Список принятых сокращений 3 страница

Вышеизложенное позволяет определить управление как целенаправленное (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное), организующее и регулирующее воздействие людей (и созданных ими институтов) на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность в определенных целях и интересах. Осуществляется оно как непосредственно (самоуправление), так и через специально созданные для этого структуры.

С точки зрения социальной сущности управление характеризуется многими отличительными чертами и признаками:

1) управление — это общественно обусловленное явление, связанное с реальной жизнью и повседневной совместной деятельностью людей. Оно всецело зависит от сознания, воли, организованности, ценностных ориентаций, интересов и потребностей людей. Каждый народ и каждая нация, каждое государство и каждый человек всегда находится перед выбором, всегда вынужден принимать то или иное решение. Наука управления помогает выбрать из множества возможных вариантов самый достойный и правильный, определить наиболее значимые цели, сформулировать приоритетные направления деятельности, избрать оптимальный путь достижения поставленных целей;

2) управление характеризуется всеобщностью, пронизывает буквально все общественные отношения и связи — политические, экономические, социальные и культурно-духовные; межличностные и общественные; частные и публичные; деловые и общественно-коммунальные; внутригосударственные и международные;

3) управление — это организованная и динамично развивающаяся система, а не что‑то застывшее, раз и навсегда данное. Управленческая система постоянно совершенствуется, приспосабливаясь к велению времени и потребностям общества, характеризуется непрекраща­ющейся борьбой между тенденциями централизации и децентрализации, бюрократизации и дебюрократизации, авторитарности и демократизации, между дилентантизмом и профессионализмом;

4) управление — это многоэлементное и многоаспектное явление общественного бытия. Оно имеет свою структуру, основные элементы которой — субъекты, объекты и управленческие отношения. Эффективно управление лишь при умелом и разумном расходовании всех связанных с ним финансовых, материально-технических, интеллектуальных, временны¢х и иных ресурсов.

Субъект управления — активное начало управленческого процесса, всегда выступает в качестве инициатора субординационно-иерархического взаимодействия. Быть субъектом управления — значит быть ведущей, инициирующей, определяющей и направляющей стороной субор­динационного взаимодействия; силой, детерминирующей процесс развития объекта в том направлении, которое обусловлено интересами, целями, потребностями и перспективными ориентациями самого субъекта. Это, кстати, вовсе не означает, что управление предполагает такое положение вещей, когда всех надо «выстраивать в одну линию», диктуя свою волю пассивному, как иной раз кажется, большинству. В жизни, конечно, бывает и так, но надолго управления в таком режиме не хватит — рано или поздно властвующий субъект столкнется с не меньшей по силе встречной активностью управляемых. Помните закон Ньютона, который с математической точностью доказал, что «действие тел друг на друга равно по величине и направлено в противоположные стороны»? Это закон не только неживой природы, но и общественного бытия.

В условиях демократического устройства авторитаризм принципиально неприемлем. Ничего хорошего, как свидетельствует исторический опыт, не получается, если одна политическая сила присваивает себе монопольное право определять судьбы страны, стремится навязать свою волю другим, рассматривает общество не как равноправного партнера совместного исторического творчества, а всего лишь как объект своего властного воздействия. При естественном развитии общественных процессов каждая социальная сила занимает свое место и должны играть свою самостоятельную роль. Государство должно не только вести, но и само соответствовать общественным трендам, успевать за ними и опережать время, а не тащить насильно общество за собой. Оно должно осмысливать жизнь и соответству­ющим образом подстраиваться под нее, должно беречь и преумножать социальное многообразие, а не разрушать и упрощать его[18].

