Список принятых сокращений 4 страница

Ведущая роль в этой системе принадлежит, естественно, субъекту управления — носителю властных полномочий. Представляют его президенты, правительства, министры, парламенты и депутаты, губернаторы, мэры, судебные и контрольно-надзорные органы, другие властные структуры. Существуют они не для властвования и не для личных удовольствий, а для управления, для непростой повседневной работы по упорядочению жизни людей. По крайней мере, так оно должно быть. Субъект власти только тогда приобретает социальный смысл, когда органически вмонтирован в систему управления, знает «свой маневр», профессионально подготовлен и готов к ответственной и результативной общественно-созидательной деятельности. Так совершенно верно ставит вопрос профессор Г. В. Атаманчук[27] и многие другие признанные специалисты.

АТАМАНЧУК Григорий Васильевич

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук, один из ведущих российских специалистов в области теории государственного и муниципального управления, государ­ственной службы. С 1989 по 1992 г. — заместитель заведу­ющего отделом по вопросам межнациональных отношений Секре­тариата Верховного Совета СССР. С 1992 по 1993 г. — заместитель началь­ника Главного управления по подго­товке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). Длительное время возглавлял одну из ведущих кафедр Академии государственной службы при Президенте РФ. В последнее время профессор МГИМО (У) МИД России. Автор более 360 публикаций, в том числе 23 монографий. Всеобщее признание получили такие его научные издания, как «Проблемы управления и управляемости в обществе: избранное» (2011); «Теория государственного управления: курс лекций» (1997—2010); «Управление в жизнедеятельности людей. Очерки проблем» (2008); «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика» (2002); «Управление — фактор развития. Размышления об управленческой деятельности» (2002); «Новое государство: поиски, иллюзии, возможности» (1996); Управление — социаль­ная ценность и эффективность» (1995). В поле его научного внимания — самые актуальные вопросы государственного строительства и его правового обеспечения, эффективности взаимодействия общества и власти. Г. В. Атаманчук одним из первых в стране занялся научным осмыслением сущности государственной службы, ее структуры, принципов, функций, кадрового обеспечения. Предметно, на философском уровне он исследовал истоки застойных, бюрократических и коррупционных деформаций управленческих отношений в советский период и в современных условиях. Особое внимание он уделяет вопросам укрепления нравственных основ и законности в структурах власти и управления.

Власть как субъект управления — не простой соучастник созидательно-преобразующей деятельности, от нее непосредственно зависит, как говорится, качество конечного продукта. Поэтому власть должна адекватно отражать потребности, интересы и цели общественного бытия; выступать приверженцем самых высоких социальных идеалов; играть ведущую роль в разрешении социальных противоречий и конфликтов; вести конструктивную информа­ционно-аналитическую, программно-ориентирующую и политико-просветительную работу; быть инициатором, а во многом и авангардом инновационного обновления.

Государственно-управленческие отношения строятся в основном в рамках принципа императивности по линии «власть — подчинение», «решение — контроль — исполнение». Учитывается, естественно, активная роль и объекта управляющего воздействия. По целям управленческие отношения подразделяются на охранительные и регулятивные; по направленности — на вертикальные и горизонтальные; по содержанию — на отношения общей, отраслевой, межотраслевой и внутриорганизационной компетенции; по функциям — на субординационные, координационные и реордина­ционные.

Изложенное позволяет представить государственное управление как процесс реализации государственных целей и задач путем публичного воздействия государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения и заранее спланированного социально-прогрессивного преобразования.

В научной литературе, а тем более на страницах публицистических и научно-популярных изданий встречаются и такие понятия, как «управление государством», «правовое управление государством», «управление делами государства»[28]. Эти понятия в общественном сознании практически тождественны, хотя на самом деле это не совсем так.

Управление государством — это упорядочение общественных отношений, регулирование государственного порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, защита прав и свобод человека и гражданина. Управление в этом случае связано с объективной необходимостью в регулировании общественных отношений, установлении определенных правовых стандартов и норм поведения и действия людей; оно направлено на реализацию целей и решение задач по удовлетворению общественных интересов путем организации людей и целенаправленного регулирования их повседневной деятельности.

