Развитие государственной социальной политики
1900-1905
Общественно-государственная парадигма помощи характеризуется тем, что призрение оформляется как некая система и становится частью социальной политики и самостоятельным институтом социализации, воспитания и реабилитации индивида[13]. Особенность понятийного поля социальной работы на рубеже веков заключалась в том, что призрение, как процесс, включало в себя просвещение, образование, медицину и политику, оно выступало их парадигмой, объединяющей формой[14]. Характерными чертами модели общественно-территориального распределения в дореволюционной России были: неразвитая налоговая система, отсутствие государственного финансирования, децентрализация социальных акций в проведении мероприятий в области социальной политики[15].
Общественное призрение – организованная система помощи со стороны государства или общества нуждающемуся населению, в дореволюционной России конца XIX – начала XX века развивалось по нескольким направлениям. Можно говорить о реализации социальной политики на уровне совместных и персональных усилий таких ведомств и учреждений как Министерство внутренних дел, земские и городские учреждения, учреждения императрицы Марии, Императорское человеколюбивое общество, частные благотворительные общества. Причем, в 1898 году[16] Министерство внутренних дел разработало примерный Устав общественного призрения, создававший почву для улучшения социальной работы органов земского и городского самоуправления, общественных и частных благотворительных учреждений.
|
|
|
В земском опыте представляет значительный интерес комплексный подход к постановке народного образования, что выражалось в органическом соединении решения таких задач, как широкое строительство школьных зданий, формирование квалифицированных учительских кадров, введение прогрессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и бесплатному обеспечению учащихся учебными пособиями, создание сети культурных учреждений, в том числе библиотек, издательств, книжных складов, народных театров и народных домов. В начале 1900-х годов общая численность учащихся превышала 4 миллиона человек, из них около 2 миллионов училось в школах земского ведомства. В практике социальной деятельности земств значительное место занимала организация медицинского обслуживания населения, заметно изменившая положение в этой важной социальной области: к 1905 году врачебное обслуживание населения было значительно улучшено[17].
Всплеск общественной активности в годы революционного подъёма вызвал к жизни в 1904 году крупное общественное объединение – Общеземскую организацию помощи больным и раненым воинам, созданную по почину Московского губернского земства в связи с начавшейся русско-японской войной[18]. В активе социальной деятельности земств и городских дум находится и их участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. В связи с неурожаем 1905 года на съезде представителей губернских земских собраний (в августе 1905 года) было принято решение по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших губерний. В течение 1905-1906 годов в 15 губерниях, пострадавших от неурожая, органы самоуправления открыли 3624 бесплатных столовых, на территории 7 губерний в это же время было организовано 220 детских яслей с лечебным питанием[19]. Таким образом, не смотря на скудный бюджет самоуправленческих органов, недостаточную финансовую помощь со стороны государства, благодаря деятельности земских управ был сделан заметный шаг вперёд в организации на местах дела народного образования, здравоохранения, социального обслуживания населения.
|
|
|
Целенаправленную и интенсивную работу по развёртыванию сети образовательных заведений, налаживанию медицинского обслуживания местного населения, формированию социальной помощи нуждающимся во взаимодействии с земствами вели городские думы и управы. Ведущими структурными подразделениями в городской системе общественного призрения неимущих были определены попечительские участки, в 1900-е годы они функционировали почти в 60 городах России. В объединении работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. С 1894 по 1904 годы было проведено 38 таких собраний, на которых рассматривались отчёты участковых попечительств, распределялись ассигнования на социальную помощь из городского бюджета, обсуждались проекты совместных мероприятий в социальной области[20].
|
|
|
Деятельность официальных государственных органов в области призрения, земских и городских институтов дополнялась работой различных благотворительных обществ. Все частные благотворительные учреждения и общества состояли в ведении Министерства внутренних дел. Однако, рядом продолжали существовать самостоятельные благотворительные ведомства, имевшие особые привилегии со стороны государства, от частного финансирования до предоставления различных льгот и индивидуальных поощрений. К ним принадлежали: «Ведомство Учреждений императрицы Марии», с чрезвычайно широкой программой и массой учреждений, обнимающих призрение младенцев, детей, взрослых (престарелых, дряхлых, увечных), глухонемых и слепых, подачу врачебной помощи[21]; Императорское Человеколюбивое Общество; Российское Общество Красного Креста; Попечительства о Трудовой помощи; Попечительства о народной трезвости; Александровский комитет о раненых; Алексеевский главный комитет.
