Список принятых сокращений 15 страница

2) отношения по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений;

3) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне — на основе норм федерального законодательства, и на региональном — на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, арбитражного, уголовного и других отраслей публичного права. Субсидиарно и совершенно конкретно это регулирование обеспечивается нормами частного права, в том числе гражданского, трудового, предпринимательского, земельного.

Конституционное право (англ. constitutional law) на высшем юридическом уровне закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни. Это, прежде всего, основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства, основы правового положения личности в обществе, порядок формирования и наделения полномочиями высших органов государственной власти и управления, принципы построения и функционирования системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право (англ. administrative law) регулирует общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления, возникающие в процессе организационно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, местных администраций. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц, закрепляют права и обязанности физических и юридических лиц в отношениях с этими органами и должностными лицами, регулируют вопросы общественного порядка, налогового и таможенного режима, определяют виды административных правонарушений, устанавливают меры и порядок реализации административной ответственности. Объекты управляющего воздействия — производственно-экономические отношения (прежде всего модернизационного порядка), наука, образование, здравоохранение, правопорядок, экология и т.д.

Финансовое право (англ. financial law) — совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, касающиеся финансовой деятельности государства и субъектов местного само­управления, т.е. в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств и их обращению в обществе. В состав финансового права входят подотрасли — бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право (англ. land law) — отрасль права, нормами которого регулируются отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон); купля-продажа земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д. Цель — обеспечение научно обоснованного, рационального и эффективного использования земельных ресурсов страны, охрана прав собственников земли и землепользователей.

Экологическое право (англ. ecological law) регулирует отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей природной среды и естественной среды обитания человека, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства. Цель — предотвращение экологически вредной хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и защита окружающей среды.

Таможенное право (англ. customs law) — отрасль права, нормами которого регулируются отношения в сфере реализации государственной таможенной политики, порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств (экспорт и импорт). Касается вопросов таможенных платежей, таможенных оформлений и таможенного контроля.

Уголовное право (англ. criminal law) — совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний — преступлений и наказаний за их совершение, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов. Закрепляет принципы карательной политики государства, виды, формы и порядок исполнения наказаний.

Международное публичное право (англ. international law) действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные структуры. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащимся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством. В международном праве закреплены принципы и нормы, регулирующие отношения между государствами и другими субъектами международно-правовых отношений, определяющие их взаимные права, обязанности и ответственность за нарушение последних.

Мы кратко описали лишь некоторые отрасли правового регулирования, но даже приведенный весьма ограниченный перечень позволяет сделать определенные выводы. По характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено:

• на защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

• разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, которые закрепляются в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских и бюджетных посланиях президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах, приоритетных национальных проектах;

• правовом закреплении предметов ведения Российской Феде­рации и ее субъектов, официальном закреплении статуса и правовом обеспечении реализации полномочий субъектов государственного управления с четким определением их организационно-кадровой структуры, принципов, форм и процедур функционирования;

• совершенствовании правовых основ государственного регулирования общественных отношений в экономической сфере. Прежде всего в части стимулирования рациональных структурных сдвигов и создания благоприятного делового климата для свободного и честного предпринимательства; развития инвестиционной активности частного отечественного и иностранного капитала; охраны прав собственников; пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции; обеспечения должного прогресса в борьбе с коррупцией и т.п.;

• укрепление правовых основ социорегулятивной, социо­адап­тивной, социопродуктивной, социокультурной, социодинамической и социозащитной деятельности государства. Прежде всего это касается сферы развития здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства, торговли товарами широкого спроса, школьного и дошкольного образования, социальной защиты населения, прежде всего людей пожилого и пенсионного возраста, многодетных семей, инвалидов и бездомных. То же относится к социокультурной составляющей — развитию сети библиотек и выставочных залов, кинотеатров, центров музыкального и театрального искусства, спорта и содержательного отдыха, политического, нравственного и эстетического воспитания подрастающего поколения;

• оптимизации правовых основ налогового, таможенного, фи­­нан­­сового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования; укрепления общественного правопорядка и осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

