Глава 2. Принципы деятельности полиции
В ранее действовавшем Законе о милиции принципам ее деятельности была посвящена одна статья (статья 3), в части первой которой назывались такие принципы, как уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, гуманизм, гласность; часть вторая декларировала, что милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка. Еще одна норма (статья 5) содержала ряд основополагающих правил, которым должны были следовать все сотрудники милиции в случаях, когда их деятельность затрагивала права и свободы человека и гражданина.
В комментируемом Законе принципы деятельности полиции выделены в самостоятельную главу, включающую семь статей. Это свидетельство не только использования более совершенной юридической техники, но и признания важнейшей роли принципов деятельности полиции как основных концептуально значимых руководящих идей, на которых она должна строиться.
Нормы предыдущей главы комментируемого Закона закрепили концептуальное видение правоохранительного предназначения полиции в современной России. Нормы, сосредоточенные в данной главе, закрепляют концептуальные основы формирования партнерской модели взаимоотношений полиции и общества.
|
|
|
Разумеется, сами по себе принципы деятельности полиции, изложенные в комментируемом Законе, не могут полностью воспроизвести партнерскую модель отношений между полицией и населением. Однако систематизированные и сконцентрированные в одной главе названные концептуальные идеи обретают юридическую природу, превращаясь в нормативные предписания, формирующие юридический каркас той системы координат, в границах которых, по мнению законодателя, и должна осуществляться повседневная деятельность полиции.
Статья 5. Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина
Комментарий к статье 5
1. В соответствии с концептуальными идеями формирования и функционирования полиции в Российской Федерации законодательное закрепление принципов ее деятельности начинается с констатации того, что полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 5).
Приоритетное место принципа уважения прав и свобод человека и гражданина в системе принципов деятельности полиции обусловлено тем, что в Российской Федерации "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (статья 2 Конституции Российской Федерации). Поскольку деятельность полиции по необходимости связана с применением принуждения, она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам человека и гражданина. Отсюда, во-первых, та особая значимость, которая придана законодателем общеправовому принципу уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина применительно к деятельности полиции; во-вторых, подробная детализация правовых предписаний, сосредоточенных в комментируемой статье и призванных гарантировать реализацию данного принципа в повседневной деятельности полиции.
|
|
|
Уважение прав и свобод человека и гражданина - это прежде всего внимательное, почтительное к ним отношение, основанное не просто на признании их ценности и важности для функционирования гражданского общества и цивилизованного государства, но и на реальном соблюдении закрепленных в национальном законодательстве прав и свобод, причем не только законопослушных лиц, но и тех, кто преступил закон или подозревается в этом. Речь в первую очередь идет о правах и свободах человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
|
|
|
2. Правоохранительная сущность деятельности полиции предполагает ее право на применение мер государственного принуждения в интересах обеспечения правопорядка, общественной безопасности, противодействия преступности. Однако любое ограничение прав и свобод человека и гражданина полицией оправдано только тогда, когда такое ограничение предусмотрено федеральным законом и вызвано необходимостью, поскольку иным путем невозможно защитить права и законные интересы граждан и организаций. В связи с этим, устанавливая юридические границы правомерного ограничения прав и свобод граждан, законодатель в части 2 комментируемой статьи прямо закрепил принцип, согласно которому деятельность полиции, ограничивающая права и свободы, должна быть немедленно прекращена, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан.
Формула "выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан" учитывает реалии обеспечения правопорядка, поскольку в процессе выявления, пресечения и раскрытия преступлений, пресечения административных правонарушений далеко не всегда очевидны предусмотренные законом способы решения этих задач. Именно поэтому законодатель предписывает сотруднику полиции немедленно прекратить действия, связанные с ограничением прав и свобод граждан, если они уже привели к достижению законной цели (например, пресечение массовых беспорядков, задержание разыскиваемого преступника и т.д.) или не могут привести к ее достижению (например, блокирование участка местности после получения достоверной информации о том, что разыскиваемые преступники ее покинули).
|
|
|
В части 2 комментируемой статьи идет речь о правах и свободах граждан. Представляется, что положения данной нормы должны распространяться и на случаи ограничения прав и законных интересов организаций.
3. Часть 3 комментируемой статьи, раскрывая юридические гарантии соблюдения полицией прав и свобод граждан, содержит прямой запрет сотруднику полиции прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению.
Рассматриваемая норма конкретизирует требования части 2 статьи 21 Конституции Российской Федерации. Она содержалась и в ранее действовавшем Законе о милиции, однако теперь данная норма дополнена обращенным к сотруднику полиции требованием пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание.
Названное правоположение соответствует статье 5 Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, принятой Резолюцией 3452 (XXX) Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1975 г., согласно которой нормы о запрете пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания должны включаться в общие правила или уставы, касающиеся обязанностей сотрудников правоохранительных и иных органов, несущих ответственность за лиц, лишенных свободы, или обращающихся с ними.
Как пытку можно расценивать длительное или систематическое лишение человека еды, воды, воздуха, возможности отправлять естественные надобности, свободно двигаться (принудительные позы), изнасилование, воздействие электрическим током, открытым огнем, кислотой и т.д., принудительные инъекции, причинение телесных повреждений (порезы, уколы, разрывы мышц, связок и т.п.), избиение, погружение в воду, воздействие звуком или светом и др.
Закон запрещает полиции прибегать во взаимоотношениях с гражданами к насилию, жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. В русском языке слово "насилие" понимается как применение к кому-либо физической силы; принудительное воздействие на кого-либо или что-либо; притеснение, беззаконие. Очевидно, что Закон о полиции провозглашает недопустимость насилия именно в последнем значении и в смысле притеснения и беззакония. Иными словами, полиции запрещается применять не основанное на законе, не предусмотренное им или противоречащее ему физическое воздействие в отношении граждан, их имущества как с использованием оружия, специальных средств, других предметов, так и без него.