Субъектом управления является либо конкретное лицо (индивид), либо формализованная структура (объединение людей), которая по отношению к другим обладает соответствующими ресурсами, знаниями, культурой, полномочиями и, главное, способностью взять на себя ответственность за свои управленческие решения. Это может быть политический лидер или высококлассный специалист-управленец, выборное должностное лицо или назначаемый менеджер (например, сити-менеджер). Субъект может быть простым или структурно сложным, но по отношению к одному объекту и по данному предмету регулирования он однозначно должен быть один. Если в сообществе появляется два или больше субъектов управления, то в нем рано или поздно начинается конкурентное противоборство, возникают конфликты, которые в конечном счете ведут к дезорганизации, а затем и вовсе к распаду. Если все отвечают за все, то реально никто и ни за что не отвечает.

По сравнению с другими субъектами общественных отношений субъект управления обладает вполне определенными преимуществами — материальными, интеллектуальными, статусно-правовыми, властными, наконец. Главный его признак — способность, готовность и реальная возможность принимать управленческие решения и обеспечивать (если надо, в принудительном порядке) их реализацию. Субъект не только инициирует взаимодействие и определяет его организационную форму, но и управляет этим взаимодействием, обеспечивая тот или иной результат.

Объект управления — это то, на что направлено управляющее воздействие субъекта управления. Он выступает в роли воспринимающей стороны и образует особое поле системы управленческого взаимодействия, т.е. это все те, кто производит продукты питания и шьет одежду, строит дома и прокладывает дороги, учит детей и лечит больных, занимается наукой и искусством. Отсюда вывод: пренебрежительное отношение к управляемому объекту, его потребностям, интересам и предпочтениям недопустимо, иначе управление теряет здравый смысл и превращается в элементарное бюрократическое насилие. Искусство управления состоит не в бюрократическом самолюбовании и удовлетворении своих честолюбивых амбиций, а в том, чтобы умело направить энергию объекта в нужное русло, в целях производства необходимых общественных ценностей. Именно для реализации этой далеко не самой простой задачи управленец возлагает на себя миссию принятия управленческих решений, берет на себя ответственность за качество тех общественных перемен, которые он запрограммировал.

Объекты управления:

индивид, отдельный человек как потребитель государственных услуг. Принимая решение о помиловании осужденного, президент принимает управленческое решение, которое имеет не только частное, но и важное социально-воспитательное значение. Решение о премировании работника также носит управленческий характер. Оно направлено не только на улучшение материального положения данного человека, но и преследует другие не менее важные цели — воспитание, стимулирование качественного труда, повышение эффективности производства;

организации, учреждения, институты, трудовые коллективы, политические партии, профсоюзы, другие объединения людей. Парламент, принимая новый закон, например, о политических партиях, преследует цель совершенствования политической системы. Объектом управления в данном случае выступают политические партии, которые должны внести в свои программы, уставы и повседневную практическую деятельность необходимые изменения, коррективы и поправки в соответствии с требованиями нового законодательства;

социальные слои, классы, нации, страты. Закон о монетизации льгот — яркий пример управленческого решения по отношению к целому социальному слою пенсионеров, ветеранов войны и труда, инвалидов, многодетных семей и т.д. Не менее ярким примером является решение о либерализации партийно-политической системы, о снижении количественного порога, позволяющего зарегистрировать политическую партию при наличии в ее рядах 500 человек;

общество в целом как совокупность политической, экономической, социально-бытовой, культурной, военно-оборонительной и иных сфер жизнедеятельности людей. Федеральные законы, указы президента, постановления правительства, как правило, объектом своего управляющего воздействия имеют общество в целом, как во времени и в пространстве, так и по всем субъектам организационно-управленческого регулирования.

