Глава 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПОДХОД
К РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИИ И ПРЕСТУПНОСТИ
§ 1. Современное иммиграционное законодательство
Как уже упоминалось выше, проблеме незаконного ввоза мигрантов посвящены Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющий ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов. Для достижения поставленных целей Протокол определяет порядок уголовного преследования мигрантов; законодательные меры по криминализации установленных ст. 6 Протокола умышленных миграционных деяний; меры противодействия незаконному ввозу мигрантов по морю; защитительные меры, принимаемые в отношении иностранных судов; способы и формы сотрудничества государств-участников в деле противодействия незаконной миграции; комплекс мер пограничного контроля и т.п.
Обратимся далее к национальному законодательству рассматриваемых в этой главе государств.
Проблема незаконного въезда мигрантов особенно остро проявляется в Германии, являющейся из стран континентальной Европы наиболее привлекательным для мигрантов государством. В связи с этим, на наш взгляд, интерес представляет законодательная база этой страны в миграционной сфере. Перейдем к анализу ныне действующих в Германии нормативных актов, регулирующих въезд и положение мигрантов, - Закону о пребывании иностранцев на территории Германии от 30 июля 2004 года, ныне действующему в редакции от 25 февраля 2008 года на базе директив ЕС, и Закону о миграции высококвалифицированных специалистов от 20 декабря 2008 года.
|
|
|
Изыски германской законодательной техники привели к тому, что в Закон о противодействии и ограничении миграции и регулировании пребывания и интеграции граждан Евросоюза и иностранцев от 30 июля 2004 года, громко названный в подзаголовке Законом о миграции (Zuwanderungsgesetz), включены в качестве его частей два полных закона: Закон о пребывании, доходной деятельности и интеграции иностранцев на территории ФРГ (Aufenthaltgesetz) и Закон о праве свободного передвижения и повсеместного проживания граждан Европейского союза на территории Германии (Freizugigkeitsgesetz/EU) и изменения к еще по меньшей мере восьми законам, имеющим то или иное отношение к миграции, в частности: закону о процедуре получения политического убежища, закону о гражданстве, федеральному закону об изгнанниках, закону о правовом положении иностранцев-апатридов в ФРГ, закону о соискателях права политического убежища в Германии, третьей части Социального кодекса Германии и пр.
Почему германский законодатель применил такой прием юридической техники, нам неизвестно, но определенные трудности в пользовании данным законодательством, тем более для иностранцев, не всегда искушенных в тонкостях немецкого языка, он вызвал (не мог не вызвать).
|
|
|
Первый из этих законов - Закон о пребывании иностранцев на территории Германии (Aufenthaltgesetz, его полное название: Закон о пребывании, трудовой оплачиваемой деятельности и интеграции иностранцев на территории ФРГ) в самом начале - в § 1 провозглашает, что данный Закон служит цели противостояния и ограничения притока иностранцев в Федеративную Республику Германия. С другой стороны, там же говорится, что он делает возможной и формирует миграцию в страну с учетом ее способности к принятию и интеграции определенного числа мигрантов, а равно с учетом экономических интересов и политики Германии в сфере рынка рабочей силы. Одновременно Закон служит выполнению Германией ее "гуманитарных" обязательств. Другими словами, он регулирует въезд, пребывание и интеграцию иностранцев в Германии, "не затрагивая положения других законов".
В частности, он не касается иностранцев следующих категорий:
- чей правовой статус урегулирован в Законе о всеобщей свободе передвижения граждан Европейского союза;
- которые в силу § 18 - 20 германского Закона о судоустройстве не подлежит германской юрисдикции;
|
|
|
- поскольку они в силу международных договоров о дипломатическом и консульском обороте и о деятельности международных организаций и учреждений освобождены от ограничений по иммиграции, а равно от обязанности указывать свое местопребывание ведомству по делам иностранцев.
Рассматриваемый Закон содержит уголовно-правовые нормы за деяния, связанные с нарушением или неисполнением его норм.
Другим законом, имеющим весьма важное значение для регулирования потоков миграции в Германию, является Закон от 20 декабря 2008 года - Закон о регулировании трудовой миграции (Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz). Так закон назван в подзаголовке (по немецкой традиции сокращения названий), а полное его название звучит так: Закон об адекватном рынку труда регулировании миграции высококвалифицированных специалистов и об изменении других законоположений, касающихся пребывания в стране иностранцев.
Данный Закон знаменует определенную корректировку миграционной политики Германии, изнывающей под бременем обычной миграции и осознавшей, что в данный момент ее в гораздо большей степени интересует миграция в страну высококвалифицированных специалистов (Hochqualifizierter). В частности, данный Закон включил в Закон о пребывании иностранцев новую норму § 18а "Разрешение на пребывание в стране квалифицированного мигранта с целью занятия постоянной доходной деятельностью". Если быть точным, то речь идет в данной статье не просто о мигранте, а о мигранте с приемлемой репутацией (Geduldet). В силу § 18а такому иностранцу может быть выдано разрешение на пребывание для реализации профессиональной квалификации по соответствующей профессии (занятию), если федеральное агентство по труду дает на это свое согласие, а иностранец:
|
|
|
1) в пределах федеральной территории:
а) завершил квалификационное профессиональное образование по признанной государством или сравнительно регулируемой образовательной дисциплине или вузовскому обучению; либо
б) по окончании признанной государством или германской по сути высшей школы или сравнимой с ней по уровню иностранной высшей школы в течение двух лет непрерывно занимался приобретенной в вузе профессией; либо
в) как профессиональная рабочая сила в течение трех лет непрерывно занимался профессией, которая предполагает наличие квалифицированного профессионального образования и в течение последнего года перед обращением за получением разрешения на пребывание (вида на жительство) не получал общественные средства на содержание членов своей семьи или иных своих иждивенцев, за исключением средств на покрытие расходов по оплате места в общежитии и обогрева жилища; и
2) имеет в своем распоряжении достаточное жилое помещение;
3) имеет достаточные познания в немецком языке;
4) не допускал умышленного обмана ведомства по делам иностранцев по обстоятельствам, относящимся к получению разрешения на пребывание;
5) ведомственные мероприятия в связи с окончанием срока пребывания в стране умышленно не затягивал и не препятствовал им;
6) не имел никакого отношения к экстремистским или террористическим организациям и не поддерживал их;
7) никогда не был осужден за совершенное на территории ФРГ умышленное преступление, причем штрафы в целом до 50 дневных ставок или до 90 дневных ставок за преступления, которые в силу Закона о пребывании иностранцев или Закона о предоставлении политического убежища могут быть совершены только иностранцами, принципиально в расчет не принимаются.
Как видим, последние два условия тесно связаны с вопросами уголовной ответственности за серьезные преступления и в целом направлены на выяснение вопроса о том, насколько корректен тот или иной мигрант по отношению к существующим в уголовном праве Германии запретам и к германскому правовому государству в целом. Остальные изменения носят по преимуществу технический характер.
Касаясь действующего иммиграционного законодательства, позволим себе маленькое пояснение: термин "иммиграционное законодательство" означает совокупность норм, регулирующих предпосылки и порядок въезда на территорию какого-либо государства лиц, не являющихся гражданами данного государства, то есть иностранцев. На немецком языке данный термин звучит как "Auslanderrecht".
Очевидно, попытка буквально перевести этот термин привела к тому, что ряд адвокатов и лиц, выдающих себя за таковых, используют в своих статьях на эту тему и рекламе своих услуг термины "право иностранцев", "права иностранцев" или "иностранное право". Термином "право иностранцев" или "права иностранцев" можно обозначать субъективные права иностранцев, проживающих на территории Германии, то есть практически все права, которые имеют граждане Германии (например, право на свободу вероисповедания, право на неприкосновенность жилища и т.д.), за исключением права свободно въезжать на территорию Германии и в определенных случаях права свободно выбирать место жительства и еще некоторых ограничений. Использование термина "иностранное право" свидетельствует о юридической неосведомленности автора, поскольку данным термином обозначают правовую систему какого-либо иного государства либо же совокупность правовых систем иных государств (не Германии), но никак не нормы, регулирующие порядок и условия въезда и пребывания иностранцев на территории Германии.
Актуальное немецкое иммиграционное законодательство (Закон о пребывании иностранцев) ныне знает только два вида разрешений на въезд и пребывание на территории Германии (Aufenthaltstitel): разрешение на нахождение (Aufenthaltserlaubnis) согласно § 7 Закона о пребывании иностранцев и вид на жительство (Niederlassungserlaubnis) согласно § 9 этого же Закона. В § 4 данного Закона называется в качестве разрешения на нахождение иностранца в Германии еще и виза. С материально-правовой точки зрения речь идет, однако, об одном из двух вышеназванных видов разрешения.
Таким образом, вместо ранее существовавших четырех видов разрешений закон предусматривает лишь два вида, однако при этом разрешение на нахождение (Aufenthaltserlaubnis) выдается с различным целевым назначением (§ 16 - 27). Как и прежнее законодательство, ныне действующие нормы разграничивают случаи свободного въезда на территорию Германии и случаи, при которых въезд иностранцев свободен только при наличии соответствующего разрешения (§ 4 Abs. 1). В этой связи иностранцы делятся на так называемых "позитивных" и "негативных" в зависимости от гражданства.
Неизменной осталась обязанность иностранца, желающего оказаться на территории Германии, иметь в наличии паспорт. Однако из этого правила имеются исключения, тогда как ранее действовавшее законодательство предусматривало обязательный отказ в выдаче разрешения на пребывание при отсутствии паспорта. Под паспортом понимается документ, удостоверяющий личность и управомочивающий эту личность к возвращению в другое государство. Кроме того, срок действия разрешения на пребывание не может превышать срока действия паспорта иностранца.
Следующей основной предпосылкой выдачи разрешения на пребывание является наличие гарантий обеспечения необходимого жизненного уровня (Sicherung des Lebensunterhaltes - п. 1 части первой § 5). В то же время существуют ситуации, при которых отсутствие таких гарантий не препятствует получению разрешения на пребывание (так, например, факт получения социальной помощи лицом - гражданином Германии не препятствует получению его супругом разрешения на пребывание в Германии). При применении указанной нормы важно не фактическое получение социальной помощи, а прогноз на будущее. Учитывается также и наличие достаточной медицинской страховки. Расчет производится на основании действующих нормативов социальной помощи. При этом ведомство по делам иностранцев учитывает наличие обязательств третьих лиц по содержанию претендента на получение разрешения (решение Федерального административного суда, опубликовано в NVwZ, 1999, 779).
Уже упомянутые ранее "позитивные" иностранцы (п. 1 части второй § 5 Закона о пребывании иностранцев) вправе находиться на территории Германии без разрешения на пребывание, если срок пребывания не превышает трех месяцев и иностранец не занимается деятельностью, направленной на извлечение дохода (трудовой или предпринимательской деятельностью). В отличие от ранее действовавшего законодательства, решающими являются объективные критерии, а не субъективные намерения иностранца (решение Высшего административного суда Бремена, InfAuslR 1995, 107).
"Негативные" иностранцы могут въезжать на территорию Германии только при наличии соответствующего разрешения (п. 2 части второй § 5 Закона о пребывании иностранцев). Как и прежде, действует принцип целевого использования выданного разрешения: так, въезд на основании обычной визы с целью долговременного проживания на территории Германии является основанием для отказа в выдаче разрешения на пребывание на территории Германии (п. 2 части второй § 5 Закона о пребывании иностранцев). Данное положение преследует, прежде всего, цель контролировать въезд иностранцев в рамках предусмотренной законом процедуры и управлять этим процессом. Кроме того, данное положение призвано исключить выдачу виз в тех случаях, когда въезд для преследуемой цели в принципе не разрешен законодательством.
