Список принятых сокращений 43 страница

— освобождение от должности. Общими основаниями прекращения служебного контракта и освобождения от замещаемой должности являются: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (по собственному желанию); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Могут также существовать обстоятельства увольнения с гражданской службы, не зависящие от воли сторон служебного контракта.

14.4. Партийно-политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего

В каком смысле можно и следует говорить о деполитизации государственной службы? Каковы пределы допустимой политизации государственно-служебных отношений? Как соотносятся политика и государственное администрирование? Что содержательно означает принцип свободы, политической нейтральности и социальной ответственности государствен­ного служащего? Все эти вопросы достаточно сложны для работы в учебной аудитории.

Заметим, что в научном плане вопрос разработан слабо, да и в зако­нодательстве не получил достаточно четкой и однозначной интерпретации. Нельзя обойти стороной и тот факт, что принцип партийно-политической нейтральности в нашей стране практически никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях коммунистического правления ведущими критериями управления были единство политической, организаторской и хозяйственной деятельности, идеологическая зрелость кадров и их верность «линии партии». Во все времена государственная служба была привилегией политически высокопоставленного чиновника.

Сейчас ситуация принципиально иная. Конституционно закреплен принцип политического и идеологического плюрализма, в стране нет государственной или обязательной идеологии. Вме­шательство политических партий, церкви и общественных объединений в деятельность органов государственной власти и должностных лиц, равно как и вмешательство органов государственной власти в деятельность политических партий, церкви и общественных объединений не допускается. В этом суть демократичности и внепартийности профессии государственного служащего. В противном случае аппарат с его административным ресурсом рано или поздно, но непременно превращается, как пишет профессор А. В. Оболонский, в «политическую дубинку»[270], репрессивный механизм со всеми вытекающими отсюда последствиями для общества и самого государства.

ОБОЛОНСКИЙ Александр Валентинович (р. 1941)

Один из ведущих отечественных ученых в области теории государства и права, государственного управления, юридической конфликтологии. Профессор НИУ—ВШЭ. Был руководителем рабочей группы комиссии по реформе государственной службы при Администрации Президента РФ, основной автор принципиально новой концепции и стратегии ее реформирования, которые нашли отражение в федеральной программе «Реформа государственной службы в Российской Федерации».

Автор почти 200 публикаций, в том числе монографических: «Человек и государственное управление» (1987); «Драма российской политической истории: система против личности» (1994); «Человек и власть: перекрестки российской истории» (2002); «Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия» (2002); «Мораль и право в политике и управлении» (2006); «Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии» (2011). Несколько изданий выдержал учебник под его редакцией «Государственная служба (комплексный подход)» (2010). Многие работы А. В. Оболонского опубликованы за рубежом. Труды ученого стали фундаментальным вкладом в развитие нескольких приоритетных областей науки о государстве и праве, а также в преподавание базовых дисциплин для студентов факультетов государственного управления и политологии.

А. В. Оболонский всесторонне исследует основные теоретические концепции бюрократии, новейшие тенденции модернизации института государственной службы. Ученым разработана оригинальная и получившая признание в отечественных и зарубежных академических кругах концепция исторической эволюции государственной власти в России, включая постсоветский период. В научный оборот он ввел ряд новых конструкций, понятий и определений. Участвуя в формировании нового научного направления — юридической конфликтологии, А. В. Оболонский сосредоточил усилия на разработке такого важного и актуального ее аспекта, как сочетание правового и психологического подходов к разрешению межнациональных конфликтов. Работал в составе разработчиков ряда международных междисциплинарных проектов, в том числе по осуществлению сравнительного исследования организации и правового регулирования государственной службы в англосаксонских странах и России.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а тем более интеграции политики и государственной службы, политической деятельности и государственного администрирования, законодательно вывели служащих из‑под прямого контроля со стороны политических партий, императивно запретили чиновникам касаться публично-правовой стороны государственного управления. Задачей государственных служащих является не реализация политического курса партийных штабов, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение или непосредственное претворение в жизнь конституционных положений и норм действующего законодательства, политического курса и стратегических установок президента в строгих рамках действующего законодательства. Причем задача должна выполняться ими независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ, Франции и многих других странах западной демократии доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина. Служащие принимаются на работу в аппарат по конкурсу вне какой‑либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права на членство в партиях, могут голосовать и участвовать в референдумах, высказывать свои политические суждения и посещать партийно-политические мероприятия. Но допускается это строго в частном порядке, вне рабочего времени и не в ущерб интересам службы. Заниматься активной публичной политической деятельностью, по большому счету, государственным служащим запрещено.