Основные свойства объекта управления:

1) внутреннее единство. Единство в том смысле, что в нем не должно быть абсолютно самостоятельных, ни от чего и ни от кого не зависимых подсистем, которые не подлежат воздействию со стороны управляющего субъекта. Члены сообщества как объекта управления живут как единое целое, вступая в определенные, часто весьма противоречивые и даже враждебные связи и отношения между собой. Если в сообществе появляется «самостоятельная» часть, то ее существование может быть лишь временным и в чем-то исключительным. Плюрализм в организационном построении и оппозиционность во взглядах и действиях объекта управления терпим лишь в определенных пределах. Абсолютные автономии и сепаратизм вообще недопустимы;

2) активность, т.е. способность проявлять инициативу по отношению к субъекту управления и даже (при определенных обстоятельствах) сопротивляться принятым решениям. Объективное только тогда становится объектом управления, когда оно само обладает определенным энергетическим потенциалом самодвижения, ведь управлять можно только чем‑то движущимся. Сидя в автомобиле с выключенным двигателем, мы не управляем. Управлять можно только реальными действиями людей, их сознанием и поведением;

3) относительная самостоятельность в своей внутренней жизни, обладание относительной автономией в своих потребностях и интересах, которые нередко не совпадают с интересами и потребностями управляющего субъекта;

4) адаптивность, приспособляемость к различным условиям, обстоятельствам и факторам общественного бытия;

5) способность к самоорганизации. Мелочная опека, авторитарно-бюрократическое управление, стиль «закручивания гаек» и тоталитарный контроль однозначно вредны и деструктивны.

Конечно, каждое общество имеет свою историю, свою культуру и свой менталитет, живет по собственным законам, руководствуется нормами определенных традиций и обычаев. Не случайно говорят, что одно общество холодное (живет по строгим нормам права и морали), а другое теплое (живет по неписаным законам и сложившимся традициям). Одно — либеральное, живет по строгим правилам протестантской этики, а другое — консервативное, руководствуется догматизированными правилами какой‑либо идеологии. Общество образца шведского социал-демократического социализма организуется и управляется иначе, чем общество советского коммунистического социализма. Каждое общество организуется и управляется по‑своему.

Современная Россия — общество теплое, которое, как известно, «умом не понять». Оно имеет свои особенности, которые никак нельзя обойти и не учитывать в управлении: атомизированность, социальная раздробленность, крайняя разбалансированность по доходам людей, низкая культура производства и примитивность быта. Это общество, которое живет не столько по законам, сколько в режиме «договаривающихся сторон». У нас взятка нередко воспринимается не как нарушение закона, а как руководство к действию и, к сожалению, зачастую действительно является самым надежным способом институционализации отношений между людьми. Уважение к закону и готовность его соблюдать, честно платить налоги и страховые сборы считается делом неблагодарным. Тем не менее существует устойчивая ориентированность на государственный патернализм. Основная масса людей высказывается за доминирование государственной собственности, приветствует национализацию, стиль «железной руки» и тут же голосует за тех, кто проводил разгосударствление, коррупционную приватизацию и мошеннические залоговые аукционы.

Общество с таким пониманием свободы эффективным быть не может. Оно требует глубинной модернизации и соответствующих конструктивно-созидающих управляющих воздействий. Причем воздействий, пригодных именно для российского общества, а не, скажем, американского. Не поэтому ли в терминологии ежегодных посланий российского президента такие слова, как «закон» встречаются в три раза, «модернизация» — в два с половиной раза и «власть» — в полтора раза чаще, чем в посланиях президента Соединенных Штатов Америки. При этом такие понятия, как «свобода» и «либерализм» повторяются в три раза реже[19]. Наверное, это наблюдение отражает тот факт, что проблемы законности, модернизации и реформирования власти нас сегодня тревожат больше всего и, естественно, требуют незамедлительных и конструктивных решений.

Субъекты и объекты управления неразрывно связаны между собой и взаимодействуют в рамках определенных связей и взаимодействий, которые называют управленческими отношениями. Это особая форма связей между субъектом и объектом управления, которые складываются в процессе осуществления управленче­ского труда, на основе целенаправленного учета и использования объективных закономерностей и субъективных факторов функционирования различных социальных систем. Такого рода отношения могут быть официальными и неофициальными, формальными и неформальными, отношениями субординации и координации, руководства и подчинения и т.д. Управленческие отношения отличаются тем, что они:

1) по форме субъективны, а по содержанию объективно обусловлены, складываются безотносительно к тому, какой стороной этих отношений они вы­ступают — активной или пассивной. Носителями управленческих отношений в той или иной мере являются все участники общественной, коллективной и индивидуальной деятельности;

2) являются сознательно-волевыми. Осуществляя функции управления, люди руководствуются заранее поставленными целями, стремятся регулировать свои действия во имя достижения этих целей. Отсюда понятно, что управленческие отноше­ния носят не только сознательно-организующий, но и целенаправленный волевой определенным образом мотивированный характер;

3) по своему характеру действенны, направлены на достижение определенного результата. В одном случае они созидательны, в другом — разрушительны, в третьем — на одних направлениях стимулируют развитие, а на других — тормозят продвижение вперед. Для нас управление — это то, что обязательно предполагает практическую активность, приводящую к реальным осязаемым результатам, имеющим вполне конкретную потребительскую стоимость. Управление присутствует там и только там, где есть результаты. В противном случае это уже не управление, а всего лишь его имитация. Управление — это не слова, призывы и увещевания, а конкретное дело и, главное, осязаемые, нужные людям результаты.

Достаточно удобным критерием классификации управленческих отношений является субъект управления. По этому критерию можно выделить семь видов управления и управленческих отношений:

1) социальное управление — целенаправленная организованная деятельность по оказанию управляющего воздействия на социум, его подсистемы, структуры и элементы (управление трудом, образованием, здравоохранением, культурой, наукой, отдыхом и т.д.). Субъектом такого управления выступает общество в лице соответствующих социальных институтов, социальных групп, государственных структур, институтов гражданского общества и даже отдельных граждан (естественно, если они обладают надлежащим ресурсом);

2) государственное управление — осуществляется государственным аппаратом от имени народа, по поручению народа и во имя народа. Государственное управление распространяется на все общество и все его подсистемы, как управляемую целостность;

3) местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, уста­новленных законом самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов мест­ного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Объектом такого управления является социальное сообщество, т.е. жители определенной административной территории (муниципального образования), которые непосредственно или через создаваемые структуры (органы местного самоуправления, муниципальные службы) управляют делами своего муниципального образования, причем за свои средства и под свою ответственность;

4) менеджмент — самостоятельный вид профессиональной деятельности, направленный на достижение определенных целей в процессе хозяйственной деятельности. Включает только те функции и действия по плани­рованию, организации, мотивации, координации, регулированию, регламентации и контролю, кото­рые осуществляются внутри организации, отрасли или территории для достижения поставлен­ных целей. Это разработка (моделирование), создание и максимально эффективное использование социально-экономических систем, нацеленных на предпринимательский успех, лучшее использование ресурсного потенциала предприятия, фирмы, компании, региона, народно-хозяйственного комплекса страны. Менеджмент бывает общим и специальным, стратегическим и ситуационным, финансовым, экологическим, инновационным, антимонопольным, антикризисным и т.д. Различны и объекты менеджмента — крупный, средний и малый бизнес, строительство, транспорт, связь и торговля, здравоохранение, наука, образование и ЖКХ, социокультурная сфера. Но главный его предмет — управление производственно-экономической деятельностью с целью обеспечения должной организованности, высокого качества производства и получения прибыли;

5) общественное управление реализуется силами выборных органов различных общественных формирований — политических партий, профессиональных союзов, творческих объединений, спортивных клубов, научных сообществ;

6) групповая саморегуляция в рамках кооператива, товарищества, ассоциации, артели, предприятия, кооператива и др. На уровне такого управления люди, свободно и добровольно объединившись в союз, сами на договорных началах управляют своей жизнедеятельностью;

7) единоличное управление — управление со стороны субъекта собственными действиями и поступками. Этот вид управления мно­гие ученые рассматривают в качестве исходного элемента всех остальных видов управления. Человек, который не в состоянии организовать себя, управлять другими не способен в принципе.

