключением случаев, предусмотренных Законом "О политических партиях в Украине".
В то же время направление деятельности объединений граждан на полную реализацию прав человека объективно обусловливает необходимость их взаимодействия с органами публичной власти. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления с объединениями граждан прослеживаются во многих сферах.
Объединение граждан активно участвуют в избирательных процессах, поскольку согласно отечественному законодательству выступают субъектами права выдвижения кандидатов в народные депутаты, в депутаты местных советов и сельских, поселковых, городских голов, претендентов на кандидаты в Президенты, а также участвуют в формировании соответствующих избирательных комиссий, направляя свои предложения по их составу местным советам. Таким образом, они не только участвуют в формировании механизма органов публичной власти, но и осуществляют подготовку политической элиты, перспективных лидеров, которые продвигаются на руководящие должности государственного аппарата.
Эффективная работа представительных органов власти, внутренняя структура которых связана с функционированием фракций, также в значительной степени зависит от объединений граждан, в первую очередь - от политических партий. Ведь фракции в процессе голосования за проекты нормативных актов опираются на механизм партийной дисциплины и тем самым существенно влияют на социально-политическое содержание законодательства. Партийные фракции является важным элементом внутренней структуры Верховной Рады Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных советов; за ними гарантированное право выражать коллективную позицию депутатов по всем вопросам повестки дня, за исключениями, специально предусмотренными регламентами этих органов.
Влияние на формирование государственной политики объединения граждан осуществляют как через своих представителей в государственных Огани, так и путем проведения массовых мероприятий (митингов, демонстраций и т.д.) с целью «политического давления» на власть. Однако по Конституции (ч.2 ст.39) право на проведение массовых мероприятий может быть ограничено судом в интересах национальной безопасности и общественного порядка - с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.
Объединение граждан активно участвуют в процессе выработки коммунальной политики и деятельности органов местного самоуправления. Представители объединений принимают участие с правом совещательного голоса на сессиях местных советов, заседаниях постоянных комиссий местных советов и исполкомов, в общих собраниях граждан по месту жительства, выступают инициаторами его созыва, участвующих в реализации решений, принятых на этом собрании. Кроме того, вместе с местными советами они могут разрабатывать и принимать совместные акты совершенствования работы социально-культурных учреждений, бытового обслуживания населения, работы транспорта, организации отдыха на соответствующей территории. Политические партии и общественные организации могут сотрудничать с органами самоорганизации населения, проводя совместные заседания, мероприятия по разъяснению законодательства и по вопросам предвыборной агитации и пропаганды.
Для осуществления целей и задач, определенных в уставных документах, зарегистрированные объединения граждан пользуются правом представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов в органах публичной власти, направлять к ним обращения, получать от этих органов информацию.
Все большее распространение получает практика создания при органах публичной власти вспомогательных (консультативных, совещательных и др.) Органов из числа представителей определенных объединений граждан. Например, с февраля 1997 по сентябрь 1998 при Президенте Украины на правах консультативно-совещательного органа действовал Политический совет, в состав которой входили главы нескольких политических партий, близких по своим целям и установкам позиции главы государства. Согласно Положению о Политическом совете при Президенте Украины, утвержденным Указом Президента Украины от 19 февраля 1997 № 163/97, этот совет был создан с целью содействия формированию государственной политики в наиболее важных областях общественной, социально-экономической жизни Украины, взаимодействия между органами государственной власти и политическими партиями.
В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления оказывают существенное влияние на объединение граждан. Прежде всего, это проявляется в институционализации объединений граждан, то есть в правовом регулировании порядка их создания, функционирования и прекращения деятельности. Основными нормативными актами в данной сфере является Конституция Украины, а также законы «Об объединении граждан» от 16 июня 1992 и "О политических партиях в Украине" от 05.04.2001 г.. Принципиальное значение в данной связи имеет конституционное провозглашение принципа равенства перед законом всех объединений граждан, запрет любых ограничений свободы объединения и дискриминации по признаку принадлежности или непринадлежности к какому-то объединения граждан, а также закрепление исключительно судебного порядка запрета деятельности объединений.
Объединение граждан подлежат обязательной легализации (официальному признанию), что осуществляется путем регистрации или уведомления об учреждении на основе Положения о порядке легализации объединений граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 26 февраля 1993 г. № 140. Легализация всеукраинских о объединений граждан и международных общественных организаций осуществляется Министерством юстиции Украины, их местных ячеек и местных объединений граждан - Главным управлением Министенрства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими, районными, районными в городах Киеве и Севастополе управлениями юстиции, исполнительными комитетами сельских, поселковых, городских советов. Легализируя органы осуществляют контроль за соблюдением объединениями граждан положений своих уставов, а их представители вправе присутствовать на мероприятиях, которые проводятся объединениями граждан, требовать необходимые документы, получать объяснения.
Контроль за источниками и размерами поступлений, уплатой налогов объединениями граждан осуществляют финансовые органы и органы Государственной налоговой администрации. Общий надзор за соблюдением законности объединениями граждан продолжают осуществлять (до принятия нового законодавства) органы прокуратуры. Контроль за соблюдением политическими партиями требований избирательного законодательства осуществляет Центральная избирательная комиссия.
Объединение граждан могут использовать собственную символику (флаги, эмблемы и т.д., которые являются их символами и отличительными знаками), подлежащей государственной регистрации в порядке, определенном постановлением Кабинета Министров Украины от 26 февраля 1993 №144. Символика утверждается центральными уставными органами объединений в соответствии с их уставами, а его регистрация осуществляется Министерством юстиции Украины. Изготовление по заказу Министерства юстиции бланков свидетельств о регистрации символики объединений граждан обеспечивает Министерство культуры Украины.
Верховная Рада Украины устанавливает льготы по налогообложению доходов по отдельным видам хозяйственной или другой коммерческой деятельности объединений граждан, созданных ими учреждений и организаций, основанных предприятий, максимальные размеры отдельных и общих годовых пожертвований в пользу политических партий, утверждает перечень всеукраинских общественных организаций, которым государство оказывает материальную помощь.
Осуществляя контрольную функцию, легализируя органы принимают соответствующие меры, предусмотренные законодательством. Так, за нарушение законодательства легализующий орган в общественных организаций самостоятельно может быть применен такой вид взыскания, как письменное предупреждение, в случае грубого или систематического совершения правонарушений, легализующий орган обращается в суд с представлением о наложении штрафа. Кроме того, с целью пресечения противоправной деятельности общественной организации легализующий орган может направлять в суд представление о временном запрете (остановка) отдельных видов деятельности, временный запрет деятельности объединения на срок до трех месяцев, или о принудительном роспуске (ликвидации). В случае нарушения политическими партиями Конституции Украины и действующего законодательства к ним могут быть приняты два вида принудительных мер: предупреждение со стороны контролирующего органа о недопущении незаконной деятельности или судебный запрет политической партии.
В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине» с целью более эффективного осуществления своих полномочий, защиты прав и интересов территориальных общин, органы местного самоуправления могут объединяться в ассоциации и другие формы добровольных объединений, имеющих другой статус, чем о " единения граждан. Следует отметить, что на эти отношения действие Закона «Об объединении граждан» не распространяется, ведь учредителями таких формирований выступают органы местного самоуправления, а не граждане, а порядок их регистрации установлено специальным законодательством.
Согласно Положению, утвержденному постановлением Кабинета Министров Украины от 16 февраля 1998 №175, регистрация ассоциаций и других добровольных ОБЪЕДИНЕНИЙ органов местного самоуправления осуществляется Главным управлением юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими управлениями юстиции по местонахождению руководящего органа объединения.
2. Взаимодействие органов публичной власти с трудовыми коллективами, предприятиями, учреждениями, организациями
Трудовые коллективы не только способствуют повышению эффективности и качества труда и реализации социально-экономических интересов общества, но и проявляют значительную активность в политической жизни страны.
Отечественное законодательство закрепляет возможность плотного сотрудничества трудовых коллективов с органами публичной власти, особенно на местном уровне. Ведь трудовые коллективы имеют право выдвижения кандидатов в депутаты местных советов и сельских, поселковых, городских голов (собрание избирателей по месту работы), а также участвуют в формировании соответствующих избирательных комиссий. Они влияют на процесс локального нормотворчества, поскольку могут рассматривать проекты решений органов местного самоуправления, если они касаются их интересов, а их выводы и предложения должны приниматься во внимание при принятии таких решений. Представители трудовых коллективов могут участвовать в общем собрании граждан по месту жительства и выступать инициаторами его созыва.
Органы местного самоуправления оказывают содействие деятельности трудовых коллективов, расположенных на подведомственной территории, принимают меры по транспортному, торгового обслуживания их работников, организации учреждений общественного питания.