Они не вправе активно участвовать в предвыборной агитации, политических кампаниях, принимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, занимать партийные посты или действовать, используя служебное положение, в интересах той или иной политической партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Любое публичное выражение политической позиции, не согласующееся с политическим курсом государства и своего ведомства, рассматривается как проявление нелояльности и как акт, несовместимый с пребыванием на государственной службе. За нарушение порядка участия в массовых политических мероприятиях должностные лица могут быть в административном порядке подвергнуты штрафу в размере до 300 тыс. руб.

Серьезные ограничения касаются и самой власти. Победившая на выборах партия может поменять государственных служащих на своих сторонников лишь по весьма ограниченному количеству чиновничьих должностей. Остальные остаются на своих местах, защищены законом и не могут по усмотрению новых властей быть заменены новыми. Действует также принцип пожизненного найма.

Тем самым определяется, что государственная служба — это профессия административная, основной задачей которой является не публично-политическая борьба за власть, а практическая реализация полномочий государственных органов и регламентом установленных должностных обязанностей, не политическая ангажированность, а обеспечение общественного консенсуса и национальной безопасности, экономической самостоятельности и экономического процветания страны, утверждения ду­ховно-нравственной самобытности ее народов. Задача чиновников — снабжать политическое руководство достоверной информацией и компетентными рекомендациями и заниматься организаторской работой, а обязанность властей — брать на себя публичную ответственность за принятые решения, обеспечивать анонимность служебной деятельности.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство. В общих требованиях к служебному поведению гражданского служащего[271] императивно закреплено, что все свои должностные обязанности служащий должен исполнять добросовестно, в рамках закона и на высоком профессиональном уровне; не оказывать предпочтения каким‑либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам. Государственный служащий должен соблюдать политическую нейт­ральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Служащие же, замещающие должности категории «руководители», обязаны не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Это принципиальное положение и неважно, что государственный аппарат состоит как бы из двух составляющих его частей — политической и административной, что одна играет ведущую роль, принимает базовые политические решения, а другая исполняет роль ведомой, в значительной степени обеспечивающей роли, главная задача которой — реализация политического курса государственного руководства. В этом смысле государственная служба действительно носит политически обеспечивающий характер. С этой точки зрения политизация допустима, но в строго ограниченных законом пределах.

В полной мере вышеизложенное относится и к дипломатической службе. Внешняя политика, как и вся дипломатическая деятельность «должна быть общегосударственной, основываться на согласии различных политических сил, защищать ценности, которые дороги всему обществу». Служащий дипломатического ведомства любого ранга должен служить благу всего народа, достойно представлять Российскую Федерацию на международной арене, в стране пребывания, во время переговоров, встреч на официальном приеме и частном общении. Он должен соблюдать законы и обычаи других народов, не выходить за рамки сложившихся традиций и процедур, не нарушать общепринятые правовые и моральные нормы поведения. При этом нельзя пренебрегать режимными ограничениями, установленными для сотрудников заграничных учреждений, в том числе касающимися правил проживания, перемещения по территории государства пребывания, выезда на территорию третьего государства.

Невыполнение сотрудником дипломатической службы указанных требований влечет соответствующие дисциплинарные выводы, вплоть до досрочного расторжения служебного контракта.

К лицам, находящимся на государственной служ­бе, предъявляются повышенные требования, которые ставят их в осо­бые условия ограничения граж­данских прав и политических свобод. Ничего принципиально не меняет даже тот факт, что на многих должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победив­шей на выборах партии, авторы предвы­борных программ. Свою партийность они обязаны проявлять не с помощью властного ресурса, не мето­дами политического противоборства на митингах, в прессе или Интернете, а в строгих рамках закона, в стремлении к консенсусу и социальному миру.

Не случайно в последнее время мы, признавая базовый демократический принцип многообразия, все больше говорим о необходимости единого политико-правового, социально-культурного и этносоциального пространства государственного управления, о формировании в обществе атмосферы толерантности, доверия и сотрудничества. Искусство государственной службы для чиновника состоит в том, чтобы максимально «нейтрализовать» свою партий­ность путем достойного исполнения должностных обязанностей, уважительного отношения к государству и его истории, ко всем людям, независимо от их политических ориентаций и идеологических предпочтений.

