Глава 1. Общие положения
Первая глава комментируемого Закона объединяет четыре статьи, раскрывающие назначение полиции (статья 1), основные направления деятельности полиции (статья 2), правовую основу деятельности полиции (статья 3) и организацию полиции (статья 4). Само название главы - "Общие положения" - предполагает размещение в ней норм, раскрывающих базовые, исходные правоположения, формирующие юридический каркас нового правоохранительного института, каким и является полиция применительно к новейшему периоду политико-правовой истории России.
Статья 1. Назначение полиции
Комментарий к статье 1
1. В комментируемой статье в отличие от ранее действовавшего Закона о милиции раскрытие сущности полиции начинается не с констатации ее организационно-правовых признаков, а с юридического закрепления социального назначения полиции в современной России. В связи с этим данная статья содержит ряд новелл, раскрывающих юридическое содержание концептуальной идеи о преобразовании милиции в полицию как логически обусловленном шаге в направлении формирования в Российской Федерации современных органов правопорядка. Юридическая конструкция назначения полиции раскрывается в трех частях комментируемой статьи.
В части 1 статьи 1 в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации назначение полиции в современной России законодатель связывает в первую очередь с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Принципиально важными в этой части являются три момента.
|
|
|
Во-первых, учитывая, что право на жизнь в Конституции Российской Федерации провозглашается первым в числе личных прав и свобод (статья 20) и его обеспечение служит необходимым условием всех остальных прав, а защита здоровья (статья 41) выступает одним из высших благ человека, без которого могут утратить значение многие другие блага, возможность пользоваться другими правами, законодатель, выстраивая приоритеты социального назначения полиции, специально выделил защиту жизни и здоровья граждан из всей системы защиты прав и свобод человека и гражданина, провозглашаемых и гарантируемых Конституцией.
В комментируемой норме речь идет о жизни, здоровье, правах и свободах граждан как самостоятельном объекте полицейской защиты независимо от того, угрожают ли охраняемым ценностям преступные и иные противоправные посягательства. При этом презюмируется, что защита прав и свобод человека и гражданина может быть осуществлена полицейскими мерами, т.е. охватываться полномочиями полиции, предусмотренными комментируемым Законом. Таким образом, речь идет не о возложении на полицию защиты всех прав и свобод человека и гражданина, названных в главе 2 Конституции Российской Федерации, а о том, что эти права и свободы, являясь в силу предписаний статьи 18 Конституции Российской Федерации непосредственно действующими, определяют смысл и содержание правоприменительной деятельности полиции.
|
|
|
Во-вторых, речь идет о защите жизни, здоровья, прав и свобод как граждан Российской Федерации, так и иностранных гражданах и лиц без гражданства. Иными словами, законодательная конструкция социального назначения российской полиции приведена в соответствие с духом и буквой Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что человек, его права и свободы есть высшая ценность, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (статья 2), а также то, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами наравне с гражданами Российской Федерации (часть 3 статьи 62) <1>.
--------------------------------
<1> Следует иметь в виду, что часть 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность изъятия из этого общего права в случаях, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Более подробно см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2010.
|
|
|
В-третьих, положение о социальном предназначении полиции определяет смысл всей ее деятельности: противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. Содержание этих направлений деятельности полиции подробно раскрывается в комментарии к статье 2 Закона. Пока же отметим принципиальный момент: конструируя норму о социальном назначении полиции, законодатель отказался от использования термина "борьба с преступностью", заменив его термином "противодействие преступности". Дело в том, что словосочетание "борьба с преступностью" является традиционным для советского периода отражением десятилетиями складывавшегося подхода к определению целей и задач уголовной политики, подхода, основанного на наивной вере в то, что преступность можно "победить", "ликвидировать", "искоренить".
Весь опыт мировой и отечественной истории свидетельствует о том, что, когда в основе уголовной политики лежит формула "лес рубят - щепки летят", система уголовной юстиции рано или поздно трансформируется в инструмент подавления общества, что неминуемо ведет к созданию тоталитарного режима. Вот почему традиционное для советского периода словосочетание "борьба с преступностью" под влиянием западной криминологии и социологии оказалось постепенно вытесненным понятием "противодействие преступности".
|
|
|
В отличие от борьбы с преступностью, результатом которой должна стать реализация идеи фикс о ликвидации преступности, противодействие преступности рассматривается как средство сдерживания преступности на объективно возможном уровне.
2. Подчеркивая социальную ориентированность деятельности полиции, законодатель в части 2 комментируемой статьи устанавливает, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
На первый взгляд эта норма конкурирует с частью 1 этой же статьи, поскольку ограничивает полицейскую помощь лишь необходимостью оказания ее тем, кто нуждается в защите от преступных и иных противоправных посягательств. Фактически же данное предписание еще раз подчеркивает особенность полиции, предназначенной для решения широкого спектра задач "обслуживания" населения в ситуациях как криминального, так и некриминального характера. Постановка этих задач перед полицией обусловливается ее социальной сущностью и организационно-правовыми особенностями функционирования.
Во-первых, полиция чаще, чем какие-либо другие органы, оказывается в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, не терпящая отлагательства, и получить ее, кроме как от полиции, неоткуда по причине отсутствия соответствующих служб или их представителей (их нет вообще либо обращение к ним ограничено или невозможно). Во-вторых, из всех публичных служб полиция находится ближе всех к населению вследствие круглосуточного характера работы, постоянного "уличного" присутствия и "пешеходной доступности". В-третьих, полиция в отличие от многих других органов имеет более или менее широкие возможности централизованной передачи и получения информации, связи, транспортные возможности.
