Тема 9. Административные методы управления
Природопользованием. Экологические стандарты и нормативы
1. Государственная экологическая экспертиза.
2. Проведение экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) как сфера деятельности берет свое начало в 1988 году, когда Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года №32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» были образованы Государственные комитеты СССР и РСФСР по охране природы, а также система аналогичных органов государственного управления в союзных и автономных республиках, краях, областях, автономных областях и в г. Москве.
К началу 90-х годов в Российской Федерации сложилась достаточно четкая система, позволяющая силами Министерства по охране окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) организовывать и проводить государственную экологическую экспертизу на всех уровнях: федеральном, республик, автономных образований, а также на краевом, областном и городском уровнях.
Законодательной базой для решения осуществления ГЭЭ в нашей стране являются Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г. (ст. 41,42 и 58), Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» (ст. 35, 36, 37, 38, 39) и другие законодательные акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Начиная с 1996 г., государственная экологическая экспертиза Минприроды России и экспертные подразделения территориальных природоохранных органов выполняла свои функции в условиях действия Федерального закона «Об экологической экспертизе» (1995 г.), согласно которому экологическая экспертиза является процедурой установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
|
|
|
Государственная экологическая экспертиза, ориентированная на предупреждение возникновения нежелательных (неприемлемых) для общества экологических и связанных с ними экономических и социальных последствий, как и любая другая экспертная деятельность, представляет собой инструмент превентивного контроля, обеспечивающего обратную связь управления сложными комплексными системами. Почти десятилетний опыт показал, что органы ГЭЭ активно участвуют в выработке экологически обоснованных хозяйственных решений, т.е. таких решений, реализация которых не несет за собой угрозы экологической опасности. При этом подразделения ГЭЭ являются своеобразным буфером между инициатором намечаемой деятельности и общественностью, обеспечивая достижение разумного компромисса.
|
|
|
В то же время органы ГЭЭ многократно подвергались критике как со стороны «хозяйственников» (затягивание сроков проведения экспертизы, предвзятость выводов экспертной комиссии), так и со стороны общественности (необоснованность выводов заключения, игнорирование предложений и требований общественности). Причиной этому служит несовершенство процедуры организации и проведения ГЭЭ, отсутствие механизма выявления и учета общественного мнения, несовершенство терминологии, приводящее к различным толкованиям одних и тех же понятий, и др.
Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» определил обязательность проведения ГЭЭ проектов нормативных и ненормативных актов Российской Федерации, нормативно-технических и инструктивнометодических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, реализация которой может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, а также всех видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказать прямое или косвенное воздействие на среду обитания.
|
|
|
Однако структура и организационные формы проведения ГЭЭ в последние годы стали отставать от темпов и масштабов развития нормативно-правовой базы в области природо- и ресурсопользования, объёмов и структуры материалов, поступающих на экспертизу, не соответствовать масштабам и качеству проводимых в стране экономических реформ. Действующая до настоящего времени структура ГЭЭ сопровождалась постоянным сокращением численности сотрудников экспертных подразделений и недостаточным материально-техническим обеспечением. Наряду с этим существующие инструктивные документы проведения ГЭЭ отличаются излишней перегруженностью, что увеличивает сроки ее проведения, не позволяет учитывать острые вопросы современного экономического развития страны и регионов.
Недостатки в организации и проведении ГЭЭ стали выявляться и надзорными органами. Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации в ходе проверок, проведенных в 32 регионах страны, выявила массовые нарушения законодательства, регламентирующего порядок проведения экологической экспертизы, факты уклонения органов государственной власти различного уровня, органов местного самоуправления, юридических лиц от выполнения требований Федерального закона «Об экологической экспертизе». При этом федеральными министерствами и ведомствами в нарушение ст. 11 названного закона при подготовке правовых актов, издании нормативно-технической документации, в том числе касающихся вопросов строительства и реконструкции крупных хозяйственных объектов, экологическая экспертиза, как правило, не проводится. Нормативно-правовые акты, принятые органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, также зачастую не подвергаются государственной экологической экспертизе. Органы местного самоуправления, при отсутствии должного контроля со стороны органов государственной власти принимают незаконные решения о предоставлении земельных участков под хозяйственную деятельность и строительство до проведения по проектам экологической экспертизы, не информируют о намечаемой хозяйственной деятельности специально уполномоченные природоохранные органы, вследствие чего объекты возводятся без проведения экологических экспертиз. В 1998 г. по протестам только Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры отменено 146 не прошедших государственную экологическую экспертизу правовых актов органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления.
|
|
|
Существующие проблемы в организации ГЭЭ во многом связаны и с непрерывной реорганизацией, в которой находится система специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы практически на протяжении всего периода своего существования и не позволяют в полной мере обеспечить выполнение возложенных на нее этим законом обязанностей.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25.09.2000 № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации», функции упраздненной Госкомэкологии России, в том числе и в области ГЭЭ, переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации.