|
|
|
Благотворительная деятельность православной церкви (уступавшая по удельному весу расходов государственно-общественным человеколюбивым объединениям, городским, земским и другим благотворительным общинам) связана с функционированием её такого важного структурного звена как церковный приход. Милосердно-попечительская работа приходов характеризовалась многообразием форм и охватывала различные группы нуждающихся. Распространёнными формами социальной помощи церковно-приходских попечительств были: выдача денежных пособий, бесплатных обедов, оказание бесплатной медицинской помощи, приходы содержали богодельни, приюты. Целую отрасль попечительской деятельности церкви составило создание и развитие сети церковно-приходских школ, библиотек[22].
На рубеже веков набирает силу практика страхования рабочих и их призрения в связи с болезнью, увечьем или старостью. Важным шагом социальной политики в области прав человека, его защиты является принятие закона (в 1903 году) «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно и членов их семейства, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности». Он стал первым законом, в основу которого был положен принцип обязательного страхования от одного из видов социального риска. Общие гражданские законы Российской империи не предоставляли реального обеспечения гражданам при наступлении различных последствий профессионального риска (временная либо постоянная, частичная либо полная утрата трудоспособности, потеря кормильца) [23]. К началу ХХ века, несмотря на высокий процент травматизма на производстве, добровольным страхованием от несчастных случаев было охвачено только 28% рабочих. Причина непопулярности медицинской страховки заключалась в низкой сумме выплаты денежных средств пострадавшим. В 1903 году законом «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно и членов их семейства, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» на государственном уровне была закреплена обязанность фабриканта выплачивать пособия рабочим. Теперь за утрату трудоспособности на срок более трёх дней от телесного повреждения, полученного на производстве, рабочему полагалось вознаграждение в виде пособия, а в случае инвалидности или смерти – в виде пенсии, причём ответственным признавался владелец предприятия. Законом закреплялся переход ответственности владельца предприятия к страховому учреждению или обществу. Был определён и точный порядок получения пособий, установлен контроль над его исполнением. Согласно отчётам крупнейших страховых компаний России, действующих на основании закона 1903 года, по коллективному страхованию в обществах «Россия», «Помощь», «Заботливость», «Якорь», «Саламандра» было застраховано в 1904 году 534 369 человек[24]. Ограниченность данного закона заключалась в том, что он распространялся лишь на рабочих фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности, а также на давал никаких гарантий получения пособий и пенсий в случае финансовой несостоятельности предпринимателя или закрытия предприятия.
Дальнейшее развитие получают тенденции пенсионного обеспечения. До 1912 года в России государственное обеспечение касалось только военнослужащих и чиновников: обеспечение определялось общим Пенсионным уставом и специальными уставами о пенсиях и выражалось в предоставлении отставным гражданским и военным чинам или членам их семейств части получаемого ими по службе содержания. К началу ХХ века в России сложились два подхода к пенсионному обеспечению: распределительный и накопительный. Эмиритальные и страховые пенсионные кассы этих лет являлись аналогами современных организаций, осуществляющих накопительное пенсионное обеспечение. При этом часть взносов в эти кассы делали организации и предприятия, а часть - сами работники в размере фиксированного процента от их заработной платы[25].
1906-1910
Накануне и в ходе событий революции 1905-1907 годов - в стране сложилась целая система партий различной ориентации, многими из которых активно выдвигались требования о неотложных мерах по социальной защите трудящихся. Второй съезд РСДРП (июль-август 1903 г.) принял Программу и Устав партии, остававшиеся её важнейшими документами на протяжении полутора десятилетий. В программе РСДРП (1903 г.) содержалось 16 пунктов о социальной защите людей труда, среди них, например, такие как требование «устройства при всех заводах, фабриках и других предприятиях, где работают женщины, яслей для грудных и малолетних детей»; требование о введении «государственного страхования рабочих на случай старости и полной или частичной потери способности к труду за счёт специального фонда, составленного путём особого налога на капиталистов»[26]. Требование введения государственного страхования было поддержано в программах партии социалистов-революционеров, конституционно-демократической партии, партии кадетов, включены в программы партии правого порядка, Союза 17 октября, Прогрессивно-экономической партии, Партии свободомыслящих и других[27]. После революции 1905-1907 годов возникла фабрично-заводская медицина на принципе страхования.