Согласно Закону «О местном самоуправлении Украины», отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, которые находятся в коммунальной собственности соответствующих территориальных общин, основанных на принципах их подчиненности, подотчетности и подконтрольности, а с предприятиями других форм собственности - на договорной и налоговой основе и на принципах подконтрольности в пределах полномочий, предоставленных органам местного самоврядування. По вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления, по их требованию предприятия, учреждения, организации, которые не находятся в коммунальной собственности, предоставляют соответствующую информацию. Органы местного самоуправления могут выступать с инициативой о проверках, а также организовывать проведение проверок на таких предприятиях по вопросам осуществления делегированных им полномочий органов исполнительной власти. Кроме того, руководители расположенных или зарегистрированных на соответствующей территории предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности обязаны по требованию соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления прибыть на заседание этих органов для представления информации по вопросам, отнесенным к их ведению и отвечать на запросы депутатов.
Достаточно тесные взаимоотношения существуют между предприятиями и исполнительными органами сельских, поселковых, городских советов, которые выражаются в том, что исполкомы рассматривают проекты планов коммунальных предприятий, на договорных началах привлекают предприятия, учреждения и организации всех форм собственности к участию в комплексном социально-экономическом развитии села , поселка, города, размещают заказы на производство продукции, выполнение необходимых для общества работ, на предприятиях, в организациях и учреждениях, расположенных на соответствующей территории, устанавливают в пределах, закрепленных законодательством, тарифы на оплату бытовых, коммунальных, транспортных и других услуг предприятиями коммунальной собственности, способствуют внешнеэкономическим связям предприятий, расположенных на соответствующей территории, независимо от форм собственности. Кандидатуры для назначения на должности руководителей государственных предприятий, расположенных на соответствующей территории, обязательно согласовываются с исполнительными органами местных советов.
Исполнительные органы местного самоуправления имеют определенные контрольные полномочия в отношении предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории: осуществляют контроль за деятельностью коммунальных предприятий и использованием ими прибыли, заслушивают отчеты о работе их руководителей, осуществляющих контроль за эксплуатацией и организацией обслуживания населения предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, торговли, общественного питания, транспорта, связи.
3. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления с органами Службы безопасности Украины
В соответствии с Законом «О Службе безопасности Украины» от 25 марта 1992 Служба безопасности Украины - государственный правоохранительный орган специального назначения, обеспечивающий государственную безопасность Украины, подчиненный Президенту Украины и подконтролен Верховной Раде Украины. Указом Президента от 15.12.1999 г. № 1573/99 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» было определено, что Служба безопасности Украины является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом.
На нее возлагается, в пределах определенной законодательством компетенции защита государственного суверенитета, конституционного строя, территориальной целостности, экономического, научно-технического и оборонного потенциала Украины, законных интересов государства и прав граждан от разведывательно-подрывной деятельности иностранных специальных служб, посягательств со стороны отдельных организаций , групп и лиц.
В задачи СБУ также входит предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений против мира и безопасности человечества, терроризма, коррупции и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики, а также других противоправных действий, которые непосредственно создают угрозу жизненно важным интересам Украины.
В своей деятельности Служба безопасности Украины взаимодействует с государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, которые способствуют выполнению возложенных на нее задач.
Тесное взаимодействие органов государственной власти с органами СБУ происходит, прежде всего, в рамках реализации учредительной функции, ведь согласно законодательству Верховная Рада Украины утверждает общую структуру, численность и функции, а Президент определяет организационную структуру Службы безопасности Украины. По представлению парламента глава государства назначает Председателя СБУ, а по представлению Председателя СБУ - его заместителей, начальников подразделений Центрального управления СБУ: разведки, контрразведки, военной контрразведки, защиты национальной государственности, борьбы с коррупцией и организованной преступной деятельностью, информационно-аналитического, оперативно-технического , оперативного документирования, следователя, правительственной связи, по работе с личным составом, а также начальников региональных органов - областных управлений СБУ. Количественный состав сотрудников Службы безопасности Украины определяется Президентом Украины по представлению Председателя Службы безопасности Украины, исходя из потребностей надежной защиты государственной безопасности Украины, в пределах установленного бюджета. Начальники региональных органов Службы безопасности Украины назначаются с согласия главы местной государственной администрации.
В Службе безопасности Украины создается коллегиальный совещательный орган - коллегия, которая определяет пути выполнения возложенных на Службу безопасности Украины задач, принимает решения по основным направлениям и проблемам оперативно-служебной деятельности и работы с кадрами. В состав коллегии входят Председатель Службы безопасности Украины, его заместители, Председатель Службы безопасности Республики Крым и другие лица, которых назначает Президент по согласованию с Верховной Радой Украины. Положение о коллегии Службы безопасности Украины также утверждается Президентом Украины.
Поскольку Верховная Рада и Президент Украины имеют значительные контрольные полномочия относительно деятельности Службы безопасности Украины, Председатель СБУ ежегодно подает им письменный отчет о деятельности СБУ. Кроме того, он регулярно информирует парламент и Комитет Верховной Рады Украины по вопросам обороны и государственной безопасности о деятельности СБУ, о состоянии государственной безопасности, соблюдения действующего законодательства, обеспечение прав и свобод человека и по другим вопросам, а главу государства, членов Совета национальной безопасности и обороны Украины и должностных лиц, специально назначенных Президентом Украины, - по основным вопросам своей деятельности, о случаях нарушения законодательства, а также на их представляет иные необходимые сведения. СБУ в порядке, установленном законодательством, обязана отвечать на запросы комитетов и временных комиссий Верховной Рады Украины, а также народных депутатов Украины.
Законодательно закреплено, что постоянный контроль за деятельностью Службы безопасности Украины, соблюдением ею законодательства осуществляется Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам обороны и государственной безопасности, а постоянный контроль за соблюдением конституционных прав граждан и законодательства в оперативно-розыскной деятельности органов и подразделений Службы безопасности Украины, а также контроль за соответствием изданных Службой безопасности Украины положений, приказов, распоряжений, инструкций и указаний Конституции и законам Украины - специально назначенными Президентом Украины должностными лицами, полномочия и правовые гарантии деятельности которых определяются Положением, утвержденным Указом Президента Украины от 22 октября 1998 № 1172 / 98 «О контроле за деятельностью Службы безопасности Украины».
В соответствии с названным Положением, постоянный контроль за деятельностью СБУ осуществляет Уполномоченный Президента Украины по вопросам контроля за деятельностью Службы безопасности Украины, который назначается главой государства и ему подчиняется. Делопроизводство Уполномоченного по вопросам контроля ведет секретарь, который назначается Глава Администрации Президента Украины по представлению Уполномоченного.
В соответствии с возложенными на него задачами Уполномоченный:
1) изучает и анализирует с целью определения их соответствия Конституции и законам Украины положения, приказы, распоряжения, указания, инструкции, выданные Службой безопасности Украины, принимает решение об их регистрации и включения в Единый государственный реестр нормативных актов, а также стратегические и тактические установки руководства службы безопасности Украины относительно приоритетных направлений работы;
2) проверяет факты препятствования должностными лицами законным действиям сотрудников Службы безопасности Украины во время выполнения ими служебных обязанностей и факты нарушения социальных и правовых гарантий их защиты;
3) рассматривает по указанию Президента Украины обращение о нарушении конституционных прав и свобод граждан, других нарушений в деятельности Службы безопасности Украины;
4) получает в случае необходимости от министерств, других центральных органов исполнительной власти экспертные оценки по отдельным вопросам;
5) проводит в случае необходимости с согласия руководства Службы безопасности Украины или ее региональных органов собеседования с личным составом Службы;
6) представляет Президенту Украины доклады и выводы о результатах своей работы;
7) направляет Службе безопасности Украины методические рекомендации, обобщения, справки по нормотворческой работы.
Уполномоченный по вопросам контроля и его заместитель имеют право:
1) беспрепятственно получать для служебного пользования от Службы безопасности Украины положения, приказы, распоряжения, инструкции, другие материалы, кроме материалов в отношении лиц, конфиденциально помогают и способствуют ей, и информации, поступающей от них;
2) знакомиться по согласованию с председателем Службы безопасности Украины или его заместителями, с материалами оперативно-розыскных дел;
3) присутствовать на заседаниях коллегии Службы безопасности Украины и советов при начальниках ее региональных органов;
4) участвовать в комплексных инспекторских и тематических проверках в системе Службы безопасности Украины или знакомиться с их результатами;
5) знакомиться с материалами проверок органами прокуратуры состояния соблюдения и применения законов Службой безопасности Украины;
6) входить беспрепятственно при осуществлении служебных обязанностей в служебные помещения Центрального управления Службы безопасности Украины и ее региональных органов;
7) получать по согласованию с руководством Службы безопасности Украины от должностных лиц, других сотрудников его органов устные и письменные объяснения относительно принятых ими решений или совершенных действий;
8) привлекать по согласованию с председателем Службы безопасности Украины или его заместителями к проведению мер контроля сотрудников ее подразделений;
9) направлять запросы и получать в установленном порядке от государственных предприятий, учреждений, организаций, а также органов Службы безопасности Украины и прокуратуры документы и материалы, необходимые для осуществления своих функций;
10) представлять в установленном порядке предложения о внесении изменений и дополнений в нормативные акты Службы безопасности Украины.