В связи со сложившейся ситуацией в области ГЭЭ и формированием новой структуры управления охраной окружающей среды в едином природно-ресурсном министерстве, в МНР России встал вопрос о формировании органа, обеспечивающего проведение ГЭЭ. В этих целях был выпущен приказ МПР России от 19.07.2000 № 184 «О создании Федерального государственного учреждения «Государственная экологическая экспертиза» (ФГУ «Госэкоэкспертиза»)». Приказом Министерства от 27.07.2000 № 189 утвержден Устав ФГУ «Госэкоэкспертиза», проведена его регистрация в Московской регистрационной палате (от 10.08.2000).
Практически уже в августе учреждение начало свою деятельность. Приказом по Министерству от 27.08.2000 была утверждена Комиссия из специалистов центрального аппарата Министерства и ФГУ «Госэкоэкспертиза», которая приняла от упраздненной Госкомэкологии России 197 комплектов документации, подлежащей ГЭЭ.
Основную долю из поступившей в учреждение документации (184) составили материалы обоснования возможности перевода лесных земель 1 -и группы в нелесные, в том числе:
• материалы по переводу лесных земель в нелесные для садовых товариществ, индивидуального жилищного строительства, расширения границ населенных пунктов, объектов социальной сферы и частного предпринимательства - 50% от общего числа;
• материалы по переводу лесных земель в нелесные под разработку месторождений полезных ископаемых, по обустройству месторождений и их разведке - около 29%.
Из общего количества материалов, переданных по акту, около 40 дел (2 1 %) связано с переводом лесных земель в нелесные под линейные объекты дорожного строительства (магистрали, мосты, дороги местного значения и подъездные); линии электропередач и связи, а также трубопроводы (магистральные и местного значения). От общего количества принятой к ГЭЭ документации около 25% находилось в Управлении государственной экологической экспертизы с 1999 года, кроме того, значительное количество документации по переводу лесных земель в нелесные находилось на рассмотрении с I квартала 2000 г. (т.е. до принятия решения о ликвидации Госкомэкологии России).
Помимо дел о переводе лесных земель в нелесные к работе было принято 13 дел по различным объектам ГЭЭ (материалы обоснования общедопустимых уловов рыбы и водных биологических ресурсов, технологии переработки отходов, проектная документация).
На начальном этапе становления ФГУ «Госэкоэкспертиза» важно было обеспечить максимально оперативное рассмотрение дел, направленных в упраздненную Госкомэкологию России поручениями Правительства Российской Федерации, а также поступивших на рассмотрение в 1999 г.
К ноябрю 2000 г. практически была сформирована структура ФГУ «Госэкоэкспертиза», подготовлены смета и штатное расписание для перспективной численности учреждения - 100 человек. В учреждении работали 35 сотрудников (в том числе 4 доктора и 6 кандидатов наук).
Деятельность ФГУ «Госэкоэкспертиза» позволила в августе-ноябре 2000 года Управлению государственной экспертизы МПР России оперативно рассмотреть около 400 объектов экологической экспертизы федерального уровня.
Из материалов, рассмотренных учреждением, можно выделить экспертизу материалов, обосновывающих «Прогноз на 2001 год общего допустимого улова (ОДУ) промысловых рыб, водорослей, беспозвоночных и морских млекопитающих во внутренних морских водах, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях с низовьями впадающих рек» ФГУ «Госэкоэкспертиза» была проведена в сжатые сроки работа по рассмотрению материалов ОДУ-2001 г. и подготовке заключения экспертной комиссии по данным материалам. Данная экспертиза затрагивала интересы почти всех прибрежных регионов страны и имела важное значение для последующего установления квот на добычу водных биоресурсов.
Важное значение, с учетом становления новой структуры МПР России, имеют вопросы совершенствования проведения ГЭЭ на региональном уровне. Анализ состояния вопроса по созданию экспертных подразделений и обеспечивающих эту деятельность организаций в территориальных органах МПР России показал следующее.