Многообразие, как видим, большое. Но в целом социальный механизм государственного управления в любой его форме может быть выражен следующей моделью: «интересы — потребности — цели — задачи — решения — действия — результаты — анализ достигнутого — очередные цели и задачи». Эта цепь раскрывает объективную логику управленческого процесса, переход объективного в субъективное и, наоборот, трансформацию субъектив­ного в объективное. При этом интересы, потребности и мотивационные механизмы выступают объектив­ными детерминантами управления, воплощающими в себе импульсы, запросы и интересы общества.

1.2. Государственное управление и его социальная природа

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место. И это не случайно. Государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.

В научной и учебной литературе понятие «государственное управление» представлено в самых различных редакциях.

В «Энциклопедии государственного управления» Российской академии государственной службы при Президенте РФ государственное управление трактуется как интеллектуально-информационное, стимулирующее и волевое воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества. Его основные отличительные черты: системность, устойчивость, иерархичность; исполнение властных полномочий в административном внесудебном порядке; сочетание правоприменения с правоустановлением[20].

Профессор Г. В. Атаманчук определяет государственное управление как «сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования»[21]. Его существо состоит в целенаправленном, системно-организованном, практически-преобразующем публичном воздействии на процессы, отношения и явления в обществе, придающем объекту управления необходимую динамику и социальную ориентированность.

Профессор В. Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти»[22]. Методы управляющего воздействия могут быть правовыми, экономическими, организационными и социально-психологические. Управленческие решения принимаются в форме политических программ, нормативных и индивидуальных правовых актов.

В понимании профессора Н. И. Глазуновой государственное управ­ление — это «управляющее воздействие (государства как субъекта управления) на все общество, как реализацию публичной власти всех трех ветвей и трех уровней». Систему же государственно-административного управления она определяет как «совокупность иерархически связанных между собой органов государственно-административного управле­ния, во взаимодействии реализующих управление государственной сферой экономики и социальной жизни и обеспечивающих исполнение законов, конституционно установленных прав и свобод граждан»[23].

Государственное управление в понимании Г. Л. Куприяшина и А. И. Соловьева — термин, который используется для обозначения профессиональной деятельности государственных служащих в органах государственной власти и аппарате управления или всех видов деятельности, направ­ленной на осуществление решений, принимаемых законодательной, исполнительной и судебной властями[24].

В англо-американской политической и юридической науке государственное управление рассматривается как категория, включающая в себя в органическом единстве государственную политику и государственное администрирование. Институт Всемирного банка этот вид управления определяет как применение-использование политической власти для контроля-регулирования внутригосударственных дел[25].

В последнее время все чаще используется и такое понятие, как «публичный (общегосударственный) менеджмент» (англ. рublic management). В условиях усложняющихся взаимозависимостей между государ­ственными, коммерческими, неправительственными, общественными и квазиправительственными организациями это вполне оправдано. Жесткое разграничение административных и рыночных подходов не всегда оправданно и, как правило, мало эффективно. Абстрагироваться от факта возрастающей роли технологий бизнеса, рыночных инструментов и сетевого структурирования в государственном секторе опрометчиво[26]. Субъектами публичного менеджмента являются не только государственные деятели, должностные лица и чиновники, но и сотрудники аппаратов политиче­ских партий, профсоюзов, крупного бизнеса и некоммерческих организаций, чьи интересы в значительной степени покрывают пространство проблем общественной политики; лоббисты, добивающиеся от правительства и парламента различных преференций в интересах соответствующих групп; работники специаль­ных отделов частных корпораций (GR-отделы), профессионально за­нимающиеся установлением благоприятных для бизнеса отношений с местными, региональными и федеральными властями; религиозные лидеры, финансовые и другие институты гражданского общества.