По окончанию русско-японской войны Общеземская организация помощи больным и раненым воинам трансформировалась в Общеземскую организацию помощи нуждающемуся населению, распространив свою деятельность на население пострадавших от неурожая местностей, а затем и на переселенцев, волна которых в результате проводимой П.А. Столыпиным реформы хлынула на восток страны (в 1907 году число переселенцев достигло полумиллиона человек). Общеземская организация получила крупные государственные субсидии, которые она расходовала на устройство больниц, врачебно-питательных пунктов, складов и магазинов, на помощь населению деньгами, продовольствием, одеждой[28].
Расширению деятельности заведений земского призрения способствовали и разработанные МВД (из-за опасения развития холеры в 1910 году) «примерные правила» попечительства. МВД взяло на себя инициативу по применению их в жизнь. Как отмечалось в правилах, «в целях борьбы с эпидемиями, в целях лечебных и предупреждения заболеваний попечительства: участвуют в постройке больниц, устраивают при них бараки, заботятся об изучении, приведении в порядок и охране источников водоснабжения, о поддержании чистоты в населённых пунктах, о содержании кладбищ, об устройстве во время эпидемий чайных, столовых. В борьбе с детской смертностью попечительства выделяют организацию яслей-приютов, детских амбулаторий. По отношению к школьной санитарии, они заботятся о постройке и улучшении школьных зданий, об устройстве для учащихся других селений ночлегов, организации горячих завтраков, о снабжении нуждающихся тёплой одеждой, обувью. В программу их входит изучение и улучшение условий жизни и труда наёмных рабочих тех или других промышленных, торговых, сельскохозяйственных предприятий, собирание сведений о нищих, калеках, хрониках и т.п. лицах, нуждающихся в общественной помощи и оказание таковой. Затем, попечительства принимают участие в борьбе с последствиями голодовок, с алкоголизмом, с распространением таких заболеваний как туберкулёз и прочие. Внимание их привлекают вопросы гигиены жилища, питания, одежды»[29].
В 1909 был учреждён «Всероссийский Союз учреждений, обществ и деятелей общественного призрения» с целью упорядочения и объединения благотворительной деятельности во всей России. «Всероссийским союзом» 8-13 марта 1910 года был проведён Первый съезд русских деятелей по призрению, наметивший планы координации всех усилий по общественному и частному призрению. В данный период разнообразную социальную помощь оказывают городские учреждения. Например, 4-е городское попечительство о бедных Петербурга в течение 1908-1912 годов использовало такие формы призрения: постоянные и единовременные денежные пособия, покупка одежды и обуви, обеспечение углём или дровами, оплата содержания детей в яслях и обучения в гимназиях, бесплатные обеды, прикрепление к столовой, бесплатная выдача молока кормящим матерям. Среди просителей попечительств были как одинокие, так и семейные просители. С целью организации закрытого общественного призрения попечительства открывали богадельни, инвалидные дома, лечебницы, приюты, училища [30].
Дальнейшее развитие получают и тенденции пенсионного обеспечения. До 1912 года в России государственное обеспечение касалось только военнослужащих и чиновников: обеспечение определялось общим Пенсионным уставом и специальными уставами о пенсиях и выражалось в предоставлении отставным гражданским и военным чинам или членам их семейств части получаемого ими по службе содержания.
1911-1915
Перекладывая заботы о призрении на плечи местного самоуправления, благотворительных обществ и частных лиц, государство при этом стремилось удержать за собой контроль за распределением финансовых средств и неохотно шло на то, чтобы в законодательном порядке обеспечить работу земств и городов в этом направлении[31]. Таким образом, социальная политика государства была направлена на то, чтобы регулировать, направлять существующие формы призрения, указывать общегосударственную цель и приходить на помощь ведомствам и учреждениям, если они были не в силах обойтись своими средствами. Реализации социальной политики в настоящий период происходила на нескольких уровнях: социальная помощь нуждающемуся населению предоставлялась государством, церковью, органами местного самоуправления, общественными организациями и частными лицами. Центр тяжести в организации социальной помощи смещался в сторону общественности. Для российской организации социальной помощи настоящего времени характерно наличие крупных «полугосударственных» структур: учреждения императрицы Марии, Императорское Человеколюбивое Общество, Российское Общество Красного Креста, Попечительства о Трудовой помощи, Попечительства о народной трезвости, Александровский комитет о раненых, Алексеевский главный комитет. Незадолго до первой мировой войны в 1914 году к ним добавились Романовский комитет и Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества.
