Список принятых сокращений 29 страница

Российское федеративное устройство отличается тем, что:

наша федерация является конституционной, а не договорной;

в ее основу положен принцип сочетания как административного, так и национально-территориального деления территории. В этом получили отражение полиэтничность структуры российского народа и самобытность его культуры и истории. Сейчас страна состоит из трех видов субъектов: национально-государственных — республики в составе Российской Федерации; административно-территориальных — края, области, города Москва и Санкт-Петербург; национально-территориальных — автономные области и автономные округа. В этом заключается, с одной стороны, ее асимметричность, а с другой — единство с достаточно четко очерченным кругом суверенных прав и обязанностей каждого субъекта;

будучи конституционной федерацией, российское государство «не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов РФ с сохранением их тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения»[180];

верховная законодательная, исполнительная и судебная власти — прерогатива федеральных органов. При этом субъекты РФ наделены учредительными полномочиями, имеют самостоятельную правовую и судебную систему, обладают правом принятия собственных конституций и уставов, формирования своих высших законодательных, исполнительных и некоторых судебных органов;

федеральная законодательная власть представлена двухпалатным парламентом, который состоит из Государственной Думы и Совета Федерации. Если до 1993 г. за Верховным Советом РСФСР признавалось право решения практически всех вопросов жизни республики, то сейчас перечень полномочий, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, существенно ограничен. Полностью исключены распорядительные функции, существенные изменения претерпели и контрольные функции;

внешнеполитическую деятельность, а также полномочия так называемого силового блока осуществляют федеральные государственные органы под непосредственным руководством Президента РФ.

В основу российской федеративной системы положены принципы государственной целостности; добровольности объединения в единое государство; народовластия; законности; конституционного разграничения сфер деятельности и компетенции центральных и местных государственных органов; гарантированности прав и свобод граждан; равноправия и права на самоопределение народов; политического, идеологического и экономического многообразия.

Соблюдение изложенных принципов позволяет успешно реализовать две основные функции федерализма: с одной стороны, децентрализации и разделения государственной власти по вертикали и, с другой — интеграции национальных и территориальных сообществ в единое российское государственно-правовое сообщество равноправных народов и территорий. Рациональное сочетание и взаимодействие этих факторов являются непременным условием стабильности и устойчивости государственного управления, залогом сохранения многообразия субъектов РФ при сохранении общенационального единства и неделимости государства.

Сегодня можно говорить о довольно весомых результатах реализации перечисленных принципов. Россия уже не декларативное федеративное соединение множества частей, а реальное федеративное государство, в котором обеспечены целостность и неприкосновенность территории; единое гражданство; единое экономическое пространство и единая денежная единица; единство системы органов государственной власти. Появилось новое звено государственного управления в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе[181]. У нас отсутствует, как и в других ныне существующих в мире федеративных государствах, право выхода субъектов из состава федерации[182]. Право наций на самоопределение осталось в прошлом.

Четче стал действовать механизм передачи функций «по вертикали». Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в связи с грубыми нарушениями местными властями Конституции Российской Федерации и федерального закона; со стихийным бедствием или катастрофой; чрезвычайной ситуацией, возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ; просроченной задолженностью субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году.

Воедино связывают федерацию богатый, трудный и далеко не всегда безоблачный исторический опыт, вековая культура совместного проживания на единой территории множества народов и народностей, совместная борьба за национальную независимость. Сегодня все это подкрепляется целым рядом новых политико-правовых факторов: президентский характер российской республики, единые денежная и налоговая системы, единая дипломатическая, пограничная и таможенная службы, единая армия и служба государственной безопасности.

Тем не менее следует признать, что далеко не все проблемы федерализма в нашей стране решены удачно, а многие и вовсе не решены. Среди них: несовершенство законодательной базы федеративных отношений, слабость механизмов учета интересов субъектов РФ; диспропорции в ресурсном обеспечении реализации федеративной политики, неупорядоченность в предоставлении трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ; несовершенство действующей системы оценки эффективности деятельности местных органов государственной власти; избыточная централизация в финансово-экономической сфере; слабость механизмов привлечения к государственной ответственности должностных лиц за осуществление деструктивной стратегии в сфере регионального развития и межнациональных отношений[183].

