Глава 2. Монополистическая деятельность 3 страница
Указом Президента РФ от 22.09.1998 N 1142 Государственный антимонопольный комитет РФ упразднен, его функции переданы Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Постановлением Правительства РФ от 12.07.1999 N 793 (утратило силу) утверждено Положение о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Приказом МАП РФ от 05.12.2002 N 800 (утратил силу) было утверждено Положение о территориальном управлении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).
В целях решения задач в области антимонопольной политики, демонополизации экономики и дальнейшего развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации, предусмотренных в программе Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", утв. постановлением Правительства РФ от 31.03.1997 N 360, утверждены Мероприятия по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998-2000 годах (см. постановление Правительства РФ от 21.02.1998 N 239).
В марте 1998 г. Президиум ВАС РФ публикует Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 N 32).
|
|
|
В 1999 г. следует принятие Федерального закона от 23.06.1999 N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (утратил силу), который урегулировал отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг. Приказом МАП России от 31.03.2003 N 86 были утверждены соответствующие Методические рекомендации по порядку проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на рынке финансовых услуг (утратили силу).
Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные нормы, посвященные действиям органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках*(11).
В 2004 г. в рамках масштабной административной реформы упразднено Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Взамен образована Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, и преобразуемой Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации.
|
|
|
ФАС России находится в ведении Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе (см. также постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы"). Подробнее о статусе и функциях данного государственного органа см. комментарий к ст. 22 Закона.
Пятый этап в развитии конкурентного законодательства связан с тем, что к 2005 г. стало очевидно, что положения действующего Закона о конкуренции 1991 г. перестали отвечать экономическим и правовым реалиям России и современным международным правовым нормам конкурентного законодательства*(12).
В июне 2005 г. Правительством РФ в Государственную думу РФ был внесен проект федерального закона "О защите конкуренции" (законопроект N 186242-4)*(13), положениями которого, учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, предусматривалось совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификация правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
|
|
|
Для принятия указанного закона потребовалось сравнительно немного времени - 08.07.2006 г. закон был принят Государственной Думой РФ, 14.07.2006 г. - одобрен Советом Федерации, а 26.07.2007 г. - подписан Президентом РФ.
За время действия комментируемого Закона сформированы направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства, охватывающего практически все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный орган (ФАС России и ее территориальные управления), который может осуществлять новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики*(14).
По мнению законодателя, по состоянию на 2013 г. в Российской Федерации*(15):
- сложившиеся правовые институты защиты и развития конкуренции соответствуют лучшим практикам ведущих антимонопольных органов мира и при этом учитывают специфику формирования внутренних экономических отношений;
|
|
|
- взаимодействие антимонопольных органов, судов, объединений предпринимателей, профессиональных сообществ юристов и экономистов создало действующий организационный механизм защиты конкуренции, позволяющий вырабатывать стандарты и практические требования антимонопольной политики в отношении важнейших товарных рынков Российской Федерации.
Однако произошедшие в последние годы события во внешней и внутренней экономике, на которые оказали существенное влияние геополитические процессы, потребовали от отечественного законодателя адекватного реагирования и принятия мер, соответствующих современным правовым, экономическим, социальным и политическим реалиям, в том числе в части формирования новой правовой и организационной основы защиты и развития конкуренции.
В целях совершенствования институтов защиты конкуренции и ее развития ФАС России разработана Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. (утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013). Данная Стратегия учитывает рекомендации Комитета по конкуренции ОЭСР*(16), а также предложения бизнес ассоциаций.
Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. определяет четыре приоритета в деятельности ФАС России:
1) создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции;
2) снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков;
3) обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования;
4) создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.
В целях реализации Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. разработаны соответствующие Планы мероприятий:
1) План мероприятий по реализации Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. (I этап - 2013-2015 годы) (утв. приказом ФАС России от 26.12.2013 N 879/13);
2) План мероприятий по реализации Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. (II этап - 2016-2020 годы) (утв. приказом ФАС России от 06.07.2015 N 557/15).
В перспективе - разработка и утверждение третьего Плана мероприятий - на период 2021-2024 годы - III этап.
Можно сказать, что с июля 2013 г. в России начался новый, шестой, этап становления национального антимонопольного законодательства. Особенностью современного этапа государственной политики в области защиты конкуренции является необходимость ее выхода за пределы охранительной функции с ориентацией на мероприятия системного макроэкономического характера, которые должны привести к формированию проконкурентной правовой и институциональной среды в ключевых отраслях российской экономики.