Значительная часть Департаментов и Комитетов природных ресурсов внесла предложения по организационной структуре Государственной экологической экспертизы территориальных органов МПР России. Поступили предложения о создании самостоятельных территориальных ФГУ «Госэкоэкспертиза» от территориальных органов МПР России Читинской, Челябинской, Тюменской, Иркутской, Сахалинской, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской, Тверской, Оренбургской, Нижегородской, Белгородской, Саратовской и ряда других областей, республик Дагестан, Адыгея, а также Красноярского края. О формировании филиалов ФГУ «Госэкоэкспертиза» высказались Мурманская, Кировская, Тульская, Вологодская, Архангельская и ряд других областей, Ханты-Мансийский А.О., республики Тыва, Бурятия. На некоторых территориях как, например, Оренбургская область, планируется создание государственного учреждения «Центр по выполнению работ и оказанию услуг природоохранного назначения».
Предложили создать в составе КПР отделы экологической экспертизы Калининградская, Амурская, Томская, Смоленская, Ульяновская области и ряд других регионов. О создании отделов при действующих ФГУ при МПР России дали предложения Чукотский А.О., Ульяновская область и др. Создаются экспертные подразделения ГЭЭ и на уровне федеральных округов. Так, в структуре Центрального ДПР предусматривается создание отдела экспертизы численностью 9 человек, ФГУ «Геологический фонд центральных районов» с филиалами в субъектах ЦДПР во взаимодействии с ФГУ «Госэкоэкспертиза», ГУП «Геолэкспертиза», ФГУ ГКЗ.
Анализ показывает, что на территориях к ноябрю 2000 г. состояние дел с организацией и проведением ГЭЭ стало критическим (отсутствие инфраструктуры, материально-технической базы, бюджетного финансирования, увольнение специалистов экспертизы, уход экспертов в другие организации и многое другое).
С учетом проводимого при объединении МПР России с Госкомэкологей России сокращения штатной численности, в центральный аппарат Министерства и его территориальные органы может быть принято менее половины специалистов, ранее работавших в специализированных подразделениях Госкомэкологии России. В то же время число объектов государственной экспертизы ежегодно возрастает на 10-15 %. В 1999 году организована и проведена ГЭЭ около 72 тыс. единиц документации. При ожидаемой активности инвесторов в 2001 году число объектов государственной экспертизы достигло 100 тыс. единиц. Учитывая создавшееся положение, целесообразно в системе МПР России создать специализированные подразделения (около 300 человек) в Центральном аппарате Министерства и территориальных органах, финансируемые за счет федерального бюджета по статье «государственные служащие», а также определиться с ДПР по вопросам создания обеспечивающей структуры по проведению государственной экологической экспертизы. Необходимо предусмотреть в положениях о ДПР, КПР или предоставить (поручить) территориальным органам возможность создания некоммерческих организаций по обеспечению работ в области государственной экологической экспертизы. При этом ФГУ «Госэкоэкспертиза» необходимо поручить методическое руководство создаваемыми. И организациями, обеспечивающими проведение ГЭЭ.
Создание самостоятельных экспертных подразделений, а также учреждений и организаций, обеспечивающих организацию и проведение государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Российской Федерации, позволит исправить ситуацию, возникшую в этой области, существенно сократить сроки проведения экспертных работ по объектам регионального уровня (ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе»). Анализ поступающей с территорий информации по данному вопросу делает возможным рассмотрение следующих схем формирования инфраструктуры, обеспечивающей государственную экологическую экспертизу.
Согласно положению о МПР России п. 70 (Постановление Правительства Российской Федерации от 25. 09. 2000 № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации») Министерство для обеспечения своей деятельности и территориальных органов создает учреждения и предприятия. Для формирования обеспечивающей структуры государственной экологической экспертизы наиболее приемлемой формой является создание государственных учреждений: на федеральном уровне - ФГУ «Госэкоэкспертиза» (30-50 чел.) с филиалами в федеральных округах и на территориях с преобладающим числом объектов ГЭЭ федерального уровня (5-7 чел. в каждом филиале); на уровне территорий — самостоятельное государственное учреждение (некоммерческая организация) по обеспечению проведения ГЭЭ по конкретному субъекту Российской Федерации с численностью 7-10 чел.
Затраты на содержание государственных учреждений по обеспечению экологической экспертизы в целом по системе МПР России составят порядка 100 млн. рублей в первый год. При этом на содержание ФГУ «Госэкоэкспертиза» и его филиалов потребуется около 25 млн. рублей и на содержание учреждений (некоммерческих организаций), обеспечивающих проведение государственной экологической экспертизы объектов экспертизы уровня субъектов Российской Федерации, - около 75 млн. рублей.