С 1 января 2002 года в иммиграционное законодательство было введено положение, позволяющее в целях борьбы с терроризмом отказывать иностранцам в получении разрешения на пребывание (часть четвертая § 5 Закона о пребывании иностранцев). Собственно, сам закон говорит о наличии у претендента оснований для высылки из страны в силу п. 5 § 54 данного Закона, а уж сама эта норма гласит, что если при расследовании установлены факты, подтверждающие принадлежность в настоящем или прошлом к объединению, которое поддерживает терроризм, или субъект лично поддерживает либо поддерживал такое объединение, "что обосновывает его нынешнюю опасность для ФРГ". Так что для отказа в выдаче разрешения необходимо наличие фактов, подтверждающих причастность претендента к террористическим организациям. Простое подозрение не является достаточным основанием для отказа в разрешении.
Как уже было упомянуто, действующее законодательство знает только два вида разрешений на пребывание. Взамен разрешения на пребывание (Aufenthaltserlaubnis) может быть при наличии определенных предпосылок выдан вид на жительство (Niederlassungserlaubnis). Исключение составляют случаи, когда цель, с которой было выдано разрешение, допускает только временное пребывание на территории Германии (часть вторая § 8). Закон разрешает выдачу вида на жительство с самого начала пребывания иностранца на территории Германии только для высококвалифицированных специалистов. По основному правилу выдача вида на жительство допускается при наличии у претендента в течение пяти лет разрешения на пребывание. Ранее действовавшее законодательство допускало предоставление вида на жительство при наличии у претендента такого разрешения в течение не менее восьми лет. Для лиц, признанных беженцами, достаточно наличие разрешения в течение трех лет (часть третья § 26). Лицам, получившим разрешение на пребывание в Германии из гуманитарных соображений, достаточно иметь такое разрешение на пребывание в течение семи лет.
Правила выдачи вида на жительство были несколько ужесточены в отношении обеспечения жизненного уровня мигрантов в старости. Согласно п. 3 части второй § 9 Закона о пребывании иностранцев приобретение вида на жительство возможно только при условии уплаты заявителем в течение не менее 60 месяцев взносов в систему обязательного государственного пенсионного страхования. Поскольку указанные взносы вносятся в обязательном порядке только наемными работниками, указанное правило означает не что иное, как необходимость для претендента на получение вида на жительство отработать в качестве наемного работника на территории Германии не менее пяти лет. В этой связи на практике выходом из ситуации - при наличии необходимых предпосылок - может являться получение гражданства (Einburgerung), поскольку данная процедура не предусматривает необходимости уплаты взносов в систему пенсионного страхования (часть первая § 10 Закона о гражданстве). Указанное не распространяется на тех, кто просит политического убежища, и на беженцев (Asylberechtigte und Fluchtlinge).
Кроме того, вид на жительство выдается обоим супругам, если пенсионные взносы уплачивались в течение пяти лет хотя бы одним из них. Указанная предпосылка не должна соблюдаться лицами, получающими школьное или профессиональное образование, а также лицами, не способными к выполнению данного условия вследствие физического или психического заболевания (часть вторая § 9 Закона).
Предпосылкой описанного получения германского гражданства явилась норма § 85 германского Закона об иностранцах о том, что взрослый человек, достигший 23 лет от роду и ходатайствующий о получении германского гражданства, должен устранить всякие сомнения в том, что он сможет содержать себя и свою семью без социальной помощи или пособия по безработице. Кроме того, он должен показать удовлетворительное владение немецким языком и не быть виновным в каком-либо преступлении. Если далее принять во внимание, что получение германского гражданства возможно не раньше чем через восемь лет пребывания в Германии, ясно, что комбинация этих разных условий ведет к тому, что фактически только хорошо социально интегрированные иностранцы получают германское гражданство.
Следующим условием получения вида на жительство является отсутствие у претендента непогашенных судимостей за совершенные уголовные преступления. При этом совершение незначительных преступлений не является препятствием для получения вида на жительство (п. 4 части второй § 9 Закона о пребывании иностранцев). При этом ходатай о выдаче постоянного разрешения на пребывание должен доказать наличие у него или его супруга разрешения на работу по найму. Лица, работающие самостоятельно, обязаны доказать наличие соответствующего разрешения в виде лицензии (п. 6 части второй § 9 Закона о пребывании иностранцев). Это условие важно в особенности для врачей, зубных врачей, ветеринаров, аптекарей и лиц других "свободных" профессий (Freiberufler).
Законодательство требует также достаточного владения немецким языком (п. 7 части третьей § 9 Закона о пребывании иностранцев), а также знания основных положений общественной и правовой системы Германии. При этом для доказывания наличия таких знаний достаточно предъявления документа об окончании интеграционного языкового курса.
Иммиграционным законодательством подробно урегулированы вопросы прекращения действия разрешения на пребывание. К ним относятся: прекращение за истечением срока действия (п. 1 части первой § 51 Закона о пребывании иностранцев), наступления пресекательного условия (п. 2 части первой § 51 того же Закона), отзыв разрешения (Rucknahme, Widerruf - п. п. 3, 4 части первой § 51 данного Закона), высылка (Ausweisung, § 53 - 56), добровольный выезд иностранца на постоянное место жительства за пределы Германии по непредвиденным срочным обстоятельствам (п. 6 части первой § 51), а также подача заявления на признание беженцем после получения вида на жительство. Кроме того, существует возможность отзыва разрешения согласно § 48 Закона об административном производстве, если предпосылки для получения разрешения на пребывание изначально отсутствовали. Особенно часто указанная норма применяется при наличии подозрений в "фиктивности" брака, заключенного бывшим иностранцем с немецкой гражданкой.
Приняв Закон об иммиграции (Zuwanderungsgesetz), вошедший в силу 1 января 2005 года, Федеративная Республика Германия начала признавать тот факт, что является иммиграционной страной. Упрощена возможность трудовой и предпринимательской деятельности, политика в отношении беженцев приведена в соответствие с европейскими нормами, а вновь прибывшим в страну иммигрантам впервые гарантирована конкретная помощь в интеграции.
Закон состоит из 15 статей. Часть статей содержит новые законы, в ряде из них изменено ранее действовавшее законодательство. Основное значение имеет статья 1 Закона об иммиграции, которая включает в себя Закон о пребывании иностранных граждан. Закон о пребывании иностранных граждан в Германии отменяет действовавший Закон о статусе иностранных граждан и регулирует многочисленные вопросы, касающиеся пребывания иностранцев и их прав в Германии. В частности, Закон решил ряд вопросов, касающихся уголовной ответственности мигрантов за совершаемые преступления. Так, введены серьезные штрафные санкции в отношении лиц, отказывающихся посещать обязательные курсы по интеграции. Тем самым усиливается контроль властей за внедрением мигрантом в германское общество, за их интеграцией. При подаче мигрантом заявки на продление срока его пребывания в стране иммиграционные службы будут проверять исполнение тем или иным соискателем требований по посещению обязательных курсов по интеграции. Если выяснится, что соискатель саботировал посещение таких курсов, ему должно быть отказано в продлении срока его нахождения в Германии. Надо признать, что подобное манкирование посещением этих курсов со стороны мигрантов встречается не так уж редко. По данным Федерального ведомства по делам мигрантов и беженцев, почти 20% мигрантов, в отношении которых посещение курсов по интеграции было признано обязательным, так и не приступили к занятиям. Еще 10% не закончили начатого обучения.
Со своей стороны, оппозиция в лице партии "зеленых" подвергла критике указанные меры, сочтя их малоэффективными. Секретарь партии "зеленых" в германском бундестаге Фолькер Бек назвал ужесточение контроля над прохождением мигрантами курсов по интеграции "отвлекающим маневром" правительства ради сокрытия того обстоятельство, что в это же время правительство урезало финансирование этих курсов.
Другие важные положения приведены в статье 2 Закона об иммиграции, содержащей новый Закон о свободном передвижении и повсеместном проживании граждан Европейского союза. Этот Закон заменяет собой ранее действовавший Закон о пребывании в Европейском экономическом сообществе (ЕЭС). Статья 3 регулирует изменения в порядке рассмотрения дел по предоставлению политического убежища. Многие отдельные положения Закона требовали дополнительного урегулирования в форме правительственных распоряжений.
Пребывание в Германии поставлено рассматриваемым Законом в прямую зависимость от цели пребывания. Мигрант может получить разрешение на пребывание: а) с целью въезда на территорию Германии; б) в целях обучения (например, учебы в высшем учебном заведении или изучения языка - см. раздел I, п. 5 Закона; в) с целью трудовой деятельности (это касается как предпринимателей и лиц свободных профессий, так и работающих по найму); г) на основании международного права, по гуманитарным или политическим причинам (например, в качестве беженца); д) по семейным причинам (например, приезд супругов и детей в рамках воссоединения семей); е) на основании предписанных законом особых прав на пребывание (например, права на возвращение в страну для иностранцев, проживавших в Германии в несовершеннолетнем возрасте).
В обоснованных случаях иностранцу может быть выдано разрешение на пребывание в стране для достижения другой цели, помимо вышеназванных.
Закон предусматривает следующие виды разрешений на пребывание в Германии:
а) виза, которая существует в форме шенгенской визы для транзитного проезда или кратковременного пребывания на срок до трех месяцев. Эта виза выдается по условиям Шенгенского соглашения. При наличии шенгенской визы разрешается находиться в рамках срока ее действия с туристскими целями в следующих шенгенских странах: Бельгии, Дании, Германии, Финляндии, Франции, Греции, Исландии, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Австрии, Португалии, Швеции и Испании. Для долговременного пребывания необходимо иметь визу для Германии, заявление на получение которой иностранец может подать у себя на родине в зарубежном представительстве Германии;
б) разрешение на пребывание (Aufenthaltserlaubnis) ограничено по сроку и выдается для пребывания в стране в определенных целях. Срок пребывания определяется соответствующей целью. При определенных обстоятельствах такое разрешение на пребывание дает право на работу;
в) постоянный вид на жительство (Niederlassungserlaubnis) выдается бессрочно и включает в себя право на работу. Он не ограничен по срокам и местонахождению и не содержит дополнительных требований за исключением того, что при определенных условиях может быть запрещена или ограничена политическая деятельность лицу, получающему данный вид разрешения на пребывание.
Наряду с тремя вышеуказанными документами, разрешающими пребывание в Германии, действуют, как и прежде, позволение на пребывание (Aufenthaltsgestattung) для лиц, просящих о предоставлении политического убежища на период рассмотрения их ходатайства, и удостоверение об отсрочке высылки из страны (Duldung). Последнее вообще не является по сути разрешением на пребывание, а представляет собой лишь одностороннее заявление отдела виз и регистраций иностранных граждан (Auslanderbehorde) о временной отсрочке высылки из страны. Обладатели такого удостоверения по-прежнему обязаны покинуть страну по истечении срока отсрочки. В случае выезда из страны они не имеют права на возвращение в Германию.
Граждане Европейского союза, обладающие правом свободного передвижения и повсеместного проживания, получают в административном порядке свидетельство о праве пребывания. Членам семей граждан Европейского союза, обладающих правом свободного передвижения и повсеместного проживания, которые сами не являются гражданами Европейского союза, выдается в административном порядке разрешение на пребывание в пределах территории Европейского союза.
Среди общих условий получения документа, разрешающего пребывание в стране, доминирует одно: пребывание ходатайствующего лица в стране не должно противоречить или угрожать интересам Федеративной Республики Германия.
Действуя по популистским рецептам, партия "зеленых" выступает с требованиями ускорить процесс натурализации мигрантов, предоставив им возможность получить германское гражданство не по истечении восьми лет пребывания в стране, а по истечении шести лет. Более того, они требуют предоставить мигрантам пенсионного возраста германское гражданство независимо от знания немецкого языка и прохождения введенного несколько лет назад теста на знание страны.