Ученые предлагают комплексные рекомендации по преодолению накопившихся проблем. Нередко звучит идея принятия федеративного кодекса, в котором были бы упорядочены правовые основы и согласованы технологии регулирования федеративных отношений. Все более популярной становится идея принятия Доктрины регионального развития Российской Федерации — нормативного правового акта, определяющего содержание государственной региональной политики, ее основные ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты на ближайшую, средне- и долгосрочную перспективу.

10.3. Политическая реформа
и основные направления совершенствования федеративных отношений
в современной России

Реформа (лат. reformo — изменять) — изменение содержания отдельного социального (политического, административного, экономического, культурного) объекта без кардинального изменения его сущности. Это может быть перераспределение функций, введение всеобщего избирательного права, переход к новой системе наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации или, наоборот, преобразование формы без изменения содержания — слияние, разделение или создание новых министерств и ведомств. Возможен вариант и содержательных, и формальных изменений комплексного характера без преобразования базовых основ объекта, например: петровские реформы, отмена крепостного права, хрущевские реформы в управлении агропромышленным производством, формирование электронного правительства.

Осуществляются реформы в разных вариантах:

1) реформы, инициируемые «сверху», как важнейшая составляющая государственной политики. Такие реформы далеко не всегда гарантируют желаемый результат. Более того, нередки случаи, когда они отбрасывают страну назад или существенно тормозят ее социальное развитие. Примером могут служить многие авторитарные новации Н. С. Хрущева, внесшие серьезный дисбаланс в управление; брежневские реформы, бросившие страну в застой и стагнацию; перестроечная стратегия, завершившаяся развалом государства; разгосударствление собственности путем залоговых аукционов, развалившее производственно-экономический комплекс страны, сократившее объемы производства в десятки раз и ввергшее миллионы россиян в нищету;

2) реформы, связанные с добровольным отречением от власти, в связи с осознанием бесперспективности своей политики. Пример: отказ от престола императора Николая II и последующая трагедия самодержавной России; уход с политического Олимпа партии коммунистов, лишившейся поддержки народа, ввиду бесперспективности дальнейшего коммунистического строительства и коммунистического проекта в целом;

3) постепенное реформирование объединенными силами, находящимися как у власти, так и в конструктивной оппозиции. Это путь взаимных уступок и компромиссов, постепенных согласованных преобразований путем внедрения более эффективных образцов политической культуры. Методы — убеждение и переговоры, дискуссии и компромиссы, а если надо, то и волевое принуждение под воздействием общественного мнения (последнее скорее исключение, чем правило).

Реформы присущи любому государству, ибо являются непременным условием перехода к новому качеству управления, предотвращения разрушительных социальных конфликтов. Так, на смену просуществовавшей на Руси более двух сотен лет приказной системе исполнительной власти пришли коллегии и министерства; вместо боярской Думы был создан правительствующий Сенат. Пришло время — упразднили крепостничество, перешли к регулярной армии, попытались ограничить абсолютизм элементами парламентаризма. Множеством революционных реформ отличался и советский период: военный коммунизм сменяет нэп, затем индустриализация и коллективизация, развенчание культа личности, совнархозы и социалистический хозрасчет, смена жесткого централизма более гибким сочетанием вертикального и горизонтального управления. Именно с реформами мы и сегодня связываем возможность новых модернизационных преобразований.

Грандиозный масштаб предстоящих реформ требует постоянных организационно-структурных преобразований и постоянного совершенствования содержательной стороны деятельности соответствующих государственных структур и общественных советов при ведомствах:

1) комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления[184], в составе которой функционируют Межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений.

