Часть 2. МИГРАЦИЯ И ПРЕСТУПНОСТЬ



В СТРАНАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОЙ ЕВРОПЫ

(ГЕРМАНИЯ, ИСПАНИЯ, ФРАНЦИЯ, РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ)

 

Глава 1. ИММИГРАЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ

 

§ 1. Основные этапы

становления иммиграционного законодательства

 

Миграционная ситуация представляет собой совокупность факторов, обусловленных въездом, пребыванием, транзитным проездом и выездом иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих влияние на социально-экономическую и демографическую ситуацию, внутриполитическое и внешнеполитическое положение и национальную безопасность принимающего государства. Иными словами, миграционная ситуация есть соотношение двух процессов, имеющих место в государстве, - миграции и интеграции.

Сегодня население Европейского союза составляет более 500 миллионов человек, 43 миллиона из которых родились за пределами стран в него входящих, причем основным центром миграционных потоков в течение последнего столетия в Европе была и остается Германия, в которой за это время осело более 10,1 миллиона мигрантов. Ее население является третьим в мире (после Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации) по числу входящих в него мигрантов. Далее следуют Франция (6,5 млн. мигрантов) и Великобритания (5,6 млн.). Испания (4,8 млн.) расположилась на шестом месте в данном рейтинге. Довольно большую часть населения составляют выходцы из других государств и в Швейцарии (1,7 млн.), Нидерландах (1,6 млн.), Австрии (1,3 млн.), Швеции (1,1 млн.), Греции (1 млн.) <1>. Политика современных европейских государств в рамках Союза ориентирована на формирование миграционной политики, способствующей легальной миграции и ограничивающей нелегальные перемещения лиц, на упрощение правил въезда на территории государств - членов ЕС высококвалифицированных специалистов и ученых, на интеграцию всех проживающих там мигрантов, а также на создание единого правового поля по урегулированию вопросов миграции, интеграции и этнического многообразия.

--------------------------------

<1> См.: Rechtsfragen der Migration und Integration / W. Posch, W. Schleifer (Hrsg.). Graz, 2008. S. 35, 36.

 

В то же время каждое из государств имеет собственные внутренние проблемы, связанные с миграцией, и сосредоточено на поиске путей их разрешения. Многообразие данных проблем обусловлено в числе прочего культурными и историческими факторами. Так, для Франции наиболее острыми остаются вопросы "исламизации приезжего населения" и взаимоотношений с бывшими колониями, ставшие "причиной осторожного подхода Франции к единообразной общеевропейской политике гармонизации миграционных потоков внутри ЕС" <1>. Испания, Италия и Португалия в свою очередь озабочены борьбой со всеми формами нарастающей нелегальной миграции. Однако с точки зрения ЕС при всех особенностях каждого государства нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо "французской", "немецкой" или "испанской": все трудности государств - членов ЕС являются общеевропейскими, соответственно, разрабатывать методы их решения необходимо также на общеевропейском уровне.

--------------------------------

<1> Rey A. Einwanderung in Frankreich 1981 bis 1995: Ausgangsposition und Handlungsspielraum im Hinblick auf eine gemeinsame europaische Einwanderungspolitik. Opladen: Leske + Budrich, 1997. S. 243.

 

Путь формирования нынешнего миграционного законодательства Германии был очень непрямым: от игнорирования миграции как социального явления, нуждающегося в правовом регулировании, до признания необходимости всеобщей интеграции мигрантов "посредством управления потоками миграции, понимаемого как важнейшая государственная задача" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4. С. 74.

 

Первым нормативным актом этой отрасли законодательства стал Закон об иностранцах от 28 апреля 1965 года, принятый на основании п. 3 ч. 1 § 73 Основного Закона - Конституции Германии, определившей, что федеральные власти обладают исключительной компетенцией на законодательное регулирование вопросов миграции в страну. Закон этот был достаточно объемным: он состоял из 55 параграфов и устанавливал порядок выдачи разрешений на работу и проживание в стране иностранцам, желающим работать на территории Германии. Вместе с тем ряд важных вопросов правового регулирования миграции не нашел в нем отражения. В частности, не был регламентирован порядок выдачи вида на жительство для других групп приезжего населения.