Однако эта схема может быть не реализована, поскольку в существующих статьях бюджета не предусмотрены расходы на содержание государственных учреждений по обеспечению проведения государственной экологической экспертизы, что ставит под сомнение возможность создания эффективной инфраструктуры в области государственной экологической экспертизы. Предусмотренные же в проекте федерального бюджета 2001 года средства в размере 86 млн. руб. уже расписаны по учреждениям, организациям и предприятиям, подведомственным МПР России в области охраны окружающей среды.
С учетом отсутствия бюджетного финансирования возможно использовать ту же самую схему построения инфраструктуры, обеспечивающей ГЭЭ, но при этом из бюджета выделять минимальные средства для оплаты 2-3 сотрудников в каждой организации, или в форме имущественного участия Министерства. Основной же объем финансирования осуществлять за счет средств заказчика документации, поступающей на ГЭЭ. При этом возможно участие субъектов Российской Федерации в финансировании деятельности структур, обеспечивающих ГЭЭ на уровне территорий.
Может быть построена схема на основе создания некоммерческих организаций (в соответствии с ФЗ «О некоммерческих организациях»), осуществляющих свою деятельность в области экологической экспертизы через аккредитацию в Министерстве и его территориальных органах при методическом сопровождении ФГУ «Госэкоэкспертиза» как головной организации в этой сфере. Финансирование данной деятельности полностью по этой схеме осуществляется за счет средств заказчика.
Актуальность и острота проблемы реформирования системы государственной экологической экспертизы в современных условиях обусловлена прежде всего необходимостью повышения качества подготовки экспертных заключений, эффективности работы экспертных комиссий, сохранения кадрового состава экспертов, развития материально-технической базы экспертных подразделений. Требование к совершенствованию ГЭЭ обусловлено также существенным расширением в последние годы нормативно-правового поля в области природо- и ресурсопользования (в результате чего значительно усложнилась деятельность ГЭЭ, увеличилось количество материалов, поступающих на экспертизу) повышенной востребованностью на современном этапе природно-ресурсного потенциала России как внутри страны, так и на внешнем рынке, необходимостью создания благоприятного климата для притока иностранных и отечественных инвестиций в экономику страны.
Целью совершенствования организации и проведения государственной экологической экспертизы в новой структуре МПР России является обеспечение реализации в полном объеме Федерального закона «Об экологической экспертизе» в изменившихся условиях управления природными ресурсами и охраной окружающей среды.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
• создать целостную, достаточную, приоритетно организованную и эффективно функционирующую структуру государственной экологической экспертизы МПР России, основными структурными элементами которой (по вертикали) являются:
Управление государственной экологической экспертизы в структуре Государственной службы охраны окружающей сред Министерства природных ресурсов Российской Федерации и экспертные подразделения в департаментах и комитетах природных ресурсов федеральных округов и субъектов Российской Федерации;
Федеральное государственное учреждение (ФГУ) «Госэкоэкспертиза» и его филиалы на уровне федеральных округов, а также государственные учреждения (некоммерческие организации) по обеспечению ГЭЭ на уровне субъектов Российской Федерации.
• разработать предложения по совершенствованию организации и проведения ГЭЭ, критерии оценки её эффективности, удовлетворяющие современному этапу развития экономики и учитывающие особенности функционирования МПР России в новом качестве;
• привести имеющуюся в области ГЭЭ нормативно-правовую базу в соответствие с новыми условиями хозяйствования и управления ггриродно-ресурсным и народнохозяйственным комплексами России;
• внедрить в практику проведения государственной экологической экспертизы эффективные механизмы ее финансирования, обеспечить контроль за целевым расходованием бюджетных и внебюджетных средств, привлечённых для осуществления ГЭЭ;
• сформировать рынок проведения работ и услуг в области оценки воздействия на окружающую среду и другим направлениям на основе привлечения к этой деятельности специализированных фирм, центров, используя формы аккредитации и лицензирования этой деятельности.
Работу по совершенствованию ГЭЭ, уточнению ее целей, задач, «правил игры» с учетом необходимости осторожного подхода к проблеме реконструкции системы природоохранных органов предлагается спланировать в несколько этапов.
I этап:
- разработка проекта концепции совершенствования ГЭЭ и ее представление руководству МПР России;
- завершение формирования организационной структуры ГЭЭ по вертикали и создание обеспечивающей инфраструктуры.
II этап:
- представление в Правительство Российской Федерации Концепции совершенствования ГЭЭ;
- подготовка предложений по внесению поправок в действующие нормативно-правовые документы и разработка новых (III квартал 2001 г.)
- согласование необходимых поправок в нормативно-правовые документы и их представление в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу.