Главное в обширном перечне задач комиссии: разработка и представление предложений по совершенствованию государственного управления, в том числе по разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, по исключению дублирования их функций и полномочий, а также по упразднению избыточных функций; по оптимизации структуры и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти и совершенствованию территориального размещения и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, по ограничению вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, включая прекращение избыточного государственного регулирования;

2) Совета при Президенте РФ по межнациональным отношениям, созданного в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия». Совет является совещательно-консультативным органом, он образован в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией государственной национальной политики. В его составе практически нет чиновников — в него включены наиболее авторитетные представители регионов, квалифицированные ученые-эксперты, лидеры национальных диаспор и культурных автономий, а также руководители Минрегионразвития России, Минкультуры России, Минобразования России и ФМС России.

Главная задача совета — выработка стратегии федеративного развития и решения межнациональных проблем, противодействие местничеству, национализму и религиозной нетерпимости, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов страны, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций по вопросам межнациональных отношений;

3) полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с их достаточно многочисленными аппаратами[185]. Их главная задача — обеспечение реализации конституционных полномочий, внутренней и внешней политики Президента РФ на территории соответствующего федерального округа; повышение эффективности деятельности федеральных структур власти на местах; совершенствование системы контроля за исполнением принятых решений федерального уровня; кадровая работа; подготовка регулярных докладов о политическом и социально-экономическом положении в округе. В особых случаях могут назначаться специальные представители Президента РФ, как это было, например, с назначением специального представителя по вопросам урегулирования последствий осетино-ингушского конфликта;

4) парламентских комитетов в Государственной Думе РФ по делам федерации и региональной политике; по делам национальностей; по делам Севера и Дальнего Востока; в Совете Федерации — Комитета по делам федерации и региональной политике. В поле зрения указанных структур находятся вопросы законодательного обеспечения приоритетных направлений региональной государственной политики и создания благоприятных политических условий для социально-экономического развития регионов России; укрепление межнациональных отношений; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

5) Минрегионразвития России — федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения, осуществления приграничного сотрудничества, развития районов Крайнего Севера и Арктики, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей;

6) Министерства по развитию Дальнего Востока — федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность по реализации государственных программ и федеральных целевых программ развития региона; управляющего соответствующим федеральным имуществом (за исключением лесного фонда и особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также имущественных комплексов открытых акционерных обществ, федеральных государственных предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Президентом РФ); контролирующего осуществление полномочий Российской Федерации, переданных территории в соответствии с законодательством РФ;

7) правительственных комиссий по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; по бюджетным проектировкам; по вопросам экономической интеграции; по проведению административной реформы; по противодействию коррупции, сепаратизму и национализму;

8) Главного управления специальных программ Президента РФ; Национального антитеррористического комитета; Министерства природных ресурсов и экологии РФ; ФМС России; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федерального агентства водных ресурсов; Федерального агентства по недропользованию; Федеральной таможенной службы;

9) Фонда развития гражданского общества. В его обязанности вменены вопросы политического анализа и управленческого консультирования, выработки региональных предвыборных стратегий и конкретных технологий решения назревших политических, межнациональных и межконфессиональных проблем.

Естественно, что каждая из указанных структур обладает своими полномочиями и реализует совершенно конкретные функции.

Во-первых, это вопросы укрепления правовых основ российского федерализма. Федеративный характер российского государства должен быть мотором развития нашей огромной и многообразной страны, должен работать на наше конкурентное преимущество[186]. Именно поэтому реформирование федеративных отношений и совершенствование их правового регулирования никогда у нас не прекращалась. Принимаются серьезные меры:

1) по разработке более совершенной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ;

2) созданию «понятного, оперативного и открытого для общества механизма выработки, принятия и реализации ключевых государственных управленческих решений», активизации участия в этом деле субъектов РФ, местных сообществ и рядовых граждан, развитию конструктивной интернет-демократии — одного из важнейших современных институтов референдумной демократии;

3) разработке научно обоснованных методик предоставления трансфертов из федерального бюджета;

4) созданию новых, более действенных форм горизонтального взаимодействия субъектов РФ.