Иммиграционное законодательство Королевства Испания по своей модели отличается от германской. В Конституции Испании закреплено, что вопросы миграционной политики страны являются предметами совместного ведения государства и 17 автономных сообществ (ramunidad autonoma). Статья 149 (подп. 2 п. 1) Конституции Испании подтверждает юрисдикцию государства и автономных сообществ в области гражданства, миграции, установления и изменения визового режима, а также права убежища. При этом регионы могут оказывать влияние на принятие того или иного решения, уполномочены создавать региональные министерства по вопросам миграции для содействия наиболее полной интеграции иностранцев, устанавливать объем предоставляемых иностранцам на региональном уровне социальных прав и медицинской помощи. В рамках своих полномочий регионы принимают собственные стратегические планы интеграции, например, такой план интеграции и иммиграции в 2004 - 2007 годах был принят в Арагоне (Plan Integral para la Inmigracion en Aragon); в 2009 - 2012 годах - в Андалузии (Plan Integral para la Inmigracion en Andalucia) и других регионах.
Помимо Конституции Испании, миграционная политика страны регулируется также Законом об иностранцах <1>.
--------------------------------
<1> Ley Organica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espana y su integracion social, tras su reforma por Ley Organica 2/2009. (Королевский указ 557/2011 от 20 апреля, в соответствии с которым принимается регламент Конституционного закона 4/2000, о правах и свободах иностранцев в Испании и общественной интеграции, вслед за его реформой Конституционным законом 2/2009).
Этот Закон (гл. I) вводит новые правила получения разрешения на возвращение (autorizacion de regreso), регулирует процесс выполнения обязательного самостоятельного возвращения иностранца (salidas obligatorias) и возврат его в свою страну на границе Испании (devoluciones), а также предусматривает срок давности этих мер административного характера.
Глава III, касающаяся правил пребывания в Испании иностранных граждан (situacion de estancia), вводит новшества относительно общеевропейского законодательства и регулирует вопросы пребывания в Испании в связи с учебой, исследовательской работой, профессиональной подготовкой, программами обмена учащимися и студентами, нерабочими практиками или программами волонтерской работы. Закон предусматривает возможность продления срока пребывания по учебным причинам и другой индивидуальной деятельности.
Глава IV данного Закона содержит нововведения, касающиеся различных видов проживания в стране (situackin de residencia); устанавливает требования, предъявляемые к иностранному гражданину, желающему оформить вид на жительство без права на работу, требования, в том числе экономического характера (residencia no lucrativa). То же самое оговаривается для мигрантов, желающих воссоединить членов своей семьи в Испании. Процесс воссоединения семьи предполагает, что членами семьи могут считаться не только лица, состоящие в браке, но и не зарегистрировавшие свой брак пары (parejas de hecho), и предоставляет возможность для воссоединенных членов семьи, независимо от вида на жительство.
Закон устанавливает требования, касающиеся возможности иностранца работать в Испании, в том числе требования, предъявляемые к работодателю, который должен документально подтвердить свою материальную состоятельность; урегулирован также момент вступления в силу вида на жительство с правом работы только после регистрации иностранного работника, правом на работу по "трудовой оседлости" (arraigo laboral).
Иностранные родители несовершеннолетних детей-испанцев получают с принятием данного Закона вид на жительство с правом работы не на основании общественной оседлости (arraigo social), а по семейной оседлости (arraigo familiar).
Для жертв гендерного или семейного насилия, признанных таковыми в судебном порядке и находящихся в Испании нелегально, закон предусматривает оформление вида на жительство с правом работы сроком на пять лет. На время судебного расследования оформляется временный вид на жительство. Такая же возможность легализовать свое положение в Испании предусмотрена для лиц, пострадавших от торговли людьми с целью их сексуальной эксплуатации.
Глава VI Закона вводит два порядка оформления проживания в стран: путем использования карточки резидента-долгожителя (residencia de larga durackin) и карточки резидента-долгожителя Европейского сообщества (larga duracton UE), что облегчает передвижение иностранных работников по Европе в поисках работы.
Наконец, Закон (гл. XI) содержит положения, направленные на улучшение положения несовершеннолетних иностранных граждан, находящихся в Испании как с родителями, так и без них. Впервые на законодательном уровне урегулирован процесс репатриации детей и определения перехода от несовершеннолетия к совершеннолетию и введены новые правила по ведению реестра несовершеннолетних иностранных граждан, находящихся в Испании без родителей.
Закон содержит подробные правила относительно оформления документов иностранных граждан, дающих им право проживать и работать в Испании, а также процесс добровольного возвращения в свои страны (retorno voluntario) с соответствующей сдачей карточки резидента испанским властям.
В Закон об иностранцах 2000 года в 2009 и в 2011 годах были внесены существенные изменения и дополнения. Однако эти изменения и дополнения не поменяли самой структуры закона. По-прежнему, в ст. ст. 1 - 2 определяются цели и существо данного Закона; ст. ст. 3 - 24 устанавливают права и свободы иностранцев; ст. ст. 25 - 49 определяют основы того или иного режима пребывания иностранцев на территории государства, ст. ст. 50 - 66 - особенности правового урегулирования случаев нарушения правового режима иностранцами, то есть санкции; а ст. ст. 67 - 72 - специфику и порядок внесения изменений и дополнений в данный правовой акт.
По существу, реформа Закона 2009 года коснулась следующих аспектов:
- управления миграционными процессами. В Закон были внесены изменения в части уточнения критериев, в соответствии с которыми выделяются различные группы иностранцев и определяется их правовой статус, а также в части давно обсуждавшихся упрощенных правил въезда в страну для высококвалифицированных специалистов и студентов в соответствии с требованиями, установленными Директивами ЕС - 2004/38/ЕС12 и 2003/109/ЕС13. Так, согласно абз. 1 ст. 41 Закона об иностранцах, иностранные специалисты и исследователи, имеющие приглашение работодателя (организации) и (или) приезжающие в рамках государственных соглашений, получают законные основания для пребывания в стране, причем ответственность за соблюдение всех условий Закона об иностранцах возлагается на принимающую сторону. Студенты в соответствии с абз. 2 ст. 33 указанного Закона получают вид на жительство за весь период обучения в стране;
- прав и свобод иностранцев. Статья 13 (п. 1) Конституции Испании гарантирует иностранцам права и свободы, закрепленные как в самой Конституции Испании, так и в международном праве и международных договорах. При этом ограничения прав иностранцев, закрепленные в международном (европейском) праве, равно как и в международных договорах, на национальном уровне также допустимы. Согласно решению Конституционного суда, недопустимы лишь ограничения jus naturale - естественных прав человека.
В контексте решений Конституционного суда Испании свобода объединений, свобода собраний и свобода проведения демонстраций для иностранцев (независимо от их статуса - легального или нелегального) получили новое толкование, как и право нелегальных мигрантов на забастовки (ст. ст. 7.1, 8, 11 Закона 2000 года). В ст. 22 этого же Закона урегулировано право мигрантов (в том числе и нелегально находящихся на территории государства) на защиту и представительство. В зависимости от финансового положения иностранца государству вменяется в обязанность предоставление ему защиты (представительства), а также услуг переводчика на безвозмездной основе. Статья 6 Закона 2000 года определила возможность предоставления избирательных прав на муниципальном уровне иностранцам, которые являются гражданами государств, предоставляющих подобные права испанским гражданам на своей территории на началах взаимности (в 2008 - 2009 годах Испания подписала значительное количество соглашений о таком сотрудничестве, в том числе с Аргентиной, Колумбией, Новой Зеландией, Перу, Уругваем, Тринидадом и Тобаго, Венесуэлой и др.). Статья 13 Закона об иностранцах предоставляет иностранцам, имеющим вид на жительство или право на длительное пребывание в стране, доступ к государственной программе помощи для оплаты жилья. Кроме того, согласно ст. ст. 15 - 16 Закона о муниципалитетах, каждый иностранный гражданин обязан зарегистрироваться по месту пребывания в муниципалитете, не уведомляя при этом о своем статусе. Данная обязанность вытекает и из ст. 6 Закона об иностранцах;
- воссоединение с семьей как один из путей легальной миграции. Проблема семейной миграции и регулирования ее объемов долгое время являлась одной из наиболее острых для испанских миграционных органов. Статья 17 (п. "d" абз. 1) Закона 2000 г. отныне четко закрепляет, что с целью воссоединения семьи приехать друг к другу могут только супруг (супруга), несовершеннолетние дети и усыновленные (удочеренные) лица - так называемое "ядро семьи". По инициативе министра по делам миграции Селестипо Корбачо Чавеса родители мужа (жены) исключены из этого списка и, как следствие, им недоступен упрощенный порядок миграции. Вопросы воссоединения семьи в случае так называемого гражданского брака могут быть рассмотрены лишь при наличии каких-либо особых обстоятельств, к каковым относятся невозможность зарегистрировать брак на родине одного из гражданских супругов и (или) легальное физическое нахождение одного на территории Королевства Испания в течение не менее одного года.
История законодательного регулирования иммиграционных процессов во Франции начинается с Ордонанса об условиях въезда и пребывания иностранцев во Франции от 2 ноября 1945 года N 45-2658 (ныне отменены все статьи, кроме ст. 35, регулирующей возможность передачи части государственных полномочий физическим и юридическим лицам по созданию, управлению, поддержке центров содержания и зон ожидания для иммигрантов). Немаловажную роль в формировании законодательной базы в сфере миграции сыграли ныне отмененный Закон о праве на получение убежища от 25 июля 1952 года N 52-893, положения которого были интегрированы в книгу VII Кодекса въезда и пребывания иностранцев и права на убежище.
Сегодня в числе законодательных актов, регулирующих условия миграции и проживания иностранцев во Франции, можно назвать: Закон о въезде и пребывании иностранцев во Франции и праве на убежище от 11 мая 1998 года N 98-349; Указ от 23 июня 1998 года N 98-503 (изданный с целью применения закона о праве на получение убежища и на территориальное убежище от 25 июля 1952 года N 52-893); Закон о контроле над миграцией, пребывании иностранцев во Франции и гражданстве от 26 ноября 2003 года N 2003-1119; Закон об иммиграции, интегрировании и гражданстве от 16 июня 2011 года N 2011-672 (который внес ряд изменений в Гражданский кодекс, Кодекс въезда, пребывания иностранцев и права на убежище и уголовно-правовых положений в Трудовой кодекс); Кодекс въезда, пребывания иностранцев и права на убежище (далее - CESEDA); Уголовно-процессуальный кодекс, а также ряд международных актов <1>. Перечисленные законы определяют процедуру въезда и пребывания иностранцев, а также содержат санкции, применяемые за нарушение соответствующих миграционных предписаний. Уголовно-правовые нормы, устанавливающие ответственность за миграционные деяния как в отношении французских граждан, так и иностранцев, предусмотрены в Уголовном кодексе Франции, Трудовом кодексе и Кодексе въезда, пребывания иностранцев и права на убежище. Также ряд уголовно-правовых норм содержится и в международно-правовых актах <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Конвенция о защите прав и основных свобод человека от 4 ноября 1950 года; Женевскую конвенцию от 25 июля 1951 года о статусе беженцев; Нью-Йоркский протокол от 31 января 1967 года о статусе беженцев и др.
<2> Конвенция от 19 июня 1990 года о действии Шенгенского соглашения.
Правовая база Российской Федерации в сфере миграции (в том числе незаконной), включает международные правовые документы, действующие в рамках законодательства государств - участников СНГ.