В качестве примера можно привести причинение какому-либо лицу при его задержании чрезмерных, не вызываемых обстоятельствами задержания телесных повреждений, избиение подозреваемого, пытавшегося скрыться с места преступления, не обусловленное необходимостью повреждение имущества во время производства обыска и т.д.
"Другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение", к которому наряду с пытками и насилием полиции запрещено прибегать, охватывает собой оскорбление словом и действием, запугивание, издевательские, язвительные, циничные суждения и оценки, обман, грубость, хамство, нравоучения в адрес родителей в присутствии детей, преднамеренное применение мер принуждения к тому или иному лицу на глазах родственников, коллег по работе, несообщение родственникам задержанного о факте задержания и т.д.
Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания устанавливает, что даже исключительные обстоятельства, такие как состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием для пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
От пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство вида обращения необходимо отличать правомерные действия сотрудников полиции, связанные с точным выполнением ими положений нормативных правовых актов. На этой позиции стоит и Верховный Суд Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 19 мая 2005 г. по кассационной жалобе Михайлина В.Е. и Михайлина Е.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2005 г. о признании недействующими пунктов 34, 44, 46 и 56 Положения о медицинском вытрезвителе при отделе внутренних дел исполкома городского, районного Совета народных депутатов, утвержденного Приказом Министерства внутренних дел СССР от 30 мая 1985 г. N 106 // URL: http://www.vsrf.ru/stor_text.php?id=7241904.
Сотрудники полиции, уличенные в пытках, насилии, другом жестоком или унижающем человеческое достоинство обращении, в зависимости от обстоятельств дела несут уголовную (в соответствии со статьей 302 и другими статьями УК РФ) либо дисциплинарную ответственность.
4. Новеллой комментируемого Закона стало закрепление ряда предписаний, с одной стороны, раскрывающих суть почтительного, вежливого обращения к гражданам как составной части уважения прав и свобод человека и гражданина, с другой - позволяющих гражданам точно знать, кто из сотрудников полиции нарушил их права.
Частью 4 комментируемой статьи предусмотрено, что сотрудник полиции, в частности, обязан при обращении к гражданину: а) назвать свою должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения; б) в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина.
Часть 5 комментируемой статьи предписывает сотруднику полиции в случае обращения к нему гражданина назвать свою должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса.
Возложение на сотрудников полиции подобных обязанностей как принцип их служебного поведения одновременно означает предоставление гражданам права на информированность о деятельности полиции, выступающего одним из средств обеспечения общественного контроля за ней.
Основанием ограничения прав и свобод граждан является соответствующий федеральный закон или другой нормативный правовой акт, позволяющий сотруднику полиции действовать определенным образом. Сотрудник полиции должен назвать гражданину наименование нормативного акта, а также по возможности относящуюся к создавшейся ситуации его статью (пункт). Причина (повод) ограничения прав и свобод граждан - это фактические обстоятельства, обусловившие (оправдывающие) вмешательство сотрудника в права и свободы граждан: заявления физических и юридических лиц о правонарушениях, данные технических средств выявления правонарушений, непосредственное обнаружение сотрудником полиции признаков правонарушения, проведение органом внутренних дел специальной операции и т.д.
Сотрудник полиции, помимо основания и повода (причины) ограничения прав и свобод, обязан также разъяснить гражданину возникающие в связи с этим его права и обязанности. Наиболее важными здесь являются право гражданина обжаловать предпринимаемые в отношении его действия сотрудника полиции вышестоящему органу или должностному лицу полиции, прокурору или в суд, а также его обязанность исполнять законные требования сотрудника полиции, поддерживаемая угрозой административной и уголовной ответственности.
5. Часть 6 комментируемой статьи запрещает полиции собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия. Подобная норма соответствует статье 4 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., и Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 24 которой гласит: "Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются".
Право на неприкосновенность частной жизни Конституционный Суд Российской Федерации трактует как предоставленную человеку и гарантированную государством возможность распоряжаться информацией о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного характера. При этом в понятие "частная жизнь" включается та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если она носит непротивоправный характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 2005 г. N 248-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Захаркина Валерия Алексеевича и Захаркиной Ирины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом "б" части третьей статьи 125 и частью третьей статьи 127 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2010 г. N 644-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Богородицкого Сергея Николаевича на нарушение его конституционных прав статьей 5 Закона Российской Федерации "О милиции". Текст определения официально опубликован не был. См.: URL: http://iv.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm.
Осуществляя возложенные на полицию обязанности, ее сотрудники могут получить информацию о различных аспектах частной жизни граждан, относящуюся к категории информации ограниченного доступа <1>. Отдельные категории сведений о частной жизни граждан составляют специально охраняемые законом тайны: личную и семейную (сведения о деловых, дружеских и иных связях лица, пристрастиях, пороках, скрытых физических недостатках, отношениях в семье и другие сведения, которые человек не желает предавать огласке), переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (статья 23 Конституции Российской Федерации); банковскую (статья 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" <2>); адвокатскую (статья 8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <3>); нотариальную тайну, в частности завещания (статья 5 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате <4>); медицинскую (статья 15 Семейного кодекса Российской Федерации); врачебную (пункт 6 части 1 статьи 30, статья 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" <5>) и др.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера" // СЗ РФ. 1997. N 10. Ст. 1127; 2005. N 39. Ст. 3925.