Во-вторых, это вопросы совершенствования механизма реализации президентской власти. Президент РФ является главой государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Он не зависит от того, в какой мере получил поддержку избирателей в том или ином регионе. Конституцией на него возложена функция обеспечения согласованной работы и взаимодействия органов государственной власти всех уровней и всех ветвей. Президент РФ выступает в роли политического руководителя, координатора и арбитра, помогая снимать противоречия между государственными органами, как федерального уровня, так и между федеральными структурами и органами государственной власти субъектов РФ. Способствовать этому будут и новые административно-кадровые назначения, перевод на должности советников главы государства многих наиболее влиятельных и авторитетных федеральных министров.

В-третьих, это вопросы модернизации системы исполнительной власти. Особенность этой системы состоит в том, что все входящие в нее органы образуют единую ветвь исполнительной власти, но в звене «федеральный центр — субъект федерации» государственные органы не связаны между собой жесткой иерархической зависимостью. Каждый исполняет свою часть организационно-распорядительных, контрольно-надзорных и правоохранительных функций относительно самостоятельно, действует в соответствии с принципами разделения власти и федерализма. При этом используется достаточно большой арсенал правовых и организационных форм управляющего воздействия.

Примеров успешного использования таких форм немало. Для примера рассмотрим деятельность Минрегионразвития России. Данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Функционирует в соответствии с Указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; приказом Минрегионразвития России от 28 июня 2011 г. № 303 «Об утверждении Регламента Министерства регионального развития Российской Федерации». В пределах его полномочий находятся вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, государственной национальной политики и межнациональных отношений, согласования федеральных и ведомственных целевых программ. Под его контролем находятся основные направления социально-экономического развития федеральных округов и субъектов РФ.

Базовые департаменты Минрегионразвития России: стратегического планирования; развития регионов и муниципальных образований; мониторинга и оценки эффективности органов власти; специальных программ и проектов территориального развития; межнациональных отношений; целевых программ территориального развития. Действует также ряд дирекций регионального развития. При общественном совете Минрегионразвития России работает несколько рабочих групп, в том числе по вопросам инновационных технологий, модернизации систем жизнеобеспечения; инвестиционной политики, инфраструктуры и государственно-частного партнерства; стратегического и территориального планирования; этнокультурной политики и человеческого потенциала в регионах. Существенную помощь оказывает экспертный Совет по региональной инвестиционной политике.

Минрегионразвития России реализует целый ряд целевых государственных программ, рассматривая программно-целевое управление как один из самых эффективных инструментов реализации государственной экономической и социальной политики. Важнейшие программы: «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010—2016 годы»; «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008—2011 годы», «Юг России (2008—2012 годы)», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 годы», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года».

Программы, как видим, нужные и по содержанию грандиозные, да и ресурсы под них федеральным центром выделяются серьезные. Тем не менее, пока не все получается так, как того хотелось бы, многие регионы находятся в тяжелом положении. Нельзя по желанию и в одночасье нейтрализовать неповоротливость и незрелость отечественного рынка, слабую восприимчивость бизнеса к достижениям научно-технического прогресса, противоречивость межбюджетных отношений. Но чаще всего проблемы коренятся в субъективном факторе: некачественных планах; не всегда достаточно квалифицированном менеджменте; неисполнительности и необязательности; стремлении государственную целостность обеспечить неоправданно большими государственными субсидиями; бесконтрольном расходовании бюджетных средств; неадекватном реагировании на изменившиеся обстоятельства.

В последнее время принят ряд решений по децентрализации управления и передаче в регионы комплекса полномочий в сфере совместного ведения. В Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 внесены поправки, в соответствии с которыми главы регионов наделены более серьезными полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности территориальных федеральных и региональных органов исполнительной власти на территории соответствующего субъекта. Теперь с местными властями, как когда‑то в советские времена с партийными органами, согласовываются кандидатуры на должности руководителей территориальных органов федеральных министерств, учреждений и федеральных унитарных предприятий. Осуществляются и другие меры по «рассредоточению власти». Некоторые говорят даже о переформатировании суперпрезидентской политической системы в направлении формирования президентско-парламентской республики.