Порядок взаимоотношений Службы безопасности Украины с Уполномоченным Президента по вопросам контроля за деятельностью СБУ и Министерством юстиции Украины относительно регистрации нормативно-правовых актов Службы безопасности Украины по вопросам разведки, контрразведки и оперативно-розыскной деятельности закреплен специальным Указом Президента Украины. Согласно этому акту, регистрации подлежат приказы, распоряжения, указания, положения, инструкции по вопросам разведки, контрразведки и оперативно-розыскной деятельности, выдаваемые Службой безопасности Украины и затрагивающие права, свободы и законные интересы человека и гражданина или имеют межведомственный характер, независимо от характера и степени секретности сведений, содержащихся в них, в том числе с грифом «Для служебного пользования».
Оригинал нормативно-правового акта не позднее чем на пятый день после принятия председателем Службы безопасности Украины или его заместителем подается Уполномоченному, который рассматривает и регистрирует в специальном журнале нормативно-правовой акт в течение 10 дней. Если при рассмотрении окажется, что нормативно-правовой акт не соответствует требованиям законодательства, Уполномоченный возвращает его с замечаниями и предложениями в Службу безопасности Украины. В регистрации может быть отказано, если нормативно-правовой акт не соответствует Конституции и законодательству Украины, не согласуется с поручением, данным Службы безопасности Украины, или его не согласован с причастными органами, если такое согласование является обязательным.
Для государственной регистрации нормативно-правового акта и включения его в Единый государственный реестр нормативно-правовых актов, Уполномоченный не позднее следующего после регистрации дня сообщает Министерство юстиции Украины о виде зарегистрированного акта, его номер и дату издания, ограничительный гриф, регистрационный номер и дату регистрации. Министерство юстиции Украины в течение пяти дней вносит нормативно-правовой акт в Государственный реестр и сообщает Уполномоченного о дате регистрации и номер акта по Государственному реестру.
Нормативно-правовой акт вступает в силу через 10 дней после включения его в Государственный реестр. После получения уведомления о государственной регистрации акта Уполномоченный на оригинале акта совершает надпись по установленному образцу и возвращает его вместе с другими материалами в Службу безопасности Украины.
Взаимодействие с Кабинетом Министров Украины осуществляется в рамках финансирования, материально-технического и социально-бытового обеспечения СБУ, осуществляется правительством в порядке, определенном Верховной Радой Украины, за счет средств государственного бюджета Украины. Формы и размеры денежного обеспечения военнослужащих Службы безопасности Украины устанавливаются Президентом Украины и должны обеспечивать достаточные материальные условия для комплектования Службы безопасности Украины качественным составом военнослужащих, учитывать характер, условия работы, стимулировать достижение высоких результатов в служебной деятельности.
Местные государственные администрации и органы местного самоуправления содействуют Службе безопасности Украины, ее органам и подразделениям в решении жилищных и других социально-бытовых проблем, обеспечении транспортом и связью.
В случае объявления военного или чрезвычайного положения СБУ способствует обеспечению режима военного и чрезвычайного положения, а также ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий, катастроф, эпидемий, эпизоотий, взаимодействуя с органами государственной власти и местного самоуправления для поддержания нормальной жизнедеятельности подведомственных объектов, администра тивно-территориальных единиц и их жителей.
Что касается деятельности региональных органов СБУ, то они в своей оперативно-служебной работе независимы от органов местной государственной администрации, местного самоуправления и их должностных лиц.
Государственные органы обязаны содействовать оперативным подразделениям Службы безопасности Украины в решении задач оперативно-розыскной деятельности.
4. Взаимоотношения органов публичной власти с судебными органами
Суды, как особая ветвь государственной власти, осуществляя правосудие, выполняют прежде всего охранную функцию, защищая права конкретного индивида или коллектива от государственного произвола в рамках законов. Судопроизводство осуществляется Конституционным Судом Украины и судами общей юрисдикции. Народ участвует в осуществлении правосудия через народных заседателей и присяжных.
Конституция закрепила универсальную юрисдикцию суда, сделав предметом судебного рассмотрения законности любых актов и решений органов публичной власти. При осуществлении правосудия одним из основных принципов деятельности судов выступает принцип независимости, то есть дело решается на основе закона, а также по внутреннему убеждению. Влияние на судей любой форме запрещена. В то же время на органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления возложен ряд задач по содействию судам в их деятельности.
Верховная Рада Украины осуществляет влияние на судебную систему в рамках выполнения законодательной и учредительной функций. В частности, парламент осуществляет законодательное определение судоустройства, судопроизводства, статуса судей, основ судебной экспертизы. В свою очередь, Конституционный Суд Украины дает заключения о конституционности законов и других правовых актов Верховной Рады Украины.
Кроме того, Верховная Рада Украины назначает треть состава Конституционного Суда Украины и трех членов в Высший совет юстиции, выбирает судей бессрочно, а также освобождает от должностей судей, которых она выбирала или назначала в случаях, предусмотренных ч.5 ст.126 Конституции Украины. Судьи неприкосновенны, они не могут быть привлечены к уголовной ответственности или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховной Рады Украины. Арест или задержание судьи до вынесения обвинительного приговора возможны также только с согласия парламента. Финансирование судебных органов осуществляется в пределах, установленных Верховной Радой Украины за счет средств Государственного бюджета.
Народные депутаты Украины имеют право подачи депутатских запросов и обращений в суды, но по решению Конституционного Суда Украины от 19 мая 1999 они могут обращаться только к руководителям судебных органов, причем только по вопросам, не связанным с конкретными судебными делами.
Взаимодействие судебных органов с Президентом Украины является многогранной и обусловлена широтой предметной подведомственности главы государства. В частности, Президент Украины создает суды, назначает треть состава Конституционного Суда и трех членов в Высший совет юстиции. Он также осуществляет первое назначение судов на 5 лет и освобождает от должностей судей, назначал, в случаях, предусмотренных ч.5 ст.126 Конституции.
Многочисленны точки взаимодействия Президента Украины с Конституционным Судом Украины в сфере обеспечения конституционной законности. Так, по обращениям не менее 45 народных депутатов Украины, Верховного Суда Украины, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Верховного Совета Автономной Республики Крым Конституционный Суд Украины решает вопрос о конституционности актов Президента Украины. По обращениям Президента Украины Конституционный Суд Украины дает официальное толкование Конституции и законов Украины, а также выводы о соответствии положениям Конституции Украины действующих международных договоров Украины или тех международных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для ратификации. Законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины, инициируемый Президентом Украины, рассматривается Верховной Радой Украины только при наличии заключения Конституционного Суда о соответствии законопроекта требованиям статей 157 и 158 Конституции.
Значительна роль судебных органов в случаях досрочного прекращения полномочий главы государства. Конституционный Суд Украины проверяет дело об устранении Президента Украины с поста в порядке импичмента и дает заключение о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте, а Верховный Суд Украины дает заключение о том, что деяния, в которых обвиняется Президент Украины, содержат признаки государственной измены или другого преступления. Несостоятельности выполнения Президентом Украины своих полномочий по состоянию здоровья должна быть установлена на заседании Верховной Рады Украины и подтверждена решением, принятым большинством от ее конституционного состава на основании письменного представления Верховного Суда Украины.
Взаимодействие судебных органов с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления заключается, в первую очередь, в организационном обеспечении деятельности судов (материально-техническое, кадровое, информационно-правовое обеспечение, обеспечение исполнения судебных актов), осуществляется Министерством юстиции Украины, Министерством юстиции Автономной Республики Крым и управлениями юстиции на местах. Кроме того, при осуществлении правосудия по уголовным делам суды функционально взаимодействуют с органами дознания и предварительного следствия, действующих в органах внутренних дел, а также с Департаментом исполнения наказаний, созданным в составе Министерства юстиции Украины.