В СНГ создана комплексная система нормативных документов по сотрудничеству в противодействии незаконной миграции. В первую очередь речь идет об общеправовых документах, регламентирующих основу правового и организационного взаимодействия государств - участников СНГ в области миграционного контроля, учета иностранных граждан, незаконно пребывающих на их территориях стран СНГ, выработки механизма их депортации, гармонизации национального законодательства в уголовно-правовой сфере и обмена информацией о незаконной миграции <1>.
--------------------------------
<1> Особую значимость имеют Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года, Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 года и Положение об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства - участники Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции. Решение Совета глав правительств СНГ "О Положении об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства - участники Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции" (г. Москва, 25 января 2000 г.) // Содружество. Информ. вест. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 2000. N 1 (34). С. 127 - 132.
Основные принципы и направления сотрудничества государственных органов государств - участников СНГ в поддержании экономической стабильности, обеспечении общественного порядка и безопасности государств, общества и личности от угроз незаконной миграции нашли отражение в Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции от 16 сентября 2004 года <1>. Как отмечается в юридической литературе, позитивным в реализации настоящей Концепции в вопросе противодействия незаконной миграции со стороны государств СНГ виделась бы разработка и принятие Модельного закона СНГ "О миграции" <2>.
--------------------------------
<1> Решение Совета глав государств СНГ "О Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции" (г. Астана, 16 сентября 2004 г.) // Документ опубликован не был. "КонсультантПлюс".
<2> См.: Сибагатуллина Э.Т. К вопросу о проблемах формирования миграционной политики стран - участников СНГ // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 21 - 24.
В части активизации законодательной деятельности государств - участников СНГ по усилению криминализации преступлений, связанных с миграцией (в числе прочего организации и содействия незаконной миграции), действует Программа сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012 - 2014 годы <1>.
--------------------------------
<1> Решение Совета глав государств СНГ "О Программе сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012 - 2014 годы" (г. Душанбе, 3 сентября 2011 г.) // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
На регулирование миграции населения, упрощение процедур пограничного, таможенного, иммиграционного (миграционного) и иных видов контроля в целях повышения эффективности приграничного сотрудничества направлена Конвенция о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств и Соглашение о Совете по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств - участников Содружества Независимых Государств от 10 октября 2008 года <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень международных договоров. 2010. N 1. С. 3 - 6.
В развитие положений Соглашения СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года и Концепции СНГ в противодействии незаконной миграции от 16 сентября 2004 года, в 2006 года главы государств - участников СНГ подписали заявление об активизации сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией <1>, в котором признается реальная угроза незаконной миграции для международной и национальной безопасности, экономической стабильности, активизации криминальной деятельности в каждой стране и подчеркивается необходимость поддерживать стремление государств СНГ к заключению двусторонних соглашений о приеме-передаче незаконных мигрантов, в том числе и с третьими государствами (не являющимися членами СНГ).
--------------------------------
<1> Заявление глав государств - участников Содружества Независимых Государств об активизации сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией (г. Минск, 28 ноября 2006 г.) // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Определенную угрозу экономической безопасности России представляет поток нелегальных трудовых "кадров" и их последующее влияние на сферы малого и среднего бизнеса. В настоящее время ситуация такова, что основной трафик трудящихся-мигрантов на территории СНГ устремлен в Российскую Федерацию <1>. Из всех государств - участников СНГ, наряду с Россией, только Казахстан и Беларусь имеют положительное сальдо в объемах трудовой миграции <2>. В остальных государствах наблюдаются отрицательные показатели по этому пункту. Вместе с тем миграционный процесс всегда носит для государств "выхода - приема" обоюдоострый характер, и, следовательно, потоки мигрантов являются проблемой не только для принимающей стороны, но также и для страны исхода мигранта. Предприятия государств, на территорию которых приезжают трудиться мигранты (в том числе незаконно), используя низкооплачиваемую рабочую силу, утрачивают стимулы для улучшения условий труда и повышения квалификации работников. Одновременно в тех странах СНГ, откуда в массовом порядке выезжает население (к примеру, Молдова, Киргизия, Таджикистан и др.), происходит потеря квалифицированной рабочей силы. К сожалению, эти потери не могут быть восполнены за счет экспресс-переподготовки населения.
--------------------------------
<1> См.: Ивахнюк И. Две миграционные системы в Европе: тенденции развития и перспективы взаимодействия // Русский Архипелаг: сетевой проект "Русского мира". URL: http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/povestka-immigration/strategii/dve_sistemi_2 (дата обращения: 24.02.2012).
<2> Исполнительный комитет СНГ. URL: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=6632 (дата обращения: 12.02.2012).
В целях борьбы с потоками нелегальных трудовых мигрантов и пресечения их нелегальной трудовой деятельности в рамках СНГ были разработаны организационные и правовые основы сотрудничества государств - участников СНГ в данной сфере. Основными законодательными актами в этой сфере <1> следует признать Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года <2> и Декларацию о согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств от 5 октября 2007 года <3>.
--------------------------------
<1> В числе документов, регулирующих комплекс прав трудящихся-мигрантов, можно было бы обозначить и Конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников Содружества Независимых Государств (г. Кишинев, 14 ноября 2008 г.). Однако на территории Российской Федерации этот международный правовой акт не имеет юридической силы. Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников Содружества Независимых Государств вступила в силу 21 февраля 2010 г. для Беларуси, Казахстана и Киргизии, 15 июля 2010 г. - для Армении, 25 декабря 2010 г. - для Азербайджана.
<2> Соглашение "О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов" (г. Москва 15 апреля 1994 г., с изм. от 25 ноября 2005 г.) // Бюллетень международных договоров. 1997. N 2. Российской Федерацией Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1457.
<3> Решение Совета глав государств СНГ "О предложениях по согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств" (г. Душанбе, 5 октября 2007 года). Вместе с Декларацией о согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Сегодня в плоскости практической реализации вопросов противодействия незаконной миграции сектор многостороннего взаимодействия государств - участников СНГ начал сужаться. Отмечается, что в рамках СНГ усилилась юрисдикция двусторонних и трехсторонних соглашений, заключенных между правительствами отдельных стран Содружества, а также между правительствами государств - участников СНГ и третьими государствами <1>. В числе таких документов можно назвать, например, Соглашение от 19 ноября 2010 года "О правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей" <2> и Соглашение Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации от 19 ноября 2010 года "О сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств" <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Червоненко В.Ф. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией // Миграционное право. 2007. N 1. С. 15 - 19.
<2> Соглашение "О правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей" (г. Санкт-Петербург, 19 ноября 2010 г.) // СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 546. В соответствии с решением Высшего евразийского экономического совета от 19 декабря 2011 г. N 9 "О вступлении в силу международных договоров, формирующих Единое экономическое пространство Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" настоящее Соглашение вступило в силу 1 января 2012 г. // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". Российской Федерацией Соглашение было ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 186-ФЗ "О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4277.
<3> Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (Санкт-Петербург, 19 ноября 2010 г.) // СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 541. В соответствии с решением Высшего евразийского экономического совета от 19 декабря 2011 г. N 9 "О вступлении в силу международных договоров, формирующих Единое экономическое пространство Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" настоящее Соглашение вступило в силу 1 января 2012 г. // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". Российской Федерацией Соглашение было ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 178-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4269.
Вопросы, касающиеся приема и возврата лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, на территорию государства - участника СНГ или иного государства могут разрешаться посредством развитой системы двусторонних соглашений о реадмиссии. На сегодняшний день в качестве примера можно указать несколько документов названного толка: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о реадмиссии от 20 августа 2010 года, а также другие соглашения <1>.
--------------------------------
<1> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о реадмиссии от 4 июля 2007 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о реадмиссии от 22 декабря 2006 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики от 12 мая 2003 г.
На содействие в реализации политики Российской Федерации в сфере противодействия незаконной миграции (в совокупности с международными договорами) направлен целый комплекс национальных нормативных правовых актов. В этом далеко не исчерпывающем перечне целесообразно отметить следующие законодательные источники.
Конституция Российской Федерации <1> (ч. 3 ст. 62) устанавливает незыблемое для миграционной политики России правило - иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Конституция РФ гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27). Конституция РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63). Имеются и иные конституционные нормы, направленные как на защиту и охрану прав и свобод любого лица, законно находящегося на территории Российской Федерации, так и определяющие обязанности каждого лица, пребывающего в Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ; от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
<2> См., например: ст. 19 (равенство прав и свобод человека и гражданина), ст. 27 (право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства; право на свободный выезд из Российской Федерации и беспрепятственный возврат в Российскую Федерацию), ст. 37 (право на свободный труд и запрет принудительного труда), ст. 57 (обязанность платить законно установленные налоги и сборы) и др. Конституции Российской Федерации.
Закон РФ от 1 апреля 1993 года N 4730 "О Государственной границе Российской Федерации" <1> регламентирует понятие, обозначение и режим Государственной границы РФ; правила ее пересечения; вопросы разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима границы, и ответственности за правонарушения на границе РФ.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1993. 4 мая.
В Федеральном законе РФ от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <1> закрепляются положения о порядке и правилах въезда в Россию и (или) выезда из нее граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; порядок оформления и выдачи документов для выезда из и въезда в Российскую Федерацию российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства; порядок транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации. На исполнение предписаний этого Закона о порядке использования иностранным гражданином или лицом без гражданства миграционной карты на территории Российской Федерации, нацелены Правила "О миграционной карте" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
<2> Правила о миграционной карте, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте" (ред. от 6 мая 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3553.
Правовое положение иностранных граждан в России, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности, определяются Федеральным законом РФ от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанные с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон РФ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (ред. от 3 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.
Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 года N 4528-1 "О беженцах" <1> регламентирует основания и порядок признания беженцем на территории России, экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России.
--------------------------------
<1> Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (ред. от 1 июля 2011 г.) // Российская газета. 1997. 3 июня.
Федеральный закон от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <1>, оставляет за Российской Федерацией право осуществлять на континентальном шельфе Российской Федерации юрисдикцию в отношении иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности.
--------------------------------
<1> Федеральный закон РФ от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ред. от 21 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <1> предписывает иностранным судам при заходе в морские порты, во время пребывания в указанных портах и при выходе из них обязанность соблюдать иммиграционные правила, установленные законами и иными нормативными правовыми актами России. В русле конвенционных стандартов <2> названный Закон считает проход через территориальное море иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна нарушающим мир, порядок или безопасность Российской Федерации, если в территориальном море указанное судно осуществляет любой из обозначенных в ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 13 видов деятельности, в том числе посадку или высадку любого лица вопреки иммиграционным правилам, установленным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Этот Закон закрепляет исключительное право России на осуществление контроля в прилежащей зоне Российской Федерации, необходимого для предотвращения нарушений иммиграционных правил, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации, включая территориальное море; а также для наказания за нарушение указанных законов и правил, совершенное на российской территории, включая территориальное море (ч. 1 ст. 23).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (ред. от 21 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
<2> См., например: ст. 19 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) // СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
Юрисдикцию Российской Федерации в отношении иммиграционных законов и правил закрепляет Федеральный закон от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (ред. от 21 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Ответственность за правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории России в КоАП РФ. Подобные правонарушения сгруппированы законодателем в следующую систему норм: 1) правонарушения в области защиты границы и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории России (гл. 18 КоАП РФ) <1>; 2) правонарушения против установленного порядка управления (гл. 19 КоАП РФ) <2>.