Обобщив представленные в научных публикациях позиции, государственное управление можно определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

Государственное управление характеризуется многими, только ему присущими признаками и отличительными чертами:

1) масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество и даже (при определенных условиях) воздействие, выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики. Государственное управление отличается огромными объемами охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности всего населения страны, определяет судьбы как миллионов, так и каждого человека в отдельности. Государственная власть определяет вектор развития и регулирует общественные отношения буквально во всех сферах (политико-идеологической, производственно-экономической, технико-инновационной, энергетической, финансовой, социально-бытовой, духовно-культурной, военно-оборонной, международной) и областях жизнедеятельности людей — промышленность, сельское хозяйство, строительство, образование, наука, ЖКХ, здравоохранение, оборона, дипломатия и т.д. Все другие разновидности управленческой деятельности имеют территориально ограниченный, производный, во многом подчиненный статус;

2) властный характер. Государственное управление — не что иное, как процесс (и одновременно механизм) реализации государственной власти. Это не просто пожелания и намерения, а прежде всего, мотивированное, целенаправленное, соответствующим образом стимулируемое законотворческое, распорядительно-регулирующее, контрольно-надзорное, а в необходимых случаях, — и силовое побужда­ющее воздействие, в том числе с помощью подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности, судебной системы и спецслужб.

Государственная власть отличается тем, что, во‑первых, носит политический характер, хотя и не всякая политическая власть яв­ляется государственной; во‑вторых, реализуют власть соответствующие государственные органы, государственные организации и должностные лица; в‑третьих, она едина, централизована и консолидирована: двух государственных влас­тей нигде нет и быть не может; в‑четвертых, государство выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы). Никакая другая власть такого рода задачу выполнять не может, для этого у нее нет ни полномочий, ни средств, ни соответствующего инструментария; в‑пятых, государственная власть объединяет и структуризирует население по административно-территориальному и (или) национально-территориальному признаку. В результате, с одной стороны, формируется единая государственная общность, а с другой — происходит дифференциация единой власти по конкретным территориальным образованиям; в‑шестых, государствен­ная власть реализуется специализированным государственным аппара­том;

3) возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, властных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д. Государство помимо юридических, экономических, политико-идеологических и организационных форм широко использует специфические ресурсы управленческой деятельности, например принуждение. Государство и только государство обладает легитимным правом применения насилия: уголовного наказания, административных, дисциплинарных, имущественных и иных санкций. Никакая иная, даже самая авторитетная социальная структура такими полномочиями не обладает;

4) органическая целостность во всем богатстве его элементов, свойств и отношений. В государственном управлении проявляется диалектическое единство интересов власти, общества и гражданина, реализуются интересы, потребности и реальные возможности общества и каждого гражданина.

Характер субъектно-объектных отношений позволяет определить государственное управление в узком и широком смыслах. В узком смысле — это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующих форм организующей, координирующей, распорядительной, контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в широком смысле — это функция государственных органов всех ветвей власти, соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется в законодательной, исполнительной и правосудной формах.

По своему содержанию государственное управление:

— обеспечивает согласование интересов общества и различных социальных групп и классов (общегосударственных, региональ­ных, национальных, корпоративных, личных);

— определяет приоритетные в конкретной исторической со­ци­ально-политичес­кой ситуации группы интересов и потребностей;

— закрепляет выбор (в соответствии с приоритетами и предпочтениями) стратегических, оперативных и тактических целей, определяет политический курс, закрепляет формы и способы их осуществ­ления;

— решает вопросы, связанные с поиском, накоплением и распределением материальных, финансовых, интеллектуально-кадровых, информационных, эвристических и иных ресурсов, необхо­димых для решения жизненно важных проблем;

— обеспечивает внутреннюю и внешнюю безопасность, террито­риальную целостность, независимость государства и суверенитет народа.

Основные сферы государственно-управленческого воздействия — внутренняя политика и международные отношения, экономика и культура, бюджет и межбюджетные отношения, сфера социального развития, пространство взаимодействия между этими сферами; информационное и правовое обеспечение; прогнозирование, планирование и программирование общественного развития.

---

Дата добавления: 2016-01-04; просмотров: 30; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!