В условиях внешних и внутренних факторов негативного воздействия на экономику ключевой ролью государства является поддержка не только крупных отраслей экономики, оборонного сектора, но и выработка стратегии развития конкурентных отношений в сфере малого и среднего предпринимательства. Общая (главная) цель государственного регулирования экономки - обеспечение рационального хозяйствования, ориентированного на повышение эффективности, создание и развитие конкурентных условий.
За период с июля 2013 г. по ноябрь 2017 г. в комментируемый Закон и другие законодательные акты, входящие в состав антимонопольного законодательства, были внесены существенные изменения, оказавшие положительное влияние на развитие конкурентной среды на отечественных товарных рынках. Здесь следует обратить внимание и на расширение функций ФАС России в связи с упразднением Федеральной службы по тарифам*(17), Федеральной службы по оборонному заказу*(18). Тем не менее оценка состояния конкуренции в 2016 году, полученная в результате подготовки Доклада о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2016 год*(19), свидетельствует о сохранении в целом негативных явлений, имевших место в 2015 году, а также увеличении опасности ряда экономических угроз, таких, например, как картелизация экономики. Фактором негативного влияния на состояние экономики продолжают оставаться государственно-монополистические тенденции в экономике, которые приводят к усилению роли монополий в экономике, усложняют конкурентную политику, усиливают монополистические тенденции в неконтролируемом государством экономическом пространстве. Эти процессы сопровождаются замедленными темпами приватизации, наличием у организаций с государственным участием значительного количества непрофильных активов и медленными темпами их реализации. Нарастание картелизации экономики как новый вызов экономической безопасности Российской Федерации требует адекватных мер со стороны государства и общества.
В условиях реальной возможности государственного воздействия на активизацию экономических процессов остаются не решенными системные проблемы в сфере государственных и муниципальных закупок, распоряжения государственным и муниципальным имуществом, прочими видами государственных ресурсов.
Ключевые показатели деятельности малого и среднего бизнеса в Российской Федерации, состояние бизнес-среды и региональные разрывы в условиях для ведения бизнеса, сложности доступа к кредитным средствам и многие другие факторы демонстрируют необходимость поиска новых методов оказания государственной поддержки малому бизнесу.
Важнейшим фактором, сдерживающим развитие экономических процессов, является состояние системы тарифного регулирования, оказывающего решающее значение на все сферы деятельности. Реформирование тарифного законодательства и тарифного регулирования в целом является ключевым ресурсом, способным обеспечить существенное изменение экономической ситуации.
С 05.01.2016 вступил в силу в основной части "четвертый антимонопольный пакет"*(20), разработанный в соответствии с рекомендациями Организации экономического сотрудничества и развития и содержащий значительное количество корректировок во всех сферах регулирования.
Принятые в рамках "четвертого антимонопольного пакета" изменения антимонопольного законодательства направлены на существенное сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности, повышение эффективности предупреждения и пресечения антимонопольных правонарушений, повышение ответственности должностных лиц органов власти за действия, связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции, а также расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
В качестве основных изменений "четвертого антимонопольного пакета" можно выделить*(21):
1) соотнесение национального антимонопольного регулирования и регулирования отношений по защите конкуренции в рамках Евразийского экономического союза (статья 3 Закона дополнена ч. 3);
2) сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности.
В частности, утратила силу ч. 6.1 ст. 5 Закона. Таким образом, исключена возможность признания доминирующего положения хозяйствующего субъекта, если его доля на рынке определенного товара не превышает 35% (за исключением случаев коллективного доминирования, либо если законодательством Российской Федерации предусмотрено иное). Кроме того, внесены изменения в ч. 1 ст. 10 Закона, которые предусматривают исключение действий хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, связанных с ущемлением интересов граждан и организаций, - в случаях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности из сферы антимонопольного регулирования. Также упразднен реестр лиц, имеющих долю на товарном рынке свыше 35%. Данная норма направлена на сокращение административных обременений включенных в него компаний;
3) увеличение ответственности должностных лиц органов власти за действия, связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции.
Внесены изменения в ст. 14.9 КоАП РФ, которыми предусмотрено наказание в виде дисквалификации при повторном нарушении должностными лицами органов власти положений антимонопольного законодательства. Внесение данных изменений способствует увеличению оперативности устранения нарушений антимонопольного законодательства должностными лицами органов власти, а также ужесточает административную ответственность при неоднократном нарушении должностными лицами органов власти антимонопольного законодательства;
4) создание механизмов формирования единообразной практики применения антимонопольного законодательства.