--------------------------------
<1> Здесь можно обозначить ответственность за такие деяния, как: нарушение режима Государственной границы Российской Федерации (ст. 18.1); нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2); нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации (ст. 18.3); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.4); нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море Российской Федерации или к транзитному пролету через воздушное пространство Российской Федерации (ст. 18.5); нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (ст. 18.6); неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы Российской Федерации (ст. 18.7); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8); нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации (ст. 18.9); незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации (ст. 18.10); нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11); нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12); незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей (ст. 18.13); незаконный провоз лиц через государственную границу Российской Федерации (ст. 18.14); незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15); нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах, в том числе в торговых комплексах (ст. 18.16); несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17).
<2> В данной группе правонарушений выделяется лишь одна норма, закрепляющая ответственность за представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета (ст. 19.27 КоАП РФ).
Наиболее общественно опасные проявления незаконной миграции запрещаются УК РФ <1> под угрозой наказания. Юридическая природа криминальной миграции ярко выражена в таких составах миграционных преступлений, как незаконное пересечение российской границы (ст. 322 УК РФ) и организация незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ). Однако тесная взаимосвязь криминальной миграции с иными видами преступной деятельности мигрантов и иных лиц (в том числе пособников) позволяет сделать вывод о существовании уголовной ответственности этих лиц за ряд других преступлений, связанных с миграцией (похищение человека, торговлю людьми, использование рабского труда, нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина и др.).
--------------------------------
<1> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 7 декабря 2011 г., с изм. и доп., вступающими в силу с 6 января 2012 г.). Первоначальный текст документа опубликован: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.12.2011).
§ 2. Понятие иммиграции и иммигранта (незаконного мигранта)
по законодательству
Рассмотрим, что же входит в понятие миграции и мигранта по германскому праву. Говоря о роли уголовного права и преступности в контексте миграции в Германии, следует отметить, что проверка гипотезы о новой селективной функциональности уголовного права в контексте миграционных процессов в стране должна сама исходить, прежде всего, из феномена миграции, когда на фоне исторического развития миграции и понимания сегодняшних дискуссий о мигрантах и миграции оказывается, что уголовное право ныне становится элементом регулирования миграционных процессов.
Германские ученые задаются вопросом: "Что же такое миграция" <1>? Каким образом люди должны поменять свое место жительства, чтобы можно было говорить о миграции? Какое значение должна иметь мотивация такой перемены места обитания? Должны ли считаться мигрантами беженцы и изгнанники или их следует считать людьми, добровольно разыскивающими для себя новое жизненное пространство, хотя эти люди покинули свои исконные географические места обитания не по своей воле! Юридическая наука до сей поры не смогла выяснить, что же в конце концов следует понимать под миграцией.
--------------------------------
<1> Нем. Zuwanderung.
В социологии под миграцией понимается территориальное перемещение населения (в одиночку или группой) в поисках мест обитания <1>. Ф. Теннис <2> определил еще в 1926 году миграцию в общем как пространственное перемещение, а в особенном - как оставление людьми прежнего и поиск нового, давно привлекающего их места проживания в примечательном отдалении, куда не относятся ни челночные шатания между жильем и местом работы, ни близлежащие походы, ни путешествия, ни туризм, ни праздношатания по городам и весям, ни кочевья - ничто, что предполагает рано или поздно, но неизбежное возвращение к прежнему месту жительства <3>. Миграция может быть описана и как перемещение на неопределенно долгое время одного человека или группы лиц в другой географический регион. Сопоставив различные определения понятия "миграция", германский юрист Себастьян Траутман дает следующую формулировку: миграция это перемещение на длительное время в другой регион и соответственно в другой социальный контекст <4>.
--------------------------------
<1> См.: Trautmann S. Migration, Kriminalitat und Strafrecht. Munster, 2002. S. 34.
<2> Фердинанд Теннис (Ferdinand Tunnies) - немецкий социолог, один из родоначальников профессиональной социологии в Германии, основатель "понимающей социологии", сторонник "формальной социологии".
<3> Ibid.
<4> Trautmann S. Op. cit. S. 37.
Итак, в Германии под миграцией понимается перемещение людей на длительное время в другой регион и соответственно в другой социальный контекст. При таком безобидном понятии миграции связь ее с преступностью неочевидна, ее начинают замечать, когда "охота к перемене мест" охватывает миллионы и, прибыв на новое место, мигранты, не желая интегрироваться в чужую среду, создают серьезные проблемы для населения принявшей их страны.
Испания. Понятие мигранта. Закон 2000 года (ст. 1) с первых же строк дает разъяснения относительно применимости собственных норм и определения мигрантов (сам термин "мигрант" в законе не применяется). Согласно данному закону иностранцами считаются все те, у кого нет испанского гражданства. Граждане государств - членов Европейского союза, а также тех государств, к которым применяются общие правила евросообщества, подпадают под действие законодательства Европейского союза, с применением к ним настоящего закона наиболее благоприятным образом.
Закон (ст. 2) не применяется в отношении:
а) дипломатических работников и служащих консульских учреждений, аккредитованных в Испании, так же как и членов постоянных дипломатических или специальных миссий и консульских учреждений и их родственников, которые в соответствии с нормами международного права освобождены от обязанностей, связанных с их регистрацией в качестве иностранцев и получением права на жительство;
б) представителей и делегатов, а также других членов и их родственников постоянных комиссий или делегаций при межправительственных органах, находящихся в Испании или при международных конференциях, которые проводятся в Испании;
в) служащих, направленных в международные и межправительственные организации, находящиеся в Испании, а также их родственников, которым, в соответствии с соглашением, участником которых является Испания, предоставлен режим, исключающий обязательства, упомянутые в параграфе "а" настоящей статьи.
В соответствии с этим законом иностранцы (мигранты), прибывающие в Испанию, подразделяются на три категории:
- иностранцы, намеревающиеся пробыть в стране менее 90 дней (пребывание). По окончании этого периода, для продолжения нахождения в Испании требуется либо продлить пребывание, либо получить вид на жительство. Пребывание может быть продлено на срок, не превышающий 90 дней;
- иностранцы, предполагающие проживать в Испании временно - от 90 дней до пяти лет. Такая возможность может быть предоставлена тем, кто докажет наличие средств для содержания себя и своей семьи, кто намерен заниматься предпринимательской деятельностью или имеет предложение о работе от какого-либо испанского работодателя. В эту же категорию попадают и так называемые недокументированные (то есть не легализованные) иммигранты, если они проживают в Испании безвыездно не менее двух лет и докажут, что обеспечены материально (временное проживание). Временный вид на жительство предоставляется иностранцу, который предъявит средства, достаточные для содержания своей семьи в течение запрашиваемого периода без необходимости осуществления экономической деятельности; собирается заниматься экономической деятельностью в качестве предпринимателя и подал запрос на соответствующие лицензии и разрешения; располагающему контрактом на работу, оформленным в соответствии с существующими нормативами или же обладающему правом на воссоединение семьи. Получить временный вид на жительство также может иностранец, который документально подтвердит свое непрерывное пребывание в течение двух лет на территории Испании, прописку по месту жительства на момент подачи заявления и имеет достаточные средства для поддержания своего существования. Чтобы получить временный вид на жительство, иностранец должен не иметь судимости в Испании или в странах предыдущего проживания за преступления, предусмотренные кодексами Испании, и не фигурировать как персона нон грата на территории Шенгенского договора. Не является препятствием для получения или продления вида на жительство совершение преступления на территории Испании, если иностранец уже отбыл наказание, был оправдан или находится в состоянии условного отбытия наказания. Иностранцы, имеющие временный вид на жительство, обязаны оповещать министерство внутренних дел об изменении их гражданства и места жительства;
- иностранцы, проживающие в стране постоянно (резиденция, постоянное проживание). Для получения постоянного вида на жительство иностранец должен прожить в Испании, имея временный вид на жительство, не менее пяти лет. Постоянное проживание - это статус, при котором иностранцу разрешается проживать в Испании в течение неограниченного времени и работать на общих с испанцами условиях. В исключительных случаях, предусмотренных нормативами, устанавливаются критерии, когда не требуется данный период временного проживания в случае особых связей с Испанией заинтересованного лица.
К законным мигрантам относятся также беженцы и лица без гражданства, пребывающие в Испании на основании ст. 27 Конвенции о статусе лиц без гражданства, а также перемещенные иностранцы, которые принимаются Испанией по гуманитарным соображениям или вследствие международных соглашений и обязательств. Все эти лица получают вид на жительство, соответствующий их статусу.
Особый порядок применяется в отношении несовершеннолетних иностранцев. Так, признается законным в любом случае проживание несовершеннолетних, находящихся на попечительстве общественной администрации. По ходатайству попечительской организации несовершеннолетнему выдается вид на жительство, соответствующий дате принятия его на попечение соответствующей организацией. В случае если силами безопасности будет обнаружено лицо без документов, в отношении которого невозможно установить, является ли оно совершеннолетним или нет, его препоручают суду по делам несовершеннолетних для установления его личности, возраста, семейного и личного положения. Если после установления необходимых данных данное лицо окажется несовершеннолетним, компетентная организация берет на себя организацию его возвращения в страну происхождения или его пребывания в Испании.
Франция. Понятие мигранта. Законодательство Франции не содержит таких понятий, как миграция и мигрант, используя лишь термин "иммиграция". Во Франции существуют официально принятые, но не законодательные понятия "иммигранта" и "иностранца". Так, согласно этим определениям иммигрантом является лицо, проживающее во Франции, не имеющее французского гражданства на момент рождения и рожденное вне территории Франции. Таким образом, статус иммигранта "присваивается" человеку при первом пересечении им границы на всю его жизнь <1>; иностранцем является лицо, проживающее во Франции и не имеющее французского гражданства. Так что статус иностранца "присваивается" не на всю жизнь и может быть изменен в момент принятия лицом французского гражданства <2>.
--------------------------------
<1> Определение Национального института статистики и экономических исследований (INSEE). URL: http://ru/widpedia.org/wiki/%C8%EC%EC%E8%E3%FO% (дата обращения: 08.08.2012).
<2> Op. cit.
Специалисты в области миграции подразделяют ее на легальную, нерегулируемую и незаконную. Легальной является миграция, осуществляемая на законных основаниях, т.е. при получении визы, предоставлении правового статуса, вида на жительство и иных законных основаниях. Неурегулированная миграция предполагает нарушение отдельных вышеназванных элементов, незаконной же является миграция, обремененная криминальным элементом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Похлебаева А. Понятие миграции ее классификация // Журнал международного права и международных отношений. 2005. N 3.
К легальной иммиграции можно отнести: трудовую и семейную миграцию, а также беженцев. Современная трудовая иммиграция во Францию носит весьма ограниченный характер. Работодатель, желающий оформить разрешение на работу для иностранца, должен доказать, что соответствующая вакансия не может быть заполнена французом или иностранцем, уже проживающим во Франции <1>. Среди 23650 трудовых мигрантов, прибывших во Францию, например, в 2009 году <2>, насчитывалось 15115 мигрантов со стандартной рабочей визой (количество виз удвоилось по сравнению с предшествующими пятью годами); 4530 сезонных рабочих; 2253 ученых; 201 деятель культуры; 1187 рабочих эмигрантов без статуса работника <3>; 364 "таланта" <4>. По отдельной категории проходили 2583 человека, получившие разрешение на работу в рамках урегулирования статуса находящихся на территории Франции нелегальных рабочих <5>.
--------------------------------
<1> См.: Боргулев М. Иммиграционная политика Франции: выводы и уроки для России. URL: http://www.archipelag.ru/geoculture/new_ident/geocultwold/resume (дата обращения: 08.08.2012).
<2> Qui sonts immigres du travail / Le Mensuel. N 16. Со ссылкой на Le monde от 20 апреля 2011 г.
<3> Во Франции существует специальный статус "actif non salarie", применяющейся в основном к руководителям и членам их семей - на них распространяется часть социальных благ работника компании (медицинская страховка и т.п.), но у них нет закрепленного контрактом вознаграждения.