Законодательное предписание о том, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств, как норма-принцип отражает качественно меняющиеся формы, методы и механизмы государственного управления в целом и в сфере обеспечения правопорядка в частности, акцентируя внимание должностных лиц полиции на необходимости реализации государственных функций максимально полно, оперативно и эффективно. Применительно к деятельности полиции это означает, что она нацелена на социальное служение гражданам, в силу различных обстоятельств нуждающимся в помощи, теми правовыми и организационными средствами, которыми располагает полиция. И эта социальная роль полиции конкретизируется в иных статьях комментируемого Закона, закрепляющих полномочия полиции (например, пункт 3 части 1 статьи 12, пункт 1 части 3 статьи 15) и ее должностных лиц (например, пункт 2 части 2 статьи 27).
В части 3 комментируемой статьи зафиксирован еще один сущностный компонент предназначения полиции - оказание ею содействия федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Несколько упрощая, можно отметить, что если часть 2 комментируемой статьи касается отношений полиции с индивидуальными субъектами права, то часть 3 - с коллективными субъектами. Если в первом случае речь идет о системе социальных взаимодействий полиции с гражданами, то во втором - с государственными и общественными институтами, их руководящими органами, должностными лицами.
Этимологически термин "содействие" означает помощь, поддержку в каком-нибудь деле, в какой-нибудь деятельности; деятельное участие в чьих-нибудь делах с целью облегчить, помочь, поддержать в какой-нибудь деятельности. Применительно к полиции, как это вытекает из части 3 комментируемой статьи, ее "деятельное участие в чьих-либо делах" ограничивается, во-первых, пределами полицейских полномочий, предусмотренных действующим законодательством, во-вторых, защитой прав субъектов, перечисленных в комментируемой норме.
3. Рассматривая законодательное закрепление назначения полиции, необходимо обратить внимание еще на один важный момент. В отличие от Закона о милиции в комментируемом законодательном акте из определения полиции исключено упоминание о ее атрибутивном признаке - применении мер принуждения. Данная новелла имеет глубокий социальный смысл, отражающий как становление и развитие научных представлений о сущности исполнительной власти вообще и полицейской деятельности в частности, так и исходные концептуальные посылки позиционирования полиции в современной России.
Полиция как структура принудительного поддержания правопорядка действительно использует для реализации своей компетенции принуждение как в прямых (физическое принуждение, например задержание, применение силы или специальных средств), так и в опосредованных формах, включающих как процессуальное принуждение, например арест, так и материальное принуждение - различные проверки, предписания, запреты, ограничения, взыскания и т.д. Однако значительный объем организационных форм реализации исполнительной властью своей компетенции не должен заслонять того факта, что полицейская деятельность является не только правопредупредительной, и в первую очередь правоохранительной по своей сути, поскольку и применяя право, и обеспечивая его соблюдение или восстановление, полиция охраняет право и соответствующие общественные отношения. "Какие бы виды конкретной (исполнительной) деятельности государства мы ни брали, - отмечал еще в начале прошлого века В. Иозефи, - каждый раз эта деятельность всецело исчерпывается правовой охраной... Содержание всякой исполнительной власти - правовая охрана, а всякая исполнительная власть - правоохранительная..." <1>.
--------------------------------
<1> Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право. Могилев-Подольский, 1902. Ч. 1. С. 23, 31.
Таким образом, исключение в комментируемой статье из дефиниции полиции констатации принудительного характера ее деятельности означает лишь то, что законодатель закрепляет правоохранительное предназначение полиции в современной России, отводя принуждению важную, но не главенствующую роль. В данной связи еще раз подчеркнем, что ни в статье 1, ни в последующих статьях комментируемого Закона не встречается термин "борьба с преступностью". Подобное уточнение, как тезис о правоохранительном предназначении полиции в современной России, носит сущностный характер, поскольку полиция должна не бороться с преступностью, а защищать гражданина, общество и государство от преступных посягательств. В этом ее основное социальное назначение. Именно критерии надежности защиты человека и гражданина и должны лежать в основе оценки эффективности работы полиции.
Статья 2. Основные направления деятельности полиции
Комментарий к статье 2
1. В отличие от ранее действовавшего законодательства о милиции статья 2 комментируемого Закона закрепляет не задачи, а основные направления деятельности полиции.
Задачи представляют собой цели, достижения которых любая организация должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа или учреждения исполнительной власти определяется их социальным назначением. Возникает вопрос: почему законодатель отказался от традиционного для всех статусных законов термина "задачи" и предпочел закрепить основные направления деятельности полиции?
Дело в том, что положения части 1 статьи 1 Закона о социальном назначении полиции уже содержат конкретные целевые установки ее деятельности: защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. Эти целевые установки объективны в силу объективного характера общественных потребностей в полицейской деятельности. Однако сами общественные потребности в правоохранительной сфере отражают субъективные представления людей о добре и зле, справедливом и несправедливом, правовом и неправовом, в силу чего могут удовлетворяться в различных формах: от вырывания ноздрей до массового террора. Кроме того, задачи, ранее на законодательном уровне ставившиеся перед милицией, являясь по своей сути целями-заданиями, предполагали их обязательное решение, причем очень часто - любой ценой. Негативные изменения в состоянии оперативной обстановки, например увеличение числа совершаемых преступлений, независимо от объективных причин происходящих процессов традиционно считались показателем неэффективности милицейской деятельности.