В правовом регулировании используются различные методы, которые определяются как совокупность приемов, средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении задействована довольно широкая номенклатура методов правового управляющего воздействия: централизованного и децентрализованного; регулятивного, охранительного и специализированного. Чаще всего используются методы предписывающие, дозволяющие и запрещающие; поощрительные и рекомендательные; дефинитивные, оперативные и коллизионные. В зависимости от источника власти правовое регулирование бывает:

1) императивным — предполагает властность, однозначность, авторитарную категоричность, подчинение одних участников правоотношений других. Содержит строгие предписания и конкретные карательные санкции. Управление в этом случае осуществляется органами государственной власти с использованием властно-волевых принудительных мер. Императивный метод создает самую простую схему управленческих взаимоотношений: власть — полномочия — приказ — подчинение — отчет; при нарушении — наказание. Не случайно говорится, что управление — это «не слова, концепции, программы и призывы, а целенаправленное, нередко силовое влияние, заставляющее людей осуществлять должную деятельность должным образом с получением должных результатов (продуктов)». Но это далеко не все и не это главное. Управление — это не администрирование, не команды, не начальствующий прессинг, а явление высокой культуры, прежде всего духовной. Это выражение человечеством знаний, способность разума предвидеть, предвосхищать, прогнозировать и программировать и воли — организовывать, добиваясь нужного результата[89];

2) диспозитивным, координационным. Характеризуется взаимной независимостью и равноправием сторон, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов. Правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений. Предполагает выбор многовариантности решений в пределах действующего законодательства, подразумевает возможность санкций правовосстановительного характера;

3) субсидиарным — дополнительным, вспомогательным. При­­ме­няется как дополнение к нормам других отраслей права. Например, отношения между госслужащими и государством регулируются нормами административного законодательства, но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудового права, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как:

− позитивное обязывание, предписание — возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод уполномочивания и властного повеления в расчете на высокую сознательность, профессионализм и должную исполнительскую дисциплину, жесткую и хорошо продуманную иерархическую подчиненность, подконтрольность и подотчетность;

− запрещение — возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

− дозволение — предоставление субъектам управленческих отношений права на собственные активные действия по своему усмотрению, но в рамках закона.

Исторический опыт свидетельствует о том, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. В этом случае свободная воля участников исчерпывающе прописана, нормативно закреплена и во многом подконтрольна. Однако и этого не достаточно. Прав был Ш. Монтескье, когда в знаменитом своем труде «О духе законов» написал, что законы должны соответствовать физическим свойствам страны, находиться в тесном единстве со свойствами народа, для которого они установлены, ведь только в исключительных случаях законы одного народа оказываются пригодными для другого народа[90].

МОНТЕСКЬЕ Шарль Луи (1689—1755)

Французский философ-просветитель, политический мыслитель, правовед «эпохи демократических революций». Долгое время возглавлял Судебную палату в Бордо. Автор ряда работ, посвященных политике и государственному управлению, среди которых: «Персидские письма» (1721), «Трактат об обязанностях» (1725), «Размышления о причинах величия и падения римлян» (1731), «О духе законов» (1748). Ш. Л. Монтескье анализировал различные формы и принципы государственного правления, исследовал причины подъема и упадка разных государств и народов, разрабатывал модели будущих государств, обличал деспотизм, не воспринимал образ жизни аристократии и духовенства; разработал концеп­цию социальной справедливости и правосудия. Одним из первых в науке начал исследовать проблемы соотношения между политическим равенством, политической свободой и правовой урегулированностью общественных отношений. Борьбу с деспотизмом считал справедливой, но только ненасильственными методами.

В отличие от многих мыслите­лей Просвещения, при изучении явлений общественно-полити­ческой жизни применял не абстрактно-априорные методы, а методы непос­редственного эмпирического наблюдения и сравнения. На первый план ста­вил факторы, определяющие «дух законов» или «образ правления». Выступал против смешения демократии и свободы. Поэтому критиковал абсолютизм и был последовательным сторонником парламентаризма. Выделил три формы государственного правления — республиканскую, монархическую и деспотическую. Каждой из этих форм, по его мнению, соответствуют те или иные этико-политические принципы: добродетель — для республиканской, честь — для монархической, страх — для деспотической. Резко критиковал клерикализм и деспотизм. Был сторонником парламентской республики с сильной контрольной функцией судебной власти.