<2> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492; 1998. N 31. Ст. 3829; 1999. N 28. Ст. 3459, 3469; 2001. N 26. Ст. 2586; N 33 (ч. I). Ст. 3424; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 50. Ст. 4855; N 52 (ч. I). Ст. 5033, 5037; 2004. N 27. Ст. 2711; N 31. Ст. 3233; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 18, 45; N 30 (ч. I). Ст. 3117; 2006. N 6. Ст. 636; N 19. Ст. 2061; N 31 (ч. I). Ст. 3439; N 52 (ч. I). Ст. 5497; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 9; N 22. Ст. 2563; N 31. Ст. 4011; N 41. Ст. 4845; N 45. Ст. 5425; N 50. Ст. 6238; 2008. N 10 (ч. I). Ст. 895; N 15. Ст. 1447; 2009. N 1. Ст. 23; N 9. Ст. 1043; N 18 (ч. I). Ст. 2153; N 23. Ст. 2776; N 30. Ст. 3739; N 48. Ст. 5731; N 52 (ч. I). Ст. 6428; 2010. N 8. Ст. 775; N 19. Ст. 2291; N 27. Ст. 3432; N 30. Ст. 4012; N 31. Ст. 4193; N 47. Ст. 6028; 2011. N 27. Ст. 3880.
<3> СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102; 2003. N 44. Ст. 4262; 2004. N 35. Ст. 3607; N 52 (ч. I). Ст. 5267; 2007. N 31. Ст. 4011; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616.
<4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357; СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 27. Ст. 2717; N 43. Ст. 5084; 2006. N 27. Ст. 2881; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 2; N 27. Ст. 3213; N 41. Ст. 4845; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 14, 20; N 29. Ст. 3642; 2010. N 28. Ст. 3554.
<5> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
По смыслу комментируемой статьи полиция не вправе собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия независимо от того, относится эта информация к категории ограниченного доступа или нет. Полиция не вправе участвовать в достоверной диффамации (от лат. diffamatio - "разглашение, распространение") - распространении ставших ей известными правдивых порочащих сведений с целью привлечения общественного внимания к недостойному поведению, например, чиновников, депутатов, даже если такое распространение информации рассматривается как средство противодействия коррупции <1>.
--------------------------------
<1> Севрюгин К.В. Противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: административно-правовое исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 8.
Однако Закон не запрещает полиции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Более подробно о деятельности полиции, связанной с хранением, использованием и распространением информации о частной жизни лица, возможности ознакомления гражданина с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, см. комментарий к главе 4 Закона.
Статья 6. Законность
Комментарий к статье 6
1. Принцип законности, которому посвящена статья 6 комментируемого Закона, является производным от конституционного принципа законности, получившего свое закрепление в статье 15 Конституции Российской Федерации: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".
Если в Законе о милиции принцип законности лишь упоминался, то в Законе о полиции он раскрывается в целом ряде новаторских предписаний.
2. Под законностью в соответствии с частью 1 комментируемой статьи следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения сотрудниками полиции.
Учитывая возможность применения в процессе осуществления полицейской деятельности мер государственного принуждения, законодатель, исходя из требований статьи 55 Конституции Российской Федерации, в части 2 комментируемой статьи устанавливает, что всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан допустимо только на основаниях и в порядке, предусмотренных федеральным законом. В этой же норме устанавливается, что ограничение прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц также допустимо только на основаниях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Закрепление в Конституции Российской Федерации концептуального подхода к соотношению интересов личности, общества, государства, выраженного в лаконичной формуле "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", сопровождалось введением в конституционный текст специального юридического термина "ограничение", использованием его применительно к правам и свободам человека и гражданина при конструировании норм, предусмотренных частью 2 статьи 19, частью 2 статьи 23, частью 3 статьи 55, частями 1 и 3 статьи 56, статьи 79 Конституции Российской Федерации.
Цели ограничений в научной литературе определяются по-разному: сдерживание противозаконного деяния в целях защиты общественных отношений <1>; запрет всего общественно вредного, исключающего злоупотребление свободой <2>; защита общества, прав и свобод (интересов) других лиц от произвола правопользователя; необходимость уважения прав и свобод других людей и нормальное функционирование общества и государства <3>; поддержание правопорядка, обеспечение личной безопасности, внутренней и внешней безопасности общества и государства, создание благоприятных условий для экономической деятельности и охрана всех форм собственности, учет государственных минимальных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан <4>.
--------------------------------
<1> Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2005. С. 60.
<2> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 2006. С. 30.
<3> Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2006. Т. 1, 2. С. 119.
<4> Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. М., 2006. С. 53.