Причины такой неэффективности легче всего связать с субъективными факторами различного рода: недостаточной настойчивостью милиции в предупреждении и раскрытии преступлений, неумением отдельных руководителей организовать работу и т.д. Принимаемые при этом государством меры (дисциплинарные взыскания, отстранение от должности, увольнение и т.д.) направлялись против конкретных людей - должностных лиц милиции. Естественна и реакция таких должностных лиц: объективно не имея возможности обеспечить требуемую эффективность реализации целей-заданий, зафиксированных в законодательных нормах и различного рода директивных предписаниях, они идут на фальсификацию результатов работы возглавляемых подразделений. Как следствие, деятельность милиции становилась все более эфемерной, мнимой, не обеспечивающей правовой порядок.
Процентомания, укрытие преступлений от учета, профессиональная деформация значительной части личного состава нанесли вред не только собственно организации и деятельности милиции, результативности охраны правопорядка, но и ее престижу в глазах населения.
В этом отношении понятие "основные направления деятельности" в известной мере нейтрально по отношению к средствам их реализации, лишено идеологического и конъюнктурного подтекстов, отражает в первую очередь иерархию тех социальных ценностей, охрана и защита которых возлагается на полицию.
Основные направления деятельности полиции - это, по сути, функции, необходимые и вместе с тем достаточные для реализации ее социального предназначения. Формулируя эти направления, законодатель стремился сделать их доступными для восприятия широкими слоями населения, что, в свою очередь, является условием надлежащего социального контроля за деятельностью полиции.
2. В части 1 статьи 2 комментируемого Закона выделено 12 направлений деятельности полиции, что в два раза больше, чем количество задач, возлагавшихся ранее на милицию. Суть законодательных новелл заключается не в удвоении числа функций полиции, а в учете содержательных и организационных аспектов полицейской деятельности. Это нашло отражение в четком закреплении таких ее направлений, которые:
во-первых, вытекают из социального назначения полиции (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств);
во-вторых, отражают суть и специфику полицейской деятельности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; розыск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах);
в-третьих, раскрывают особенности правоприменительной, контрольно-надзорной и юрисдикционной составляющих полицейской деятельности (производство дознания по уголовным делам; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности);
в-четвертых, закрепляют сложившиеся (охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; осуществление экспертно-криминалистической деятельности) или относительно новые (государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц) реалии деятельности полиции.
3. Приоритетным направлением деятельности полиции законодатель называет защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств (пункт 1 части 1 статьи 2), фактически еще раз, в концентрированном виде, подчеркивая социальное назначение полиции в современной России. Вместе с тем при всей очевидной значимости указанную защиту едва ли можно рассматривать как одно из направлений деятельности полиции.
Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств как направление деятельности не может быть сведено лишь к осуществлению собственно полицейских мер, вытекающих из полномочий полиции, закрепленных в статьях 12 - 17 комментируемого Закона.
4. В качестве одного из основных направлений деятельности полиции Закон выделяет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (пункт 2 части 1 статьи 2). Под предупреждением преступлений и правонарушений понимается выявление причин и условий, способствующих их совершению, лиц, склонных к совершению противоправных деяний, а также принятие мер к устранению (нейтрализации, локализации, ослаблению) этих причин и условий, недопущению соответствующих деяний со стороны указанных лиц. Для реализации данного направления полицейской деятельности комментируемый Закон наделяет полицию широким комплексом полномочий административно-правового, уголовно-процессуального, оперативно-розыскного и организационного характера. Обеспечение качественной и эффективной реализации этих полномочий и является одной из ведущих целей реформирования системы МВД России и издания Закона о полиции.
Социальная обусловленность всех видов негативно отклоняющегося поведения, девиаций, включая ее крайнюю форму - преступность, не позволяет рассматривать полицию единственным и главным субъектом, несущим ответственность за предупреждение преступлений. Подобная задача является, как отмечалось в Резолюции "Предупреждение преступности в городской среде", принятой VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, "делом всех граждан, общества в целом и его институтов" <1>.
--------------------------------
<1> VIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа - 7 сентября 1970 г.): доклад, подготовленный секретариатом. Нью-Йорк, 1990. С. 137.
Поэтому с точки зрения комментируемой статьи предупреждение преступлений можно рассматривать в двух аспектах.
Во-первых, предупреждение преступлений трактуется как направление деятельности полиции по обязательному или инициативному участию в реализации социальных, правовых, педагогических и иных мер, осуществляемых уполномоченными органами публичной власти и (или) институтами гражданского общества. Обязательное участие органов внутренних дел в социальной профилактике предусматривается конкретными нормативными правовыми актами.
Во-вторых, предупреждение преступлений можно рассматривать как полицейскую превенцию, т.е. направление полицейской деятельности, представляющей собой комплекс специальных полицейских мер упреждающего воздействия, осуществляемых структурными подразделениями и сотрудниками органов полиции в пределах установленной компетенции.
