Тема 11. Система платежей за природные ресурсы
И за загрязнение окружающей среды.
1. Система платежей в природопользовании.
2.Природоохранные мероприятия.
В совокупности экономических инструментов охраны окружающей среды и природопользования одно из центральных мест занимают платежи.
Палитра применяемых в современных условиях платежей весьма разнообразна. Их основными разновидностями являются платежи за пользование природными ресурсами (часто имеющими налоговую форму) и эмиссионные платежи. К последним относятся платежи за загрязнение атмосферного воздуха, водных ресурсов, размещение отходов, а также, при наличии развитого природоохранного законодательства, платежи за шумовое загрязнение среды.
В России система платежей включает:
1) платежи за пользование природными ресурсами (ресурсные платежи);
2) компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого оборота или ухудшение их качества (компенсацию ущерба), вызванное производственной деятельностью;
3) платежи за загрязнение окружающей природной среды (эмиссионные платежи).
Ныне действующая в России система платного природопользования формировалась в течение ряда десятилетий. Большими препятствиями на пути ее введения были господствовавшая в предшествовавший период развития страны догма о бесплатности природопользования как преимуществе “нового общественного строя”, а также отсутствие реальной рыночной среды, в которой плата как экономический инструмент только и может проявить свои преимущества.
|
|
|
Первым стал утверждаться платный порядок пользования природными ресурсами. В 1949 г. был восстановлен ликвидированный в 30-е годы платный принцип отпуска леса на корню (т.е. леса как природного ресурса) лесозаготовительным предприятиям. В 70-е годы стал формироваться возмездный для горнодобывающих и топливно-энергетических предприятий характер доступа к недрам (месторождениям соответствующих полезных ископаемых). В 1982 г. была введена плата за пользование поверхностными водами, в 1984 г. — водами из подземных источников. Что касается платежей за пользование землей, то они были введены лишь при переходе к рыночным реформам, а именно; в 1991 г. после принятия Федерального закона “О плате за землю”. Механизм применения платежей за загрязнения окружающей природной среды стал отрабатываться лишь по второй половине 80-х годов после принятия постановления “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” (январь, 1988 г.). С этой целью в стране проводился крупномасштабный эксперимент, в орбиту которого было вовлечено несколько регионов Российской Федерации.
Таким образом, отвечающая рыночным принципам система платного природопользования в стране стала реально складываться лишь в конце 80-х — начале 90-х годов. Правовую основу этой системы образуют следующие законодательные акты:
|
|
|
— “Об охране окружающей природной среды” (1991 г.);
— “О плате за землю” (1991 г., с последующими изменениями и дополнениями);
— “Водный кодекс РФ” (1995 г.);
— “О недрах” (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г.);
— “Лесной кодекс РФ” (1997 г.);
— “О плате за пользование водными объектами” (1998 г.);
— “О соглашениях о разделе продукции” (1995 г., с изменениями и дополнениями от 7 января 1999 г.) и др.
С учетом того, что часть платежей за природопользование имеет налоговую форму, а средства от их взимания аккумулируются в бюджетах различных уровней и направляются на финансирование природоохранных и природовосстановительных мероприятий, большое значение имеет также хозяйственное законодательство, в том числе, Налоговый кодекс, Федеральный закон “Об основах налоговой системы РФ” (до принятия полностью нового Налогового кодекса), а также ежегодно утверждаемый закон “О федеральном бюджете РФ”. Этот блок законов существен тем, что в нем определяются порядок индексации ставок платежей (в соответствии с конкретным уровнем инфляции и изменением социально-экономической ситуации в стране), принципы распределения аккумулируемых финансовых ресурсов по бюджетам различных уровней.
|
|
|
Общий порядок платного природопользования, закрепленный в соответствующем федеральном законодательстве, является, таким образом, единым для страны. Далее он детализируется и конкретизируется в подзаконных актах, а также в законодательных актах субъектов Российской Федерации. Что касается подзаконных актов, то принципиальное значение в рассматриваемом нами контексте имеет, в частности, постановление Правительства РФ (от 28 августа 1992 г.) “Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредных воздействий”. Назначением законодательства субъектов Российской Федерации является также учет региональных особенностей при применении платного порядка природопользования, определение конкретных ставок платежей для конкретных потребителей, применение предусмотренных федеральными законами льгот и т.п.