Правовое управление осуществляется там, где силами гражданского общества проблема не решается и возникает необходимость исполнения законов в принудительном порядке. Это сфера, где ведущую роль играют правовые средства, широко используются силовые, контрольно-надзорные и другие формы юридического принуждения. Причем касается это не только государственных объектов, но и частных коммерческих и некоммерческих организаций, соответству­ющих юридических и физических лиц.

Управление делами государства — непрерывная, постоянная управленческая деятельность, направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного правопорядка и общественной безопасности. Реализуется она соответствующей системой органов государственной и муниципальной власти, а также иных уполномоченных на то структур на основе принципов федерализма, законности, субординации, разделения власти. Особый его предмет — стандартизация, сертификация, аккредитация, статистика, отчетность, метрология.

Большое многообразие в подходах и не меньшая номенклатура управленческих дефиниций заставляют предметнее исследовать виды государственного управления.

1.3. Виды государственного управления

В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим коллегиальным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX в. господствовала система государственного управления, основанная на однопартийной системе с ее авторитарно-бюрократическим стилем управления. Такое управление до поры до времени было достаточно действенным, но в целом оказалось социально малоэффективным и к началу 1990‑х гг. практически себя исчерпало. Сейчас страна с немалыми трудностями переходит к демократической системе.

По иерархической структуре государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют также: международное публичное управление, которое осуществляется органами, которые созданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями; государственное управление на общенациональном уровне; управление на уровне субъектов федерации; управление в автономно ограниченных образованиях; управление на уровне муниципальных образований. Наглядным примером государственного управления на региональном уровне может служить управленческая деятельность недавно созданного Министерства по развитию Дальнего Востока.

Вообще же государственное управление как функция единой государственной власти представляет собой органическое единство. «Разбрасываться» государственной силой, как пишет В. В. Путин, нельзя. Недопустимо механически перетасовывать ресурсы и полномочия между различными уровнями власти. Распределение государственных полномочий по различным уровням должно осуществляться по ясному критерию — функция должна исполняться только на том уровне управленческой вертикали, где это будет сделано с наибольшей пользой для граждан и для страны в целом[29].

По объекту управляющего воздействия государственное управление может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.

Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Реализуется оно через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере своих управленческих полномочий, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют кадровое регулирование, контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению.

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех основных «центров»:

1) федеральных органов власти силами федеральной государственной (гражданской, правоохранительной и военной) службы;

2) органов власти субъектов федерации и соответствующих структур гражданской службы субъектного уровня;

3) местных органов власти и муниципальной службы. Опре­де­ленные задачи государственной важности решаются управленческими структурами государственных предприятий и учреждений.

В зависимости от целей, задач и временны¢х рамок государственное управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.

Стратегическое государственное управление предполагает долгосрочную ориентацию общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям, определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции доктрины и целевые программы, ориентированные на качественное изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.

Тактическое управление рассчитано на конкретные действия государства по реализации промежуточных целей тактического характера. Это средне- и краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках тактических решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточные цели и задачи.

Оперативное управление ориентировано на решение проблем, возникающих в результате нежелательных отклонений от заданного генерального курса. При этом властями используется ситуационный подход к анализу объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый в данный момент вариант воздействия на дальнейшее развитие ситуации.

По содержанию и методам управляющего воздействия государственное управление может быть (по методике ООН[30]) политическим, административным, экономическим.

Политическое управление — основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, осуществляется публичным образом посредством государственной власти и других субъектов политической системы. Это разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений и их практическая реализация. В политическом управлении в подавляющем большинстве случаев используются императивы субъекта государственной власти. В современном обществе политическое управление осуществляется в государственно-правовой форме с разделением власти в рамках соответствующих «сдержек и противовесов», при высоком уровне социального контроля.

Административное управление — проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения и ограничения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций. Суть такого управления — воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы — обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать (не совершать или воздерживаться от совершения) те или иные действия.

Экономическое управление представляет собой процесс реализации государственных решений с помощью экономических рычагов и касающихся в первую очередь социально-экономической сферы. Такое управление осуществляется путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Учитывая, конечно, что государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.