III этап:
- осуществление деятельности государственной экологической экспертизы в структуре Государственной службы по охране окружающей среды МПР России в условиях вновь созданной нормативно-правовой базы, отвечающей современному уровню управления природноресурсным блоком и охраной окружающей среды. Вопросы организации и проведения ГЭЭ привлекают особое внимание не только российской общественности, но и неправительственных организаций и международных финансовых институтов, подтверждением чему служат неоднократные консультации по данному вопросу между руководителями Правительства Российской Федерации, Всемирного банка и Министерства природных ресурсов Российской Федерации. В результате этих консультаций был выработан план выстраивания государственной экологической экспертизы в новой структуре управления природными ресурсами и охраной окружающей среды, в целях реализации которого приказом МПР России от 6 сентября 2000 г. № 326 создана Рабочая группа ученых, специалистов и представителей общественности. В соответствии с планом Рабочая группа должна была подготовить:
• проект концепции совершенствования государственной экологической экспертизы;
• поправки в Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утверждаемое Правительством РФ;
• дополнения в Регламент проведения государственной экологической экспертизы;
• поправки в Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ;
• проект положения о структурном подразделении по государственной экологической экспертизе в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации;
• положение о структурном подразделении по государственной экологической экспертизе территориального органа МПР России;
• проект положения о филиале Федерального государственного учреждения «Государственная экологическая экспертиза»;
• поправки в Устав Федерального государственного учреждения «Государственная экологическая экспертиза»;
• поправки в Положение о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации;
• положение об экологической классификации предплановой, предпроектной и проектной документации, обоснований лицензий и сертификатов;
• понятия и термины в области экологической экспертизы.
Основной задачей Рабочей группы являлась подготовка проекта концепции совершенствования ГЭЭ и пакета нормативных документов по формированию системы органов ГЭЭ в новой структуре исполнительной власти. В соответствии с программой деятельности Рабочей группы МПР России в течение сентября - декабря 2000 г. было подготовлено 11 проектов нормативных (или методических) документов. К работе над документами были привлечены специалисты министерства, ФГУ «Госэкоэкспертиза», научных (РАГС, РАЕН, ВИЭМС) и общественных организаций («Эколайн», «Экосогласие» и др.).
Предварительные обсуждения проекта концепции совершенствования государственной экологической экспертизы показали, что работу по совершенствованию организации и проведения ГЭЭ представляется целесообразным осуществлять по трем направлениям:
• совершенствование (формирование) системы органов, обеспечивающих организацию и проведение ГЭЭ;
• развитие нормативно-правовой и методической базы ГЭЭ;
• формирование и разработка методологии подготовки экологически обеспеченных хозяйственных решений.
Было отмечено, что одним из основных путей обеспечения экологической безопасности при планировании развития хозяйственной и иной деятельности является формирование методологии выработки экологически обоснованных хозяйственных решений на всех уровнях управления. При этом основное внимание должно быть уделено созданию такой процедуры подготовки хозяйственного решения, выполнение которой позволяет инициатору деятельности обеспечить совмещение интересов хозяйствующего субъекта и потребности общества в здоровой окружающей среде, а органам ГЭЭ получить в качестве объекта экспертизы комплект документов, необходимых для подтверждения экологической безопасности реализации намечаемой деятельности.
В ходе обсуждения работы над проектами документов были выявлены проблемные вопросы, требующие специальной проработки. В этой связи принимается решение сформулировать конкретные предложения по совершенствованию процедуры государственной экологической экспертизы на основе анализа результатов текущей деятельности ГЭЭ с обобщением предложений, поступивших в МПР России от его территориальных органов. Анализ предложений территориальных органов министерства показал, что основную тревогу экспертных подразделений вызывают:
• ситуация, сложившаяся с потерей кадров экспертных подразделений в результате ликвидации Госкомэкологии России;
• распределение полномочий экспертных подразделений в системе органов МПР России;
• отсутствие критериев отнесения объектов экологической экспертизы к определенной категории сложности;
• система оплаты труда внештатных экспертов, а также возможность оплаты труда штатных специалистов экспертных подразделений органов МПР России, участвующих в проведении государственной экологической экспертизы;
• отсутствие должного взаимодействия экспертных подразделений с органами государственного экологического контроля. Вышеуказанные вопросы нашли отражение в проекте концепции совершенствования ГЭЭ. Работа над Концепцией выявила разные точки зрения на способы повышения эффективности системы специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы и собственно экспертной деятельности, что послужило причиной появления альтернативных вариантов Концепции.