Законодатель в качестве направления деятельности полиции предусматривает предупреждение не только преступлений, но и административных правонарушений, что в Законе о милиции лишь презюмировалось. Подобное расширение полицейской превенции не в полной мере согласуется с КоАП РФ, который не предусматривает обязанность государственных органов (следовательно, и полиции) разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений. Действительно, весьма трудно, если вообще возможно, привести примеры из недавней милицейской практики, когда предупредительные мероприятия касались бы только административных правонарушений. Осуществление подобных мероприятий в условиях современной криминальной обстановки и нынешнего уровня ресурсной обеспеченности полиции является в большей степени предписанием законодателя "на вырост". Кроме того, в силу общности социальных детерминант подавляющего большинства преступлений и административных правонарушений, их общего генезиса предпринимаемые полицией меры способствуют предупреждению и тех и других. В связи с этим предупреждение административных правонарушений следует рассматривать прежде всего как форму и средство раннего предупреждения преступлений.
5. Комментируемая норма помимо предупреждения преступлений и правонарушений предусматривает их пресечение. Содержательная сторона пресечения преступлений и административных правонарушений как направления деятельности полиции состоит в принудительном прекращении преступных или административно наказуемых деяний, недопущении возникновения (усугубления) их общественно опасных, вредных последствий. Полиция обязана пресекать все преступления и административные правонарушения. Она не вправе бездействовать, даже если совершающееся преступление или административное правонарушение подследственно (подведомственно) иным государственным органам. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с главой 27 КоАП РФ административные правонарушения, дела о которых рассматриваются либо протоколы о совершении которых составляются иными, нежели полиция, органами и должностными лицами, должны пресекаться сотрудниками полиции путем применения доставления, административного задержания, досмотра, изъятия вещей и документов и иными мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении только в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях.
6. Пункт 3 части 1 комментируемой статьи закрепляет такие направления деятельности полиции, как выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам. Эти направления в своей совокупности образуют сердцевину процесса противодействия преступности.
Выявить преступление - значит обнаружить его признаки. С юридической точки зрения преступление считается выявленным с момента принятия по сообщению (информации) о нем решения в порядке, предусмотренном УПК РФ.
Раскрытие преступлений включает установление, обнаружение лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.
Производство дознания является одним из ведущих направлений деятельности органов внутренних дел и полиции как их составной части. В УПК РФ дознание определено как форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) и органом дознания, по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (пункт 8 статьи 5, пункт 1 части 2 статьи 40). В их числе: умышленное причинение легкого вреда здоровью, побои, заражение венерической болезнью, оскорбление, кража, присвоение, растрата без квалифицирующих признаков, уничтожение или повреждение имущества по неосторожности, незаконное предпринимательство без квалифицирующих признаков, злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности, незаконное использование товарного знака, обман потребителей, незаконный оборот оружия без квалифицирующих признаков, незаконная охота и т.д. Выполнение сотрудниками полиции неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, дознанием не является (часть 2 статьи 40 УПК РФ).
7. К основным направлениям деятельности полиции Закон относит розыск лиц (пункт 4 части 1 статьи 2). В ранее действовавшем законодательстве о милиции это направление специально не выделялось, а конституировалось как ее обязанность. Шаг законодателя, специально выделившего данное направление деятельности полиции, понятен и оправдан, учитывая не снижающуюся на протяжении многих лет остроту этой проблемы. В 2010 г., например, по 901161 делу о преступлениях (независимо от времени совершения и регистрации) следствие было впервые приостановлено за неразысканием подозреваемого или обвиняемого, либо неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, либо в случае, когда место нахождения подозреваемого или обвиняемого известно, однако реальная возможность его участия в уголовном деле отсутствует.
8. В качестве основного направления деятельности рассматривается производство по делам об административных правонарушениях и исполнение административных наказаний (пункт 5 части 1 статьи 2). Производство по делам об административных правонарушениях применительно к комментируемому Закону - это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность полиции, ее компетентных должностных лиц по всестороннему, полному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, отнесенного к подведомственности органов внутренних дел (полиции), разрешению его в соответствии с законом, обеспечению исполнения вынесенного постановления, а также выявлению причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения.
9. В отличие от ранее действовавшего законодательства, возлагавшего на милицию задачу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, комментируемый Закон определяет в качестве направления деятельности полиции обеспечение правопорядка в общественных местах (пункт 6 части 1 статьи 2). Эта новелла отражает современное понимание юридической сути порядка в общественных местах и роли полиции по его обеспечению.
"Отец" науки полиции - французский администратор и писатель Деламар (De La Mare), автор широко известного "Трактата о полиции", первый том которого был опубликован в 1707 г., характеризовал полицейскую деятельность как важнейшую область деятельности государства, призванную охранять порядок в общественных местах и пресекать элементы "кулачного права" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1893. Т. 10. С. 331.
В современной научной литературе общественный порядок связывается только с правовыми нормами и трактуется как урегулированные законодательством социальные связи, складывающиеся, как правило, в публичных (общественных) местах. Под публичными (общественными) понимаются улицы, площади, транспортные магистрали, транспорт общего пользования, аэропорты, вокзалы, пристани, парки, жилые микрорайоны, спортивно-зрелищные объекты и другие места общения (нахождения) людей, в которых удовлетворяются их различные жизненные потребности и которые свободны для доступа неопределенного круга лиц. Общественный порядок может быть нарушен и в непубличных местах, в частности в жилище, когда ущемляются права других граждан, в том числе и членов семьи (например, громкая музыка, крики в ночное время в квартире многоэтажного дома, семейно-бытовой конфликт и т.п.).