Таким образом, ограничение, или, более точно, правомерное ограничение, - это установленный законодательством предел (граница) реализации человеком прав и свобод, выражающийся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых предопределено необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, а назначением является обеспечение необходимого баланса интересов личности, общества и государства. Наряду с этим понятие "ограничение" может иметь и иное значение, характеризующее всевозможные неправомерные ограничения прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статьи 19, статья 79, статья 133 Конституции Российской Федерации). В этом смысле синонимами понятия "ограничения" являются понятия "умаление", "отрицание" и "отмена" (часть 1 статьи 21, части 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
Правомерность ограничения полицией прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц законодатель связывает с предусмотренностью, а значит, законностью такого ограничения федеральным законодательством. Применительно к полиции правомерные ограничения, предусмотренные федеральными законами, могут применяться ею, например, для:
а) урегулирования отношений в особых условиях, в частности при обеспечении правового режима чрезвычайного положения или контртеррористической операции;
б) возложения на граждан и организации обременений и стеснений как негативных правовых последствий за правонарушения, которые в соответствии со статьей 23.3 КоАП РФ уполномочены рассматривать органы внутренних дел;
в) сужения субъективных прав и возложения дополнительных обязанностей, например при осуществлении мер по оцеплению (блокированию) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов на основании и в порядке, предусмотренных статьей 16 Закона о полиции, или отказе в выдаче лицензии на приобретение оружия на основании и в порядке, которые предусмотрены статьей 9 Федерального закона "Об оружии" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681; 1998. N 30. Ст. 3613; N 31. Ст. 3834; N 51. Ст. 6269; 1999. N 47. Ст. 5612; 2000. N 16. Ст. 1640; 2001. N 31. Ст. 3171; N 33 (ч. I). Ст. 3435; N 49. Ст. 4558; 2002. N 26. Ст. 2516; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 50. Ст. 4856; 2004. N 18. Ст. 1683; N 27. Ст. 2711; 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3420; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 21; N 32. Ст. 4121; 2008. N 10 (ч. I). Ст. 900; N 52 (ч. I). Ст. 6227; 2009. N 1. Ст. 17; N 7. Ст. 770; N 11. Ст. 1261; N 30. Ст. 3735; 2010. N 14. Ст. 1554, 1555; N 23. Ст. 2793; 2011. N 1. Ст. 10, 16; N 15. Ст. 2025; N 27. Ст. 3880.
г) определения неполного (усеченного) объема прав и свобод для лиц с особым статусом (арестованные, задержанные и т.п.), в частности на основании и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".
Все те ограничения, на применение которых полиция прямо не уполномочена федеральным законодательством, являются неправомерным ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, т.е. ограничением необоснованным, недопустимым, и, следовательно, незаконным вмешательством в права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений, организаций и должностных лиц. Подобное незаконное вмешательство влечет за собой применение к сотруднику полиции мер уголовной, административной или дисциплинарной ответственности.
3. Большая часть ограничений прав и свобод человека и гражданина связана с применением мер государственного принуждения. Поэтому с точки зрения законодательной техники содержащиеся в части 5 комментируемого Закона положения о том, что применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом, целесообразно было сделать частью 3, т.е. расположить их сразу вслед за предписаниями о том, что всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.
Содержащиеся в частях 2 и 5 комментируемого Закона предписания связывают правомерность ограничения полицией прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц, а также применение мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции только с теми основаниями, которые предусмотрены в федеральном законе.
Буквальное толкование этих предписаний, а именно его, как представляется, должна придерживаться правоприменительная практика, означает, что полиция не имеет права понуждать граждан к выполнению каких-либо действий или, наоборот, запрещать их совершение, когда она прямо не уполномочена на это федеральным законом, причем федеральным законом должен устанавливаться и порядок ограничения прав, свобод и законных интересов.
Представляется, что этими предписаниями законодатель породил правовую коллизию, не оговорив ситуацию, вытекающую из части 2 статьи 3 комментируемого Закона и предусматривающую, что полиция в своей деятельности руководствуется не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
Не оговорена и ситуация, при которой полиция может руководствоваться не только федеральным законом, но и подзаконным актом, ограничивающим права и свободы человека и гражданина. Это допустимо тогда, когда федеральный законодатель прямо делегировал право издания указанного акта соответствующему органу исполнительной власти. Например, часть 6 статьи 27.12 КоАП РФ предусматривает, что медицинское освидетельствование на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством и в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения, и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Поэтому сотрудник полиции, строго выполнив все требования соответствующих Правил <1>, действовал правомерно и не нарушил принцип законности, закрепленный в статье 6 Закона о полиции.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 475 "Об утверждении Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов и Правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством" // СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3280; 2011. N 7. Ст. 993.
4. В части 3 комментируемой статьи содержится обращенный к сотруднику полиции запрет подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий. Совокупность таких действий уголовный закон определяет как провокацию.
Распространенность различных форм провокаций, явное противоречие подобных действий принципам законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина побудили законодателя еще раз повторить этот запрет в Законе о полиции. Этот Закон, как и Закон об ОРД, не указывает способов провокации, а лишь в общей форме запрещает любые действия сотрудника полиции, направленные на склонение, побуждение к совершению противоправных действий. Способами провокации могут выступать самые разные формы воздействия сотрудника полиции на сознание лиц, являющихся объектом воздействия со стороны сотрудника полиции, объектом административно-правовой, уголовно-процессуальной или оперативно-розыскной деятельности полиции, - уговор, подкуп, убеждение, поручение, распоряжение, просьба, угроза или др.
От провокации следует отличать отдельные оперативно-розыскные мероприятия, которые могут содержать элементы провоцирующего поведения <1>. Например, проверочная закупка предполагает совершение сделки с предметом и веществами, оборот которых запрещен; оперативное внедрение преследует цель не только сбора разведывательной информации, но и конспиративного участия в решении задач оперативно-розыскной деятельности или негласном способствовании их решению; оперативный эксперимент может содержать элементы, например, провокации взятки или коммерческого подкупа.
--------------------------------
<1> См.: Вагин О.А., Исиченко А.П., Чечетин А.Е. Комментарий к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (постатейный). М., 2009. С. 34 и след.
Критерии разграничения правомерного проведения оперативно-розыскного мероприятия и провокации выработаны судебной практикой Верховного <1> и Конституционного <2> Судов Российской Федерации, а также Европейского суда по правам человека <3>. Провокация исключается, если оперативно-розыскные мероприятия преследуют цель решения задач оперативно-розыскной деятельности, проводятся при наличии законных оснований, умысел объекта оперативно-розыскных мероприятий сформировался независимо от деятельности сотрудников оперативных подразделений или лиц, оказывающих им содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий.