В главной своей книге «О духе законов» — беспрецедентном по тем временам труде по сравнительному правоведению, исследовал принципы государственного управления, развил основы теории разделения властей, предложил механизм сдержек и противовесов. В разделении власти видел основу свободного государства и безопасности граждан, гарантию от диктатуры и деспотического правления. Основой демократии считал добродетель и законопослушность. Ш. Монтескье по праву считается основателем юридической социологии.

Не законом на бумаге, а его воплощением определяется характер и степень интенсивности правового регулирования, строгость исполнения правовых предписаний, действенность правового принуждения[91]. В противном случае наступает правовой нигилизм и правовая демагогия, а в итоге — тотальное беззаконие. Можно иметь самые прекрасные законы, но если они серьезно не воспринимаются и испол­няются абы как, то все законотворчество превращается в свод лозунгов и благих пожеланий.

Государственное управленческое решение в любой своей правовой форме си­льно не своей актуальностью и абстрактными достоинствами, а реальным созидающим действием. Пустое бумаго­творчество, бюрократические уловки и популизм никому не нужны. Они наносят государству и его авторитету огромный вред, настолько отдаляют людей от власти, что в обстановке социального отчуждения государство оказывается неспособным реализовывать свои планы и решения.

Практика знает немало форм правового регулирования государственно-управленческих отношений. Основной из них является принятие управленческих решений в форме конкретных нормативно-правовых актов — законов и подзаконных актов. Это конституционные и обычные законы, указы и распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения, целевые программы, административные регламенты, положения и инструкции Правительства РФ; акты федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказы, распоряжения, положения, планы, регламенты, предписания федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств; постановления, решения и заключения судебных органов; акты представительных органов, глав администраций, органов исполнительной и судебной власти субъектов федерации; ведомственные нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции; общеобязательные нормативные акты органов местного самоуправления.

Что касается неправовых форм управленческого регулирования, то это договоренности на различных совещаниях и планерках, акты контрольных проверок, справки, инструктивные письма и методические рекомендации. Отсюда их практическая эффективность и высокая организующая сила.

5.3. Информационно-коммуникационные технологии в государственном управлении. Электронное правительство

С появлением современных технологий электронных коммуникаций неразрывно связана задача рационализации государственной управленческой деятельности. Информатизация, современные информационно-коммуникационные технологии, широкополосный Интернет, как показывает практика, существенно повышают качество управленческой деятельности, устраняют дублирование и избыточность управленческих функций, стимулируют активность людей, вводят их, как говорится, в захватывающие лабиринты глобального информационно-коммуникационного пространства.

Решение актуальных задач информатизации и освоения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) требует не только глубокого понимания теоретико-методологических проб­лем электронного правительства[92] и обобщения накопленного опыта в этой сфере, но решения целого ряда следующих сугубо прикладных задач:

1) создание общегосударственной (национальной) автоматизированной информационной системы и отладка постоянного онлайн-мониторинга государственных программ социально-экономического развития в различных сферах жизнедеятельности общества;

2) формирование информационно-технологической индустрии (ИТ-индустрии) с соответствующей телекоммуникационной и нормативно-правовой инфраструктурой, включая технологии типа электронного правительства, электронной экономики, дистанционного образования;

3) одновременно должны решаться проблемы подготовки, переподготовки и постоянного повышения квалификации специалистов по информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ). Нужно учитывать, что процесс внедрения информационных технологий не всегда носит однознач­но позитивный характер, требует огромной конструктивной политической воли и элементарной мотивации людей, развития их желания продвигаться к новому;

4) весьма существенные финансово-материальные затраты;

5) самое жесткое пресечение противоправных проявлений в этой сфере общественных связей.

О том, что без последнего не обойтись, свидетельствует сама жизнь, когда обыденным явлением стали компьютерные атаки на бизнес-структуры и банки, на сайты СМИ и государственных органов, прогрессирующие противоправные посягательства на государственную, коммерческую и личную тайну. Беспрецедентный размах приняло распространение на черном рынке баз персональных данных, конфиденциальной информации финансово-экономического и юридического характера. Политики, бизнесмены и просто проходимцы круглосуточно «давят» на сознание обывателя посредством Интернета и электронной почты. Все это нельзя не учитывать в процессе формирования правовых и организационных основ управления электронным пространством и в процессе его использования в государственном и муниципальном управлении.