В связи с этим применительно к комментируемому Закону обеспечение правопорядка можно определить как осуществляемую в публичных (общественных), а при наличии сведений о возникшей угрозе безопасности личности, общества или государства - и в иных местах деятельность полиции по надзору за соблюдением действующего там законодательства и защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека и гражданина, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных и административно наказуемых посягательств, а также общественно опасных событий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". С. 15; Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика. М., 2009. С. 361.
10. Понятием "обеспечение правопорядка в общественных местах" охватывается и обеспечение общественной безопасности, т.е. защита всех и каждого от неосторожных противоправных деяний, последствий использования источников повышенной опасности, стихийных сил природы, катастроф, аварий и т.п.
Вместе с тем специфика и особая значимость ряда направлений обеспечения общественной безопасности обусловили выделение такого направления деятельности полиции, как обеспечение безопасности дорожного движения (пункт 7 части 1 статьи 2). Выделение этого направления связано с особой значимостью данной проблемы и роли полиции в ее решении. Достаточно сказать, что ежегодно в России происходит более 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в результате которых получают ранения свыше 257 тыс. человек, а погибают около 26 тыс.
11. Самостоятельным направлением деятельности полиции признается контроль за соблюдением законодательства в области оборота оружия (пункт 8 часть 1 статья 2). В ранее действовавшем законодательстве о милиции это направление специально не выделялось, а конституировалось как ее обязанность. Акцент на это направление деятельности полиции сделан не случайно, поскольку ежегодно в Российской Федерации, даже с учетом высокой латентности, регистрируется свыше 30 тыс. преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия, более 7 тыс. преступлений совершается с использованием оружия.
Предметом контроля полиции по действующему законодательству выступает оборот гражданского, служебного и боевого ручного стрелкового и холодного оружия (см. комментарии к пунктам 21, 22 части 1 статьи 12 и 22, 23 части 1 статьи 13).
12. Законодательно закрепляется и такое направление деятельности полиции, как контроль за соблюдением законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности (пункт 9 части 1 статьи 2). В законодательстве о милиции это направление, как и контроль за оборотом оружия, специально не выделялось, а рассматривалось как ее обязанность.
Содержанием частной детективной и охранной деятельности является оказание частными детективными и частными охранными организациями на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, организациям и индивидуальным предпринимателям в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 17. Ст. 888; СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 2. Ст. 167; 2005. N 24. Ст. 2313; 2006. N 30. Ст. 3294; 2007. N 31. Ст. 4011; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6227; 2009. N 48. Ст. 5717; N 52 (ч. I). Ст. 6450; N 52 (ч. I). Ст. 6455; 2010. N 47. Ст. 6032, 6035; 2011. N 7. Ст. 901; N 27. Ст. 3880; N 49 (ч. V). Ст. 7067.
Контроль за негосударственной (частной) охранной и сыскной (детективной) деятельностью, использованием лицензиатами оружия и специальных средств осуществляется органами внутренних дел в процессе выдачи соответствующих лицензий, удостоверений, ведения учетных дел, проведения плановых и внеплановых проверок субъекта охранной и (или) сыскной (детективной) деятельности (см. комментарий к пунктам 23, 24 части 1 статьи 12 и 24 части 1 статьи 13).
13. Ранее действовавшее законодательство о милиции возлагало на нее задачу защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Комментируемая статья в качестве направления деятельности полиции выделяет охрану имущества и объектов, в том числе на договорной основе (пункт 10 части 1 статьи 2). Это не означает недооценку законодателем значимости защиты различных форм собственности - соответствующие задачи полицейской деятельности охватываются иными нормами комментируемого Закона, предусматривающими, в частности, предупреждение, пресечение и раскрытие соответствующих противоправных деяний. В данной же норме речь идет именно о направлении деятельности полиции, реализуемом в том числе ее специальными структурными подразделениями.
Рассматриваемое направление в целом соответствует сложившейся еще в советское время практике включения органов внутренних дел в систему государственного аппарата охраны собственности и наделения их в этой связи значительным объемом полномочий <1>. Новеллой комментируемого Закона является то, что охрана имущества и объектов на договорной основе конституируется как один из вариантов деятельности полиции, охватывая тем самым и иные ситуации, когда имущество и объекты должны браться под охрану (временную) независимо от наличия договорных отношений. Речь идет о различного рода чрезвычайных ситуациях при возникновении необходимости принятия мер по предупреждению разграбления объектов и мародерства.
--------------------------------
<1> См.: Черников В.В. Современная государственная система охраны собственности в России. М., 1995. С. 143.
14. В качестве направления деятельности полиции признается государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (пункт 11 части 1 статьи 2). Фактически это два самостоятельных направления деятельности, что подтверждается наличием двух самостоятельных федеральных законов, регулирующих соответствующие общественные отношения. Это Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <1> (далее - Закон о госзащите должностных лиц) и Федеральный закон от 20 августа 2004 г. "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" <2> (далее - Закон о госзащите участников судопроизводства) (см. комментарий к пункту 28 части 1 статьи 12 и пункту 30 части 1 статьи 13).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455; 1998. N 30. Ст. 3613; 1999. N 2. Ст. 238; 2000. N 10. Ст. 1067; 2001. N 26. Ст. 2580; N 49. Ст. 4566; 2002. N 50. Ст. 4928; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2009. N 29. Ст. 3601; 2011. N 1. Ст. 16; N 7. Ст. 901.