<4> Во Франции существует программа иммиграции "competences et talents", предназначенная для привлечения в страну людей, отличившихся в своей профессиональной сфере.
<5> URL: http://ru/wicipedia.org/wiki/%C8%EC%EC%E8%E3%FO% (дата обращения: 08.08.2012).
Следует отметить, что начиная с 2009 года, семейная иммиграция государством активно регулируется. В частности, была введена проверка знаний французского языка и французских базовых ценностей для лиц, иммигрирующих в целях воссоединения с семьей, а также в целях заключения брака с французским гражданином. Лицу, не прошедшему проверку <1>, предлагается пройти 40-часовые курсы, на которых им рассказывают о жизни во Франции, подготавливая тем самым их к интеграции во французское общество <2>. В 2011 году была введена новая система оценки знаний французского языка для иностранцев, желающих приобрести гражданство или заключить брак с французским гражданином. Отныне необходимо представить диплом или аттестат, подтверждающий знание французского языка на уровне B1. Цель нововведения - исключить мошеннические действия при оценке знаний в ходе индивидуальных бесед с иностранцем, которые имели место до введения этой нормы.
--------------------------------
<1> В качестве примера вопроса на знание французской культуры газета "20 минут" приводит следующий: "Может ли во Франции молодая женщина работать без разрешения мужа?"
<2> 20 minutes. Laure de Chartte. Des cours de frangais pour immigres, chez eux. 2009. 13 fevr.
В октябре 2007 года был одобрен Закон, согласно которому иностранцы, желающие переехать во Францию на постоянное место жительство к родственникам, должны проходить тест на ДНК за счет французского правительства. Предполагается, что данное нововведение позволит ускорить процесс оформления миграционных документов (такая процедура уже применяется в 12 странах Евросоюза). Лица старше 16 лет при иммиграции во Францию к родственникам обязаны доказать, что родственники смогут обеспечить им проживание и работу.
Еще одну категорию легальных мигрантов составляют беженцы. В 1952 году Франция подписала Женевскую конвенцию от 28 июля 1951 года о беженцах. Хотелось бы отметить, что в преамбуле Конституции 1946 года, предшествующей Конституции 1958 года, провозглашалось, что каждый человек, преследуемый за свою деятельность на благо свободы, имеет право убежища на территории Республики <1>. Иными словами, такому человеку еще до подписания Конвенции Франция предоставляла конституционное убежище. В настоящее время эта же норма воспроизведена в ст. 711-1 Кодекса въезда, пребывания иностранцев и права на убежище.
--------------------------------
<1> Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 53.
Во Франции статус беженца предоставляется Французским бюро по защите беженцев и апатридов, которое является государственным органом, наделенным административной и финансовой независимостью.
Юридический статус беженца во Франции в соответствии с Женевской конвенцией и Законом о въезде и проживании иностранцев во Францию и праве на убежище от 11 мая 1998 г. N 1998-349 (названный Законом Шевенмана) предоставляется двум категориям лиц <1>:
--------------------------------
<1> Так, согласно, отчету INSEE "Беженцы по гражданству", ежегодно до 20 тысяч человек обращаются с просьбой о предоставлении им статуса беженца. Например, в 2003 году 9700 человек получило во Франции статус беженца. Из них 2388 европейских беженцев (в том числе 1058 - из России), 4313 - африканских, 2669 - азиатских.
- к первой категории относятся все лица, отвечающие требованиям ст. 1 Конвенции: лицо является беженцем, если оно в силу обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, а также из-за политических убеждений или по иным стрессовым факторам: гражданской войны, межнациональных конфликтов, преследований по этническим мотивам, угрозы физического уничтожения, стихийного бедствия. Иностранец, вынужденный покинуть страну, гражданином которой он являлся, оказывается вне страны своего гражданства и притом он не может или в силу своих опасений не хочет просить защиты у властей своей страны. Данный вид иммиграции можно также охарактеризовать как вынужденную иммиграцию (разд. 1 Закона);
- ко второй категории (разд. 2) относятся все лица, преследуемые в результате своей деятельности в борьбе за свободу.
Российская Федерация. Рассмотрим теперь, как понятия "миграция" и "мигрант" интерпретируются в российском законодательстве в контексте положений упомянутых выше международно-правовых актов.
Обращает на себя внимание то, что Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1> определяет лишь общие вопросы правового статуса иностранных граждан, в том числе связанные с осуществлением ими на территории нашего государства трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Понятия "мигрант" или "миграция" этот Федеральный закон не раскрывает, хотя содержит понятие "законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин" (ст. 2 Закона).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Из этого можно сделать вывод, что не является незаконным мигрантом лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) на территории России.
Иными словами, по совокупности указанных критериев иностранный гражданин (физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) другого государства) и лицо без гражданства (физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иного государства) признаются лицами, законно находящимися на территории России. И напротив, лица, не отвечающие перечисленным критериям, считаются лицами, незаконно находящимися на территории России, т.е. незаконными мигрантами.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <1>, в котором установлена административная ответственность за совершение целого ряда правонарушений в сфере миграционного учета, также не содержит законодательных формулировок "мигрант", "миграция" или "незаконная миграция". Тем не менее в двух нормах КоАП РФ имеется указание на нарушение иммиграционных правил со стороны иммигранта <2>. В остальных предписаниях КоАП РФ устанавливается ответственность не за нарушение иммиграционных норм, а нарушение миграционного порядка <3>. Следовательно, названный закон одновременно употребляет категории миграция, иммиграция и иммигрант.
--------------------------------
<1> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 31 января 2012 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<2> Во-первых, в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ конкретизируются сроки давности привлечения к административной ответственности, за нарушение иммиграционных правил. Во-вторых, ст. 18.11 КоАП РФ устанавливает наказание за нарушение тех или иных иммиграционных правил (например, за уклонение иммигранта (физического лица) от прохождения иммиграционного контроля, от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации; за непредставление или несвоевременное представление по требованию уполномоченного органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства (со стороны физических или юридических лиц), в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль).
<3> В качестве примера приведем ст. 19.27 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за предоставление при осуществлении миграционного учета заведомо ложных сведений либо подложных документов иностранным гражданином или лицом без гражданства.
Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) <1> прямое указание на дефиницию "незаконная миграция" имеет лишь в одной норме - ст. 322.1, предусматривающей ответственность за организацию незаконной миграции. Иные уголовно-правовые нормы, посвященные криминализации деяний незаконных мигрантов либо посягательств, направленных против мигрантов, терминами "мигрант", "миграция" и "незаконная миграция" не оперируют.
--------------------------------
<1> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 7 декабря 2011 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 6 января 2012 г.). Первоначальный текст документа опубликован: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.12.2011).
Резюмируя положения международных правовых актов и внутреннего законодательства Российской Федерации, регламентирующих вопросы противодействия незаконной миграции, в их единстве и взаимосвязи, можно констатировать следующие тенденции определения такого негативного явления, как незаконная миграция.
Аккумулируя научные точки зрения на проблему выработки дефиниции "незаконный мигрант" <1>, сформулируем ее общую трактовку. В понятие "незаконный мигрант" можно включить иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев или вынужденных переселенцев, умышленно или по неосторожности нарушивших установленные в Российской Федерации миграционные правила, например, нормы миграционного учета в направлении их внешнего или внутреннего социально-экономического перемещения.
--------------------------------
<1> См., например: Сандугей А.Н. К вопросу о понятии "незаконная миграция" в российском праве // Административное и муниципальное право. 2008. N 9. С. 11 - 16; Жеребцов А.Н. Проблемы административно-правового статуса незаконных мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. 2008. N 4. С. 22 - 24.
Таким образом, с юридической точки зрения "незаконные мигранты" - это иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы и вынужденные переселенцы, незаконно находящиеся на территории России и представляющие реальную или потенциальную угрозу ее общественной и экономической безопасности. В рамках выработки мер противодействия незаконной миграции допускается включение в категорию "незаконные мигранты" лиц, имеющих намерение совершить нарушение правил въезда и пребывания на территории того или иного государства, в том числе и таких нарушителей границы, как граждане Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Баранов А.П. К вопросу о субъектах незаконной миграции // Миграционное право. 2010. N 2. С. 2 - 5.
В демографической литературе миграция (от лат. migratio - переселение) рассматривается через призму перемещения людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий государства с окончательной переменой места жительства или на определенный промежуток времени <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Демографический энциклопедический словарь. М., 1985. С. 251.
Незаконная же миграция представляет собой перемещение через Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев, осуществляемое с нарушением установленных российским законодательством порядка въезда и (или) выезда и правил миграционного учета. Если дифференцировать незаконную миграцию по различным основаниям (окончательности решения об изменении места жительства, времени года, пересечению административной территории страны, перемещению лиц по регионам и т.п.), можно выявить специфику ее отдельных видов.
Исходя из наличия в действиях мигранта состава правонарушения или преступления, незаконную миграцию можно подразделить на нелегальную миграцию и криминальную миграцию.
Нелегальная миграция предполагает незаконный (с нарушением правил миграционного законодательства) въезд в Россию или выезд с ее территории иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев или вынужденных переселенцев из Российской Федерации. Привлечение к ответственности виновных в нелегальной миграции регламентируется специальными Федеральными законами <1>. В силу тех или иных законодательных предписаний к нелегальным мигрантам могут применяться такие меры государственно-правового воздействия, как депортация, реадмиссия, репатриация, административные санкции (штраф, выдворение за пределы Российской Федерации), уголовное наказание (штраф, обязательные, исправительные и принудительные работы, ограничение и лишение свободы).
--------------------------------
<1> Например, Федеральным законом РФ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральным законом РФ от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", УК РФ, КоАП РФ и др., принятыми на их основе Постановлениями Правительства Российской Федерации (в частности, Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте") и международными договорами Российской Федерации (к примеру, Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о реадмиссии (г. Ереван, 20 августа 2010 г.).
Для выделения контингентов мигрантов, прибывающих с преступными целями и требующих повышенного внимания со стороны правоохранительных органов, используется операциональное понятие "криминальная миграция". С точки зрения некоторых авторов, определение криминальной миграции необходимо сводить исключительно к проявлениям внешней миграции - к иммиграции. Например, Н.Д. Нечевина, предлагает рассматривать криминальную иммиграцию в качестве разновидности международной добровольной миграции, обусловленной факторами криминального характера и определяемой как совокупность перемещений граждан одного государства, поселяющихся постоянно или на длительное время на территории другого государства с целью осуществления нелегальной, незаконной или преступной деятельности, а также непосредственно сама эта деятельность и ее последствия <1>. Более полно сущность криминальной миграции раскрывает определение, данное С.Е. Метелевым, согласно которому криминальная миграция - это социальное, относительно массовое, общественно опасное явление, проявляющееся в территориальном перемещении лиц в целях совершения преступлений, а также перемещение криминальных технологий <2>.
--------------------------------
<1> См.: Нечевина Н.Д. Криминальная иммиграция как угроза национальной безопасности России // Российский следователь. 2005. N 8. С. 52 - 57.
<2> См.: Метелев С.Е. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1996. С. 10.
По нашему мнению, под криминальной миграцией необходимо понимать въезд в Россию или выезд с территории иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев или вынужденных переселенцев, совершенные путем пересечения государственной границы без действительных на то документов; либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, установленном российским законодательством; а также в целях организации незаконного въезда названных лиц в Россию их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Лица, виновные в криминальной миграции привлекаются к ответственности на основании УК РФ, а вид и размер наказания при этом зависит от состава конкретного преступления, наличествующего в деянии лица, обстоятельств, отягчающих и смягчающих наказание, условий, характеризующих личность виновного, и варьируется от штрафа до реального лишения свободы.