В настоящее время в России основными разновидностями являются платежи за пользование природными ресурсами (ресурсные платежи) и платежи за загрязнение окружающей природной среды. В России действует весьма разветвленная система ресурсных платежей. Их состав и порядок применения уточняются по мере обобщения накапливаемого опыта, а также с учетом международной практики платного природопользования.
|
|
|
Для субъектов хозяйственной деятельности (юридических и физических лиц) платным является пользование всеми основными природными ресурсами. Так, плата взимается за пользование земельными, лесными, водными ресурсами, объектами животного мира и водными биологическими ресурсами (прежде всего, рыбными). Платно и пользование недрами.
Плата за пользование землейимеет налоговую форму. Она взимается в виде земельного налога. В случае оформления договора аренды взимается арендная плата.
Плата установлена за пользование сельскохозяйственной, городской, пригородной землей, лесными землями, землями, занятыми месторождениями полезных ископаемых и некоторыми другими категориями земель. При этом ставка земельного налога является единой, независимо от того, находится ли земельный участок в пользовании, владении пли собственности соответствующего налогоплательщика. Таким образом, земельный налог имеет фискальную направленность, и средства, полученные от его взимания, поступают в бюджеты (от местного и регионального до федерального). С учетом весьма высокого уровня ставок (прежде всего, за городские земли) земельный налог выполняет и стимулирующие функции, способствуя рационализации землепользования.
Ставка земельного налога, как правило, устанавливается и действует в течение соответствующего календарного года. Земельные налоги, как и все прочие, изымаются из прибыли (дохода) налогоплательщика (юридического и физического лица).
Средние для субъектов федерации ставки земельного налога устанавливаются на единицу земельной площади (га, кв. м) в соответствии с законом РФ “О плате за землю”. Далее эта средняя ставка дифференцируется. Основой дифференциации призваны служить данные по экономической оценке ресурсов, содержащиеся в Земельном кадастре. На практике с учетом незавершенности работы по формированию Земельного кадастра это требование реализуется не в полном объеме.
Для сельскохозяйственных угодий ставки земельного налога дифференцируются в зависимости от их вида (пашня, залежь, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения), качества и местоположения земельного участка. Кроме того, с учетом инфляции и других факторов уровень земельного налога периодически индексируется. Коэффициент индексации, как правило, утверждается в законе “О федеральном бюджете” на соответствующий год. Аналогичным образом индексируются и другие ресурсные и эмиссионные платежи.
Важным является порядок централизациив бюджетах различных уровней средств, поступающих от внесения земельного налога. Он различен для сельскохозяйственных угодий и городских земель. Процент централизации в Федеральном бюджете средств от внесения земельного налога за сельскохозяйственные угодьяутвержден в законе “О плате за землю”. Онразличается по субъектам федерации с учетом природно-географических факторов. Ряд отдаленных регионов, а также регионов со сложными природно-климатическими условиями, как и предусмотрено в законе, вообще не перечисляет средства от земельного налога в федеральный бюджет. Эти средства расходуются ими самостоятельно на цели социально-экономического развития соответствующих территорий, проведение почвовосстановительных мероприятий, разработку и ведение земельного кадастра и т.п.
Налог на городские земли также рассчитывается на основании средних ставок, приведенных в приложении к закону “О плате за землю”. Средние ставки дифференцируются по зонам градостроительной ценности территории городов. Границы зон определяются в соответствии с экономической оценкой территории и генеральными планами городов. Так. например, территория Санкт-Петербурга разделена на 19 зон градостроительной ценности в зависимости от местоположения земельных участков. В первой зоне градостроительной ценности, имеющей максимальную ставку земельного налога, расположена Центральная часть города. По мере удаления участков от центра изменяется номер зоны градостроительной ценности и снижается ставка налога [Экологическая обстановка..., 1997].
Порядок централизации средств земельного налога (как и арендной платы) за городские земли, как правило, определяется в законе О федеральном бюджете на соответствующий год. На 1996-97 гг. централизация этих средств была определена в следующей пропорции:
• 30% от общей суммы средств зачисляются в федеральный бюджет для финансирования Государственной программы повышения плодородия почв и ведения земельного кадастра;
• 20%налоговых поступлений направляются в бюджеты субъектов Российской Федерации на централизованно выполняемые мероприятия в соответствии со ст. 24 закона РФ “О плате за землю” (землеустройство, ведение земельного кадастра, мониторинг, охрана земель, освоение новых земель и т.п., а также инженерное и социальное обустройство территории);
• оставшиеся 50% налоговых поступлений остаются в распоряжении местных органов власти и поступают в соответствующие бюджеты.