<2> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3534; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 25; 2007. N 31. Ст. 4011; 2010. N 15. Ст. 1741; 2011. N 1. Ст. 16.
15. К новеллам комментируемого Закона следует отнести законодательное закрепление такого направления деятельности полиции, как экспертно-криминалистическая деятельность (пункт 12 части 1 статьи 2). Эта деятельность состоит в осуществлении действий, направленных на организацию эффективного применения экспертно-криминалистических методов и средств сотрудниками экспертно-криминалистических подразделений и взаимодействующих с ними служб в ходе и для выявления, предупреждения, раскрытия и расследования преступлений <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 31 мая 2001 г. "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2291; 2002. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2007. N 7. Ст. 831; N 31. Ст. 4011; 2009. N 26. Ст. 3122.
Заметим, целесообразность производства экспертных исследований самой полицией, а тем более отнесение экспертно-криминалистической деятельности к основным направлениям полицейской деятельности вызывают определенные сомнения. Однако законодатель такие сомнения отверг, и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции" <1> подразделения, организации и службы, на которые возлагается осуществление экспертно-криминалистической деятельности, входят в состав полиции.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1336.
16. В условиях интенсивно развивающегося международного сотрудничества в комментируемом Законе появилась новелла, предусматривающая, что по решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в мероприятиях по поддержке или восстановлению международного мира и безопасности (часть 2 статьи 2). Эта норма имеет под собой четкие юридические основания.
В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <1> под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами, либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН, для устранения угрозы миру, нарушений мира или актов агрессии.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401; 2011. N 7. Ст. 901.
Комментируемая норма фактически легализует существующую с начала 90-х гг. прошлого века практику участия сотрудников МВД России в миротворческих операциях, проводимых международными полицейскими силами. С 1992 г. представители министерства служили в миссиях ООН и ОБСЕ в Хорватии, Боснии и Герцеговине, Восточном Тиморе, Косово, Македонии, на Гаити. Первая группа сотрудников органов внутренних дел была направлена в апреле 1992 года в миссию ООН на территории бывшей Югославии и состояла всего из 8 человек. Сегодня в миссиях находятся более 150 российских миротворцев. С мая 2000 года на базе Всероссийского института повышения квалификации МВД России функционирует Центр подготовки миротворцев, который ежеквартально осуществляет обучение групп кандидатов в миротворческие миссии (по 50 - 60 человек). После завершения курса подготовки международные эксперты, специально направляемые Секретариатом Организации Объединенных Наций в Москву, принимают экзамены по английскому языку, управлению полноприводным автомобилем и владению табельным оружием.
Статья 3. Правовая основа деятельности полиции
Комментарий к статье 3
1. В комментируемом Законе существенной корректировке подверглись нормы, закрепляющие правовую основу деятельности полиции (статья 3). Правовая основа деятельности полиции - это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и регулирующих различные аспекты организации и деятельности полиции, включая правовое нормирование содержания полицейской деятельности, субъектов ее осуществления, условия, порядок и основания применения полицией мер государственного принуждения, гарантии законности деятельности полиции и т.д. Отличительной чертой правового регулирования деятельности полиции служит множественность его субъектов и источников, обусловленная множественностью и разнообразием решаемых полицией задач.
2. Ядро правовой основы деятельности полиции - и это закреплено в части 1 комментируемой статьи - составляет Конституция Российской Федерации. Она не содержит упоминания об органах внутренних дел, полиции, однако как Основной Закон государства закрепляет, во-первых, основные принципы правового регулирования общественных отношений, в том числе складывающиеся в сфере внутренних дел; во-вторых, основные охраняемые посредством государственных мер ценности, например жизнь, здоровье, собственность; в-третьих, важнейшие "правила поведения" всех правоохранительных и силовых структур, поскольку Конституция Российской Федерации "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (статья 15 Конституции Российской Федерации).
Следуя духу и букве Конституции Российской Федерации, и непосредственная деятельность полиции, и регулирующее эту деятельность законодательство должны исходить из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (статья 2); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15); все равны перед законом и судом (часть 1 статьи 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (часть 1 статьи 22) и т.д.
Основополагающее значение для деятельности полиции имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают основания ограничения прав и свобод, а также запреты на осуществление определенных действий, предопределяя ряд принципов работы, закрепленных в главе 2 комментируемого Закона.
3. Часть 1 комментируемой статьи включила в правовую основу деятельности полиции не только международные договоры Российской Федерации, как это было в ранее действовавшем Законе о милиции, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, что соответствует положениям Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 15) международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Международный договор - это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757; 2007. N 49. Ст. 6079.
Положения официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
В настоящее время те или иные вопросы, входящие в компетенцию МВД России, регулируются более 600 двусторонними и многосторонними договорами различного действия - межгосударственного, межправительственного, межведомственного.
В числе наиболее важных с точки зрения правового регулирования деятельности полиции международных договоров Российской Федерации следует назвать Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейскую конвенцию о выдаче от 13 декабря 1957 г., Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Европейскую конвенцию о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. и др.