Комплексно все указанные виды государственного управления проявляются по-разному, в том числе в антикризисном государственном управлении — процессе применения специальных (нередко экстраординарных) методов и процедур, направленных на социально-экономическое оздоровление политической, финансово-производственной и морально-нравственной ситуации в обществе, создание и развитие условий для выхода государства из кризисного состояния. Нельзя не учитывать, что кризисы являются не только закономерным этапом развития рыночной экономики, но и результатом непрофессиональных решений государственного аппарата, стратегически противоречащих созидательным потребностям людей и национальным интересам общества.

Основные направления управленческой деятельности в условиях системного кризиса: принятие антикризисного законодательства; модернизация финансовых механизмов; сохранение и развитие высокодифференцированных структур, в том числе научно-конструкторских, банковских и государственных корпораций; антимонопольный контроль; курс на экономию ресурсов, особенно валютных и энергетических; ускоренный оборот ресурсов; диверсификация способов деятельности; централизация управления на особо трудных (провальных) участках и децентрализация на участках устойчивого функционирования; аутсорсинг, развитие государственно-частного партнерства; снижение доли участия государства в экономике; замена административной регламентации рыночными механизмами, административного контроля страховой ответственностью; стимулирование частной инициативы.

Не менее важны и другие формы государственно-управленческой деятельности:

1) управление по результатам и проектам — управление, основанное на бюджетировании, ориентированном не на объемы освоенных средств, а на конечный результат с минимальными затратами времени и материально-финансовых ресурсов. Стратегически верно ставится задача перехода к финансированию проектов и социальных услуг, а не учреждений, к нормативно-подушевому финансированию, а не от достигнутого уровня затрат, сложившихся в прошлом году;

2) управление внешним долгом — деятельность по предотвращению или смягчению долгового бремени, система мер по повышению эффективности использования привлекаемых финансовых ресурсов. Между государственными доходами и расходами должно быть и оперативное, и долгосрочное соответствие;

3) управление изменениями — управление запланированными, организуемыми и контролируемыми переменами и трансформациями в различных сферах общественной жизни;

4) управление инновациями — государственная стратегия и соответствующая профессиональная управленческая деятельность, направленная на обеспечение инновационного развития государства, экономики, социально-бытовой сферы на основе использования передовых достижений научно-технического прогресса;

5) управление качеством — создание общественно-благоприятных условий для динамичного перевода всех видов общественного производства на выпуск более качественных товаров и услуг;

6) управление персоналом — управление, направленное на максимально эффективное использование кадрового потенциала организации в интересах достижения запланированных результатов в конкретно сложившихся условиях; деятельность, направленная на отбор, расстановку, мобилизацию людей, их профессиональное развитие и мотивацию к высококачественному исполнению трудовых обязательств;

7) управление государственными ресурсами — анализ, планирование и формирование социальных ресурсов, их учет и контроль за расходованием в соответствующих интересах. Речь идет о материально-финансовых, интеллектуально-кадровых, трудовых, информационных, временных ресурсах, которые находятся в распоряжении государства. Целевые установки — рациональное использование государственных ресурсов; новый технологический уровень развития энергетики, промышленности, сельского хозяйства, телекоммуникаций, информационных технологий и биотехнологий; создание конкурентоспособных высокотехнологичных производств; повышение производительности труда, в частности, создание за 20 лет не менее 25 млн рабочих мест нового качества с достойным уровнем оплаты за качественную работу[31].

Государственное управление — не застывшее, а постоянно развивающееся явление общественного бытия. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Сейчас достаточно большой популярностью пользуются концепции «нового государственного управления» (New Public Management — NPM), «сетевая модель государственного управления», модель «хорошего правления» (Good Governance).

В более или менее в законченном виде практическая модель «нового государственного управления» сложилась к середине 1980-х гг. Широкое применение NPM получила в Великобритании, Новой Зеландии, частично в Австралии, США, Германии и странах Скандинавии. Это была своего рода реакция на воз­росшие требования граждан и организаций, как контрагентов органов исполнительной власти, к качеству управленческих решений и предоставляемых властями за счет налогоплательщиков государственных и муниципальных услуг. У них, как потре­бителей, привыкших к высокому уровню обслуживания со стороны частного сектора, начали возникать анало­гичные требования и к государственным услугам. В итоге актуализировалась проблема переноса управленческих тех­нологий из частного сектора в общественный.