Дальнейшее развитие получают тенденции социального страхования и пенсионного обеспечения. До 1912 года в России государственное обеспечение касалось только военнослужащих и чиновников. Законотворческая деятельность в области рабочего страхования весьма активизировалась к 1912 году. Государственной думой 25 июня 1912 года был принят Закон о страховании рабочих от несчастных случаев, об обеспечении рабочих на случай болезни, о присутствиях и о Совете по делам страхования рабочих. В соответствии со страховым законом 2,5 миллиона рабочих и служащих, занятых в фабрично-заводской и горной промышленности были также охвачены государственным пенсионным обеспечением. На предприятиях (преимущественно крупных) появились небольшие больницы, амбулатории, обслуживающие работников и членов их семей. Росла сеть больничных касс. Опыт и проблемы организации страхования, функционирования больничных касс отражались на страницах «Правды» и «Луча» – газет социал-демократов[32].
Учреждаемые данным законом больничные кассы выдавали женщинам-работницам следующие пособия: 1) по случаю болезни или увечья; 2) по случаю родов – беременным и роженицам; 3)по случаю смерти – на погребение. Пособия – в размере от ¼ до ½ заработка. Больничным кассам предоставляется право лишать роженицу пособия, если она приступает к работам ранее 4-х недель после родов. Чтобы получить пособие на роды, надо состоять членом кассы в течение 3-х месяцев. Также Устав о промышленности был обогащён новой статьёй: работницы имели пассивное и активное право участия в правлении больничной кассы и в губернских присутствиях по делам страхования рабочих. Жены и дочери рабочих также могут получать пособия из кассы на случай болезни и родов, если касса на это согласится, - обязательна выдача пособий только тем работницам, которые застрахованы в кассе лично[33]. Однако, принятые в 1912 году страховые законы имели ряд недостатков, так как действовали только в регионах Европейской России, распространялись только на ряд категорий наемных работников, страховали лишь некоторые виды потерь трудоспособности, ограничивали участие рабочих в управлении делом страхования и не предоставляли обеспечения в связи с безработицей. Зарождавшаяся система страхования, финансовая и материальная база больничных касс и страховых обществ были подорваны в результате начавшейся в 1914 году первой мировой войны.
Земской опыт по призрению характеризовали комплексный подход к постановке народного образования, организация медицинского обслуживания населения, формированию социальной помощи нуждающимся, участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. В 1911 году правительство прекратило выдачу государственных субсидий Общеземской организации помощи нуждающемуся населению, стало чинить препятствия к созыву общеземских совещаний и съездов. Когда в Министерство внутренних дел поступило ходатайство от земств о разрешении на проведение всероссийского съезда земских деятелей по вопросам общественного призрения, министерство взяло организацию съезда в свои руки. Съезд состоялся в мае 1914 года в Санкт-Петербурге. Попытки объединения благотворительных сил в Росси не были успешными. В Петербурге в 1911 году было основано Единение благотворительных сообществ. Масштабы работы Единения определялись бюджетом, который не выходил за пределы ста рублей. Призывы Всероссийского союза учреждений обществ и деятелей по общественному и частному призрению к объединению оставались «гласом вопиющего в пустыне», плачевным было и финансовое положение Союза[34].
Институтам общественного призрения приходилось работать в периоды хозяйственного подъёма и кризиса, мирного и военного времени. Начавшаяся в 1914 году Первая мировая война потребовала от правительства и общества безотлагательных и конкретных действий. Среди множества новых общественных организаций особое место занимали два крупнейших объединения – Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов помощи больным и раненым воинам, созданные по инициативе москвичей. Однако, вскоре оба союза занялись и снабжением армии – вплоть до поставки артиллерийских снарядов. Земский и Городской союзы были включены в структуру Российского Общества Красного Креста, что обеспечивало им получение государственных субсидий, без которых общественная деятельность Союзов была просто немыслима. Таким образом, с созданием Земского и Городского союзов был сделан шаг к воплощению модели «государственного призрения» (которую отстаивала русская общественность в довоенное время), то есть обеспеченного государственными средствами и осуществляемого органами местного самоуправления с привлечением благотворительных обществ и частных лиц. Совершенно иной тип организации представлял собой созданный 11 августа 1912 года под председательством императрицы Александры Федоровны Верховный совет по призрению солдатских семей, деятельность которого вскоре также распространилась на другие сферы призрения и благотворительности. Совет был устроен по типу междуведомственных комиссий и полугосударственных установлений. Ни о какой коллегиальности не было и речи[35].