На сегодня по линии МВД России действует свыше 70 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами всех стран - членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других государств.
Наряду с международными договорами Российской Федерации Конституция Российской Федерации (часть 4 статьи 15) называет составной частью ее правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права, не устанавливая, правда, в отличие от международных договоров России их приоритета по отношению к внутреннему законодательству.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" констатируется, что: а) под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; б) к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; в) под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.
В ряду наиболее значимых международно-правовых принципов и норм как элементов правовой основы деятельности полиции следует выделить Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа - 7 сентября 1990 г.), Декларацию о полиции, утвержденную Резолюцией 690 Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 8 мая 1979 г., и др.
4. В комментируемой норме в соответствии с принятой иерархией законодательных актов в качестве правовой основы деятельности полиции специально выделяются федеральные конституционные законы, Федеральный закон.
Федеральные конституционные законы - разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Федеральный конституционный закон обладает повышенной юридической силой по сравнению с федеральным законом - федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
Вопросы, предусматривающие принятие федеральных конституционных законов, закреплены в Конституции Российской Федерации.
В системе источников права, регулирующих деятельность полиции, конституционное законодательство занимает особое место, поскольку само по себе оно лишь опосредованно определяет ее рамки или организационные основы, создавая юридические основания, юридический каркас легальности и (или) легитимности реализации полицейских полномочий. Например, в соответствии с пунктом 29 части 1 статьи 12 комментируемого Закона полиция обязана участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Законность этого участия будет определяться, в частности, и тем, введен ли соответствующий режим в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, соблюдаются ли в процессе его обеспечения требования, например, Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <1>, соответствуют ли действия полиции содержащимся в названном акте предписаниям.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753.
Для обеспечения надлежащей деятельности полиции важное значение имеют федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.
Составной частью правовой основы деятельности полиции выступают федеральные законы. Одни из них (полностью или частично) регулируют ее деятельность прямо, другие косвенно, определяя рамки такой деятельности. К числу первых можно отнести: УПК РФ; КоАП РФ; Федеральные законы от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <1>; от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД) <2>; от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" <3>; от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <4> и др. (Их полный перечень читатель найдет в комментариях к отдельным нормам Закона.)
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759; 1998. N 30. Ст. 3613; 2001. N 11. Ст. 1002; 2003. N 1. Ст. 2; N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 50. Ст. 4847; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 17 (ч. I). Ст. 1779; 2007. N 7. Ст. 830, 831; N 30. Ст. 3808; N 31. Ст. 4011; N 45. Ст. 5418; 2009. N 39. Ст. 4538; 2010. N 27. Ст. 3416; 2011. N 1. Ст. 46; N 7. Ст. 901; N 15. Ст. 2022; N 17. Ст. 2319.
<2> СЗ РФ. 1995, N 33. Ст. 3349; 1997. N 29. Ст. 3502; 1998. N 30. Ст. 3613; 1999. N 2. Ст. 233; 2000. N 1 (ч. I). Ст. 8; 2001. N 13. Ст. 1140; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 49. Ст. 5128; 2007. N 31. Ст. 4008, 4011; 2008. N 18. Ст. 1941; N 52 (ч. I). Ст. 6227, 6235, 6248; 2011. N 1. Ст. 16.
<3> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873; 1999. N 10. Ст. 1158; 2002. N 18. Ст. 1721; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 49. Ст. 6070; 2009. N 1. Ст. 21; 2009. N 48. Ст. 5717; 2010. N 30. Ст. 4000; 2010. N 31. Ст. 4196; 2011. N 17. Ст. 2310; N 29. Ст. 4283; N 30 (ч. I). Ст. 4590.
<4> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485; 2010. N 50. Ст. 6602; 2011. N 7. Ст. 901.
5. Одними из элементов правовой основы деятельности полиции, названных в части 1 комментируемой статьи, являются нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Нормотворческие полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области внутренних дел многообразны и вытекают из их полномочий в сфере государственного управления. Так, соответственно установленному главой государства распределению полномочий по руководству деятельностью федеральных органов государственной власти руководство деятельностью МВД России и подведомственной ему Федеральной миграционной службы осуществляет Президент Российской Федерации <1>. В связи с этим указами Президента Российской Федерации урегулирован большой круг вопросов организации и деятельности системы МВД России в целом и полиции в частности. В числе таких актов в первую очередь назовем Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции", которым установлен состав полиции, т.е. входящие в нее подразделения, организации и службы. Указом Президента Российской Федерации утвержден Перечень должностей высшего начальствующего состава органов внутренних дел, которому присваиваются специальные звания полиции <2>. Указом Президента Российской Федерации установлен и порядок проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел, определившей персональный состав сотрудников полиции, замещающих должности высшего начальствующего состава <3>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290; N 22. Ст. 2544; N 30. Ст. 3619; N 37. Ст. 4181; N 41. Ст. 4653; N 42. Ст. 4788; N 49. Ст. 5768; N 52. Ст. 6366; 2009. N 1. Ст. 95; N 37. Ст. 4396; N 41. ст. 4731; 2010. N 4. Ст. 369; N 10. Ст. 1057; N 20. Ст. 2435; N 27. Ст. 3445; N 35. Ст. 4528, 4533; 2011. N 5. Ст. 709; N 7. Ст. 938; N 10. Ст. 1341; N 22. Ст. 3155.
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 253 "Об утверждении Перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий".