--------------------------------
<1> См.: Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"; от 15 июня 2006 г. N 14 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами" // БВС РФ. 2000. N 3; 2006. N 7.
<2> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2001 г. N 58-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".
<3> Постановление Суда, Страсбург, 15 декабря 2005 г. "Дело "Ваньян (Vanyan) против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 7. С. 102 - 116.
5. Часть 4 комментируемой статьи содержит адресованный сотруднику полиции запрет ссылаться в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования и приказы вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства.
Эта новелла может рассматриваться как специфическое отражение известной доктрины "умных штыков", выступающей неотъемлемым элементом идеологии правового государства. Смысл указанной доктрины заключается в том, что лица, состоящие на службе в вооруженных отрядах государственной власти (прежде всего военнослужащие, сотрудники органов охраны правопорядка и государственной безопасности), не должны слепо повиноваться указаниям своих начальников (командиров) и обязаны отказаться (под угрозой наказания) исполнять явно незаконные приказы <1>. Эта доктрина в той или иной мере нашла отражение не только в законодательстве многих стран, но и в ряде международных документов как обязательного, так и рекомендательного характера <2>. Воплощена она и в статье 30 Закона о полиции, предусматривающей, что сотрудник полиции при получении приказа или распоряжения, явно противоречащих закону, обязан руководствоваться законом.
--------------------------------
<1> См.: Зимин В.П. Правомерное неисполнение приказа: доктрина "умных штыков" // Правоведение. 1993. N 2. С. 35 - 45.
<2> Норма о том, что выполнение приказа не является оправданием совершения явного правонарушения, предусмотрена регламентом об организации на демократических началах Национальной гражданской полиции, который является составной частью Соглашения о мире, заключенного при содействии ООН 16 января 1992 г. между правительством Сальвадора и Фронтом национального освобождения имени Фарабундо Марти (см.: El Salvador Agreements: the Path to Peace. New York, 1992. P. 136).
Вместе с тем принцип, закрепленный в части 4 статьи 6 Закона о полиции, нельзя трактовать только как обязанность сотрудника полиции руководствоваться законными требованиями и распоряжениями вышестоящих должностных лиц. Сотрудник полиции, совершая те или иные действия по службе или воздерживаясь от таких действий, сам должен исходить прежде всего из необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина, правильного понимания своего служебного долга. Это означает, например, недопустимость оправдания своего действия или бездействия ложно понимаемыми интересами службы, нередко лежащими в основе укрытия преступлений от учета, подделки процессуальных документов при расследовании уголовных дел, искажения государственной статистической отчетности и т.д.
6. Часть 6 комментируемой статьи содержит обращенное к федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, т.е. МВД России, требование обеспечивать контроль за законностью решений и действий должностных лиц полиции. Подобный контроль выступает одной из форм руководства деятельностью полиции со стороны органов внутренних дел, вытекающей из положений части 3 статьи 4 комментируемого Закона. В связи с этим требования, сформулированные в части 6 статьи 6 Закона о полиции, должны трактоваться как обращенные не только непосредственно к МВД России, но и к его территориальным органам.
Формы контроля за законностью решений и действий должностных лиц полиции многообразны (см. комментарий к статье 49).
Статья 7. Беспристрастность
Комментарий к статье 7
1. Концептуальная идея о партнерской модели взаимоотношений полиции и населения наполнена конкретным юридическим содержанием в целом ряде статей, входящих в главу 2 комментируемого Закона, в том числе в статье 7, закрепившей под общим термином "беспристрастность" широкий спектр правил поведения сотрудников полиции при контактах с гражданами.
В полном согласии с международно-правовыми нормами комментируемая статья: а) устанавливает, что полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (часть 1); б) требует, чтобы полиция проявляла уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывала культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций, способствовала межнациональному и межконфессиональному согласию (часть 3).
Эти предписания тесно связаны между собой. Нарушение принципа равенства граждан может выражаться, во-первых, в избирательном применении полицией мер государственного принуждения в зависимости, например, от национальной принадлежности граждан; во-вторых, в предоставлении тем или иным лицам по той же или аналогичным причинам каких-либо льгот, прав, преимуществ, освобождении их от ответственности; в-третьих, в непринятии по указанным выше причинам мер по предупреждению, пресечению и раскрытию преступления, оставлении без рассмотрения и реагирования заявлений и жалоб граждан. В условиях многонациональной и многоконфессиональной России нарушение принципа равенства может быть вызвано нетерпимостью к национальным обычаям и традициям граждан, игнорированием культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп, религиозных организаций.
Однако эта проблема имеет и другую сторону - баланс толерантности и интересов правопорядка. К сожалению, отдельные национальные обычаи противоречат нормам уголовного законодательства, а традиции, уместные в местах проживания одних этнических сообществ, неуместны на другой территории. В этой связи терпимость сотрудников полиции к иному образу жизни, поведению, обычаям, чувствам, мнениям, идеям, верованиям не должна способствовать нарушениям общественного порядка и безопасности.
Сотрудники полиции должны также знать, что в случае нарушения своими действиями или бездействием равноправия граждан в зависимости от пола, расы и других указанных в законе обстоятельств они могут быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответственности в соответствии со статьей 136 УК РФ "Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина" УК РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет принцип "политического нейтралитета", запрещая сотруднику полиции состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности и декларируя, что сотрудник полиции не должен быть связан решениями политических партий, общественных объединений и религиозных организаций.