Криминальная миграция зачастую сопровождается специальной целью - осуществлением на территории России преступной деятельности. Однако нельзя согласиться с утверждением, что криминальная миграция всегда преследует цель совершения преступления <1>. Скорее всего, криминальная миграция есть явление более объемное, оно не исчерпывается лишь субъективным фактором осознания мигрантом прямой взаимосвязи перемены места жительства (пребывания) с преступной деятельностью. Мотив криминальной миграции может, наряду с преступным (в том числе транснациональным), иметь корыстную, личную, политическую, идеологическую и иную нелегальную или незаконную "окраску".
--------------------------------
<1> См., например: Метелев С.Е. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: Монография. Омск, 1997. С. 6; Есаян А.К. Общая характеристика и предупреждение криминальной миграции // Миграционное право. 2009. N 3. С. 31 - 36.
Криминальная миграция тесно связана с различными видами преступной деятельности, наносящей урон общественному порядку, экономической безопасности и порядку управления Российской Федерации. Здесь можно назвать легализацию (отмывание) денежных средств, полученных от организации незаконной миграции; наркобизнес; торговлю людьми; контрабанду; а также совершение иных общеуголовных преступлений, причем в виде промысла.
Таким образом, более справедливым представляется утверждение о том, что спектр форм и видов криминальной миграции чрезвычайно широк и может абсорбировать агрессивные войны, морское пиратство, наемничество, шпионаж, транснациональную преступность, преступность гастролеров, контрабанду и формы преступной экономической деятельности, а равно виды насильственных преступлений <1>. В связи с этим можно говорить о существовании в УК РФ единого блока преступных посягательств, репродуцируемых незаконной миграцией, - миграционных преступлений.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Т.Н. Балашовой "Национальная безопасность и национальные интересы Российской Федерации в контексте миграционных процессов" включена в информационный банк согласно публикации - "Миграционное право", 2006, N 1.
<1> См., например: Балашов З., Балашова Т., Голик Ю., Дук Ю. Нелегальная и криминальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Уголовное право. 2008. N 2. С. 121 - 126; Балашова Т.Н. Национальная безопасность и национальные интересы Российской Федерации в контексте миграционных процессов // Общество и право. 2008. N 1 (19). С. 23 - 31; Метелев С.Е. Криминальная миграция: характеристика и предупреждение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1996; Он же. Криминальная миграция: Характеристика и предупреждение: Монография. Омск: Юридический институт МВД России, 1997.
В последнем вопросе особенно важно, чтобы уголовное законодательство Российской Федерации следовало международным тенденциям по криминализации миграционных преступлений. Так, в УК РФ пока не нашли отражения нормы, устанавливающие основания уголовной ответственности не менее чем за два блока миграционных преступлений.
Во-первых, это - преступления, связанные с миграцией и признанные таковыми в международных правовых актах, принятых в рамках ООН. К ним относятся:
- незаконный ввоз мигрантов;
- изготовление поддельного документа на въезд/выезд или удостоверения личности, либо приобретение или предоставление такого документа или владение им в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов;
- содействие незаконной трудовой деятельности мигрантов, реализуемое в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов;
- покушение на совершение какого-либо преступления, приведенного выше;
- участие в качестве сообщника в совершении какого-либо из означенных выше преступлений;
- организация или руководство преступными сообществами с целью совершения какого-либо преступления из вышеизложенного перечня.
Кроме того, следуя международным стандартам в сфере противодействия нелегальной миграции, в качестве обстоятельств, отягчающих наказание, в российском законодательстве следует закрепить критерии, отражающие угрозу жизни и безопасности незаконных мигрантов, бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение с мигрантами, эксплуатацию мигрантов.
К сожалению, уголовное законодательство Российской Федерации, в отличие от других стран, не регламентирует ответственность за содействие незаконной трудовой деятельности мигрантов и иное содействие осуществлению миграционных преступлений. В общем перечне отягчающих обстоятельств (ст. 63 УК РФ), равно как и в видах квалифицированных признаков отдельных составов миграционных преступлений, указанное отягчающее наказание обстоятельство также отсутствует.
Во-вторых, это - преступления, связанные с миграцией, и признанные таковыми в международных правовых актах, принятых государствами - участниками СНГ. К этой категории преступлений относится:
- легализация (отмывание) доходов, полученных в результате организации и содействия незаконной миграции;
- незаконное лицензирование деятельности агентств по трудоустройству граждан за рубежом и туристической деятельности.
Современный УК РФ устанавливает ответственность за совершение финансовых операций и других сделок с денежными средствами или иным имуществом, заведомо приобретенными преступным путем (ст. ст. 174, 174.1 УК РФ). Соответственно, можно полагать, что содействие легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате организации и содействия незаконной миграции, должно квалифицироваться как соучастие в названной преступной деятельности. Вместе с тем вопрос о криминализации преступлений, связанных с незаконным лицензированием деятельности агентств по трудоустройству граждан за рубежом и туристической деятельности, в отечественном уголовном законодательстве, пока не решен.
Законодательство Российской Федерации регламентирует возможность привлечения работодателей за незаконное привлечение иностранной рабочей силы лишь в административном порядке (ст. 18.15 КоАП РФ), хотя, как видно из сложившейся практики, без надлежащей криминализации этого посягательства в УК РФ превентивного эффекта в противодействии незаконной миграции существующее законодательное предписание не достигает <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Чистов В. Пресечение незаконной миграции // Законность. 2007. N 11. С. 7 - 9.
§ 3. Органы, обеспечивающие контроль над миграцией,
выявлением и уголовным преследованием
незаконных мигрантов
В Германии виды и компетенция миграционных органов в сфере контроля над миграцией, выявлением и пресечением незаконной миграции устанавливаются в ранее упомянутом Законе о пребывании иностранцев. Раздел 2 гл. 7 этого Закона посвящен новому федеральному органу по вопросам миграции - Федеральной службе по делам миграции и беженцев. Закон (§ 75) определяет задачи этой федеральной службы:
- координация информации относительно пребывания мигрантов с целью трудовой и предпринимательской деятельности между ведомством по делам иностранцев, Федеральным агентством по труду и уполномоченными Министерством иностранных дел Германии на урегулирование паспортных и визовых вопросов немецкими заграничными представительствами;
- развитие основных структур и учебной сети интеграционных курсов, о которых сказано в части третьей § 43 Закона (такие курсы имеют базисный поток и поток совершенствования, после чего проводится заключительный тест под покровительством Федеральной службы по делам миграции и беженцев с привлечением к ведению курсов как государственных и общественных, так и приватных сил;
- деловое сотрудничество с федеральным правительством в области содействия интеграции и подготовка информационных материалов относительно спроса и предложения со стороны Федерации, отдельных земель и коммун для иностранцев и поздних переселенцев;
- проведение научных исследований по вопросам миграции (сопроводительные изыскания) ради получения аналитических данных для противодействия миграции;
- сотрудничество с органами управления государств - членов Европейского союза как национальными контактными центрами, предусмотренными Директивами Евросоюза 2001 года ((2001/55/EG);
- ведение реестра (имеется в виду реестр иностранцев, куда каждый иностранец вносится при получении искомого им разрешения на пребывание);
- обеспечение выплат в соответствии с программами содействия добровольному возвращению за счет ассигнованных средств;
- распределение на жительство по германским федеральным землям лиц, принятых Германией на постоянное проживание в силу особых политических интересов (вторая часть § 23 Закона).
Как явствует из приведенной выше формулировки п. 1 § 75 Закона федеральная служба координирует указанные вопросы через специальные ведомства отдельных земель по делам иностранцев, миграции и беженцам при правительствах этих земель Германии (Auslanderbehorden), а равно контролирует взаимодействие этих ведомств с Федеральным агентством по труду и уполномоченными Министерством иностранных дел Германии на решение паспортных и визовых вопросов германскими представительствами в зарубежных странах.
В отличие от Германии, в Испании самостоятельного органа исполнительной власти, в компетенцию которого входил бы весь комплекс вопросов в миграционной сфере, не существует. Функции регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы распределены между Министерством внутренних дел, Министерством труда и социальных вопросов и Министерством иностранных дел. Ведущим ведомством, обеспечивающим формирование и реализацию политики Испании в области миграции и координирующим эту работу, является Министерство внутренних дел, а в его рамках - управление по делам иностранцев, находящееся в структурном подчинении департамента внутренней политики МВД. В его задачу входит:
- организация контроля за миграционными процессами и ситуацией в области миграции;
- подготовка предложений по совершенствованию законодательства;
- определение приоритетных направлений миграционной политики.
Практическая же работа с иммигрантами (выдача, продление разрешений на проживание, вопросы возвращения нелегальных иммигрантов и др.), развитие системы иммиграционного контроля, предупреждение и пресечение незаконной иммиграции, борьба с организованной преступностью в этой сфере возложена на главный комиссариат по делам иностранцев (структурно входит в состав департамента полиции МВД).
К компетенции Министерства труда (департамент миграции) относятся вопросы, связанные с предоставлением и продлением разрешений на трудовую деятельность, формированием политики в области социальной интеграции иностранцев. Деятельность Министерства иностранных дел (управление по делам иностранцев, входящее в состав департамента по юридическим и консульским вопросам) в миграционной сфере сводится в основном к решению комплекса визовых вопросов.
Согласно Органическому закону 2000 года правительство страны также участвует в миграционной политике, осуществляя взаимодействие органов администрации по этому вопросу, в частности, оно:
- осуществляет постоянный контроль над величиной и характеристиками иммиграционного процесса с целью анализа его влияния на испанское общество и получения объективной и достоверной информации с тем, чтобы избегать или тормозить возникновение расистских течений и проявлений ксенофобии (ненависти к иностранцам);
- объединяет в провинциальных отделениях существующие службы по делам иммигрантов, подчиняющиеся различным органам государственной администрации, компетентных в вопросах иммиграции, с целью достичь необходимого взаимодействия в их административной деятельности;
- вырабатывает планы, программы и направления, прежде всего по работе инспекции по трудоустройству, с целью выяснения степени выполнения принципа равенства и недискриминации иностранных работников, а также выполнения норм в вопросах разрешений на работу для иностранцев, причем не вступая в противоречия с правами автономий в делах планирования и исполнения законодательных решений по трудоустройству.
В целях обеспечения надлежащей координации работы органов государственной администрации по регулированию процессов иммиграции в Испании создан Высший совет по иммиграционной политике, в который входят представители центральной власти, автономий и местных властей. Этот совет на основании информации и консультаций, полученных от административных или автономных органов, равно как от социальных и экономических структур, связанных с вопросами иммиграции и защитой прав иностранцев, вырабатывает основания и критерии общей политики по вопросу рабочей и социальной интеграции иммигрантов.
Публичная власть поддерживает иммигрантские движения и ассоциации и оказывает помощь профсоюзам и неправительственным организациям, которые, не преследуя экономических интересов, способствуют их социальной интеграции, предоставляя им материальную и экономическую помощь через общие программы или в связи с отдельными мероприятиями.
Как уже упоминалось ранее, в Испании также действует Форум по делам иммиграции, в котором в равных пропорциях представлены органы государственного управления, иммигрантские ассоциации и общественные организации поддержки, включая профсоюзы и предпринимательские круги, чьи интересы связаны с вопросами иммиграции. Форум по делам иммиграции представляет собой консультативный, информационный орган, способствующий решению вопросов, связанных с иммиграцией. Данный государственный орган был основан в рамках новой интеграционной политики, озвученной в рамках плана Министерства труда и социальных вопросов в 1994 году. Полномочия данного органа закреплены в ст. 63 испанского Закона об иностранцах.