Указом Президента Украины «О дополнительных мерах по обеспечению надлежащих условий деятельности судей и функционирования судов» от 15 декабря 1999 г. № 1564/99 Кабинета Министров Украины поручено здисниты ряд мер, направленных на создание надлежащих условий для функционирования судов, обеспечения личной защищенности судей во время выполнения ими должностных обязанностей. Указанным актом предусмотрено, в частности, создание в составе главных управлений Министерства внутренних дел Украины в Автономной Республике Крым и городе Киеве и в составе управлений Министерства внутренних дел Украины в областях и городе Севастополе соответствующих специальных подразделений милиции для обеспечения безопасности работников суда. Использование этих подразделений не по назначению запрещено. На Кабинет Министров Украины возложена также задача обеспечить финансирование в полном объеме расходов, предусмотренных Государственным бюджетом Украины на содержание судов всех уровней.
На Министерство внутренних дел Украины возложены функции обеспечения надлежащей охраны помещений судов и общественного порядка при осуществлении правосудия, осуществление специальных мер по обеспечению личной безопасности судей и членов их семей, а также охраны имущества, принадлежащего им (в том числе путем выдачи судьям оружия и других средств индивидуальной защиты, установка современных средств охранной сигнализации в помещениях, в которых проживают судьи и их семьи).
Совету министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Севастопольской городским государственным администрациям поручено изыскать возможности для обеспечения судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, благоустроенным жильем в виде отдельных квартир или домов, а также решить вопрос о выделении в ходе выполнения бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов средств на материально-техническое обеспечение судов.
Содействие судьям в решении жилищных проблем, обеспечении транспортом и связью возложена на исполнительные органы местных советов. Служебные помещения передаются судам в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 12 февраля 1996 р.№197. В соответствии с названным Положением, служебные помещения передаются на баланс судов бесплатно. Переданы служебные помещения закрепляются за судами и принадлежат им на праве оперативного управления. Судам передаются:
- Служебные помещения, находящиеся в общегосударственной собственности, - министерствами и другими подведомственными Кабинета Министров Украины органами государственной исполнительной власти, осуществляющих функции по управлению имуществом, находящимся в общегосударственной собственности;
- Служебные помещения, находящиеся в собственности Автономной Республики Крым - Верховной Радой Автономной Республики Крым;
- Служебные помещения, находящиеся в собственности административно-территориальных единиц, - областными, Киевской и Севастопольской городскими, районными, районными в городах Киеве и Севастополе государственными администрациями, поселковыми, городскими советами.
Служебные помещения негосударственной формы собственности судам передаются правительством Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями после их выкупа за счет государственного бюджета в случае невозможности передать судам другие служебные помещения.
Передача служебных помещений на баланс судов после принятия соответствующего решения проводится комиссией по вопросам приема-передачи служебных помещений судов, которая образуется Советом министров Автономной Республики Крым, областной, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями. Эта комиссия определяет техническое состояние служебного помещения и объектов коммунального назначения, его обслуживают.
Если служебное помещение суда и объекты коммунального назначения, которые его обслуживают, согласно выводам комиссии признаны нуждающимися ремонта, орган, который создал комиссию, принимает решение об источниках финансирования и сроки выполнения ремонтных работ, в том числе с привлечением в установленном порядке средств предприятия, учреждения, организации, на балансе которых находится служебное помещение. Ремонт проводится до завершения передачи служебного помещения на баланс суда.
Передача служебного помещения суда осуществляется вместе с соответствующей технической документацией на него (инвентарное дело, акт принятия в эксплуатацию, планы внешних сетей и др.), А также документами, которые устанавливают право на него.
Расчеты расходов на содержание служебных помещений судов обобщаются и учитываются при формировании государственного бюджета на следующий год.
5. Взаимодействие органов публичной власти с органами прокуратуры
Прокуратура - единая централизованная система органов, от имени государства обеспечивает верховенство закона, поддержку государственного обвинения в суде, представительство интересов граждан или государства в суде, а также надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие и надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Прокуроры при осуществлении своих полномочий независимы от органов государственной власти и местного самоуправления, но это никак не исключает их взаимодействия. В частности, значительные взаимосвязи прокуратуры с высшими органами государственной власти оказываются в учредительной сфере. Ведь Генеральный прокурор Украины назначается Президентом Украины по согласованию с Верховной Радой Украины, а освобождается от должности - самостоятельно Президентом Украины. Верховная Рада Украины может выразить недоверие Генеральному прокурору, который тянет его отставку. В то же время, возбуждение уголовного дела в отношении народных депутатов осуществляется Генеральным прокурором, что вносит в Верховную Раду Украины представление о снятии депутатской неприкосновенности. Для проведения расследования по делу об устранении Президента Украины в порядке импичмента Верховная Рада Украины создает специальную временную следственную комиссию, в состав которой включается специальный прокурор.
Прокуратура, как и другие государственные органы, финансируется за счет Государственного бюджета, разрабатывается Кабинетом Министров и утверждается Верховной Радой Украины. Схемы должностных окладов руководящих работников и служащих органов прокуратуры утверждаются Кабинетом Министров Украины.
Законодательством предусмотрено и широкий перечень форм участия прокуроров в организационных мероприятиях органов публичной власти. Так, Генеральный прокурор может участвовать в заседаниях Верховной Рады и Кабинета Министров Украины, а прокуроры низшего уровня могут выступать с докладами о состоянии соблюдения законности на соответствующей территории на сессиях местных советов, аппаратных совещаниях в местных государственных администрациях. Прокуроры обобщают факты нарушения законности и могут вносить представление об устранении их причин в органы государственной власти, местные советы и их исполкомы. Прокуроры могут присутствовать на заседаниях постоянных комиссий местных советов, на общественных началах участвовать в работе подкомиссий и рабочих групп в качестве экспертов, в работе постоянных комиссий по законности и охраны общественного порядка.
6.Взаемодия органов публичной власти с органами внутренних дел
Взаимодействие органов публичной власти с органами внутренних дел следует рассматривать отдельно по составляющим органов системы МВД, как милиция, внутренние войска и органы пожарной безопасности.
В силу задач, стоящих перед милицией, - обеспечение правопорядка, защита собственности, предупреждения правонарушений, - она постоянно должна сотрудничать с органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам, относящимся к их компетенции. Одним из ведущих задач милиции является содействие в пределах своей компетенции органам публичной власти в выполнении возложенных на них обязанностей. В частности, на милицию возложена обязанность предоставлять в пределах предоставленных прав помощь народным депутатам, представителям государственных органов и органов местного самоуправления в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность со стороны правонарушителей. В случае нарушения законности депутат имеет право обратиться с требованием прекратить нарушение в органы внутренних дел или их должностных лиц, может направлять им депутатские обращения. Работники органов внутренних дел обязаны принять необходимые меры для устранения нарушений, а при необходимости - привлечь виновных к ответственности, о информировав об этом народного депутата.
В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица должны способствовать милиции в ее работе.
Если проанализировать структуру подразделений милиции, то можно сделать вывод о том, что некоторые подразделения непосредственно связанные с деятельностью местных органов власти. Например, милиция охраны непосредственно обеспечивает охрану различных объектов, в том числе и объектов государственной и коммунальной собственности. Для обеспечения общественного порядка на объектах и территориях, пострадавших от стихийного бедствия, экологического загрязнения, катастрофы создается специальное подразделение, которое должен тесно сотрудничать с местными государственными администрациями и органами местного самоуправления для выполнения указанных задач. Эти подразделения должны координировать проведение тех или иных мероприятий с местными органами публичной власти, включая органы территориальной самоорганизации населения.
Органы милиции обязаны сообщать органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях, пожарах, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях, и вместе с этими органами принимать немедленные меры по ликвидации их последствий, спасение людей, оказание им помощи, охраны имущества, оставшегося без присмотра. Органы милиции совместно с органами местного самоуправления участвуют в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий как на местном, так и на региональном уровнях.
В случае объявления военного или чрезвычайного положения на всей территории Украины или в отдельных местностях милиция оказывает содействие органам государственной власти и местного самоуправления в обеспечении соответствующего режима.
Милиция в соответствии со своей компетенцией обеспечивает выполнение решений местных советов, принятых ими в пределах своей компетенции, по вопросам охраны общественного порядка и соблюдения правил торговли.
Во время проведения массовых мероприятий коммерческого характера на средства организаций, которые проводят на территории определенных административно-территориальных единиц, органы местного самоуправления дают согласие на проведение указанных мероприятий, утверждают порядок их проведения и привлекают милицию к обеспечению общественного порядка.
Сотрудники милиции имеют право в любое время беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов публичной власти для пресечения преступлений, преследования лиц, подозреваемых в совершении преступлений, при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельств. Органы публичной власти, в свою очередь, должны обеспечивать доступ милиции на свою территорию и в помещения. Милиции также предоставлено право находиться на территории и в помещениях органов государственной власти и местного самоуправления с целью обеспечения безопасности граждан, общественной безопасности, предупреждения преступлений и задержания преступников.