Данный принцип следует рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, как представляется, законодатель стремился подчеркнуть недопустимость использования полиции в качестве инструмента осуществления воли, идей каких-либо партий, групп, элит. В связи с этим с идеей о том, что сотрудник полиции обязан подчиняться только закону, корреспондирует идея его политического нейтралитета, причем в достаточно жестком варианте, не допускающем любые формы связи "сотрудник - политическая партия". С другой стороны, указанный принцип легитимизирует содержащиеся в других статьях комментируемого Закона ограничения сотрудника полиции в пользовании некоторыми общегражданскими правами и свободами.
3. На общем фоне рассмотренных правовых предписаний, касающихся прежде всего правил поведения сотрудников полиции при контактах с гражданами, достаточно органично обращенное к нему в части 4 требование как в служебное, так и во внеслужебное время воздерживаться от любых действий, которые могут опорочить достоинство сотрудника полиции, вызвать сомнение в его беспристрастности или нанести ущерб авторитету полиции. Иными словами, речь идет о необходимости соблюдения сотрудником полиции высоких моральных и этических стандартов.
Эти требования тесно переплетаются с положениями, содержащимися в полиции <1>, в частности о том, что "полицейский должен действовать честно, беспристрастно и с чувством собственного достоинства" (пункт 2); "при исполнении своих обязанностей полицейский должен действовать решительно для достижения цели, предписанной или допущенной законом, но при этом применять силу только в разумных пределах" (пункт 12).
--------------------------------
<1> См.: Резолюция Совета Европы от 8 мая 1979 г. N 690 "О принятии Декларации о полиции" // Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью.
Содержащиеся в части 4 комментируемой статьи правовые предписания придают легальность целому ряду положений, содержащихся в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. N 1138. Названным Кодексом предусмотрено, в частности, что поведение сотрудника всегда и при любых обстоятельствах должно быть безупречным, соответствовать высоким стандартам профессионализма и нравственно-этическим принципам стража правопорядка. Ничто не должно порочить деловую репутацию и авторитет сотрудника (часть 1 статьи 8).
Нормы профессиональной этики, содержащиеся в Кодексе, предписывают сотруднику: а) вести себя с чувством собственного достоинства, доброжелательно и открыто, внимательно и предупредительно, вызывая уважение граждан к органам внутренних дел и готовность сотрудничать с ними; б) постоянно контролировать свое поведение, чувства и эмоции, не позволяя личным симпатиям или антипатиям, неприязни, недоброму настроению или дружеским чувствам влиять на служебные решения, уметь предвидеть последствия своих поступков и действий; в) обращаться одинаково корректно с гражданами независимо от их служебного или социального положения, не проявляя подобострастия к социально успешным и пренебрежения к людям с низким социальным статусом; г) придерживаться делового стиля поведения, основанного на самодисциплине и выражающегося в профессиональной компетентности, обязательности, аккуратности, точности, внимательности, умении ценить свое и чужое время.
Статья 8. Открытость и публичность
Комментарий к статье 8
1. Выстраиванию принципиально новой системы взаимоотношений полиции и общества, полиции и конкретного человека способствует реализация принципа открытости публичности деятельности полиции (статья 8). В общем виде он может быть охарактеризован как возможность всех заинтересованных лиц ознакомиться с содержанием принимаемых органами внутренних дел решений и иных документов, это право и возможность знать, четко представлять, чем занимается полиция и как она это делает <1>. Публичность рассматривается как способность органов власти "слышать голоса всех, а не только сильнейших" <2>, не на словах, а на деле уважать индивида, его права и справедливые интересы, способность вести диалог с обществом, взаимодействовать с масс-медиа.
--------------------------------
<1> См.: Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России: Автореф. дис.... канд. полит. наук. М., 2006; Ивонин М.Ю. Транспарентность государственного управления как объект социологического исследования: Автореф. дис.... канд. социол. наук. Новосибирск, 2007.
<2> Смирнов А.В. Публичность (открытость) судебной власти как условие демократии в России // URL: http:// kalinovsky-k.narod.ru/ b/ st/ smirnov2004.htm.
2. Содержание части 1 комментируемой статьи, на первый взгляд, противоречит самому названию статьи, поскольку раскрывает не сущность открытости и публичности в деятельности полиции, а изъятия из действия этого принципа. Часть 1 устанавливает, что деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это, во-первых, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях, оперативно-розыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны; во-вторых, не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.
Нетрудно заметить, что оба вида ограничений, не умаляя значение принципа открытости и публичности, исходят из специфики полицейской деятельности, особенностей осуществления уголовного преследования и в той или иной мере связаны с такими категориями, как тайна, персональные данные, информация ограниченного доступа.
В правовом отношении институт тайны применительно к рассматриваемым вопросам представляет интерес с точки зрения оснований и пределов ограничения открытости (гласности), например следствия и дознания, и определения границ вмешательства в сферу их действия, разработки гарантий защиты.
В силу части 3 статьи 161 УПК РФ сведения о ходе предварительного расследования могут быть преданы гласности только с разрешения прокурора, следователя или лица, производящего дознание. Названные сведения могут касаться как характера производимых следственных действий, так и доказательственной базы, перспектив расследования, круга лиц, участвующих в расследовании.
Принцип открытости (гласности) присущ и производству по делам об административных правонарушениях, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, членов их семей, близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц (статья 24.3 КоАП РФ).
Согласно статье 3 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" открытость как принцип замещается принципом конспирации. Он означает необходимость использования при осуществлении оперативно-розыскной деятельности методов, приемов, правил и средств, позволяющих сохранять в тайне от лиц, причастных к совершению преступлений, а значит, и окружающих действия полиции по выявлению, раскрытию преступлений, розыску лиц, их совершивших.