Государственно­му служащему, в том числе дипломатическому, какую бы должность он ни замещал, запрещается быть депутатом, работать в системе органов местного самоуправления, на оплачиваемых должностях в профсоюзах, принимать участие в забастовках и политической пропаганде, использовать служебное положение в интересах определенных политических партий и общественных движений. Он может быть членом той или иной партии, может голосовать в соответствии со своими политическими убеждения­ми. Никто не лишает его права посещать политические мероприятия. Это его выбор и его право. Но он не име­ет права участвовать в формировании предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с публичными политическими заяв­лениями, и тем более организовывать антиправительственные пикеты, митинги и забастовки. Это нормальная выверенная многолетним опытом практика организации государственной службы.

Указанные условия диктуют и практику функцио­нирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной службы. Другое дело, что после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппа­рате своих сторонников, взять под контроль государ­ственную службу. Сами же партии, даже став правя­щими, стараются в большинстве случаев избегать пря­мой увязки своей политики с политикой правительства, нередко даже дистанцируются от них, с тем, чтобы не брать на себя дополнительной ответственности за непопулярные или ошибоч­ные действия высшего государственного руководства.

Но без услуг служащих-профессионалов обойтись политики и высшие чиновники не могут. Особая ответственность при этом ложит­ся на служащих, находящихся на должностях заместителей министров, начальников департаментов, управлений, отделов и их заместителей, советников, консультантов, экспертов и др. Ведь границы сугубо политического поля государственной службы для заместителя министра, начальника департамента или посла определить очень непросто. Действия поли­тиков и государственных служащих в этом смысле тесно переплетаются и по‑другому быть не может.

Но тут есть одна немаловажная особенность: политики ус­та­нав­ливают общие принципы, рамочные ус­ловия и пределы, в которых должны действовать адми­нистративно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно преду­­смотреть все детали и огромное количество возможных ситуаций, то служащий объективно по­лучает реальную возможность самостоятельно толковать законодателя и интерпретировать политического руководителя. Вот тут‑то у него и появляется возможность самосто­ятельной оценки ситуации, свободного принятия оперативных решений по «спу­щенным сверху директивам». Именно на такой основе появляется множество ведомственных правил, регламентов, инструкций, наставлений и методических рекомендаций, с помощью и посредством которых бюрократический аппарат становит­ся реальным участником политического процесса. Служащие получают реальную возможность регулировать, разрешать и запрещать, влиять и корректировать на основе личного, часто заинтересованного понимания государственного долга и государственного интереса.

Вот почему главным критерием департизации (внепартийности) государственной службы считается то, что политики не могут по каким‑то своим идейно-политическим мотивам наделять служащих какими бы то ни было политическими полномочиями или, наоборот, ограничивать их права и служебные обязанности, а тем более лишать административных должностей по политически мотивам. Смысл этого принципа не в том, чтобы сделать государственную службу абсолютно независимой от политики, а в том, чтобы она была эффективной, стабильной и профессиональной. А это в конечном счете означает умение служащих грамотно сочетать политическую и социальную эрудицию, профессиональ­ный, политический, организаторский и нравственный опыт.

Ограничить политические притязания чиновника непросто, но реально. Добиться этого можно путем демократизации кадровой работы, отказа от подбора работников на основе приоритетности принципа политической лояльности и усиления коллегиальности принятия кадровых решений. Главным в отборе кадров должны быть не протекционизм и пресловутая командность, а профессионализм, высокая правовая культура и добросовестность работника, его готовность жить согласно принятым в обществе нормам права и общепринятым принципам морали.

Существенно ограничивает поле влияния чиновничества на политику строгая реализация принципа разделения власти, т.е. принципа, требующего принятия решения только после соответствующих переговоров, согласительных действий, взаимных уступок, выработки компромиссных позиций. В этих условиях возможности чиновника-лоббиста реально повлиять на принятие нужного закона или постановления существенно сокращаются. Причем касается это всех, в том числе и самых высокопоставленных руководителей. Однако разделения властных функций и должностных обязанностей недостаточно, необходимо и разделение ответственности между властными структурами и людьми, которые их представляют.

Одним из важнейших направлений деполитизации служебных отношений является информатизация всех технологий аппаратной деятельности и перевод их в автоматический режим. Независимые информационные технологии при грамотном подходе объективно формируют правовое и организационное поле профессиональной деятельности служащего вне «партийного режима». Самое простое доказательство высказанного тезиса: работая с информационной системой в сетевом режиме и с удаленным пользователем, государственный служащий находится под контролем компьютера и практически не может по своему усмотрению ни выдать лицензию, ни лоббировать проект, ни фальсифицировать итоги голосований. Влияние субъективного фактора в таких условиях практически исключается.

