Ю. Е. Аврутин, С. П. Булавин, Ю. П. Соловей, В. В. Черников
Авторский коллектив:
Аврутин Ю.Е. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;
Булавин С.П. - кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации;
Соловей Ю.П. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Черников В.В. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР
Ведомости СНД РФ и ВС РФ - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации
ВК РФ - Воздушный кодекс Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ЖК РФ - Жилищный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации
СААП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации
УИК РФ - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
|
|
|
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ПРЕДИСЛОВИЕ
1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <1> (далее - Закон о полиции или Закон). Этим актом возрожден правоохранительный институт, просуществовавший в России почти два века - с 1718 г., когда Указом Петра I в Санкт-Петербурге была учреждена должность генерал-полицеймейстера <2>, и до весны 1917 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900; N 27. Ст. 3880, 3881; N 30 (ч. I). Ст. 4595.
<2> См.: Законодательство Петра I. М., 1997. С. 630 - 633.
Закон о полиции - без преувеличения эпохальное событие в развитии не только полицейского законодательства, но и всей правовой системы России. Он имеет основополагающее значение для организации практической работы по защите прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в стране, отвечая на вопрос, кто это будет делать, на каких принципах, какими методами и при каких условиях. С принятием Закона о полиции завершилась эпоха милицейского законодательства, основанного на тотальном контроле за обществом, сформировавшемся еще в советский период.
Закон о полиции создает предпосылки для укрепления законности и правопорядка в обществе, повышения эффективности борьбы с противоправными посягательствами. Он восполняет имеющиеся пробелы в правовом регулировании сферы внутренних дел, содержит более надежные гарантии прав человека и гражданина, вовлекаемого в орбиту полицейской деятельности, устанавливает более жесткие требования к работе органов охраны правопорядка.
|
|
|
В Законе о полиции воплощены последние достижения теории права, и в первую очередь административно-правовой науки. В то же время он, несомненно, послужит источником и катализатором дальнейшего развития российского законодательства, пересмотра сложившихся воззрений на социальную роль и содержание не только полицейской деятельности, но и правоохраны в целом, на ее цели, принципы и организацию.
Закон о полиции принят в рамках реформы МВД России, проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. N 208 "О некоторых вопросах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 8. Ст. 839; 2011. N 10. Ст. 1340.
Основная задача реформы - вывести систему МВД России на новый качественный рубеж развития. Функционально и организационно она должна обеспечивать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных местах.
|
|
|
В этих целях реализуется комплекс мер по оптимизации структуры управления, реорганизации системы ведомственного образования, кадрового, тылового и материально-технического обеспечения.
Особое внимание уделяется повышению научно-технической вооруженности органов внутренних дел, внедрению новейших достижений науки и техники, в том числе электронных систем и технологий.
Реформа призвана также решить наиболее острые социальные проблемы органов внутренних дел, в том числе существенно увеличить уровень заработной платы и пенсий сотрудников. Тем самым будет заложена необходимая основа для формирования стабильных, психологически и нравственно устойчивых, высокопрофессиональных полицейских коллективов.
Одним из ключевых звеньев в системе мер по реформированию органов внутренних дел является преобразование милиции в полицию. Создается новый правоохранительный институт, основным предназначением которого будут защита прав и свобод человека и гражданина, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности.
|
|
|
Созданная в начале XX в. рабоче-крестьянская милиция прошла большой исторический путь. С ее деятельностью связана целая эпоха в жизни нашей страны. Сотни тысяч судеб героев и рядовых сотрудников вместили несколько десятилетий работы советской, а затем российской милиции по защите граждан, охране правопорядка.
Но времена изменились. Милиция, создававшаяся изначально из числа народных ополченцев, все эти десятилетия выполняла в обществе традиционные полицейские функции специализированного профессионального органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Сегодня настало время возврата к традиционному для этого ключевого органа правоохранительной системы названию.
Переименование милиции в полицию - это не просто смена вывески, ребрендинг. Этот шаг предполагает глубокие преобразования, касающиеся сущности и содержания деятельности основного органа охраны правопорядка в государстве. Задача полиции - дать адекватный отпор криминальному миру, а также выстроить эффективную систему взаимодействия с населением на принципах открытости, взаимного уважения и социального партнерства.