Согласно п.17 ст.11 Закона «О милиции», милиции предоставлено право бесплатно и беспрепятственно получать от органов публичной власти по письменному запросу сведения, необходимые по делам о преступлениях, находящихся в производстве милиции.
С целью профилактического воздействия на правонарушителя милиция может сообщать в органы публичной власти по его месту работы об их совершении. Органы милиции вносят в органы местного самоуправления обязательные к рассмотрению представления о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.
В случае возникновения чрезвычайных ситуаций милиция совместно с органами местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией временно ограничивают доступ граждан на отдельные участки местности или объекты с целью обеспечения общественной безопасности, охраны жизни и здоровья людей и предупреждения наступления иного рода негативных последствий.
Милиция с участием соответствующих руководителей органов местного самоуправления проводит проверки охраны имущества. Сотрудники милиции имеют право требовать от материально ответственных и других должностных лиц органов местного самоуправления сведения о фактах нарушения законодательства, проведения документальных и натуральных проверок, инвентаризаций и ревизий, требовать и при необходимости изымать документы, опечатывать кассы, помещения и места хранения денег и ценностей .
При чрезвычайных условиях, стихийных бедствий, для доставки в лечебные учреждения лиц, требующих неотложной медицинской помощи, для преследования правонарушителей и доставки их в отделение милиции, работники милиции имеют право использовать транспортные средства, принадлежащие органам публичной власти, а те, в свою очередь , при таких условиях должны беспрепятственно предоставить их. Кроме того, в неотложных случаях работники милиции имеют право пользоваться средствами связи органов государственной власти или органов местного самоуправления. Должностные лица органов публичной власти, которые без уважительных причин отказываются оказать помощь сотрудникам милиции в реализации их прав, подлежат привлечению к юридической ответственности.
Милиция тесно сотрудничает с органами местного самоуправления по вопросам социальной защиты своих работников. Работники милиции пользуются льготами при распределении жилья, установке квартирных телефонов, устройства детей в дошкольные учреждения, решение других вопросов социально-бытового обеспечения. Ведь все эти вопросы относятся к компетенции органов местного самоуправления. Помещения для проживания предоставляется местными советами во внеочередном порядке.
Работникам милиции и членам их семей предоставляется 50% -ная скидка по оплате жилой площади, коммунальных услуг, топлива, а тем, что работают в сельской местности, бесплатное обеспечение жилья с отоплением и освещением по установленным нормам. Эти же льготы обеспечиваются и работникам милиции, уволенным со службы по возрасту, болезни или выслуге лет. Работникам милиции предоставляется право на получение кредитов на индивидуальное строительство на 20 лет с погашением 50% суммы за счет местных бюджетов. Местные советы могут продавать работникам милиции на льготных условиях жилье со скидкой 50% его стоимости. Согласно действующему законодательству, местные советы могут устанавливать и другие социальные гарантии для работников милиции. Исполкомы местных советов предоставляют бесплатно органам и подразделениям милиции служебные помещения, а участковым инспекторам милиции - помещения для работы, оборудованные мебелью и средствами связи.
В рамках своей компетенции местные советы могут осуществлять контроль за деятельностью милиции, однако не вмешиваясь в ее оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную или административную деятельность.
Действующим законодательством предусмотрено, что к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относится заслушивание сообщений руководителей органов внутренних дел об их деятельности по охране общественного порядка на соответствующей территории, нарушение перед руководителями высших органов вопрос об освобождении от должности руководителей этих органов в случае признания их деятельности неудовлетворительной. Руководители и работники органов внутренних дел могут участвовать на общественных началах в работе постоянных комиссий местных советов по вопросам борьбы с преступностью, в подкомиссиях и рабочих группах.
Сельские, поселковые, городские советы могут создавать местную милицию, утверждать и увольнять руководителей и участковых инспекторов этой милиции, осуществлять материально-техническое обеспечение их деятельности, создавать необходимые жилищно-бытовые условия. Одними из первых такие формирования возникли в Харькове в 1993 г.. Деятельное участие в создании подразделений милиции местного самоуправления, получившие название муниципальной милиции, приняло руководство горисполкома, начальник ХГУ УВСУ в Харьковской области, начальник блока милиции общественной безопасности и др. Под их руководством было создано подразделение патрульно-постовой службы милиции для увеличения количества пеших и автомобильных нарядов на маршрутах патрулирования по городу. Вместе с созданием муниципальной милиции был создан батальон конной милиции для патрулирования территории лесопарковой зоны и мест отдыха у воды. Результатом деятельности этого подразделения стало снижение количества преступлений, совершенных на улицах и других общественных местах Харькова. Сейчас положительный опыт харьковской муниципальной милиции занимается многими другими территориальными общинами.
Новые возможности привлечения общественности к защите правопорядка предусматривает Закон Украины "Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы" от 22 июня 2000 В соответствии с названным Законом, местные государственные администрации и органы местного самоуправления совместно с органами внутренних дел, подразделениями Пограничных войск Украины организуют деятельность общественных формирований по охране общественного порядка и государственной границы путем привлечения их членов к проведению патрулирования и других совместных мероприятий, проведение инструктажей и оперативного предоставления соответствующей информации, кроме тайной, привлечение их членов к правовому обучению и ознакомления с формами и методами борьбы с правонарушениями.
Внутренние войска МВД, как и милиция, имеют одной из своих задач охрану общественного порядка и в этой области они также взаимодействуют с органами публичной власти на местах.
В случае, если на территории административно-территориальной единицы расположен важный государственный объект, внутренние войска МВД должны использовать все меры и средства для его охраны. Поскольку значение этих объектов является большим, они пребывают под наблюдением органов местной власти.
В случаях аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций внутренние войска оказывают помощь местным госадминистрациям и органам местного самоуправления в ликвидации их последствий.
В случае проведения массовых мероприятий, разрешение на проведение которых дают органы местного самоуправления, внутренние войска осуществляют обеспечение общественной безопасности и прекращают массовые беспорядки на них. В случае объявления военного времени внутренние войска в сотрудничестве с местными органами власти должны участвовать в территориальной обороне в районах размещения охраняемых объектов.
В условиях преследования и задержания преступников, лиц, сбежавших из-под стражи или совершили нападение на охраняемый объект, военнослужащие внутренних войск могут беспрепятственно заходить к помещений органов местного самоуправления и осуществлять в них обзор. Должностные лица органов местного самоуправления должны допускать на соответствующие территории и в помещения, а также другими средствам способствовать внутренним войскам в выполнении возложенных на них задач.
Как и милиции, внутренним войскам органы местного самоуправления должны оказывать транспортные средства для преследования и задержания лиц, совершивших преступление или совершили нападение на охраняемый объект. Что касается социально-бытового обеспечения военнослужащих внутренних войск, то на них распространяются положения, касающиеся работников милиции.
Одними из важнейших подразделений органов внутренних дел является части пожарной безопасности, должны обеспечивать пожарную безопасность в подведомственных административно-территориальных единицах. Аналогичная задача возложена и на органы местного самоуправления через их руководителей и уполномоченных ими лиц. Кроме того, в случае проектирования и застройки населенных пунктов, строительства, расширения, реконструкции и технического переоснащения зданий обеспечение пожарной безопасности возлагается на органы архитектуры.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции организуют разработку и внедрение в соответствующих отраслях и регионах организационных и научно-технических заказов по предотвращению пожаров и их тушения, обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов и объектов. МВД Украины в свою очередь обеспечивает осуществление государственного пожарного надзора, пожарной охраны населенных пунктов и объектов. В соответствии с этим МВД Украины получает от органов местного самоуправления информацию, необходимую ему для выполнения этих задач. Решение МВД Украины по вопросам пожарной безопасности, отнесенным к его компетенции, обязательны для исполнения органами публичной власти.
Руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления должны разрабатывать комплексные меры по обеспечению пожарной безопасности, утверждать соответствующие инструкции и положения, осуществлять контроль за их соблюдением, обеспечивать соблюдение противопожарных правил в соответствующих органах власти.
Органы государственного пожарного надзора не зависят от местных госадминистраций, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Органы государственного пожарного надзора устанавливают порядок разработки и утверждения положений, инструкций и других нормативных актов по вопросам пожарной безопасности, действующих в органах публичной власти. К полномочиям органов пожарной безопасности относится контроль за соблюдением актов законодательства по вопросам пожарной безопасности руководителями органов государственной власти и местного самоуправления.