Научное обоснование такой позиции получило свое закрепление сначала в статьях П. Окойна[32] и С. Худа[33]. Затем появился фундаментальный труд Д. Осборна и Т. Геблера «Реор­ганизация управления: как дух предпринимательства преобразует госу­дарственный сектор»[34]. В нашей стране впервые достаточно объемное теоретическое освещение концепция «нового государственного управления» получила в работах профессора Н. И. Глазуновой[35], а позже — в научных исследованиях ученых факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова[36], НИУ «Высшая школа экономики», РАНХиГС при Президенте РФ, МГИМО (У) МИД России.

ГЛАЗУНОВА Нелли Ивановна (р. 1939)

Доктор исторических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного управления и политики Государственного университета управления — первой в Российской Федерации кафедры, выпускающей специалистов-менеджеров государственно­го управления. Действительный член Академии политических наук и Академии гуманитарных наук, автор многочисленных научных трудов и публикаций по проблемам государственного управления: «Государствоведение» (2000), «Государственное управление как система» (2001), «Система государственного управления» (2002). Руководитель и соисполнитель коллектив­ных научно-исследовательских и учебно-методических изданий «Государственное и муниципальное управление. Справочник» (1997), «Государство, управление, власть и право» (2002), «Управление изменениями в системе государственной власти и государственной службы» (2003), «Гражданское общество: проблемы институциализации и взаимодействия с властью» (2004) и др. Особое внимание уделяет проблемам сочетания принуждения и поиска консенсуса, эффективности конкурентных начал, качества публичных услуг, противодействия бюрократизму.

На государство идеологи концепции NPM смотрят как на крупную корпорацию. Логика их рассуждений достаточно проста: у государства имеется бюджет, производственные мощности, ресурсы, доходы, расходы и даже своего рода ак­ционеры — граждане, являющиеся одновременно и его клиентами. Государство, подобно производственной корпорации должно стремиться к удовлетворению интересов своих «акционеров», по­вышению своей эффективности, росту капитализации создаваемых за счет бюджетных поступлений активов, совершенствованию техноло­гии управления и качества оказываемых населению услуг. Важно лишь чтобы существовало взаимное доверие между властью, бизнесом и гражданами.

Власть в рамках NPM трактуется уже не как система принятия решений и принуждение, а прежде всего как конкурентная система регулирования и оказания обществу публичных услуг. Основные показатели ее функционирования — повышение качества представляемых населению публичных услуг; отсутствие жалоб на качество работы бюрократических структур; снижение себестоимости государственного аппарата и нисходящая динамика затрат на государственную службу; подконтрольность и строгое измерение результативности индивидуальной деятельности чиновника (имеется в виду контроль правовой, финансовый, политический и этический).

Базовая установка NPM: государственное управление должно быть менее затратным и при этом более результативным. Отсюда следует максимально возможная приватизация государственных производственных мощностей; резкое сокращение численности аппарата, повышение его профессионализма и ответственности, лишение чиновников неоправданных преимуществ и привилегий; строгая регламентация служебных полномочий; внедрение в систему публичного управления оправдавших себя в бизнесе подходов и приемов.

Считается, что модель NPM не только претендует на органическое использование наиболее эффективных приемов хозяйственного менеджмента в государственном управлении с выходом на «государственное предпринимательство», но и может быть первым крупным шагом в формировании идеального типа современного рационального государства. Его преимущества:

1) институционализация политической роли бюрократии и меха­низмов реализации корпоративных интересов, приоритет целям и задачам, а не устаревшим законам и бюрократическим правилам;

2) предоставление государственным служащим больших возможностей для проявления самостоятельности, творческой инициативы, бойцовских качеств;

3) удешевление администрации, переход от бюрократического стиля руководства к применению самых современных, прежде всего информационных технологий управления;

4) ориентация на клиента, стремление сделать бюрократию открытой и отзывчивой на общественные потребности, в том числе в части предоставления качественных и недорогих публичных услуг;

5) введение в государственный сектор опыта конкурентных отношений, использование тендерных процедур, конкурсных и контрактных отношений;

6) децентрализация управления на основе принципа субсидиарности;

7) оценка и оплата труда государственных служащих по результатам, т.е. на основе качества и результативности, личных заслуг и достижений;

8) повышение значимости общественного контроля.