В системе органов Франции вопросами приема мигрантов, предоставления им правового статуса и социально-бытового обеспечения занимаются различные государственные органы и общественные организации.
Основными государственными органами, обладающими компетенцией в сфере миграции, являются:
- Высший совет по интеграции, который подчиняется правительству Франции. Был создан в 1989 году. В его задачи входит подготовка разработки и реализации политики интеграции. Возглавляет данный Совет председатель;
- Генеральный секретариат по иммиграции и интеграции входит в состав Министерства внутренних дел. Делится на управление по иммиграции и управление по интеграции и гражданству. Занимается практическими вопросами иммиграции, как законной, так и незаконной, разрабатывает политику интеграции;
- Французское бюро по иммиграции и интеграции (OFII). Является государственным учреждением, члены которого назначаются президентом Республики. Данное бюро объединило в себе полномочия двух органов, которые занимались миграционными вопросами: отдела международной миграции и социальной службы помощи иммигрантам. До 2009 года это бюро называлось Национальным агентством по приему иностранцев и миграции (ANAEM). Данный орган является единственным оператором государства по поддержке интеграции мигрантов в течение первых пяти лет их пребывания во Франции. Данное бюро занимается регулированием процесса профессиональной и семейной миграции, принимает заявления о предоставлении убежища, предоставляет помощь по возвращению иммигранта в страну происхождения, осуществляет борьбу против использования незаконной рабочей силы, а также осуществляет другие функции в сфере миграции;
- Французское бюро по защите беженцев и апатридов, которое занимается вопросами рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежища и предоставления статуса беженца;
- Французское бюро помощи беженцам и апатрида, которое занимается вопросами рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежища и предоставления статуса беженца. Оно подотчетно МИД Франции, а руководящее им лицо - директор - одновременно является сотрудником Министерства иностранных дел;
- Национальный суд права на убежище (CNDA) - специализированный административный судебный орган, который рассматривает жалобы лиц, не согласных с отказом Французского бюро по защите беженцев и апатридов в предоставлении убежища.
Помимо названных организаций, вопросами и проблемами иммигрантов занимаются такие общественные организации, как:
- Национальное агентство по социальным связям и равенству возможностей, играющее заметную роль в процессе приема и интеграции иммигрантов и беженцев, предоставляя им социальную, финансовую и специализированную помощь. Агентство оказывает помощь иммигрантам в трудных ситуациях, с которыми они сталкиваются в процессе своего перемещения или обустройства на новом месте. Часть полномочий по представлению и защите прав иммигрантов передано Французскому бюро по иммиграции и интеграции;
- центры по приему лиц, ищущих убежища. В стране действует 54 таких центра, рассчитанных на 3300 человек;
- центры временного размещения лиц, получивших статус беженца. Функционирует 35 центров временного размещения, способных принять 1240 человек. Большинство таких центров распределены по всей территории Франции, имеются в сельской местности и пригородах, каждый из них может принять до 60 человек. Данные центры создаются и для контроля над иностранцами в нерегулируемой ситуации. В целях повышения эффективности такого контроля служащие префектуры, полицейские и жандармские силы координируют свои действия с прокурором;
- Французская территория убежища проводит координацию существующей системы приема лиц, ищущих убежища. Государство передало ей обязанности по управлению центрами и оплачивает все расходы, связанные с их работой.
В целях расширения средств борьбы с незаконной миграцией на основании Закона от 17 июля 1984 года N 84-622 об изменении Ордонанса от 2 ноября 1945 года N 45-2658 и Кодекса законов о труде создана воздушная и пограничная полиция (PAF). В компетенцию последней входит применение санкций в виде запрета на возвращение незаконных мигрантов, проживающих во Франции, в страну их исхода. Пограничная полиция координируют свои действия с сотрудниками иммиграционной полиции и жандармерией, например, при выявлении подпольных сетей, организующих нелегальное прибытие и размещение иностранцев во Франции. Ранее такая работа велась лишь в пунктах пограничного контроля в аэропортах и на вокзалах.
Торговля людьми. Хотя во Франции в настоящее время нет национального плана действий по борьбе с торговлей людьми, однако в декабре 2008 года правительство создало межведомственную рабочую группу, поручив ей разработать такой план. Сопредседателями межведомственной рабочей группы являются представители Министерства юстиции и Министерства внутренних дел. Рабочая группа объединяет все компетентные министерства, а также представителей международных организаций и представителей неправительственных организаций. Рабочая группа несет ответственность за создание Национального координационного органа и назначение национального докладчика, а также для составления Национального плана действий по борьбе с торговлей человеческими существами. На Центральное управление по пресечению торговли людьми, которое координирует все операции по борьбе с торговлей человеческими существами (входит в состав МВД Франции), возложена ответственность за выявление и наказание любых правонарушений, связанных с централизованным обеспечением всей информации, которая могла бы облегчить поиски людей, ставших жертвами незаконной торговли. Правительственное агентство опубликовало исследование о торговле людьми во Франции, дав в том числе критическую оценку работе прокуратуры. Правительство финансировало издание брошюры для информирования общественности о торговле людьми и объяснения, как помочь жертве этого преступления.
Кроме того, французское правительство предприняло ряд инициатив с целью улучшения понимания сотрудниками правоохранительных органов различных форм торговли людьми и обеспечения строгого уголовного преследования каждого преступления. Например, в 2008 году на правительственном уровне была проведена общенациональная конференция, в которой приняли участие правоохранительные органы и неправительственные организации, цель которой состояла в усилении сотрудничества и взаимодействия между ними в области защиты жертв преступлений и предотвращении торговли людьми. В том же 2008 году правительство провело обучение сотрудников правоохранительных органов, направленное на улучшение их способности к выявлению потенциальных жертв торговли людьми; а также подготовило и передало пограничной полиции и неправительственным организациям карманные руководства, содержащие руководящие принципы относительно идентификации жертв таких преступлений. Специальное обучение законодательным мерам по борьбе с торговлей людьми прошли также 200 прокуроров, с тем чтобы в своей работе по борьбе с торговлей людьми в сексуальных целях они использовали весь массив законов, а не только законы о борьбе с сутенерством <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://ec.europa.eu/anti-trafficking/showNIPsection.action (дата обращения: 08.08.2012).
Система миграционных органов, осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации включает федеральные органы исполнительной власти и территориальные органы.
Федеральным государственным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба <1>, подведомственная МВД Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Далее - ФМС России. Официальный сайт ФМС России - http://www.fms.gov.ru.
ФМС России осуществляет свою деятельность в соответствии с задачами, обозначенными в Положении о Федеральной миграционной службе Российской Федерации от 19 июля 2004 года <1>. В компетенцию ФМС России входят следующие полномочия в сфере миграции: 1) разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере миграции; 2) обобщение практики применения законодательства Российской Федерации, осуществление анализа реализации государственной политики, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности; 3) осуществление контроля и надзора за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; 4) обеспечение реализации прав и обязательств России, предусмотренных международными договорами РФ о реадмиссии; 5) выдача лицензии и разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Россию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства <2>; 6) организация выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Россию <3>; 7) рассмотрение вопросов российского гражданства; 8) реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства <4>; 9) миграционный учет и контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета; 10) выдача разрешений на временное размещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами РФ о реадмиссии, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации; 11) решение вопроса депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществление мер по их депортации и административному выдворению за пределы России <5>; 12) о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства; 13) прием граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства и передача иностранных граждан и лиц без гражданства на основании международных договоров Российской Федерации о реадмиссии <6>; 14) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирования деятельности в сфере миграции и выполнение иных функций, обозначенных в законодательстве Российской Федерации <7>.
--------------------------------
<1> В круг основных задач ФМС России включаются, например: 1) реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции; 2) совершенствование нормативно-правового регулирования в этой сфере деятельности; 3) производство по делам о гражданстве Российской Федерации; 4) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации; 5) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации; 6) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; 7) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; 8) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и др. (см.: Положение о Федеральной миграционной службе Российской Федерации от 19 июля 2004 г., утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" (ред. от 03.12.2011) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150).
<2> Приказ ФМС РФ от 17 октября 2007 г. N 269 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 1; Приказ ФМС РФ N 1, Минздравсоцразвития РФ N 4, Минтранса РФ N 1, Госкомрыболовства РФ N 2 от 11 января 2008 г. "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства" (ред. от 30 сентября 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 28.
<3> Приказ ФМС РФ от 6 июня 2008 г. N 142 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства" (ред. от 15 декабря 2010 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 8 апреля 2011 г.) // Российская газета. 2008. 4 июля; Приказ ФМС РФ от 29 февраля 2008 г. N 40 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации" (ред. от 30 мая 2011 г.) // Российская газета. 2008. 20 мая; Приказ ФМС РФ от 29 февраля 2008 г. N 41 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации" (ред. от 8 июня 2011 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 27 октября 2011 г.) // Российская газета. 2008. 14 мая.
<4> См.: Приказ МВД РФ N 338, ФМС РФ N 97 от 30 апреля 2009 г. "Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда" // Российская газета. 2009. 17 июня.
<5> Приказ МВД РФ N 758, ФМС РФ N 240 от 12 октября 2009 г. "Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства" // Российская газета. 2009. 25 дек.
<6> См., подробнее: Васильев Ф.П., Дугенец А.С., Яковлев В.А. Правовое положение ФМС в условиях реформирования МВД России // Миграционное право. 2011. N 1. С. 2 - 6; Яковлев В.А. Руководство по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков: В 2 т. М., 2009.
<7> В частности, в ведении ФМС России находится центральный банк данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в России. См.: Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 186 "Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (ред. от 7 декабря 2011 г.) // Российская газета. 2005. 14 апр.
ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения <1>. Территориальный орган миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации создается для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций ФМС России. Территориальный орган создается в каждом субъекте Российской Федерации и является государственным органом, находящимся в подчинении ФМС России.
--------------------------------
<1> Приказ ФМС РФ от 29 января 2007 г. N 19 "Об организации и проведении инспектирования и контрольных проверок деятельности территориальных органов ФМС России". Вместе с Методическим руководством по оценке служебной деятельности инспектируемых территориальных органов ФМС России (ред. от 20 июля 2009 г.) // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Основные задачи территориального органа миграционного учета закреплены в Типовом положении о территориальном органе Федеральной миграционной службы от 2 декабря 2005 года <1>.
--------------------------------
<1> Приказ МВД РФ от 2 декабря 2005 г. N 983 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 51. Они подразумевают осуществление: производства по делам о гражданстве; оформления и выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда, проживания и временного пребывания в России; контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации; взаимодействия с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и мерах по предупреждению и пресечению незаконной миграции; контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
На эффективность борьбы с незаконной миграцией в Российской Федерации оказывает влияние ее сотрудничества в рамках государств - участников СНГ. Система таких уполномоченных миграционных органов представлена следующими компонентами:
- Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ, образованный в целях организационного урегулирования миграционных процессов в территориальном пространстве государств - участников СНГ 13 ноября 1992 года решением Совета глав правительств СНГ. В его компетенцию входят вопросы выработки согласованной политики по важнейшим проблемам, представляющим взаимный интерес для всех государств - участников СНГ;
- Совместная комиссия государств - участников СНГ по сотрудничеству в борьбе с незаконной миграцией, созданная 16 апреля 2004 года, на основании решения Совета глав правительств СНГ, для совершенствования сотрудничества государств в борьбе с незаконной миграцией;
- Совет руководителей миграционных органов государств - участников СНГ, образованный в соответствии с Соглашением об образовании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ 5 октября 2007 года главами государств СНГ в качестве центрального органа по координации сотрудничества стран Содружества по всему спектру миграционных проблем.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 182; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!