В случае, если на территории, в помещениях и сооружениях органов государственной власти или местного самоуправления имеют место преступления, связанные с пожарами и нарушениями правил пожарной безопасности, подразделения пожарной безопасности проводят проверки и дознания. Здесь органы публичной власти должны способствовать этим подразделениям в проведении проверок и дознания.
Государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям органов государственной власти и местного самоуправления обязательные для исполнения предписания (предписания) об устранении нарушений и недостатков по вопросам пожарной охраны, привлекать к административной ответственности виновных в нарушениях должностных лиц.
Органы местного самоуправления обязаны по месту жительства граждан организовывать обучение населения правилам пожарной безопасности в быту и общественных местах. Должностные лица при принятии их на работу проходят соответствующий инструктаж. Для ввода в эксплуатацию новых и реконструированных помещений органы государственной власти и органы местного самоуправления должны иметь разрешение органов пожарного надзора.
Органы публичной власти обязаны вести учет пожаров, возникающих на объектах, принадлежащих или подконтрольных им анализировать причины их возникновения и принимать меры для их устранения, а также предоставлять информацию по этим вопросам соответствующим органам. Личный состав органов пожарного надзора при исполнении служебных обязанностей может использовать транспорт и связь, принадлежит органам государственной власти или местного самоуправления.
выводы:
Согласно законодательству, объединением граждан является добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для совместной реализации гражданами своих прав и свобод. Все они независимо от названия делятся на два вида: политические партии и общественные организации.
Трудовые коллективы не только способствуют повышению эффективности и качества труда и реализации социально-экономических интересов общества, но и проявляют значительную активность в политической жизни страны.
В соответствии с Законом «О Службе безопасности Украины» от 25 марта 1992 Служба безопасности Украины - государственный правоохранительный орган специального назначения, обеспечивающий государственную безопасность Украины, подчиненный Президенту Украины и подконтролен Верховной Раде Украины. Указом Президента от 15.12.1999 г. № 1573/99 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» было определено, что Служба безопасности Украины является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом.
Суды, как особая ветвь государственной власти, осуществляя правосудие, выполняют прежде всего охранную функцию, защищая права конкретного индивида или коллектива от государственного произвола в рамках законов. Судопроизводство осуществляется Конституционным Судом Украины и судами общей юрисдикции. Народ участвует в осуществлении правосудия через народных заседателей и присяжных.
Прокуратура - единая централизованная система органов, от имени государства обеспечивает верховенство закона, поддержку государственного обвинения в суде, представительство интересов граждан или государства в суде, а также надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие и надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Взаимодействие органов публичной власти с органами внутренних дел следует рассматривать отдельно по составляющим органов системы МВД, как милиция, внутренние войска и органы пожарной безопасности.
Вопросы для самопроверки:
1. Раскройте сущность взаимодействия органов публичной власти с объединениями граждан.
2. Раскройте сущность взаимодействия органов публичной власти с трудовыми коллективами, предприятиями, учреждениями, организациями
3. Раскройте сущность взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с органами Службы безопасности Украины
4. Раскройте сущность взаимодействия органов публичной власти с судебными органами
5. Раскройте сущность взаимодействия органов публичной власти с органами прокуратуры
6. Раскройте сущность взаимодействия органов публичной власти с органами внутренних дел
Тема 14. Развитие системы государственного и регионального управления
план
1.Концеция административной реформы - программа совершенствования государственного управления
2. Основные направления совершенствования системы регионального управления
Литература:
1. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні / В.Б. Авер'янов. – К.: 1999. – 238с.
2.Державне управління: Навч. посіб. / А. Ф. Мельник, Д36 О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна, К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с — (Вища освіта XXI століття).
3.Мельник А.Ф. Основні моделі місцевого самоврядування // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядувания: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Смоленського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 300.
1.Концеция административной реформы - программа совершенствования государственного управления
Государственно-управленческая деятельность всегда была и является. Главное заключается с обязательным изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития.
Потребности в таких изменениях наиболее громко заявляют о себе в кризисные периоды, когда системы государственного управления не могут обеспечить эффективности управленческого воздействия, не успевая адекватно реагировать на трансформацию социально-экономических отношений.
В близком к этому состоянии находится сейчас система государственного управления Украины. Одной из ее слабых моментов является то, что она эклектично соединила в себе, во-первых, институты, доставшиеся в наследство от советской эпохи; во-вторых, новые институты, уже сформировались в период становления независимости Украины. "Конфликтуя" между собой, они делают управленческую систему внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и труднодоступной. Таким образом, существующая система государственного управления во многих случаях стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ.
Реагированием на такое положение есть ряд нормативных документов по реформированию системы государственного управления. Так, постановление Верховной Рады Украины от 13 июня 1995 p. "О разработке проекта Закона Украины о структуре исполнительной власти", в п. 2 содержит поручение Комиссии Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и судебно-правовой реформы разработать проект Концепции административной реформы.
Указ Президента Украины от 7 июля 1997 p. "О Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы" и "Положение о Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы", утвержденное Указом Президента Украины от 2 октября 1997 p. отмечают, что комплексная административная реформа должна радикально изменить систему государственного управления всеми сферами общественной жизни, превратить ее в один из выдающихся факторов экономических и социальных реформ.
Указ Президента Украины от 22 июля 1998 p. "О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине", постановил положить в основу осуществления реформирования системы государственного управления основные положения Концепции административной реформы в Украине, разработанной Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
"Положение о рабочей группе по проведению реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы", утвержденное Указом Президента Украины от 10 сентября 1998 p., Определяет, что группа создана для организации реализации положений Концепции административной реформы в Украине в части проведения реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы.
Итак, важным инструментом преодоления трансформационного кризиса в Украине является создание современной, эффективной системы государственного управления. В свою очередь новая система государственного управления должна быть создана путем проведения административной реформы.
Содержание административной реформы заключается, с одной стороны, в комплексной перестройке существующей в Украине системы государственного управления всеми сферами общественной жизни. С другой, в развитии некоторых институтов государственного управления, которых Украина еще не создала как суверенное государство.
Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы государственного управления, обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. Ии целью является также формирование системы государственного управления, которая станет близкой к нуждам и запросам людей. Главным же приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система государственного управления будет подконтрольной народу, прозрачной, построенной на научных принципах, эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут адекватными финансово-экономическому положению государства.
Для достижения цели административной реформы в ходе ее проведения должен быть решен ряд задач:
- Формирование эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления;
- Формирование современной системы местного самоуправления;
- Внедрение новой идеологии функционирования исполнительной власти и местного самоуправления как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, предоставление государственных и общественных услуг;
- Организация на новых принципах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
- Создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
- Внедрение рационального административно-территориального устройства.
Концепция административной реформы предусматривает, что она должна осуществляться по пяти направлениям в три этапа. Эти направления должны включать:
- Создание новой правовой базы, регламентирующий государственное управление в Украине;
- Формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления;
- Кадровое обеспечение новой системы государственного управления;
- Укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования государственного управления;
- Научное и информационное обеспечение системы государственного управления, формирования механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.
этапы:
- Разработка и официальное одобрение Концепции административной реформы и Программы осуществления административной реформы. На этом этапе решаются первоочередные вопросы, связанные с текущим совершенствованием элементов существующей системы государственного управления;
- Вводятся организационно-правовые основы реформирования ключевых элементов системы государственного управления;
- Усугубляются трансформационные процессы, формируются новые институты, организационные структуры и инструменты государственного управления.
На всех этапах реформы принимаются меры по ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, укрепления и обновления новых финансово-экономических основ государственного управления.
В создании новой правовой базы государственного управления важное место занимает законодательное регулирование управленческих отношений. Прежде всего, это касается установки и регламентации таких взаимоотношений в обществе, при которых каждому человеку будет гарантировано реальное соблюдение и охрана принадлежащих ему прав и свобод в сфере исполнительной власти, а также эффективную защиту в случаях их нарушения.
К приоритетным задачам Концепция отнесла улучшения регулирования внесудебной защиты прав и свобод граждан, нарушаются органами исполнительной власти и их должностными лицами. Предполагается, что право на такую защиту должно реализовываться путем предоставления административной жалобы в вышестоящий в порядке подчиненности органа исполнительной власти (должностного лица).
Особое внимание обращается на процедурные вопросы рассмотрения жалоб. Имеется в виду, что процедура такого рассмотрения должна быть благоустроена в отдельном Административно-процедурном (процедуральных) кодексе Украины. Поскольку наибольшее количество жалоб граждан относится к сферам здравоохранения, социальной защиты, управления государственным имуществом, охраны окружающей среды, налоговой и таможенной службы и т.п., целесообразно в порядке государственно-правового эксперимента создать в системах органов исполнительной власти этих сфер специальные подразделения по рассмотрению жалоб граждан, которые должны рассматривать и решать такие дела в порядке, приближенном к судебному производства (то есть так называемой административной "квазиюстиции»).