«Новый менеджмент» нацелен на то, чтобы подчинить бюрократию общественным интересам и шире использовать возможности гражданского общества для «давления» на государственный аппарат. Поэтому предполагается вводить постоянный внешний и внутренний мониторинг ожидаемых и получаемых результатов; технологии бичмаркетинга — систематического сравнительного анализа успехов и причин неудач и провалов; управление «по целям и качеству»; жесткий бюджетно-правовой контроль. Во многих странах даже создаются центральные службы аудита государственных структур и оценки индивидуальных результатов служебной деятельности.

В последнее время, правда, наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Все больше сомнений вызывает возможность качественной имплантации в политико-государственное управление методов и приемов рыночной экономики.

Управление и менеджмент, действительно, близки по своей сути и функциональной предназначенности. Оба нацелены на целесообразность, эффективность и гибкое реагирование на изменение конъ­юнктуры. Но они не синонимы и по целому ряду позиций (целям, условиям, ресурсам, формам правового регулирования, мотивации, критериям эффективности, социальной ответственности, процедурам кадровых решений) существенно различаются:

• если менеджмент ориентирован на экономическую сферу, ее рентабельность и прибыльность, то государственное управление нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека. В этом смысле бизнес со своей погоней за прибылью неизбежно вступает в противоречие с общест­венными инте­ресами;

• если менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и продаже услуг, то государственное управление создает единые для всех хозяйствующих субъектов «правила игры»; задает режим экономической деятельности путем бюджетного, налогового и таможенного регулирования, государственного инвестирования, публичного распределения национальных средств, контроля и надзора, создания рыночной инфраструктуры;

• если продукт, производимый фирмой, осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену, то продукт государственного управления незрим и практически не поддается выражению в количественных, тем более ценовых показателях. Мы не можем с математической точностью посчитать эффективность государственного управления, речь может идти только о социальных эффектах;

• если управленческие отношения с точки зрения менеджмента в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского, коммерческого, трудового), то государственное управление связано, прежде всего, с регулированием нормами публичного права — конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, экологического, информационного, международного. Различны и методы регулирования: в первом случае они преимущественно диспозитивные, во втором — императивные и индикативные (рекомендательные);

• в отличие от частных компаний и фирм, государственные органы в большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов: политических партий, общественных палат, профсоюзов, неправительственных организаций, других заинтересованных объединений граждан;

• если объектом управляющего воздействия со стороны государства является все общество и все его подсистемы, включая оборону, правопорядок, международные отношения, налогообложе­ние, экологию, то частный сектор участвует в решении общенациональных проблем в весьма ограниченных масштабах, каждый, как говорится, «на своем узком участке»;

• в демократических государствах руководители государственных орга­нов избираются либо назначаются (преимущественно посредством соответствующего государственного резерва) теми, кто сам избран населени­ем. Те же, кто ответственен за управление в частной компании, напротив, избираются лишь акционерами, а чаще всего назначаются топ-менеджментом. Кадровые решения в системе государственной службы на­ходятся под значительно большим контролем, чем в частном секторе. В отличие от частного сектора, где существует значительная свобода в управлении персоналом, на государственной службе процесс отбора, найма, перемещения, сокраще­ния и увольнения работников существенно усложнен, в том числе многочисленными запретами и ограничениями, преду­смотренными служебным правом.

Различия, как видим, существенные. Поэтому говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не столько как источник правового регулирования экономических отношений, сколько как субъект собственно рыночных отношений.

Семинар «Государственное управление
и его природа»

1. Сущность и специфика государственного управления.

2. Виды государственного управления.

На семинаре может быть заслушан доклад «Новое государственное управление: сочетание государственного администрирования и принципов рыночных отношений».

Литература

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4. Указ Президента РФ от 25 октября 2005 г. № 1789 «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах».

5. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

6. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

7. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

8. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия».

9. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации».

10. Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ: 1996—2013 гг.

11. Атаманчук, Г. В. Проблемы управления и управляемости в обществе. Избранное / Г. В. Атаманчук. — М., 2011.

---

Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 65; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!