Каковы причины принятия Закона о полиции?
Главенствующую роль здесь играют политические факторы. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <1> (далее - Закон о милиции), на смену которому пришел Закон о полиции, хотя и является продуктом российской эпохи, но лишь самого первоначального ее этапа. В нем были заложены многие принципы и нормы, обслуживавшие еще советскую модель государственно-правовой охраны правопорядка.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 560; N 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 15; N 31. Ст. 3172; N 32. Ст. 3316; 2002. N 18. Ст. 1721; N 27. Ст. 2620; N 30. Ст. 3029; 2003. N 2. Ст. 167; N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4847; 2004. N 30. Ст. 3087; N 35. Ст. 3607; 2005. N 13. Ст. 1078; N 14. Ст. 1212; N 19. Ст. 1752; 2006. N 24. Ст. 2555; N 31 (ч. I). Ст. 3420, 3425, 3452; N 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. N 10. Ст. 1151; N 41. Ст. 4845; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; N 52 (ч. I). Ст. 6227, 6235, 6248; 2009. N 48. Ст. 5715, 5717; 2010. N 1. Ст. 4; N 19. Ст. 2291; N 30. Ст. 3987, 3988; N 31. Ст. 4196.
Через два с половиной года после издания Закона о милиции была принята Конституция Российской Федерации, которая установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина стали обязанностью государства (статья 2 Конституции Российской Федерации), приоритетным направлением деятельности всех государственных органов.
И хотя в последующем в Закон о милиции вносились соответствующие изменения, многие его положения перестали отвечать современным представлениям о стандартах правового демократического государства. Встал вопрос о замене милиции, во многом скомпрометировавшей себя в глазах общества, новым правоохранительным институтом - полицией.
Важнейшей причиной разработки Закона о полиции, безусловно, явились изменения в правовой жизни общества. На базе новой Конституции Российской Федерации осуществляется активный процесс обновления различных отраслей законодательства. Некоторые статусные законы уже переизданы, причем не по одному разу.
Закон о милиции был "старожилом" российской правовой системы. И хотя за свою бытность фактически все его статьи претерпели те или иные изменения, юридические недостатки закона, даже с учетом новых редакций ряда его норм, оставались достаточно очевидными.
Следует также отметить, что в последние годы правовое регулирование деятельности милиции все чаще осуществлялось помимо базового закона. В результате полномочия милиции и особенно ее обязанности оказались рассредоточенными по значительному количеству нередко конкурировавших между собой нормативных правовых актов. В итоге это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, а с другой - породило неоправданное расширение "милицейского присутствия" в жизнедеятельности общества и, как следствие, обременение милиции несвойственными и избыточными функциями.
В данной связи предпочтительной формой решения создавшихся проблем было признано не внесение очередных поправок в Закон о милиции, не изложение его в новой редакции, а разработка и принятие нового федерального закона.
Актуальность издания Закона о полиции обусловлена также потребностью в повышении уровня правового регулирования деятельности милиции. К сожалению, подзаконный материал все еще занимает доминирующее место в правовой основе ее работы. Закон о полиции в известной мере решил названную задачу: во-первых, за счет придания законодательного характера целому ряду подзаконных норм; во-вторых, за счет увеличения числа предписаний, в которых отсылка делается на действующий закон, а не на законодательство Российской Федерации в целом, что было присуще Закону о милиции.
Наконец, нельзя не учитывать и то, что часть юридических аспектов взаимоотношений по линии "милиция - граждане" требовала, с одной стороны, дополнения действовавших правовых гарантий соблюдения прав человека и гражданина, с другой - конструирования новых законных механизмов и средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов охраны правопорядка.
В Законе о полиции использован в адаптированном виде положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов. Сделан очередной шаг на пути сближения с международно-правовыми стандартами полицейской деятельности. Учтены нормы и рекомендации, содержащиеся во многих международных документах, в числе которых Декларация о полиции, Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах, Европейский кодекс полицейской этики, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Конвенция о защите физических лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и ряд других.