В условиях чрезвычайного положения, сложившегося в стране в годы первой мировой войны1914 года, попечительства развернули многогранную деятельность по структурной перестройке всей социальной работы в соответствии с требованиями времени. В первые же месяцы войны при Советах городских попечительств были созданы исполнительные комиссии, обследовательские комиссии, комиссии по трудовой помощи, продовольственные комиссии, комиссии по выдаче пособий, комиссии по призрению детей, комиссии по оказанию помощи беженцам. С самого начала войны обязанностью 20 городских попечительств Петербурга стало социальное обслуживание семей, главы которых или кто-то из членов семьи были мобилизованы в армию, в сентябре же 1914 года Городская дума создала специальный «Совет по призрению семей лиц, призванных на войну», координировавший социальную работу городских попечительств среди нуждавшихся семей[36].
Среди форм социальной помощи, оказываемой городскими попечительствами нуждавшимся в годы войны, такие как выдача государственных пособий семьям лиц, оставшихся без кормильца, продовольственная помощь нуждавшимся (расширена сеть бесплатных и дешёвых столовых, открыты продовольственные магазины для продажи продуктов по льготным ценам и пункты выдачи молока семьям с детьми), трудоустройство нуждавшихся (организации трудовой помощи). Также широким полем деятельности городских попечительств стало призрение детей-сирот, помощь детям матерей-солдаток. В течение 1906-1913 года социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной. В условиях военного времени под эгидой городских попечительств были созданы детские сады, клубы, начальные училища, ремесленные классы, детские лагеря отдыха и площадки[37]. Таким образом, городские попечительства многократно расширили свою деятельность по призрению нуждавшихся по сравнению с довоенным периодом, и их опыт организации социальной помощи может быть полезен при разработке современной социальной политики российского государства.
В 1914-1916 годы первой мировой войны православная церковь, её приходы, монастыри проводили инициативную и творческую социально-благотворительную работу. Наряду с денежной поддержкой семей военнослужащих приходские попечительские советы использовали такие формы помощи как денежные пособия, бесплатная выдача семенного зерна, вспашка полей, уборка урожая, заготовка дров для семей военнослужащих. Во время осенних полевых работ 1915 года церковноприходские попечительства открыли в помощь семьям с малолетними детьми сотни детских яслей, организовали коллективную запашку и уборку полей «солдаток», создавали приюты для призрения сирот или определяли их в ремесленные училища. По призыву Синода монастыри и церковные приходы активно участвовали в милосердной помощи беженцам. В первые же месяцы войны церковь открыла госпитали и лазареты, в августе 1914 года Московская епархия создала специальный Комитет помощи больным и раненым военнослужащим. Война неизбежно сопровождалась многократным увеличением численности инвалидов, обострила проблему их жизнеустройства и патронажа. В 1915 году Синод выступил с обращением, в котором призывал православные епархии взять на себя часть государственной заботы об увечных солдатах и офицерах, в оказании помощи выздоравливающим воинам. В опыте социально-каритативной деятельности в России заметное место занимает движение сестринского милосердия, развивавшегося при активном участии православной церкви. Члены общины сестёр милосердия (своего рода женские монастыри в миру) в течение ряда лет получали медицинскую подготовку, позволявшую профессионально выполнять работу сестры милосердия. К середине 1917 года в русской армии работой по обслуживанию раненых и больных воинов было занято 20 тысяч сестёр милосердия, подготовленных епархиальными общинами[38].
Таким образом, главным недостатком социального призрения и благотворительности в дореволюционной России являлась несогласованность действий правительства, общественного самоуправления и благотворительных обществ, осложнявшаяся ведомственным сепаратизмом, несогласованностью местного и центрального управления, разобщённостью благотворительных организаций. Проявлению общественной инициативы препятствовал цензовый характер и зависимость земского и городского самоуправления от правительственной администрации, а также скудость местного бюджета, обусловленная несовершенством налоговой системы[39].
Дата добавления: 2020-04-08; просмотров: 158; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!