В начале 80-х годов прошлого века в этот Закон были внесены изменения, ужесточившие условия нахождения в стране иностранцев. Но уже в 90-х годах прошлого столетия наметилось смягчение миграционной политики в Германии, правительство выступило с заявлением о том, что ограничение права на убежище недопустимо, а равно озвучило инициативу по типу "зеленой карты" (Green Card) о привлечении в страну специалистов в области информатики. В связи с этим в упомянутый выше Закон были внесены новые существенные изменения, но это не помогло выправить ситуацию с мигрантами. Отсутствие в Законе уже в новой редакции четкого разграничения в статусе высококвалифицированных специалистов и неквалифицированных рабочих, чрезвычайно ограничительное понимание в законе права на пребывание в связи с учебой в германских вузах, непреодолимые подчас препятствия на пути воссоединения семей и т.д. требовали новых мер со стороны германского законодателя. Такой мерой стало принятие 30 июля 2004 года нового Закона о пребывании иностранцев в ФРГ, обозначившего основные категории вида на жительство для мигрантов: разрешение на постоянное жительство (оседлость) в Германии (Niederlassungserlaubnis) и разрешение на временное пребывание (Aufenthaltserlaubnis). Кроме того, мигранту может быть выдана виза, которая в зависимости от цели прибытия в страну, указанной в ходатайстве о выдаче визы, соответствует одному из видов на жительство, упомянутых выше (§ 6 - 9 Закона от 30 июля 2004 г.). После объединения обеих частей Германии в 1990 году в стране усилилась иммиграция из стран СНГ и других государств Восточной Европы. На их примере деление мигрантов на группы выглядит особенно наглядно.

Первую группу мигрантов образуют этнические немцы, получившие статус переселенцев (Aussiedler) или поздних переселенцев (Spataussiedler). Большинство из них составляют российские немцы, предки которых были приглашены Екатериной Второй в Россию для освоения заволжских степей (Wolgadeutschen).

Вопросом о возвращении этнических немцев на их историческую родину германские власти вынуждены были заняться сразу после окончания Второй мировой войны. Уже 19 мая 1953 года, через четыре года после образования ФРГ, был принят Федеральный закон об изгнанниках и беженцах. Полной реализации этого Закона в отношении поволжских и иных российских немцев в течение почти сорока лет упорно сопротивлялась советская власть, проводившая курс на их насильственную ассимиляцию. Поэтому вскоре после объединения обеих частей Германии 21 декабря 1992 года был принят Федеральный закон об урегулировании последствий войны (Heimkehrgesetz), которым подтверждалось право этнических немцев и членов их семей на возвращение в Германию. В результате ст. 116 Основного закона ФРГ была изменена в том смысле, что впредь немцем является каждый, кто обладает германским гражданством или является изгнанником, беженцем с территорий, "принадлежавших немецкому народу по состоянию на 31 декабря 1937 года", а равно членом семьи указанных лиц. Этот Закон стал правовой базой для приема указанной группы переселенцев. В частности, он устанавливал, что лица, родившиеся до 1 января 1993 года, принадлежащие к немецкому народу и претерпевшие гонения или иной ущерб из-за принадлежности к немецкому народу, обладающие достаточным знанием немецкого языка, "имеют право на переселение в Германию в статусе позднего переселенца".

Следующую группу мигрантов по законодательству Германии образуют гуманитарные беженцы, получившие вид на жительство в Германии на основе специального Федерального закона от 22 июля 1980 года "О мероприятиях, проводимых в рамках гуманитарной помощи беженцам". Значение этого Закона заметно возросло с начала 90-х годов прошлого столетия, когда на его базе в качестве гуманитарных беженцев въехало около 200 тысяч мигрантов еврейского происхождения из стран СНГ, из них около 80 тысяч были интегрированы в еврейские общины. Тогдашний канцлер Германии Гельмут Коль стоял у начала самого крупного потока гуманитарных беженцев в эту страну, настаивая на усилении еврейских общин в Германии "ради возрождения еврейской жизни в Германии" и осознания немцами исторической вины Германии за геноцид еврейского населения СССР и Восточной Европы во время Второй мировой войны. Реально эта цель Закона достигнута не была, поскольку менее половины этих беженцев были интегрированы в "еврейскую жизнь" через еврейские общины, остальные остались как бы вне ее. Поэтому 31 декабря 2004 года данный Закон прекратил свое существование. Все вопросы прибытия мигрантов и их интеграции в немецкую жизнь стали регулироваться принятым пятью месяцами раньше Законом о миграции от 30 июля 2004 года, полное название которого "О противодействии и ограничении миграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского союза и иностранцев".