3. Открытость деятельности полиции ограничена и в силу того, что в процессе ее осуществления сотрудники полиции могут оперировать сведениями, составляющими государственную тайну. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" <1> запрещает относить к государственной тайне и засекречивать сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (статья 7).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235, 4673; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 46 (ч. II). Ст. 4449; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2007. N 49. Ст. 6055, 6079; 2009. N 29. Ст. 3617; 2010. N 47. Ст. 6033; 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4590, 4596; N 46. Ст. 6407.
Статьей 9 указанного Закона определен порядок отнесения сведений к государственной тайне. Соответственно Указом Президента Российской Федерации утвержден список сведений, составляющих государственную тайну <1>. Таковыми применительно к системе МВД России признаются: сведения, раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы, результаты оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; сведения, раскрывающие принадлежность конкретных лиц к кадровому составу подразделений, непосредственно осуществляющих борьбу с организованной преступностью и коррупцией, специальным оперативным подразделениям; сведения, раскрывающие силы, средства, методы, планы, состояние или результаты проведения контртеррористических специальных операций, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения, раскрывающие силы, средства или методы ведения следствия по уголовным делам о преступлениях против основ конституционного строя, безопасности государства, мира или безопасности человечества, по уголовным делам, в ходе предварительного следствия по которым исследуются обстоятельства, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, и др.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 1998. N 5. Ст. 561; 2001. N 24. Ст. 2418; N 38. Ст. 3724; 2002. N 22. Ст. 2074; 2005. N 10. Ст. 807; 2006. N 8. Ст. 892; 2007. N 53. Ст. 6550; 2008. N 15. Ст. 1525; N 18. Ст. 2007; N 31. Ст. 3702; N 37. Ст. 4182; 2009. N 21. Ст. 2547; N 24. Ст. 2919; N 40 (ч. II). Ст. 4684; 2010. N 50. Ст. 6655; 2011. N 15. Ст. 2083; N 24. Ст. 3414.
4. Открытость в деятельности полиции не должна нарушать права граждан, общественных объединений и организаций. Иными словами, сведения о гражданах, информация о деятельности объединений и организаций, ставшая известной полиции, не должны предаваться гласности, если это нарушает их права и законные интересы. В основании данного положения также лежит понятие тайны (коммерческой, служебной, банковской, налоговой), порядок пользования и распространения которой третьими лицами закреплен в федеральном законодательстве <1>. Информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу, обозначается термином "персональные данные". Порядок использования и распространения такой информации регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <2>. В соответствии с Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка "сведения конфиденциального характера, получаемые должностными лицами по поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют иного" (статья 4).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. "О коммерческой тайне" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283; 2006. N 6. Ст. 636; N 52 (ч. I). Ст. 5497; 2007. N 31. Ст. 4011; 2011. N 29. Ст. 4291; Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 44; N 30 (ч. II). Ст. 3121; 2007. N 31. Ст. 4011; 2011. N 15. Ст. 2038; N 27. Ст. 3880; 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7067; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"; НК РФ (часть первая).
<2> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3451; 2009. N 48. Ст. 5716; N 52 (ч. II). Ст. 6439; 2010. N 27. Ст. 3407; N 31. Ст. 4173, 4196; N 49. Ст. 6409; N 52 (ч. I). Ст. 6974; 2011. N 23. Ст. 3263; N 31. Ст. 4701.
Нарушение сотрудником полиции установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации, затрагивающей права и законные интересы объединений и организаций, а также персональных данных влечет юридическую ответственность, в том числе уголовную (статьи 183 "Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну", 137 "Нарушение неприкосновенности частной жизни" УК РФ) и административную (статья 13.11 "Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)" КоАП РФ).
5. Наряду с положениями, регулирующими вопросы открытости в деятельности полиции и в той или иной мере содержащимися в ранее действовавшем законодательстве о милиции, комментируемый Закон содержит ряд новелл, в частности распространяя не только на граждан, но и на общественные объединения и организации право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права (часть 2 статьи 8).
К числу новелл Закона о полиции необходимо отнести те предписания статьи 8, которые раскрывают суть публичности в деятельности полиции. Здесь целесообразно обратить внимание на предусмотренные Законом обязанности полиции: а) регулярно информировать государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами (часть 3 статьи 8); б) по официальным запросам редакций средств массовой информации предоставлять им сведения о своей деятельности, проводить пресс-конференции, рассылать справочные и статистические материалы (часть 4 статьи 8); в) установить порядок и по заявкам редакций средств массовой информации осуществлять аккредитацию журналистов для освещения деятельности полиции (часть 5 статьи 8). Следует также подчеркнуть, что МВД России получило право учреждать специализированные средства массовой информации для освещения деятельности полиции (часть 6 статьи 8).
Указанные новеллы в правовом регулировании деятельности полиции обязаны своим происхождением либо положениям действующего федерального законодательства, касающегося вопросов транспарентности деятельности органов исполнительной власти <1>, либо сложившейся практике освещения деятельности органов внутренних дел.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170; 2009. N 20. Ст. 2392.
Приказом МВД России от 30 августа 2011 г. N 975 "Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России" утверждена Инструкция, устанавливающая порядок организации и проведения отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России перед законодательными и представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и перед гражданами <1>.
--------------------------------
<1> Зарегистрирована в Минюсте России 22 сентября 2011 г., регистрационный N 21859 // Российская газета. 2011. 30 сент., 3 окт.
Например, руководитель территориального органа МВД России на районном уровне отчитывается перед представительным органом муниципального образования о деятельности подчиненного органа внутренних дел не реже одного раза в год. Участковый уполномоченный полиции отчитывается о результатах своей работы на собрании граждан, проживающих на обслуживаемом им административном участке, не реже одного раза в квартал.