Есть и другая сторона принципа деполитизации: если служащий не будет гарантированно лично защищен публично-правовой юрисдикцией и пожизненным статусом, то оставаться политически нейт­ральным, а значит профессионально принципиальным, ему будет очень непросто. В случае смены власти или каких‑либо кризисных ситуаций политическая элита всегда будет иметь возможность расколоть аппарат на конфликтующие, а то и враждующие группировки. Власть будет стремиться по максимуму использовать административный ресурс, а оппозиция будет рассматривать аппарат как фактор дестабилизации власти. Противостоять всему этому даже самый авторитетный и профессионально подготовленный чиновник не сможет. В условиях политического давления он больше будет думать о том, как бы «заслужить» благосклонность возможного политического победителя, чем о самой службе.

14.5. Управление государственной службой

Одним из принципиальных вопросов, касающихся проблем организации государственной службы, является вопрос создания эффективной системы управления государственной службой. Целостной, слаженно работающей управленческой структуры в масштабах всей страны у нас пока нет, хотя ее учреждения предусмотрены законодательством. Правда, попытки создания центрального органа, ответственного за реализацию общегосударственной политики в области государственной службы, предпринимались давно. В начале 1990‑х гг. таким органом было Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). В конце 1990‑х гг. Роскадры упразднили, ввели в действие что‑то новое в форме консультативного совета, но реально все оставалось по‑старому малоэффективным.

Мировая практика знает несколько моделей управления государственной службой — романо-германскую «карьерную» (континентальную); англосаксонскую (открытую); исламской ориентации (теологическую); партийно-номенклатурную (совет­скую). В одних случаях она отличается высоким уровнем централизации, в других предпочтение отдается децентрализации с опорой на высокую правовую культуру общества и чиновников.

Некоторые зарубежные модели управления государственной службой

Романо-германская система характеризуется четкой ориентацией на ко­дификацию норм служебного права, стремлением к простоте, точности и высокой ответственно­сти, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности (отноше­ния верности долгу) государству. Чиновничество в ФРГ является одним из важнейших уравнове­шивающих, стабилизирующих социальных институтов, который честно и профессионально отстаи­вает и защищает интересы государства и народа.

Суть французской управленческой системы заключается в том, что государственная служба — достаточно закрытая и подробно регламентированная система, главными принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновничества, верноподданность государству, высокий уровень профессионализма персонала. Такая система организации государственной служ­бы получила название «система карьеры». Правовое положение чиновника определяется его местом в штате государственного административного органа на постоянной основе и соответст­вующим рангом в административной иерархии.

В англосаксонской системе ключевую роль играют су­дебная практика, регламентация и процедуры. Вопросы государственной службы регу­лируются не законами, а нормативными правовыми актами правительства. Чиновник квалифици­руется как «гражданский слуга Короны». В целом же в англоя­зычных странах до сих пор сохраняются сильные традиции своеобразной «безгосударственности» и плюрализма.

Государственная служба Соединенных Штатов Америки основывается на базовом консти­туционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». В Америке исторически так сложилось, что построение общест­ва всегда основывалось не на командах и контроле, а на принципах согласования различных ин­тересов. Идея самоуправления и сегодня отличает систему управления государственной службой, ее принципиальной ориентированностью не на абстрактные государственные интересы, а на гражданина как «клиента» в широком смысле этого слова. Жестко действует система карьерности прохождения службы в соответствии с личными заслугами и слу­жебными достижениями.

Советская система управления выстраивалась на принципах партийной номенклатурности, централизма, партийно-политической и административной иерархичности, подотчетности партийным органам. Главным нормативно-правовым регуля­тором служебных отношений были партийные решения и КЗоТ.

Государственная служба Китая представляет собой компромисс между советской и новой модер­низированной системами. Государственная служба по‑прежнему остается глубоко политизированной, политическая ней­тральность считается неприемлемой. Провозглашен принцип открытости, равенства, конкуренции и отбора. Прием на службу осуществляется на основе экза­менов и других механизмов, присущих «системе заслуг». Служащие государствен­ных организаций должны быть проводниками линии Коммунистической партии Китая и сочетать в себе политическую сознательность, профессиональную компетенцию, качества политического борца за идеалы власти.

В современной России, как и во многих зарубежных странах, продолжается поиск наиболее приемлемой модели управления государственной службы. На федеральном уровне вопросами реформирования, развития и организационно-правового обеспечения государственной службы занимается специальная Комиссия при Президенте РФ. Организационно-методическое обеспечение возложено на Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров. Через данное управление проходят все вопросы отбора и назначения кадров, работы с резервом, контроль исполнения президентских решений, анализ предложений, поступающих в плане совершенствования системы государственной службы.