Вариант Концепции, предложенный, в основном, ФГУ «Госэкоэкспертиза», ориентирован на обеспечение в полном объеме выполнения положений природоохранительного законодательства России в условиях формирования новой системы управления природными ресурсами и охраной окружающей среды, на совершенствование ГЭЭ путем:
• развития нормативно-правовой и методической базы ГЭЭ;
• воссоздания системы органов ГЭЭ на федеральном, окружном и региональном (субъект Российской Федерации) уровнях;
• формирования единого понятийного аппарата экологической экспертизы;
• создания эффективного механизма финансирования ГЭЭ и оплаты экспертов;
• совершенствования организации и порядка проведения ГЭЭ;
• формирования инфраструктуры, обеспечивающей выполнение работ и услуг для целей ГЭЭ;
• разработки порядка рассмотрения и учета органами ГЭЭ заключений общественных экологических экспертиз;
• обеспечения необходимого уровня использования научного и информационно-аналитического потенциала эффективного функционирования ГЭЭ;
• внедрения в практику деятельности ГЭЭ методов оценок возможных изменений в природной и в техногенной среде;
• создания современной нормативно-методической базы для оценки воздействия на окружающую среду с учетом лучшего зарубежного опыта для обеспечения ГЭЭ;
• создания института экспертов для достижения целей ГЭЭ.
Вариант Концепции, предложенный специалистами Центра подготовки и реализации международных проектов (ЦПРП), включает следующие основные предложения:
• совершенствование процедуры организации и проведения государственной экологической экспертизы и содержания экспертной деятельности;
• развитие и совершенствование нормативной базы в области экологической экспертизы на основе системного подхода;
• активное участие органов охраны окружающей среды в процедуре подготовки и принятия решений о развитии хозяйственной и иной деятельности, влияющей на окружающую среду.
При этом как логическое продолжение основных положений предложенных концепций потребуется внесение поправок в действующие нормативно-правовые акты, в том числе разработка новой редакции Положения о порядке проведения ГЭЭ, внесение изменений в Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Последующая работа над представленными проектами концепций позволит подготовить наиболее оптимальный ее вариант.
Одновременно с этим, для выявления наиболее существенных недостатков, которые целесообразно устранить в рамках совершенствования ГЭЭ, проведен анализ основополагающих действующих нормативных актов в области экологической экспертизы (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламент проведения государственной экологической экспертизы, Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации). Были также проанализированы и обобщены предложения территориальных комитетов МПР России по внесению изменений в вышеуказанные документы. Наиболее значимыми из них являются следующие предложения:
• разработать критерии сложности объектов ГЭЭ и на их основании предусмотреть возможность упрощения процедуры проведения ГЭЭ;
• разработать критерии установления срока действия положительного заключения ГЭЭ и механизм его продления;
• предусмотреть возможность проведения ГЭЭ силами штатных сотрудников экспертных подразделений и форму оплаты их труда;
• сформировать конкретный перечень обязательных согласований, которые должны содержаться в представляемых на экспертизу материалах и документации;
• разработать критерии экологической опасности хозяйственной и иной деятельности, влияющей на окружающую среду;
• упростить оформление документов в процессе проведения ГЭЭ;
• разработать процедуру учета общественного мнения и рекомендаций общественной экологической экспертизы при подготовке заключения ГЭЭ.
Анализ действующих Положения и Регламента показал, что оба документа практически дублируют друг друга, в них отсутствуют указания на «объект» и «предмет» экологического анализа. Результаты анализа говорят о необходимости переработки этих документов. При этом Положение должно быть посвящено процедурным вопросам организации и проведения экспертизы, а Регламент целесообразно сориентировать на содержательную сторону собственно экспертизы, т.е. раскрыть содержание экспертной деятельности, сформулировать требования к содержанию заключений отдельных экспертов, групп и экспертной комиссии и т.д. Для обеспечения полноты, однозначности понимания и логической непротиворечивости этих документов необходимо выстроить механизм реализации всего процесса организации и проведения ГЭЭ (от представления документов на экспертизу до получения заключения по ее результатам), направленный на регулирование отношений участников этого процесса независимо от условий проведения экспертизы (видов рассматриваемой документации и материалов, уровня проведения экспертизы и др.). С учетом этих позиций были подготовлены предложения по уточнению Положения об организации и проведении государственной экологической экспертизы. Что касается Регламента проведения государственной экологической экспертизы, то, руководствуясь решением не вносить радикальных изменений в существующие нормативные акты, регулирующие проведение ГЭЭ, усилия группы были направлены лишь на уточнение некоторых позиций действующего документа.