Статья 9. Общественное доверие и поддержка граждан
Комментарий к статье 9
1. Впервые в практике издания в России статусных законов в числе принципов деятельности органов государственной власти, в данном случае полиции, закреплен принцип общественного доверия и поддержки граждан. Строго говоря, именно кризис общественного доверия к работе милиции во многом инициировал появление Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. N 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" <1>, положившего начало реформированию системы МВД России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. I). Ст. 6536; 2011. N 10. Ст. 1340.
В последние годы уровень доверия населения к органам власти, в том числе к правоохранительным органам, при всем желании нельзя назвать высоким. Это подтверждают и регулярные мониторинги общественного мнения. Так, 29 января - 1 февраля 2010 г. Аналитический центр Юрия Левады (Левада-Центр) провел опрос по репрезентативной выборке 1600 россиян в возрасте от 18 лет в 127 населенных пунктах 46 регионов страны. Результаты опроса показали, что в России наблюдается устойчивое недоверие населения к правоохранительным органам. Особенно низко респонденты оценивают деятельность милиции. Страх перед произволом милиционеров как представителей власти лишь незначительно уступает страху перед террористами, нападением хулиганов и преступников <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.levada.ru/press/2010021605.html.
Не случайно поэтому в систему норм о принципах деятельности полиции как нового правоохранительного института законодатель включил предписание о том, что "полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку со стороны граждан" (часть 1 статьи 9), а затем раскрыл основные направления решения этой задачи, которые можно объединить в две группы.
2. Первое направление - это, по существу, нравственные императивы поведения сотрудника полиции, облеченные в форму правовых предписаний. Закон обязывает сотрудника к тому, чтобы его действия были обоснованными и понятными для граждан (часть 2 статьи 9). Специфика полицейской службы, обстоятельства, в которых сотруднику приходится принимать решения, например о задержании гражданина, применении иных предусмотренных законодательством мер государственного принуждения, могут порождать ситуации нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций. В подобных случаях Закон обязывает сотрудника в пределах своих полномочий принять меры к восстановлению нарушенных прав. Впервые в практике правового регулирования комментируемая норма предписывает сотруднику полиции публично принести извинения гражданину, чьи права и свободы были им нарушены, по месту нахождения, работы, учебы или по месту жительства в соответствии с его пожеланиями (часть 3 статьи 9).
Впервые также, следуя общеправовому принципу о публичном опровержении недостоверных сведений <1>, установлено, что сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не позднее чем через один месяц со дня признания таких сведений не соответствующими действительности (часть 4 статьи 9).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232; N 52 (ч. I). Ст. 5497; 2007. N 7. Ст. 839; N 16. Ст. 1828; N 30. Ст. 3807; N 49. Ст. 6071; 2008. N 20. Ст. 2255; N 44. Ст. 4985; 2009. N 19. Ст. 2279; N 39. Ст. 4542; N 51. Ст. 6157; N 52 (ч. I). Ст. 6430; 2010. N 21. Ст. 2525; N 31. Ст. 4163; N 40. Ст. 4969; 2011. N 15. Ст. 2029; N 23. Ст. 3255; N 27. Ст. 3880; N 29. Ст. 4293; N 30 (ч. I). Ст. 4590; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 169; N 24. Ст. 2256; N 30. Ст. 2870; 1996. N 1. Ст. 4; 1998. N 10. Ст. 1143; 2000. N 26. Ст. 2737; N 32. Ст. 3333; 2001. N 32. Ст. 3315; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029, 3033; 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2708; N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3452; N 43. Ст. 4412; 2008. N 19 (поправка); N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2009. N 7. Ст. 778; 2011. N 25. Ст. 3535; N 29. Ст. 4291.
3. Второе направление - это комплекс предписаний организационно-правового характера, предусматривающих, в частности, проведение постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества (часть 5 статьи 9) и определяющих в качестве одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции общественное мнение (часть 6 статьи 9).
Мониторинг (отслеживание) - это исследовательская, аналитическая работа, связанная с систематическим сбором и обработкой информации, которая может быть использована для улучшения процессов принятия управленческих решений в сфере деятельности органов внутренних дел, информирования общественности о результативности этой деятельности. Из возможных организационно-аналитических функций мониторинга часть 5 комментируемой статьи закрепляет лишь проведение мониторинга общественного мнения о деятельности полиции. Организационной основой проведения такого мониторинга может считаться Приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. N 1246 "О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации". Утвержденной инструкцией установлено, что изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел осуществляется ежегодно с 1 марта по 20 апреля и с 1 сентября по 20 октября путем опросов населения с использованием анкет и опросных листов. В каждом из субъектов Российской Федерации опросом должно быть охвачено не менее 300 местных жителей и 200 сотрудников внутренних дел.
Часть 6 комментируемой статьи в качестве одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции закрепляет общественное мнение. Здесь законодатель исходит из мировой практики оценки работы полиции и взаимодействия сил правоохраны с институтами гражданского общества, общая конфигурация которого сложилась уже в начале XX в. и остается актуальной в наши дни <1>. Идеи постоянного учета общественного мнения в процессе управления органами внутренних дел неоднократно высказывались и российскими учеными <2>. Сейчас это положение нашло отражение в системе критериев оценки оперативно-служебной деятельности, установленной Инструкцией по оценке деятельности управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, линейных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 26 декабря 2011 г. N 1310.
--------------------------------
<1> См.: Critckley T.A. A history of police in England and Wales. London, 1978. P. 24; Свон Р.Д. Становление и развитие полицейской системы и ее кадрового обеспечения в США // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 1999. N 2.
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 19; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!