Необходимо хорошо разбираться в самих терминах: «глобальное управление», «сетевое управление», «онлайн-управление», «электронная демократия», «информационное общество», «электронное правительство», «электронный менеджмент», «среда электронного воздействия», «электронная администрация». Напомним, что сейчас в управлении происходят не только существенные количественные подвижки, но и кардинальные качественные изменения. На смену преимущественно одностороннему взаимодействию государства с гражданами приходит двухстороннее, граждане получают реальную возможность не только получать информацию о деятельности властно-управленческих структур, как говорится, из первых рук, но и непосредственно участвовать в принятии государственных решений[93].

Термин «электронное правительство» в русском языке появился сравнительно недавно, причем в прямом переводе с английского electronic government. Надо признать, что русскоязычный термин вряд ли можно считать вполне удачным. В английском языке понятие «правительство» трактуется значительно шире, чем у нас. Оно характеризует не только правительство как высший исполнительный орган государственной власти, но и систему государственного управления в рамках всего комплекса органов исполнительной власти. Поэтому, с нашей точки зрения, более строгим будет дословная трактовка термина «электронное правительство» как «электронное государственное управление посредством и с помощью электронных средств связи и массовых телекоммуникаций».

В США вопросы государственной стратегии формирования электронного правительства начали обсуждать еще в конце 1960-х гг. Концепция же применения информационных технологий в глобальном управленческом плане сложилась к началу 1990-х гг. Тогда же стали предприниматься реальные практические шаги по информатизации сферы образования, культуры и науки. Затем перешли к торговле, банковским операциям. В секторе предоставления услуг «Правительство для граждан» выставлено более 1000 финансируемых государством программ поддержки малого и среднего бизнеса. В секторе предоставления услуг «Правительство для Правительства» представлена вся необходимая информация для решения проблем управления чрезвычайными ситуациями, демографическими процессами, финансирования государственных грантов. Портал «Эффективность государственной деятельности» содержит все необходимое для того, чтобы разобраться в вопросах занятости, социального обеспечения и оплаты труда; набора государственных служащих; документационного обеспечения государственного управления; расходования бюджетных средств. К делу подключены все виды сервиса — Интернет; мобильная связь; цифровое телевидение, центры обслуживания вызовов. Главные принципы работы — системность, доступность, удобство и информационная безопасность.

В Великобритании интернет-общение организовано в масштабах всех 200 центральных министерств и ведомств, в том числе по вопросам паспортного и визового режима, регистрации актов гражданского состояния, обслуживания автовладельцев. В Испании на базе платформы «Enterprise Content Management Documentum» налажена система регистрации прав на недвижимость, в цифровой вид переведена процедура регистрации земельных участков. В Финляндии впервые в мире был создан национальный архив медицинских записей для 53 млн человек, пользователями которого ныне являются практически все граждане страны, включая 300 тыс. медицинских специалистов.

В Германии создана межведомственная система FAVORIT для информатизации работы с документами и архивными материалами. Девиз их электронного правительства — «активизировать, а не администрировать».

В Швеции, узаконившей свободный доступ к информации и свободу печати еще в 1766 г., сложилась достаточно продуманная система сотрудничества государственного и частного секторов в сфере информации, касающейся бизнеса, демографии, географии и культуры. Давно создаются площадки электронной торговли, отлажены электронные механизмы поставки товаров и услуг, решения финансово-налоговых проблем. Свою собственную модель электронного управления формирует Европейский союз с подключением к общему делу крупнейших производителей компьютерного и телекоммуникационного оборудования.

В лидеры по информационно-технологической оснащенности государственного управления к настоящему моменту вышли также Дания, Южная Корея, Норвегия, Сингапур, Эстония.

Понятие «электронное правительство» (e-government) мы далее будем трактовать расширительно, применять не только для описания процесса информатизации ключевых проце­дур и функций, с помощью которых осуществляется управление в общегосударственном масштабе, но и для обозначения эффекта от воздействия информационно-коммуникационных технологий на все составляющие жизни государства, общества и отдельных граждан. Научным фундаментом такого понимания сущности и технологий практического построения «электронного правительства» служит теория информационного общества (авторы Дж. Тейлор, К. Беллами, Дж. Фонтейн, Дж. Янг). Их исследования и личный опыт убеждают, что информационный продукт сегодня — основа увеличения производства материальных благ, один из определяющих факторов демократической трансформации управления. Вот почему в управлении так нужны веб-сайты, рабочие кабинеты, электронные почты, порталы, форумы, блоги, внутриведомственные и межведомственные информационные сети, электронный документооборот.