Рабочей группой также был сформирован проект новой редакции Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации. Предлагаемые поправки в документ касаются необходимости фиксации размера затрат на экспертизу в Техническом задании на ее проведение, оплаты командировочных расходов экспертов по фактическим затратам, возврата заказчику остатка неиспользованных на проведение экспертизы средств, а также оформления документов на оплату экспертизы. Анализ предложений территориальных комитетов по этому вопросу показал, что самым существенным недостатком являются действующие нормы оплаты труда внештатных экспертов (используемые ставки оплаты труда не соответствуют реально сложившейся экономической ситуации). Однако для их изменения требуется принятие соответствующего постановления Правительства Российской Федерации, что должно решаться силами аппарата Министерства.
С целью создания системы классификации различных видов материалов и документации, подлежащих и не подлежащих государственной экологической экспертизе, впервые было разработано Положение об экологической классификации предплановой, предпроектной и проектной документации, обоснований лицензий и сертификатов. Предлагаемая классификация может быть использована: органами ГЭЭ - для отнесения объекта экспертизы на определенный уровень проведения ГЭЭ и конкретизации требований к составу и содержанию документации, подлежащей ГЭЭ; заказчиком проектной документации - для определения объема работ по проведению ОВОС при подготовке обосновывающей документации, а также необходимости предоставления подготавливаемых материалов и документации на ГЭЭ; организациям, работающим в сфере экологических услуг и др. Проект положения может быть также использован и в качестве основы для подготовки ведомственного (МПР России) нормативного акта, однако требует дальнейшей проработки и апробации.
В задачу Рабочей группы вошел также анализ существующих нормативных и методических документов в области оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации и практический опыт их применения. В результате был сделан вывод о некоторой противоречивости (несогласованности) этих документов и необходимости создания методических документов по отдельным элементам процедуры оценки воздействия на окружающую среду.
Анализ действующего Положения об ОВОС показал, что документ:
- противоречив относительно определения сути самой деятельности по ОВОС (в преамбуле отмечено, что ОВОС - это основание для разработки обосновывающей документации, в тексте - это процесс, сопровождающий процесс подготовки обосновывающей документации);
- кроме того, он не дает четких отличий этой деятельности от экологической экспертизы;
- документ не дает однозначного представления о роли и степени участия органов охраны окружающей среды на разных этапах процедуры оценки воздействия на окружающую среду (подготовка ТЗ на проведение ОВОС, формирование экологических условий реализации планируемой хозяйственной деятельности, контроль выполнения экологических условий и т.д.);
- не содержит рекомендаций по оформлению ТЗ на проведение ОВОС и результатов выполненной работы.
В результате проделанной работы подготовлен проект Концепции развития нормативно-правовой базы оценки воздействия на окружающую среду, в котором содержатся результаты анализа имеющейся нормативной базы в области ОВОС, отмечены основные недостатки этих документов и сформулированы предложения о развитии нормативной базы.
Рабочей группой был разработан рубрицированный словарь «Понятия и термины в области экологической экспертизы». Целесообразность его создания диктуется необходимостью использования терминов, понятных всем сторонам, участвующим в подготовке хозяйственных решений (инициатор деятельности, проектировщик, хозяйствующий субъект, органы власти и управления, общественность) и проведении государственной экологической экспертизы (заявитель, эксперты-экологи, представители общественности и т.д.). Его основу составили понятия и термины, которые так или иначе отражены в действующих нормативных правовых актах различного уровня по вопросам охраны окружающей среды. Одновременно в проекте документа помещены некоторые понятия, которые могут быть предложены для дальнейшего закрепления в нормативных актах.
В связи с тем, что система управления в стране находится в стадии перехода от двухуровневой к трехуровневой (федеральный уровень управления, уровень федеральных округов, уровень субъектов Российской Федерации), перед МПР России встала задача воссоздания целостной, эффективно функционирующей на трех уровнях системы специально уполномоченных государственных органов, в том числе и в области экологической экспертизы. В работе над Положением об Управлении государственной экологической экспертизы МНР России за основу было взято утвержденное бывшей Госкомэкологей России аналогичное Положение. В рамках Рабочей группы осуществлялась подготовка нового Положения об Управлении государственной экологической экспертизы к утверждению руководством МПР России (утверждено 30.10.2000 г. приказ № 454), однако отдельные позиции этого документа требуют уточнения. Так, например, из формулировки задач Управления следует, что экспертные подразделения территориальных органов Министерства «специализируются в области..., оценки воздействия на окружающую среду, экологического обоснования проектных решений». Этот тезис явно ошибочен, поскольку как проведение ОВОС, так и подготовка экологического обоснования проектных решений относятся к сфере деятельности заказчика/инициатора хозяйственной (или иной) деятельности. В настоящее время формируется штат Управления, перед которым стоит сложная задача создать в максимально короткие сроки подразделения государственной экологической экспертизы по вертикали исполнительной власти на окружном уровне, а также на уровне субъектов Российской Федерации, распределить обязанности по системе органов ГЭЭ и закрепить их в соответствующих положениях и нормативно-правовых актах.