Однако вопрос еврейской иммиграции стал регулироваться вступившими с января 2005 года в силу новыми иммиграционными правилами, по которым еврейская иммиграция была серьезно ограничена обязанностью такого мигранта представить данные о размерах своего дохода, об образовании, связях, которые смогут помочь вновь прибывшему мигранту активно внедриться в трудовую деятельность, подтвердить знание немецкого языка хотя бы на базовом уровне, а главное, представить от центральной благотворительной организации евреев в Германии - Центрального совета евреев Германии положительный интеграционный прогноз. Эта организация в особом порядке проверяет истинную принадлежность к еврейскому народу лица, ходатайствующего о въезде в Германию.

В последний момент в 2011 году в Закон о пребывании были внесены новые изменения, касающиеся еврейской иммиграции. Они носят более компромиссный характер: вопрос о том, кто имеет право на иммиграцию по еврейской линии, теперь будут решать совместно Центральный совет евреев Германии и Союз прогрессивных иудеев Германии. Как будет работать эта схема пока рано говорить, но глава Центрального совета евреев Германии охарактеризовал эти изменения в Законе как "справедливый компромисс" <1>. Этот компромисс расценивается как признание растущего влияния либеральных еврейских религиозных структур. Смягчение нового законодательства отвечает пожеланиям еврейских лидеров Германии, которые выступают за продолжение иммиграции. По общему мнению политиков и юристов, новое соглашение обеспечило продолжение иммиграции евреев из бывших республик Советского Союза, "что невероятно важно для существования и будущего еврейских общин". Германское федеральное правительство и правительства германских земель тоже выразили удовлетворение достигнутым компромиссом. Министр внутренних дел земли Шлезвиг-Гольштейн Ральф Штегнер, который был координатором прошедших переговоров по изменению миграционного законодательства, заявил, что данные поправки касаются исключительно еврейских иммигрантов и связаны с обязанностью Германии восстановить еврейскую общину, разрушенную нацистами.

--------------------------------

<1> Tobi Axelrod. URL: Lenta.ru (JTA) (дата обращения: 08.08.2012).

 

Третью группу мигрантов составляют лица, прибывшие по линии воссоединения семей. Эта разновидность мигрантов появилась в Германии сравнительно недавно со вступлением в силу Закона от 30 июля 2004 года о миграции (Zuwanderungsgesetz). Согласно § 27 данного Закона различаются несколько видов воссоединения семей: воссоединение супругов, воссоединение родителей и детей, воссоединение родителей в возрасте старше 65 лет с иными членами семьи. В последнем случае нельзя не отметить демократичность решения вопроса германским законодателем. Как верно указывает Ольга Гулина, автор статьи в журнале "Сравнительное конституционное обозрение", "последний случай воссоединения семей нетипичен для законодательства стран Европейского союза. Так, в противовес испанской практике, немецкие миграционные органы в порядке исключения допускают воссоединение "с ядром семьи" пасынков, совершеннолетних детей, свекра и свекрови, тестя и тещи, а равно отдельно живущих одиноких родственников второй и третьей линии, а также деверя и золовки" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Современное конституционное обозрение. 2011. N 4. С. 74.

 

Четвертую группу составляют трудовые мигранты. Данные статистики показывают, что выходцы из России среди высококвалифицированных специалистов (§ 19 Закона от 30 июля 2004 года о миграции) и "создателей рабочих мест" (§ 21 того же Закона) не составляют большинства, которое прочно занято американцами и канадцами, но они зато лидирует по численности среди своих коллег из других стран, ежегодно приезжающих а Германию (почти 40%).

Пятой группой мигрантов являются студенты и учащиеся, которых в Германии в настоящее время порядка 60 тысяч человек. Среди них самая многочисленная студенческая община - китайцы (7,2% от общего числа иностранных студентов в Германии). На долю россиян приходится 4,7% от общего числа.