Особое значение Концепция придает созданию правовой базы для полноценного внедрения такой формы судебной защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти, как административная юстиция. Поэтому предусмотрено поэтапное формирование Высшего административного суда Украины и апелляционных и местных административных судов. Процедуры рассмотрения дел в этих судах должны быть урегулированы отдельным Административно-процессуальным кодексом Украины.
Большое внимание в Концепции уделяется дальнейшей систематизации административного законодательства путем его кодификации. Поскольку осуществить такую кодификацию одновременно и в одном акте объективно невозможно, предлагается поэтапная кодификация за отдельными сферами и институтами административно-правового регулирования. Каждый этап этого процесса должно завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими "Кодекс".
Отмечается также актуальность законодательного нормирования порядка предоставления органами исполнительной власти государственных (управленческих) услуг. Соответствующие вопросы должны найти свое закрепление в специальном кодифицированном Законе Украины "О управленческие услуги гражданам". В нем надо определить полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления о предоставлении управленческих услуг гражданам в сфере публичной власти, обязанности должностных лиц по этического и профессионального общения с гражданами.
Реформирование организационных структур исполнительной власти является наиболее сложной проблемой административной реформы в Украине. Определенные в Концепции мероприятия по этому направлению основываются на произведенных мировой практикой принципиальных основах функционирования исполнительной власти в демократическом, социальном, правовом государстве:
- Приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;
- Независимость осуществления функций и полномочий исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;
- Осуществление внутреннего и судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, их должностных лиц, прежде всего, с позиции обеспечения уважения к личности и справедливости, а также постоянного повышения эффективности государственного управления;
- Ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия или бездействие перед гражданами, права которых были нарушены;
- Введение механизма контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии, предполагая, что высшие должности в ключевых органах исполнительной власти являются политическими должностями;
- Принципы эффективности, открытости и добропорядочности в работе правительства, других органов исполнительной власти.
Деятельность государства, функционирование ее управленческого аппарата осуществляются через государственную службу, является особым институтом современного государства. Государственная служба - это специально организованная профессиональная деятельность граждан по реализации конституционных целей и функций государства. Система государственной службы состоит из институциональных (правовых, организационных) и процессуальных структур, а также государственных служащих - лиц, которые специально подготовлены и профессионально заняты в системе государственных органов.
Развитие государственности Украины должно сопровождаться соответствующим развитием и совершенствованием государственной службы. Целью реформирования этого института является становление действительно профессиональной, высокоэффективной, стабильной и авторитетной государственной службы.
Основными целями и задачами государственной службы как института украинского государства являются:
1. Охрана конституционного строя, создание условий для развития открытого гражданского общества, защите прав и свобод человека и гражданина;
2. Обеспечение эффективной деятельности государственных органов в соответствии с их полномочиями и компетенцией путем предоставления профессиональных управленческих услуг политическому руководству этих органов и общественности.
Реформирование государственной службы в Украине призвано обеспечить подбор и расстановку высокопрофессиональных, честных и патриотически настроенных кадров аппарата управления. Таким образом, осуществление административной реформы невозможно без ее кадрового обеспечения.
Концепция подчеркивает, что для реформирования административной системы нужны будут подготовлены и компетентны кадры. Для этого должен быть организован отбор работников с последующей их подготовкой к внедрению административной реформы и работы в новых условиях. Наряду с необходимым теоретическим обучением они должны пройти основательное целенаправленное практическую стажировку в управленческих структурах развитых стран.
Для осуществления административной реформы, проведения мониторинга, разработки проектов внедрения отдельных ее составляющих, подготовке законодательных и нормативно-правовых актов и обобщение международного опыта должны быть привлечены на договорной основе ведущие специалисты государственного и частного секторов экономики, научные и научно-педагогические кадры. Надо обеспечить повышение квалификации этой категории специалистов по вопросам государственного управления и административной реформы в Украине.
По формированию новых финансово-экономических основ функционирования государственного управления, Концепция предусматривает принятие мер по оптимизации расходов на государственное управление за счет Государственного бюджета, государственных целевых внебюджетных фондов и местных бюджетов с учетом существующего зарубежного и отечественного опыта. Планируется в корне изменить политику в области оплаты труда, систему и условия оплаты труда государственных служащих и служащих в органах местного самоуправления с целью повышения уровня их материального обеспечения и создание условий для привлечения в органы государственной власти и местного самоуправления наиболее квалифицированных специалистов.
Считается целесообразным прекратить практику финансирования органов исполнительной власти за счет так называемых дополнительно мобилизованных и хозрасчетных средств.
Научное обеспечение административной реформы, предусмотрено Концепцией, состоит из научно-теоретических и прикладных исследований по проблематике государственного управления, административного и муниципального права; издание фундаментальных, научно-справочных, учебно-методических и других работ и материалов.
Особого внимания Концепция предоставляет организации территориального устройства и системы местного самоуправления. Проблемы, возникающие сферу этих вопросов, должны решаться на основе
- Соблюдение установленных Конституцией Украины требований относительно территориальной организации власти на местах, которые предусматривают сочетание прямого государственного управления на региональном уровне с местным самоуправлением;
- Решение вопросов административной реформы по организации управления на региональном и местном уровнях в сочетании с формированием эффективного механизма предоставления населению полноценных государственных и общественных услуг, а также в связи с другими политическими, правовыми и социально-экономическими преобразованиями - судовоправовою и муниципальной реформами;
- Утверждение территориальных общин как первичных субъектов местного самоуправления; надлежащее политико-правовое, финансово-экономическое и организационное обеспечение осуществления функций и полномочий - делегированных и самоуправляемых - в системе местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;
- Законодательное разграничение сфер компетенции органов исполнительной власти и местного самоуправления и основных (не могут быть перераспределены на договорных началах) самоуправляющихся полномочий между органами местного самоуправления разного территориального уровня;
- Законодательное закрепление института службы в органах местного самоуправления и установление гарантий деятельности служащего;
- Введение "механизмов" государственной поддержки развития местного самоуправления и проведения муниципальной реформы;
- Определение механизма судебной защиты прав территориальных общин, конституционных основ самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
2. Основные направления совершенствования системы регионального управления
За годы независимости Украины произошли кардинальные изменения во всей системе территориальной организации власти. Отход от советской централизованной структуры органов государственного управления, конституционно закреплена новая модель организации власти, основанной на принципах демократии, верховенства права, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, признание местного самоуправления.
Практика, однако, показывает, что реформирование механизма управления развитием регионов, повышение роли местного самоуправления как главного элемента процесса децентрализации, не привело к ощутимым положительным результатам. Недостаточно решались вопросы надежного материального, финансового, кадрового и иного ресурсного обеспечения задач и функций публичной упади на региональном и местном уровнях.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении экономических и социальных вопросов можно оценить с помощью такого показателя: "количество обращений граждан к властным структурам с заявлениями и жалобами". Изучение обращений в Верховную Раду Украины и местных органов власти показало, что они были вызваны недовольством граждан положением в социальной сфере, повышением цен на товары, дороговизной товаров и услуг, нарушением законодательства об оплате труда, неудовлетворительным медицинским обслуживанием и обеспечением жильем, коммунальными услугами, ненадлежащим правовой защитой из-за несовершенства судебной системы и других. В течение 2001 в Верховную Раду Украины обратилось 97,3 тыс. граждан, что на 1,3 тыс. больше, чем в предыдущем году. В местные советы всех уровней, их исполнительных органов и государственных администраций обратились более 6,1 тыс. Граждан, что на 600 тыс больше. На личном приеме побывали 3100000. Посетителей [Голос Украины, № 28, 12 февраля 2002]
В своих обращениях граждане чаще всего поднимают вопрос социальной защиты (31,5% общего количества вопросов), обеспечения законности и охраны правопорядка (16,1%), реформирования экономики, рыночных отношений, приватизации, политики цен и налогов, деятельности коммерческих структур (9, 3%). Среди парламентских комитетов больше всего обращений граждан рассмотрено в комитетах по делам пенсионеров, ветеранов и инвалидов; по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией; прав человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений; национальной безопасности и обороны.
Развитие самоуправления осуществляется в сложных условиях формирования демократического общества, в условиях, когда ощущается необходимость в повышении ответственности органов местного самоуправления за решение судьбы населения, проживающего на определенной территории. Реформирования местной власти на принципах самоуправления происходит непросто. Продолжается тенденция дальнейшего постепенного подчинения деятельности органов местного самоуправления органам государственной власти во всех вопросах, в том числе местного значения.