Рабочей труппой подготовлен проект положения об отделе государственной экологической экспертизы Департамента природных ресурсов на уровне федерального округа. В разработке проекта Положения приняли участие специалисты государственной экологической экспертизы Департамента природных ресурсов по Северо-Западному региону и Департамента природных ресурсов по Центральному региону. Кроме того, результатом деятельности Рабочей группы стали: уточненная редакция Устава ФГУ «Госэкоэкспертиза»; проект положения о филиале ФГУ «Госэкоэкспертиза»; проект положения о Комитете государственной экологической экспертизы при МПР России.
Предварительная оценка деятельности Рабочей группы позволяет сделать следующие основные выводы:
• впервые за последние 5 лет проведено широкое и профессиональное обсуждение вопросов практики применения Федерального закона «Об экологической экспертизе» и сформулированы направления совершенствования этого вида экспертной деятельности;
• подготовлен пакет проектов нормативно-методических документов по совершенствованию деятельности органов государственной экологической экспертизы;
• подтверждено мнение о возможности и допустимости применения действовавшей нормативной базы как условия скорейшего восстановления деятельности органов ГЭЭ;
• сформированы предпосылки для создания единой системы органов ГЭЭ в государственной службе охраны окружающей среды МПР России;
• выявлены недостатки в работе органов ГЭЭ, которые должны быть устранены путем внесения соответствующих изменений в природоохранительное законодательство Российской Федерации. Очевидно, что Концепция совершенствования ГЭЭ требует формирования исчерпывающего перечня объектов ГЭЭ федерального значения, а также механизма распределения их между центром и федеральными округами.
В результате внедрения предложений по совершенствованию ГЭЭ может быть достигнуто следующее:
• сформирована нормативно-правовая база организации и проведения ГЭЭ и ОВОС, соответствующая современному этапу развития природоохранительного законодательства;
• обеспечено создание системы экспертных подразделений ГЭЭ на федеральном и территориальном уровнях;
• повышена эффективность проведения ГЭЭ за счет создания инфрастуктуры, обеспечивающей работы и услуги, и улучшения механизма финансирования проведения ГЭЭ и оплаты экспертов;
• отработана процедура учета результатов общественных экологических экспертиз, более широкого привлечения к экспертизе научного потенциала РАН и отраслевых научно-исследовательских институтов. Итоговые документы Рабочей группы в виде проектов и поправок в нормативно-правовые акты переданы в МПР России для рассмотрения и принятия решения по дальнейшему использованию представленных материалов.
Эффективность осуществления государственной экспертизы, в том числе экологической, будет во многом зависеть от ого, как МПР России выстроит систему управления природными ресурсами и охраной окружающей среды с учетом новых экономических условий России. Очевидно, что направленность государственной политики на подъем экономики будет входить в противоречие с существующими многочисленными административными барьерами при вхождении бизнеса в сферу природопользования и охраны окружающей среды (лицензирование, контроль, экспертиза и т.д.). В этой связи по отдельным ведомствам природно-ресурсного блока и по их совокупности должна идти работа по снятию различных административных преград на пути развития бизнеса как путем уменьшения их количества, так и через комплексного рассмотрения представляемых материалов на получение лицензии, прохождения экспертизы, проведение контроля.
Применительно к государственной экологической экспертизе, которую осуществляет МПР России и его территориальные органы, необходимо, не оставляя работу по совершенствованию организации и проведения ГЭЭ, подготовить предложения по комплексной (единой) государственной экспертизе материалов по объектам, связанным с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду. Последнее исходит из функций МПР России, которое отвечает как за охрану и воспроизводство ресурсов недр, водного и лесного фондов, так и обеспечение экологической безопасности. При этом министерство, и ранее отвечая за рациональное использование природных ресурсов, в значительной степени обеспечивало экологическую компоненту. Так, при лицензировании природопользования министерство обеспечивало минимизацию воздействия на окружающую природную среду. Во вновь созданном Министерстве природных ресурсов, которое включило в себя функции изучения, охраны и воспроизводства ресурсов недр, водного и лесного фондов, а также вопросы охраны окружающей среды, создается уникальная возможность организации проведения государственной экспертизы проектов, связанных с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду в комплексе с учетом взаимосвязанности природных ресурсов и обеспечения наибольшей минимизации ущерба окружающей среде.
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 771; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!