Важно также отметить, что Закон о полиции сохраняет положения Закона о милиции, которые прошли проверку временем и подтверждены решениями Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека. Это касается, например, норм о применении полицией силы, об отдельных ее обязанностях и правомочиях.
Новый Закон по сравнению с Законом о милиции отличают более совершенная юридическая техника, строгий понятийный аппарат и определенность юридических формулировок. Закон является удобным в пользовании за счет его комплексности и более совершенной юридической техники. В нем содержатся исчерпывающий перечень обязанностей и развернутый набор прав полиции, "извлеченных" в том числе из подзаконного материала. Заметно уменьшилось число отсылок к подзаконным актам. Формулировки норм стали более внятными и определенными. Все это имеет позитивное значение не только для личного состава полиции, но и для граждан, в отношении которых будут, как хочется надеяться, исключены возможные злоупотребления, допускаемые из-за нечеткости нормативного правового материала и сложности пользования им.
Федеральный закон "О полиции" - это самый "полновесный" юридический документ среди статусных законов. Он содержит 56 статей, объединенных в 11 глав. Новым в архитектонике Закона является выделение трех глав - главы 2 "Принципы деятельности полиции", главы 4 "Применение полицией отдельных мер государственного принуждения" и главы 6 "Правовое положение сотрудника полиции".
Предлагаемый читателю комментарий выполнен в виде постатейных истолкований к Федеральному закону "О полиции". Основной упор при этом сделан на разъяснении узловых положений Закона относительно полномочий полиции, применения ею мер государственного принуждения и тех его норм, которые ранее отсутствовали в Законе о милиции.
В работе широко использованы акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, а также решения Европейского суда по правам человека.
Авторы комментария - ученые, непосредственно участвовавшие в разработке Закона о полиции. В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 27 октября 2010 г. N 715-рп статс-секретарь - заместитель министра внутренних дел Российской Федерации С.П. Булавин был назначен официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении проекта Федерального закона "О полиции" палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Ю.Е. Аврутин, Ю.П. Соловей и В.В. Черников входили в состав Организационного комитета по подготовке указанного проекта. Их суждения, как представляется, лишены абстрактности, носят конкретный характер и основаны на аналитических оценках реальной практики "рождения" Закона. Авторы пытались избежать навязывания собственных воззрений, которые противоречат концепции Закона.
Оценки, рожденные собственным опытом нормотворческой работы и специальными знаниями, адресованы в первую очередь сотрудникам полиции. Но, думается, они будут полезны юристам-профессионалам других правоохранительных органов, преподавателям юридических вузов, научным сотрудникам и самому широкому кругу читателей, поскольку с деятельностью полиции ежедневно сталкивается каждый из нас.
Любой закон устаревает в момент его подписания полномочным должностным лицом. Это аксиома законотворчества. Динамизм социальной, политической, экономической, правовой жизни общества, постоянно происходящие в ней изменения требуют соответственно и корректировки законодательства.
Не является исключением и Федеральный закон "О полиции". Как изначально реформаторский закон он предопределил разработку и принятие других законов. Данное обстоятельство потребовало согласования положений законодательных актов. В течение 2011 г. в Закон о полиции уже внесено 8 изменений.
Федеральным законом от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> регламентировано предоставление необходимых сведений и документов по межведомственным запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3880.
Федеральный закон от 1 июля 2011 г. N 170-ФЗ "О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> установил более позднюю дату передачи возложенной на полицию обязанности по проведению технического осмотра транспортных средств.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3881.
Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон о социальных гарантиях) уточнил вопросы, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обслуживанием сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением иных социальных гарантий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4595.
Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации" <1> (далее - Закон о службе в органах внутренних дел) внес изменения в главу 7. В целях устранения дублирования и противоречий признаны утратившими силу отдельные статьи и нормы данной главы.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7020.
Очевидно, процесс корректировки Федерального закона "О полиции" будет продолжаться и в дальнейшем.
В комментарии имеются ссылки на нормативные правовые акты, регламентирующие еще деятельность милиции. В данном случае нужно иметь в виду, что эти акты могут применяться и ими можно руководствоваться лишь в части, не противоречащей Закону о полиции.
| 7 февраля 2011 года | N 3-ФЗ |
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 29; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!