<3> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 251 "О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1337; N 17. Ст. 2355.
К числу президентских актов, имеющих непосредственное отношение к организации и деятельности полиции, относятся, например, Указы Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. N 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности международной организации уголовной полиции - Интерпола" <1>, от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" <2>, от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" <3> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 32. Ст. 3895.
<2> СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 897; N 32. Ст. 3535; 2007. N 46. Ст. 5562; 2008. N 32. Ст. 3768; 2009. N 23. Ст. 2798; N 46. Ст. 5460; 2010. N 17. Ст. 2055; N 41 (ч. II). Ст. 5217.
<3> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6656.
Целесообразно выделить ряд указов Президента Российской Федерации, непосредственно ориентированных на обеспечение правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина, противодействие коррупции. Это, в частности, Указы Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" <1>, от 9 июня 2010 г. N 690 "Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" <2>, от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
<2> СЗ РФ. 2010. N 24. Ст. 3015.
<3> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.
Широкими полномочиями в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью наделено Правительство Российской Федерации, которое, в частности, участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов (статья 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197; 2007. N 6. Ст. 680; N 10. Ст. 1147; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6206; 2009. N 1. Ст. 3; 2010. N 5. Ст. 458; N 30. Ст. 3984; 2011. N 1. Ст. 1.
Соответственно постановления Правительства Российской Федерации регулируют различные вопросы, касающиеся деятельности полиции. Ссылки на них содержатся в комментариях к соответствующим нормам Закона.
6. Часть 1 комментируемой статьи в качестве правовой основы деятельности полиции называет также нормативные правовые акты МВД России. Это объяснимо, ибо полиция входит в систему МВД России.
Принципиально новыми являются положения части 3 комментируемой статьи, которые, восполняя правовой пробел, наделяют МВД России правом разрабатывать и представлять Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.
Нормотворческая деятельность МВД России достаточно масштабна. Только за 2010 г. на федеральном уровне принято свыше 90 нормативных правовых актов Российской Федерации, подписано 18 международных договоров, разработанных с участием министерства. Издано 380 нормативных приказов МВД России. Региональная правовая база деятельности органов внутренних дел пополнилась 850 законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> О понятии и содержании нормотворческой деятельности МВД России подробнее см.: Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество. М., 2010; Настольная книга юриста / Под ред. С.П. Булавина и В.В. Черникова. М., 2011.
7. В ранее действовавшем Законе о милиции в качестве правовой основы ее деятельности назывались нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий. В комментируемой статье эта норма (часть 2 статьи 3) подверглась существенной корректировке.
Во-первых, круг нормативных правовых актов субъектов Федерации, которыми должна руководствоваться полиция, ограничен только законами. Это означает, что в качестве правовой основы деятельности полиции не могут выступать подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Во-вторых, круг законов субъектов Российской Федерации, составляющих правовую основу деятельности полиции, ограничен вопросами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает совместное ведение Федерации и ее субъектов по целому ряду направлений охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, то работа полиции не может строиться вне положений законов, которые принимают субъекты Российской Федерации по этим вопросам. Выход полиции из регионального правового поля создал бы практические трудности в вопросах привлечения к административной ответственности за правонарушения в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.
Статья 4. Организация полиции
Комментарий к статье 4
1. В отличие от ранее действовавшего законодательства о милиции, в котором вопросам ее организации посвящался самостоятельный раздел, включавший три статьи, в комментируемом Законе организации полиции посвящена одна статья. Однако она содержит ряд принципиально значимых для формирования полиции современной России новелл.
2. Впервые на законодательном уровне решен вопрос об организационном единстве полиции и органов внутренних дел и тем самым подведена черта под многолетними дискуссиями о том, является ли милиция (полиция) органом исполнительной власти.
Из части 1 комментируемой статьи вытекает, что законодатель закрепил такую юридическую конструкцию организации полиции, в которой она, в отличие от органов внутренних дел, не является самостоятельным органом исполнительной власти. В организационно-правовом отношении полиция конституируется не как система органов исполнительной власти, а как составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел - Министерства внутренних дел Российской Федерации. Предусмотренная частью 1 комментируемой статьи юридическая конструкция организации полиции необычна для статусных законов и на первый взгляд применительно к организационно-правовому строительству исполнительной власти выглядит несколько аморфно.
Дело в том, что в ранее действовавшем законодательстве о милиции она определялась как "система государственных органов исполнительной власти". Такое определение расценивалось специалистами как неточное, поскольку, во-первых, милиция состояла не только из органов, но и из учреждений (например, медицинских вытрезвителей, изоляторов временного содержания и т.д.), а также строевых подразделений (отрядов милиции особого назначения, полков, батальонов, рот, взводов патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, милиции вневедомственной охраны); во-вторых, милицию нельзя было охарактеризовать как цельную, единую, обособленную на всех уровнях службу: в МВД России и нижестоящих органах внутренних дел не было соответственно департамента и управлений (отделов) милиции, милицейские аппараты управления были раздроблены и действовали в составе органов внутренних дел под руководством их начальников <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". С. 10.
В этом отношении положения части 1 комментируемой статьи, позиционирующие полицию в организационно-правовом плане, по крайней мере со всей ясностью не позволяют относить ее к органам исполнительной власти в их доктринальной трактовке советского периода <1>.
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 16; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!