Сила электронного правительства заключается в том, что оно функционирует круглосуточно и все семь дней в неделю строго регулирует внутренние и внешние отношения на основе использования неограниченных возможностей сети Интернет и соответствующих информационных, финансовых и властных ресурсов.

Цели электронного правительства:

1) оптимизация структуры, функций и операционно-процедурной культуры управления;

2) строгая административная регламентация процесса исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. К 2018 г. в соответствии с нормативным сроком, закрепленным Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совер­шенствования системы государственного управления», электронные услуги должны стать доступными минимум для 70% населения страны;

3) сокращение издержек и кардинальное повышение доступно­сти и качества этих услуг;

4) расширение масштабов участия общества в политике и госу­дарственном управлении. Именно для этого разрабатывается концеп­ция «российской общественной инициативы», предусматривающая создание всех необходимых технических и организационных усло­вий для публичного представления предложений граждан с исполь­зованием специализированного ресурса в сети Интернет;

5) создание реальных возможностей для более рационального использования внутренних ресурсов каждой сферы жизнедеятельно­сти общества, в том числе в части обеспечения безопасности граждан и государства, управления социально-экономическим развитием;

6) защита прав собственности, социальное обеспечение, трудо­устройство, образование, медицинское обслуживание.

Задачи электронного правительства:

1) ориентация на пользователей, на повышение качества и до­­ступности предоставляемых государственных услуг, упрощение про­цедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административ­ных издержек за счет внедрения единых стандартов обслуживания физических и юридических лиц;

2) повышение открытости информации о деятельности органов государственной и муниципальной власти и расширение возможностей доступа к ней;

3) придание большей прозрачности практической управленческой деятельности власти и повы­шение качества административно-управленческих процессов;

4) оптимизация взаимодействия органов власти и управления различного уровня (government to government — G2G), а также по линии «власть — частные структуры» (government to business — G2B), предполагающая совместимость стандартов хране­ния информации и документооборота, работу в единых компьютерных сетях, создание межведомственных, региональных и местных информационных систем;

5) совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений, обеспечение оперативности и полноты контроля результативности органов власти и обеспече­ние требуемого уровня информационной безопасности их функци­о­нирования.

Для достижения намеченного необходимо сделать очень многое: во-первых, создать разветвленную сеть многофункциональных цент­ров на основе единой инфраструктуры межведомственного инфор­мационного взаимодействия органов государственной и муници­пальной власти; во-вторых, провести унификацию информационных систем и стандартизацию документооборота; в-третьих, обеспечить должную слаженность информационного взаимо­обмена между властными структурами (G2G), между государством и частным сектором, прежде всего с бизнесом в части оказания бан­ковских услуг, размещения государственных заказов и тендерного проведения закупок для государственных и муниципальных нужд (G2B), между госу­дарственными структурами и гражданами — лицензии, налоги, пла­тежи (G2C), между государством и государственными служащими (G2E); в-четвертых, обновить нормативно-правовую базу, регламен­тирующую порядок и процедуры сбора, хранения, предоставления и защиты сведений, содержащихся в государственных информацион­ных сетях; в-пятых, наладить контроль расходования государствен­ных информационных ресурсов и материально-финансовых средств. Следует также серьезно подумать и о формировании корпуса высо­коквалифицированных специалистов по информационным техноло­гиям в сфере государственной и муниципальной службы.

Успешное решение такого рода задач позволит добиться главного: взаимодействие власти, бизнеса, институтов гражданского общества и граждан станет более оперативным, продуктивным, надежным и удобным. Интернет-технологии упраздняют многие препоны и ограничения, сокращаются сроки и затраты на формирова­ние, отправку, получение и обработку информации, интенсифициру­ются связи с контрагентами. Граждане избавляются от унизительных очередей, практически до нуля падает значимость пространственных ограничений, коррупционная составляющая ста­новится минимальной, а управление — универсальным и прозрачным.

---

Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 22; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!