В условиях бюджетного дефицита, характерного для настоящего этапа рыночных реформ в России, реальна опасность использования средств, поступающих от земельных налогов, не по прямому назначению, т.е. на цели, не связанные с охраной и повышением почвенного плодородия. К данной актуальной проблеме мы вернемся в п. 10.2 в связи с анализом порядка финансирования природоохранных мероприятий.
Платежи за пользование недрами, акваторией и участками морского дна устанавливаются в соответствии с законом РФ “О недрах”. Они включают:
• платежи за право пользования, разведку, добычу полезных ископаемых, строительство подземных сооружений (не связанных с добычей полезных ископаемых), захоронение вредных веществ;
• отчисления пользователей недр на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• акцизные сборы;
• сборы на выдачу лицензий на недропользование.
Согласно действующему законодательству, в России предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. При этом действует так называемое правило “двух ключей”, когда лицензия на недропользование выдается и органами власти соответствующего субъекта федерации и территориальным органом управления государственным фондом недр Министерства природных ресурсов РФ.
Платежи за право пользования недрами (роялти) устанавливаются в зависимости от экономической оценки и качества месторождений полезных ископаемых и определяются как процентная доля от стоимости добытого минерального сырья (точнее, валовой выручки). Эта процентная доля дифференцируется. Для нефтяных компаний она составляет от 6 до 16% при среднем уровне в 3%. Величина платежей закрепляется в лицензионном договоре.
Одним из направлений налоговой реформы, реализуемой в настоящее время в России, является увеличение в общей сумме налоговых поступлений в бюджет платежей (налогов) за природные ресурсы. Этим целям, в частности, служат уточнение ранее применявшегося порядка платного природопользования и введение ряда новых платежей. Так, с 1998 г. в России впервые были введены платежи за животный мир. Кроме того. Федеральным законом “О плате за пользование водными объектами” (1998 г.) расширен перечень ранее применявшихся платежей за воду.
В настоящее время плата взимается за:
• забор воды из водных объектов;
• удовлетворение потребностей в воде гидроэнергетики;
• использование акватории водных объектов для лесосплава, добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ;
• осуществление сброса сточных вод в водные объекты.
Ныне действующие порядок применения платежей за загрязнение окружающей природной среды определен законом РФ “Об охране окружающей природной среды”, а также постановлением Правительства РФ “Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия”. В России взимается плата за:
— выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников загрязнения;
— сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
— размещение отходов.
Самостоятельное значение имеет и вопрос о том, кто реально компенсирует платежи за загрязнение — предприятие-природопользователь или покупатели его продукции в результате соответствующего повышения цен. От конкретного порядка компенсации экологических экстерналий, действующего в той или иной стране, во многом зависит реализация принципа загрязнитель — платит. Этот принцип на самом деле является двусторонним и обусловливает покрытие в той или иной мере экологических экстерналий и предприятиями-загрязнителями среды, и покупателями их продукции.
Актуальность данного вопроса, требующего самостоятельного исследования, определяется тем, что в России основными стационарными источниками загрязнения среды являются энергетические предприятия. Эти предприятия относятся к числу естественных монополистов, а спрос на их услуги (поставка электроэнергии и теплоснабжение) характеризуется низкой эластичностью по цене. В этих условиях создается благоприятная почва для искусственного повышения цен на соответствующие услуги и перекладывания бремени экологических издержек (экстерналий) на плечи потребителей. Средством выхода из ситуации мог бы стать более действенный контроль за предприятиями-монополистами в части обоснованности установления ими тарифов на предоставляемые услуги. Только в этом случае эмиссионные платежи способны действительно стимулировать повышение уровня экологической безопасности и проведение природоохранных мероприятий загрязнителями среды, занимающими монопольные позиции на рынках производимой ими продукции (оказываемых услуг
Деятельность по охране окружающей среды и ресурсосбережению требует выделения определенных финансовых ресурсов..
Финансыкак инструмент экологического управления представляют собой систему отношений по формированию и расходованию фондов денежных средств, обслуживающих процессы охраны и воспроизводства природных ресурсов и поддержания на должном уровне качества окружающей среды. В любой стране финансы имеют довольно сложную структуру, объединяя фонды денежных средств, образуемых на общенациональном, региональном, местном уровнях, а также на предприятиях-природопользователях.
Финансы неразрывно связаны с деятельностью государства по регулированию экономики, с образованием и расходованием средств различных бюджетов. В России в соответствии с федеративным государственным устройством формируются федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, а также местные бюджеты.