Предусмотрено создание в федеральном антимонопольном органе коллегиальных органов, наделенных полномочиями по пересмотру решений территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения нарушают единообразие в толковании и применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Кроме того, коллегиальный орган ФАС России, функции которого возложены на Президиум ФАС России, получил полномочия давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства по результатам изучения и обобщения практики его применения;
5) совершенствование законодательства в части противодействия антиконкурентным соглашениям.
Существенные изменения заключаются в дополнении признаков наиболее опасного антиконкурентного соглашения - картель. В частности, поправками уточнено, что к таким соглашениям относятся не только картель продавцов, но и картель покупателей;
6) развитие законодательства о пресечении недобросовестной конкуренции
В Закон введена новая гл. 2.1 "Недобросовестная конкуренция", содержащая 8 статей, предусматривающих с учетом практики антимонопольных органов, судебной практики и опыта зарубежных стран детальную регламентацию форм недобросовестной конкуренции. При этом перечень форм недобросовестной конкуренции остается открытым, что полностью соответствует международному регулированию в этой сфере. Указанная глава заменила собой ст. 14 Закона, признанную утратившей силу с введением поправок. Данное изменение направлено на существенное повышение эффективности пресечения недобросовестной конкуренции;
7) расширение институтов предупреждения и предостережения.
Согласно новой редакции ст. 25.7 Закона в числе лиц, которым могут быть направлены предостережения, указаны также должностные лица федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственного внебюджетного фонда. Значительно расширен перечень оснований для выдачи предупреждения.
Необходимо учитывать, что принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении указанных в Законе пунктов (статей) Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. Кроме того, исполнение предупреждения является основанием для непривлечения хозяйствующего субъекта к административной ответственности.
Институты предостережения и предупреждения показали свою эффективность в практике применения, поскольку имеют целью устранение признаков и условий совершения правонарушения, что не может не сказываться на самих охраняемых общественных отношениях. Кроме того, устранение признаков нарушения и его последствий при исполнении предупреждения значительно ускоряет нивелирование негативных последствий (возможных негативных последствий) как для товарного рынка, так и для его участников;
8) согласование с антимонопольным органом соглашений о совместной деятельности, заключаемых между конкурентами.
Комментируемый Закон дополнен положениями, предусматривающими, что соглашения о совместной деятельности хозяйствующих субъектов-конкурентов, заключаемые без образования юридического лица, подлежат предварительному согласованию с антимонопольным органом по правилам экономической концентрации в случае, если стоимость активов участников такого соглашения превышает семь миллиардов рублей (выручка свыше десяти миллиардов рублей) либо один из участников такого соглашения включен в реестр. При этом установлено, что участники соглашения о совместной деятельности, если такое соглашение не требует предварительного согласования с антимонопольным органом, вправе обратиться в антимонопольный орган с заявлением о соответствии такого соглашения требованиям антимонопольного законодательства, которое подается в порядке, предусмотренном ст. 35 Закона. В этом случае антимонопольный орган принимает решение о соответствии или несоответствии такого соглашения требованиям антимонопольного законодательства исходя из положений ст. 13 Закона.
При этом ст. 11 Закона дополнена положением о том, что ее требования не распространяются на соглашения о совместной деятельности, заключенные с предварительного согласия антимонопольного органа (ч. 10 ст. 11 Закона).
Перечисленные дополнения, сохраняя существующее регулирование соглашений о совместной деятельности, вносят определенность в порядок подтверждения соответствия соглашений о совместной деятельности антимонопольному законодательству и исключают возможность признания рассмотренных антимонопольным органом соглашений о совместной деятельности в качестве антиконкурентных соглашений;
9) обязательность анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства.
В Закон введены положения об обязательности проведения антимонопольным органом анализа состояния конкуренции при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения. Данное положение направлено на существенное повышение качества принимаемых решений с учетом всех особенностей функционирования товарных рынков и оценки поведения на них хозяйствующих субъектов.
04.07.2016 вступил в силу Федеральный закон от 03.07.2016 N 264-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который был разработан в целях реализации п. 25 Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.01.2015 N 98-р) и направлен на снижение избыточного антимонопольного контроля за счет установления иммунитетов для предпринимателей, не обладающих значительной рыночной силой, в части запретов на злоупотребление доминирующим положением, заключения несущественных антиконкурентных соглашений и сокращения количества оснований, по которым антимонопольный орган вправе осуществлять внеплановые проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства в отношении субъектов малого предпринимательства без согласования с прокуратурой.
Дата добавления: 2019-09-02; просмотров: 85; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!