Значительный объем управленческих функций взял на себя Минздравсоцразвития России в лице его департамента государственной службы. В компетенции данного департамента:

1) разработка проектов нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено требованиями федерального законодательства;

2) мониторинг законодательства и соответствующей правоприменительной практики;

3) мониторинг состояния реформирования и развития государственной гражданской службы;

4) формирование государственного заказа на обучение федеральных государственных гражданских служащих и мониторинг его исполнения;

5) разработка методических рекомендаций по наиболее актуальным и сложным вопросам, связанным с применением законодательства о государственной гражданской службе;

6) реализация мероприятий в качестве государственного заказчика научных исследований в соответствии с федеральной программой «Рефор­мирование государственной службы Российской Феде­рации».

Свои задачи решают Минфин России, Минобразования России, конт­­рольно-надзорные органы, ведомственные квазиорганы по управ­­лению государственной службой.

На уровне субъектов РФ в подавляющем большинстве случаев выполнение функций по управлению государственной службой возложено на структурные подразделения высших органов исполнительной власти. Например, в Ростовской области создано специальное ведомство по управлению государственной гражданской службой, к полномочиям которого отнесены вопросы координации деятельности государственных органов области по вопросам государственной гражданской службы; проведения конкурсов и поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы; формирования и использования кадрового резерва; ведения реестра должностей; организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; разработки критериев поощрения и материального стимулирования гражданских служащих; осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе[272].

На уровне отдельных государственных органов управление государственной службой возложено персонально на их руководителей и кадровые управления (департаменты, отделы).

Решить задачу управления государственной службой страны из единого центра непросто, да и мировой опыт не дает убедительных образцов таких решений.

В США такого рода единой управляющей структуры нет. Исто­рически здесь сложилась трехуровневая система: высшие законодательные инстанции; межведомственные органы — Служба управления персоналом при президенте страны, Комитет по этике и Совет по защите персонала (по защите системы заслуг); кадровые департаменты различных ведомств.

Во Франции все подзаконные вопросы государственной службы решаются в рамках Генерального управления администрации и государственной службы, находящегося в подчи­нении премьер-министра страны. Практическое же руководство осущест­вляет государственный секретарь. Он определяет основные направлений кадровой политики в системе государствен­ной службы; осуществляет кадровое планирование и координацию назначений на должности; устанавливает нормы и правила профессиональной деятельности; регулирует систему оплаты труда; осуществляет функции координации и контроля; организует межведомствен­ные конкурсы на занятие вакантных должностей; курирует окружные институты администрации и Национальную школу адми­нистрации.

В Швейцарии и Финляндии все вопросы организации государственной службы решаются через министерство финансов. В Гер­мании такого рода функции возложены на Министерство внутренних дел и находящийся в его составе Федеральный комитет кадров. В Аргентине учрежден Секретариат публичной службы, в Японии — палата по делам персонала бюджетных структур. Именно здесь решаются вопросы условий и оплаты труда служащих, систематизации должностей, отбора на службу, проведения квалификационно-аттестационных мероприятий, расследования жалоб и предложений. Активную роль играют также профессиональные союзы: они выдвигают традиционные требования об увеличении за­работной платы, обеспечении должных условий труда, введении более строгого контроля за продолжительностью рабочего времени, объемами нагрузок, процедурами продвижения по службе.

Если в нашей стране в будущем будут созданы органы по управлению государственной службой, то на них можно возложить довольно широкий круг обязанностей: разработку стратегии развития государственной службы; координацию деятельности государственных органов при решении кадровых вопросов (отбор на службу, аттестационная практика, резерв, профессиональное развитие, должностные регламенты); контроль прохождения государственной службы во всех ее элементах (конкурсный отбор, аттестационная работа, квалификационные экзамены, служебные споры, награды, дисциплинарная практика); ведение сводного реестра государственных служащих Российской Федерации. Важнейшими направлениями работы станут развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, ведение резерва кадров, организация стажировок и обучения кадров на межведомственной основе.

В компетенцию указанных органов могут также войти вопро­сы законодательства и финансово-экономического обеспечения госу­дарственной службы, разработки и утверждения примерных должностных регламентов, контроля качества подготовки кадров для государственной службы в ведомственных академиях (РАНХиГС, Академия налоговой полиции, Таможенная академия, Дипломатическая академия, Академия ФСБ, Академия МЧС, Академия правосудия и др.), организации специальных курсов подготовки резерва. В этих органах могут создаваться межведомственные комиссии административной этики по контролю за соблюдением требований к служебному поведению и урегулированию возникающих конфликтов интересов.

---

Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 19; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!