Доходная часть бюджетов всех трех уровней преимущественно образуется за счет налогов. Во многих странах налоговой системепринадлежит важная роль в деле как финансирования, так и стимулирования природоохранных мероприятий. Кроме того, обеспечению природоохранной деятельности необходимыми денежными средствами также может служить система кредитования, в том числе предоставление кредитов на льготных условиях (так называемые мягкие займы), беспроцентные ссуды, гранты и т.п.
Действующая в настоящее время в России система финансирования природоохранных мероприятий сложилась не сразу. В дореформенный период при применении административно-командных методов управления преобладающим источником финансирования природоохранной деятельности были бюджетные средства. Предприятия-природопользователи, получая эти средства на безвозмездной основе, мало заботились об их эффективном применении и достижении реальных экологических результатов.
Во второй половине 80-х годов при переходе к экономическим методам охраны окружающей среды акцент был сделан на так называемые хозрасчетные источники финансирования предприятий. Такой порядок, верный в своей сути, т.е. с позиции перехода на возмездный порядок осуществления природоохранных затрат, не мог решить все экологические вопросы и, прежде всего, те, которые имеют региональный, национальный и тем более глобальный характер. Это потребовало дальнейшего упорядочения системы финансирования природоохранных мероприятий.
Современная система финансирования природоохранной деятельности в России характеризуется применением нескольких инструментов и источников такого финансирования. Одно из центральных мест в этой системе занимают специализированные фонды охраны природы (иногда именуемые также экологическими фондами), а также фонды воспроизводства ряда природных ресурсов и, прежде всего, месторождений полезных ископаемых.
При этом фонды охраны окружающей среды формируются на общефедеральном уровне, уровне субъектов федерации и местном уровнях в основном за счет аккумулирования платежей за загрязнение окружающей среды и некоторых других источников. Фонды воспроизводства природных ресурсов, из которых ныне сохранилась лишь одна система фондов по недрам, имеют своей финансовой основой соответствующие отчисления на воспроизводство и охрану природного ресурса. Однако, в отличие от экологических фондов, они являются двухуровневыми и образуются на уровне федерации и субъектов федерации в составе соответствующих бюджетов.
Вместе с тем статус этих фондов не является постоянным. Это, прежде всего, относится к фондам охраны природы (экологическим фондам). Первоначально они рассматривались как целевой внебюджетный источник финансирования природоохранных мероприятий. Начиная с 1998 г. средства этих фондов консолидированы в соответствующих бюджетах. Данное решение имеет как свои положительные стороны (облегчение контроля за расходованием средств, сокращение административных издержек и др.), так и явные отрицательные моменты (возможность “растворения” в общих бюджетных потоках и как следствие — нецелевое использование).
Что касается фондов воспроизводства природных ресурсов, то ныне, из трех первоначально предполагавшихся (по лесным, водным ресурсам и недрам) сохранился один. Такое положение не может не сказываться отрицательно на финансировании мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов, что и происходит на практике.
Так, в России во второй половине 90-х годов удельный вес расходов по разделу федерального бюджета “Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия” держится на уровне 0,4-0,5% при минимально необходимом уровне в 1%.
Вместе с тем комплексный анализ всех финансовых потоков, обслуживающих охрану и воспроизводство природных ресурсов, затруднен. Часть средств на эти цели отражается в так называемой ведомственной структуре Федерального бюджета РФ и поступает через финансирование деятельности Министерства здравоохранения, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) и некоторых других.
В финансировании Минздрава используются как бюджетные источники, так и средства обязательного и добровольного медицинского страхования. К охране окружающей среды непосредственное отношение имеет деятельность, связанная с оказанием медицинских услуг по заболеваниям так называемой экологический этиологии, обусловленных неблагоприятным состоянием окружающей природной среды. По линии МЧС, прежде всего, покрываются затраты по ликвидации последствий аварийных экологических ситуаций и наносимого ими ущерба окружающей природной среде.
Кроме этого, за счет бюджетных источников финансируются федеральные и региональные экологические программы различного содержания. Часть этих программ направлена на оздоровление экологической ситуации в так называемых проблемных регионах, также реализуются экологические программы производственно-технологического и организационно-управленческого содержания.
Вместе с тем финансовый механизм охраны окружающей среды в России не является до конца сложившимся и устойчивым. Слаба и его концептуальная база. Явно недостаточна эффективность применения весьма ограниченных сегодня ресурсов, выделяемых на экологические цели и воспроизводство природных благ. Как показывает опыт других стран, в том числе и развитых, при наличии множества острых экологических проблем особую актуальность приобретает вопрос их концентрации на приоритетных природоохранных направлениях.