Авторы статьи в журнале "Правовая политика и правовая жизнь" А.Ю. Саломатин и К.А. Манцерев <1> относят Германию к странам "новой миграции" - государствам Старого Света, где иммиграция приобрела массовый характер только во второй половине XX века. В этих странах государство всегда осознавалось как более или менее моноэтническое образование, ввиду чего иммиграционная политика долгое время носила ограничительный характер, однако последний в значительной степени нивелировался массовым привлечением рабочей силы в страну. Это в самой большой степени относится к Германии.

--------------------------------

<1> См.: Правовая политика и правовая жизнь. 2011. N 2. С. 55.

 

Следует отметить, что германское законодательство вплоть до 2002 года не содержало понятия "иммигрант", используя вместо него понятие "иностранец". Но даже сейчас, когда понятие "иммигрант", или "мигрант", наличествует в германском законодательстве, главный закон, регулирующий их пребывание, в широкой печати все еще называется Законом об иностранцах (Auslandergesetz), поскольку именно этот термин - иностранец - употреблен законодателем в новом пространном названии данного Закона. Упомянутые выше авторы объясняют, что иностранцев немцы всегда воспринимали не как людей, прибывших в Германию, "чтобы здесь навеки поселиться", а как временное явление. Некоторые российские авторы объясняют это тем, что Германия - "одна из немногих западноевропейских стран, не имеющая колониального прошлого" <1>. С этим, конечно, согласиться нельзя, ибо известно, что до Первой мировой войны у Германии было две значительные колонии в Африке: Юго-Западная Африка (Виндхук) и Танганьика (Дар-эс-Салам). Правда, владела она ими не очень долго, что могло помешать формированию в Германии колониальных навыков и традиций.

--------------------------------

<1> Там же. С. 57.

 

После Второй мировой войны рабочую силу из-за границы Германия приглашала на основе Соглашений, заключенных в разные годы с рядом стран: Италией (1955), Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Португалией (1964) и Югославией (1968). В соответствии с содержащимся в них ротационным принципом мигранты (в основном мужчины) приезжали в Германию на срок до двух лет для работы на промышленных предприятиях. В начальный период (60 - 70 годы XX века) германское государство (не население!) доброжелательно относилось ко всем этим меньшинствам, независимо от наличия или отсутствия у них германского гражданства. Это нравилось иммигрантам и не только усиливало приток новых мигрантов, но и стимулировало последних не уезжать из страны пребывания. Например, по германскому законодательству мигрант, которому после года работы в Германии продлевался контракт, получал право ввезти в Германию свою семью. В итоге к началу 1970-х годов в стране лишь две трети из четырех миллионов иностранцев были рабочими, остальные были членами их семей, от которых прямой пользы не было, за исключением удержания этих рабочих от возвращения на историческую родину, где условия проживания были к тому же хуже, чем в Европе. Все это привело к тому что, несмотря на известные ограничивающие миграцию меры, к 2002 году количество мигрантов в Германии выросло до 7,3 миллиона человек, т.е. из 20 миллионов рекрутированных в свое время иностранных рабочих домой возвратились менее половины.

Нежесткий по большому счету характер миграционного законодательства Германии, хорошие условия жизни и прежде всего всесторонняя социальная поддержка граждан страны со стороны государства породили у мигрантов чрезмерные иллюзии и вызвали к жизни такую систему приезда иммигрантов, как так называемое воссоединение семей. Это не только усиливало приток новых иммигрантов (не всегда по роду занятий нужных Германии), но, что менее приемлемо, стимулировало мигрантов к тому, чтобы оставаться в стране пребывания, что далеко не всегда отвечало и отвечает интересам последней. В стране росли голоса протеста против мигрантов, не желавших ассимилироваться и сохранявших свой уклад жизни, зачастую неприемлемый для немцев и резко противоречивший их укладу и культуре. "Соглашения о временном въезде гастарбайтеров потерпели полный крах" <1>.

--------------------------------

<1> Саломатин А.Ю., Манцерев К.Ф. О важности иммиграционной политики в современном турбулентном мире // Правовая политика в Российской Федерации и странах Евросоюза: Сборник материалов. Пенза, 2011. С. 59.