В-четвертых, речь идет о создании более эффективного механизма разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной управленческой иерархии.

Известно, что в конституциях разных стран проблема разграничения полномочий решается по‑разному. В одних странах конституционно закреплены лишь предметы исключительного ведения федерации, в других — исключительные полномочия федерации, субъектов федерации, а также совместные полномочия федерации и ее субъектов. В Конституции Российской Федерации определяются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъектов, которые нормативно закрепляются в соответствующих конституциях и уставах.

К предмету исключительного ведения Российской Федерации отнесено:

1) в области государственного строительства: принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и установление основ федеральной политики в области государственного строительства; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; формирование федеральных органов государственной власти и федеральной государственной службы; судопроизводство, прокуратура, уголовное, гражданское, арбитражно-процессуальное и коллизионное законодательство; амнистия и помилование; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

2) в области экономики и социально-культурного развития: федеральная государственная собственность и управление ею; федеральная политика в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития; правовые основы формирования рыночных отношений; формирование и контроль исполнения федерального бюджета; финансовое, валютное обращение, кредитование, налоги и сборы, денежная эмиссия, ценовая политика; вопросы таможни; федеральная банковская система; федеральная энергетика, транспорт, коммуникация и связь; вопросы космических экономических программ;

3) в области международной деятельности и обороны: внешняя политика и международные внешнеэкономические связи; оборона и безопасность; защита государственных границ, территориального моря, воздушного пространства, специальных экономических зон; оборонное производство и проблемы распространения оружия, боеприпасов, взрывных и ядовитых веществ; вопросы объявления войны и заключения мира и др. Полномочия в этой сфере принадлежат исключительно общегосударственным (федеральным) органам, только они могут издавать нормативные правовые акты и управленческие решения по этим вопросам.

В совместном ведении находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; судоустройства и судопроизводства; подбора кадров правоохранительных органов; развития административного, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного законодательства; рационализации трудовых ресурсов; организации государственной службы и местного самоуправления. Совместно решаются проблемы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; обеспечения экологической безопасности; разграничения прав на государственную собственность; охраны памятников истории и культуры; образования, науки, культуры, физического воспитания, спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социального обеспечения.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение сотни вопросов[187], в том числе: материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти и государственных учреждений субъекта РФ; организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти и референдумов субъекта РФ; формирования и содержания архивных и резервных фондов; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; поддержки сельскохозяйственного производства, осуществления регионального государственного ветеринарного надзора; организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства; осуществления дорожной деятельности; организации транспортного обслуживания населения; обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и дополнительного профессионального образования; сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, организации библиотечного обслуживания, поддержки музеев, народных художественных промыслов; организации оказания медицинской помощи, социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; осуществления полномочий в области содействия занятости населения; осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, создания благоприятных условий для развития туризма; заключения внешнеэкономических соглашений и др.

К предмету исключительного ведения субъектов РФ отнесены вопросы местного самоуправления, создания и ликвидации местных предприятий, деятельности учреждений здравоохранения, культуры, школьных и дошкольных учреждений, местных налогов, вопросы общественного порядка, санитарии, коммунального хозяйства, выплат пособий престарелым и инвалидам и т.д.

В-пятых — оптимизация соотношения централизации и децентрализации управления, в том числе за счет уточнения и преимущественного расширения полномочий субъектов федерации и региональных властей. Не случайно централизацию и децентрализацию большинство ученых-экспертов неразрывно связывают с развитием федерализма[188]. Все зависит от пределов и принципов данного взаимодействия, его практической необходимости, политической целесообразности и юридической урегулированности. В условиях абсолютной монархии говорить о децентрализации власти (даже при наличии земств) практически не приходится. В советские времена были «отливы и приливы», но в целом под лозунгами демократического централизма и номенклатурности доминировала жесткая централизация.

Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 18; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 25 26 27 28 293031 32 33 34 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!