В современных условиях существует чрезмерная централизация государственного управления, отражена в соответствующих законах Украины, которая ограничивает выполнение органами местного самоуправления своих функций по осуществлению активного воздействия на все стороны жизни местных общин, на развитие местного производства, на расширение торгово-экономических связей между городом и селом, коренного улучшения медицинского обслуживания населения, социального обеспечения людей, особенно пожилого возраста, внедрение образовательных программ.
Украинская модель местного самоуправления в современном Ее виде определяется специалистами как модель со слабой советом. На уровне городов, поселков, сел это связано с совмещением в лице городского, поселкового, сельского головы как функции председательствующего в совете, так и руководителя его исполнительного органа. В реальной жизни председатель совета больше внимания уделяет решению текущих проблем территориальной общины, чем организации деятельности совета. Голова не заинтересован в осуществлении контрольных полномочий совета, поскольку контроля со стороны представительного органа подлежат результаты деятельности исполнительного органа местного самоуправления, возглавляет сам председатель.
На уровне областей и районов вообще нет исполнительного органа. Областные и районные советы вынуждены согласно действующим законам делегировать самоуправляющиеся полномочия государственной структуре - местной государственной администрации. Областные и районные государственные администрации являются распорядителями бюджета и управляют собственностью соответствующего областного или районного совета. Совета в этих условиях имеют ограниченное влияние на процессы, происходящие на определенной территории. Такое положение противоречит Конституции Украины, где определено, что принципы децентрализации власти тесно связаны с развитием местной демократии, существенным повышением качества социальных и административных услуг населению в системе местного самоуправления и на региональном уровне. Основными причинами такого положения являются:
• недостатки в законодательном регулировании в отношении местного самоуправления, особенно в части четкого разграничения полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, большого количества так называемых делегированных полномочий, лишает субъектов местного самоуправления организационно-правовой самостоятельности;
• несовершенство статуса органов местного самоуправления регионального уровня, которые фактически лишены собственных исполнительных органов;
• неопределенность по вопросам финансово-экономических основ развития местного самоуправления;
• наличие несовершенного механизма и процедуры решения компетенционных споров и конфликтных ситуаций на местном и региональном уровнях, прежде всего в судебном порядке. Совершенствования системы регионального управления и местного самоуправления предусматривает осуществление приоритетных мероприятий такого содержания:
• создание правовых, экономических и организационных условий для формирования территориальных общин, владеющих материальными, финансовыми и другими ресурсами в объеме, достаточном для эффективной реализации задач и функций местного самоуправления;
• реформирование системы местного самоуправления (введение в практику местного самоуправления разных форм прямой демократии, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления; совершенствование порядка формирования исполнительных органов местного самоуправления; решение вопросов подготовки действенных кадров для органов местного самоуправления, усиление роли высших учебных заведений, которые осуществляют подготовку специалистов для органов местного самоуправления, обеспечение выполнения решений органов местного самоуправления по вопросам законности, правопорядка, охраны прав и законных интересов граждан);
• распределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти (из сферы компетенции органов государственной власти должны быть изъяты и переданы органом местного самоуправления полномочия, которые могут быть реализованы на уровне территориальной общины; трансформация функций местных государственных администраций, изъятие у них полномочий организационно хозяйственного характера и передача этих полномочий органам местного самоуправления, финансовое, материальное обеспечение выполнения органами местного самоуправления делегированных им отдельных полномочий государственных органов исполнительной власти);
• определение статуса объектов коммунальной собственности (законодательно закрепить объекты коммунальной собственности за территориальными общинами, запретить приватизацию объектов коммунальной собственности, если следствием этого станет сокращение объема и ухудшение качества услуг, предоставляемых населению)
• дальнейшее совершенствование бюджетной системы и межбюджетных отношений, обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов;
• укрепление правовых гарантий прав территориальных общин, органов и должностных лиц местного самоуправления путем совершенствования механизмов ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством и территориальной общиной.
Конкретные шаги, связанные с совершенствованием системы регионального управления и местного самоуправления, начали осуществлять в 2006г. С использованием парламентско-президентской формы государственного управления вместо президентско-парламентской, существовавшей ранее. Основой для принципиально важной трансформации государственной власти служит Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины" (2004 г.). Началась новая эпоха властных отношений в государстве, налаживается взаимодействие между ветвями власти, взаимодействие между центральными органами и структурами власти на местах. Актуально удовлетворения потребностей общества в прозрачности действий власти, привлечения граждан в качестве источника власти к внедрению демократических методов управления, как и должны стать обязательными для различных сфер и звеньев общества, каждого гражданина.
выводы:
Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы государственного управления, обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе.
Украинская модель местного самоуправления в современном Ее виде определяется специалистами как модель со слабой советом. На уровне городов, поселков, сел это связано с совмещением в лице городского, поселкового, сельского головы как функции председательствующего в совете, так и руководителя его исполнительного органа. В реальной жизни председатель совета больше внимания уделяет решению текущих проблем территориальной общины, чем организации деятельности совета. Голова не заинтересован в осуществлении контрольных полномочий совета, поскольку контроля со стороны представительного органа подлежат результаты деятельности исполнительного органа местного самоуправления, возглавляет сам председатель.
Конкретные шаги, связанные с совершенствованием системы регионального управления и местного самоуправления, начали осуществлять в 2006г. С использованием парламентско-президентской формы государственного управления вместо президентско-парламентской, существовавшей ранее. Основой для принципиально важной трансформации государственной власти служит Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины" (2004 г.). Началась новая эпоха властных отношений в государстве, налаживается взаимодействие между ветвями власти, взаимодействие между центральными органами и структурами власти на местах. Актуально удовлетворения потребностей общества в прозрачности действий власти, привлечения граждан в качестве источника власти к внедрению демократических методов управления, как и должны стать обязательными для различных сфер и звеньев общества, каждого гражданина.
Вопросы для самопроверки:
1.В чем заключается сущность концеции административной реформы - программы совершенствования государственного управления?
2. Какие существуют сновные направления совершенствования системы регионального управления?
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1.Адміністративне право України: Навчальний посібник / Стеценко С.Г. - К.: Атіка, 2008. - 624 с.
2.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 21- 52.
3.Бакуменко В.Д. Концептуальний підхід до визначення моделей державного управління / В.Д. Бакуменко, О.М. Руденко. Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nvamu_upravl/2009_4/2.pdf.
4.Бакуменко В.Д. Теоретичні та організаційні засади державного управління: навч. посіб./ В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній. – К.: Міленіум, 2003. – 256 с.
5.Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарики, 2000. — 296 с.
6.Висоцький О.Ю., Висоцька О.Є., Шаров Ю.П. Основи державного управління: Конспект лекцій. У двох частинах. Частина І. – Дніпропетровськ: НМетАУ, 2008. - 52 с.
7.Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посібник /За заг. ред. Н.Р.Нижник, В.М.Олуйка – Львів: Вид-во Нац. ун-ту “Львівська політехніка”, 2002. – С 9 - 51.
8.Державне управління і менеджмент: Навч. посібник у таблицях і схемах / Г.С. Одінцова, Г.І. Мостовий, О.Ю. Амосов та ін.; За. заг. ред. д-ра екон. наук, проф. Г.С.Одінцова. – Х.: ХарРІ УАДУ, 2002. – С. 455 - 475.
9.Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Оболенського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 14.
10.Карлофф Б. Деловая стратегия: Пер. с англ. — М.: Экономика, 1991. — С. 144—146.
11.Кісіль З. Р., Кісіль Р. В. Адміністративне право: навч. посіб. – 3-те вид. – К. Алерта ; ЦУЛ, 2011. – 696 с.
12.Малиновський В.Я. Державне управлыння. Навчальний посібник. - Вид. 2-ге, доп. та перероб. - К.: Атіка, 2003. - 576 с
13.Мельник А.Ф. Основні моделі місцевого самоврядування // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядувания: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Смоленського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 300.
14.Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 312.
15.Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління. - К.:Вид-во УАДУ, 1998. - С. 144 -155.
16.Основи менеджменту: Навч. посіб. / За ред. B.C. Верлоки, І.Д. Михайлова. — X.: Основа, 1996. — С 8.
17.Політологія: підручник / М. М. Вегеш та ін. ; ред. М. М. Вегеш. - 3-тє вид., перероб. і доповн. - К. : Знання, 2008. - 384 с.
18.Стеценко С. Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. — К.: Атіка, 2008. — 624 с. ISBN 978-966-326-237-6.
19.Стиглиц ДжЖ>. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С. 37.
20.Чеппелз Елізабет. Менеджмент у державному управлінні: Пер. з англ. / За ред. С.В. Синиці; Проект TACIS ♦Реформа та розвиток державного управління в Україні». — К., 1996. — С 7—8.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 509; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!