 

Если вначале в 50 - 70 годы XX века миграционная политика в Германии носила характер мягкой, но все-таки принудительной ассимиляции, то к концу этого века немцы поняли ее бесперспективность и сменили политику ассимиляции мигрантов на политику их интеграции, основанную на германских гражданских ценностях. Предполагается, что эта цель будет достигнута посредством прохождения мигрантами специальных интеграционных курсов, посещение которых вменяется им в обязанность новым Законом о миграции от 30 июля 2004 года, вступившим в силу с 1 января 2005 года.

Итак, произошла смена политики принудительной ассимиляции на политику интеграции, основанную на общеевропейских гражданских ценностях.

Шестое после Германии место в рейтинге притягательности для мигрантов занимает Испания. Королевство Испания за последние десятилетия из страны эмиграции превратилось в страну иммиграции: количество ежегодно въезжающих в страну иностранцев явно подтверждает этот факт. По данным Испанского национального института статистики к концу 2009 года в Испании проживало порядка 5,5 миллиона иностранцев, из которых 2,3 миллиона являются гражданами ЕС (757412 граждан Румынии, 355044 подданных Соединенного Королевства, 174000 граждан Германии и граждане других европейских государств). Основными центрами проживания иностранных граждан являются Каталония, Валенсия, Андалузия и столица - Мадрид <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальный сайт Национального института статистики Королевства Испания. URL: www.ine.es/en/inebmenu/mnu_migrac_en.htm (дата обращения: 08.08.2012).

 

В эволюции испанского законодательства о миграции и интеграции иностранцев можно условно выделить пять периодов.

К первому периоду, безусловно, относится принятие Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 года и Закона о праве на убежище и о статусе беженца от 26 марта 1984 года <1>. Заметим, что поскольку эти Законы были приняты до момента вступления Испании в ЕС, нельзя оставить без внимания и значение практики Конституционного суда Испании в этот период. Так, решением от 23 ноября 1984 года N 107 <2> Конституционный суд Испании постановил, что иностранцы не получают всего объема прав, предусмотренного Конституцией Испании для подданных королевства. При этом права на жизнь, свободу и безопасность, а также запрет принудительного труда распространяются на иностранцев независимо от их правового статуса и длительности пребывания в стране. Все иные права, особенно политические и социальные, на иностранцев не распространяются.

--------------------------------

<1> Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condicion de refugiado // Boletin Oficial del Estado. 27 de marzo de 1984. N 74. Pag. 8389 - 8392. URL: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Derogadas/rl-15-1984.html) (дата обращения: 08.08.2012).

<2> STC 107/1984. URL: http://extranjeros.mtin.es/es/NormativaJurisprudencia/Jurisprudencia/TribunalConstitucional/documentos/STC_107_1984.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

 

Второй период развития законодательного регулирования миграции в Королевстве Испания связан с принятием в 1990-х годах королевских декретов, в том числе Королевского декрета 203/1995 от 10 февраля 1995 года и Королевского декрета 155/1996 от 2 февраля 1996 года <1>, внесших существенные изменения и дополнения в миграционное законодательство страны. Так, во вводной части Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании 1996 года упоминаются все области миграционного регулирования, в том числе порядок въезда в страну и выезда из нее, выдачи виз, квоты для иностранной рабочей силы, усиление контроля в области предоставления права на убежище в порядке гармонизации общеевропейской политики и первые попытки отрегулировать интеграцию иностранцев, длительно пребывающих на территории Королевства Испания, установить контроль за потоками семейной миграции.

--------------------------------

<1> См.: Bruquetas-Callejo M., Garces-Mascarenas B., Moren-Alegret R., Penninx R., Ruiz-Vieytez E. Immigration and Integration Policy-making in Spain: IMISCOE Working Paper. 2008. N 21. RII.

 

Конец XX века знаменуется началом третьего периода развития испанского миграционного законодательства, который связан с вступлением в силу нового Закона об иностранцах 2000 года (Ley de Extranjeria), изданием Королевского декрета 864/2001 от 20 июля 2001 года и Королевского декрета 2393/2004 от 30 декабря 2003 года <1>. Кроме того, начиная с 2000 года испанское миграционное законодательство претерпевало изменения в рамках единых директив ЕС, Пакта Совета Европы о миграции и праве на убежище от 16 октября 2008 года, решений Европейского суда по правам человека <2> и Конституционного суда Испании, касающихся объема прав и свобод иностранцев в государстве.