Наиболее рациональным и удобным средством такой концентрации могут служить финансируемые из бюджетов и других источников целевые комплексные экологические программы. Именно по этому пути в 70-е годы шли США, что позволило им в относительно короткие сроки справиться с наиболее острыми экологическими проблемами (от “спасения” Великих Озер до строительства муниципальных очистных установок и сокращения загрязнения атмосферного воздуха выхлопными газами автотранспорта).
В большинстве стран с эффективно действующим механизмом охраны окружающей среды значительную роль играют экологические налоги. Более того, в некоторых крупнейших европейских странах, и, прежде всего, в Германии, усиление значения экологических и ресурсных налогов рассматривается в качестве важнейшего направления кардинального реформирования налоговой системы в целом
Существуют две основные разновидности экологических налогов: продуктовые и энергетические (ресурсные). Продуктовые экологические налоги являются косвенными и устанавливаются на товары, производство (потребление) которых сопровождается возникновением негативных экологических экстерналий. Продуктовые налоги повышают рыночную цену соответствующих товаров, что приводит к ограничению и рационализации их потребления. Они могут применяться на тару одноразового использования, различные контейнеры для питья (в том случае, когда на них не распространяется залоговая система), алюминиевую фольгу, пестициды, некоторые моющие средства, соль для посыпки дорог и т.п. Объектом налогообложения может быть и продукция, изготовленная из дефицитного сырья, например, тропической древесины.
Энергетические и транспортные налогивключают налоги на различные виды топлива, в том числе на бензин в зависимости от содержания в нем свинца, а также налоги на содержание в топливе углерода. Аналогичную направленность имеют и специальные регистрационные налоги на транспортные средства, уровень которых зависит от расхода в соответствии со стандартами топлива. В Швеции, имеющей богатый опыт учета экологических факторов, специальные налоги взимаются с предприятий в зависимости от выбросов оксидов азота, относящихся к числу парниковых газов.
Экологические налоги, в отличие от эмиссионных платежей, всегда поступают в бюджеты. Получаемые при этом средства могут направляться на стимулирование охраны природы потребителями, разработку и внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов, расчистку старых свалок и т.п. Так, в Дании за счет этих средств действует специальная схема по сбору устаревших и вышедших из употребления автомобилей. В рамках этой схемы владельцам транспортных средств, потребление которых связано с существенной нагрузкой на окружающую природную среду (таковыми считаются автомобили, срок службы которых превышает 10 лет), выплачивается за их “сбор” специальная премия. При этом при введении новых экологических налогов осуществляется контроль за постоянством общего налогового бремени, вследствие чего это введение осуществляется комплексно и одновременно могут быть снижены какие-то другие налоги.
Что касается России, то в ней опыт применения экологических налогов весьма непродолжителен. Прежде всего, как известно, налоговую форму имеют некоторые ресурсные платежи. Что касается собственно экологических налогов, то в середине 90-х годов применялись различные налоговые льготы (по налогу на прибыль) для предприятий с целью стимулирования реализации ими природоохранных инвестиционных проектов. Однако со второй половины 90-х годов в условиях жестких бюджетных ограничений налоговые льготы, связанные с охраной окружающей среды, были резко сокращены. Исключением являются льготы по налогу на имущество предприятий, согласно которым стоимость имущества предприятий, подлежащей налогообложению, сокращается на балансовую стоимость производственных природоохранных фондов.
В стране практически не применяются продуктовые экологические налоги (в том числе, на экологически небезопасную тару, упаковку, удобрения, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло). Не применяются и залогово-возвратные инструменты. Ждет своего применения и такой эффективный финансовый рычаг аккумулирования средств для охраны окружающей среды, как режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования.
В развитых странах для покрытия ущерба, вызываемого аварийным загрязнением среды и заблаговременной централизации необходимых финансовых ресурсов, широко используются возможности экологического страхования.
Различают обязательное (по закону) и добровольное экологическое страхование. В России в соответствии с Федеральным законом “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” (1997) введено обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных производственных объектах. По экспертным оценкам, за счет страхования экологических рисков на 40% могут быть покрыты убытки, причиняемые третьим лицам аварийным загрязнением среды [Национальный план действий..., 1999]-. Кроме этого, экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фондов превентивных мероприятий страховщика. Получает определенное распространение и практика добровольного страхования экологических и ядерных рисков. В России в настоящее время внедряется страхование деятельности атомных электростанций.
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 891; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!