--------------------------------

<1> См.: Ley Organica 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley organica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaha y su integracion social, modificada por la Ley Organica 8/2000, de 22 de diciembre; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Regimen Local; de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrative Comun, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal // Boletin Oficial del Estado. 21 de noviembre de 2003. N 279. Pag. 41193 - 41204. URL: http://estaticos.elmundo.es/espe-ciales/2005/02/sociedad/inmigracion/ley/Ieyl4_2003.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

<2> См.: Tribunal Constitucional, Sentencia 236/2007, de 7 de noviembre. URL: http://www.tribu-nalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9397 (дата обращения: 08.08.2012); Sentencia 259/2007, de 19 de diciembre. URL: http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=9420 (дата обращения: 08.08.2012).

 

Началом четвертого периода принято считать 2009 год, когда была открыта новая дискуссия о необходимости внесения изменений и дополнений в действовавший Закон об иностранцах с целью гармонизации миграционного законодательства европейских государств и усиления интеграции иностранных граждан. Испанское миграционное законодательство рассматривалось при этом как не дающее гарантий и не обеспечивающее защиты интересов, требований для большинства проживающих в стране иностранцев, и, как следствие, вице-министр Испании Мария Тереса Фернандес де ла Вега заявила, что "правительство видит необходимость внесения изменений и дополнений в миграционное законодательство. Поэтому предполагалось, что старый Закон закончит свое действие в 2008 году, чтобы новый Закон мог вступить в силу в 2009 году" <1>. Для осуществления указанных планов была создана Правительственная комиссия по иммиграционной политике (Comision Delegada del Gobierno para la Politica de Inmigracion), координировавшая деятельность пяти министерств, цель учреждения которой состояла в содействии:

--------------------------------

<1> URL: http://www.newsspain.ru/novosti_politiki_340.html (дата обращения: 08.08.2012).

 

- более тесному сотрудничеству министерств и ведомств со странами - поставщиками нелегальных мигрантов;

- продлению срока интернирования (с 40 до 60 дней) для облегчения национальным миграционным органам подготовки и реализации процесса высылки из страны нелегальных мигрантов;

- выявлению и пресечению потоков нелегальной миграции в страну;

- ограничению семейной миграции путем создания законодательных преград воссоединению семей, в том числе родителей и детей, которые являются законными резидентами страны.

Таким образом, перед Комиссией стояли задачи регулирования потоков законной миграции в страну, противодействия нелегальной миграции и содействия наиболее полной интеграции легальных мигрантов в испанское общество путем установления приемлемого соотношения их прав и обязанностей.

Как и было заявлено, 12 декабря 2009 года вступила в силу новая редакция Органического закона "О правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции" (далее - Закон 2000 года), куда вошло большинство заранее запланированных и обсуждавшихся дополнений. В результате реформой 2009 года были внесены изменения в порядок администрирования миграционных процессов, прав и свобод иностранцев, порядка осуществления воссоединения семьи как одного из путей легальной миграции, въезда в страну и выезда из нее, а также вопросов применения санкций и высылки из страны <1>.

--------------------------------

<1> Гулина О. Миграционные модели Испании и Германии: законодательство и правоприменительная практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4 (83).

 

Заключительный пятый период развития миграционного законодательства Испании ознаменовался вступлением в действие 1 июля 2011 года нового регламента Закона об иностранцах в Испании - Real Decreto 557/2011 de Ley Organica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros y su mtegrackin social <1>, который, в свою очередь, был изменен три года назад - Ley Organica 2/2009.

--------------------------------

<1> Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Organica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaca y su integraciyn social, tras su reforma por Ley Organica 2/2009. (Королевский указ 557/2011, от 20 апреля, в соответствии с которым принимается Регламент Конституционного закона 4/2000, о правах и свободах иностранцев в Испании и общественной интеграции, вслед за его реформой Конституционным законом 2/2009).

 

В отличие от Испании, законодательство Французской Республики, равно как и Германии, представляет единую модель правового регулирования процессов миграции и интеграции. Кроме того, Франция занимает второе место в рейтинге привлекательности для мигрантов. В течение последних 150 лет эта страна приняла у себя иммигрантов больше, чем любое другое европейское государство. Массовая иммиграция во Францию началась в середине XIX века - в период бурного ее индустриального развития. В это время наметились два направления во французской иммиграционной политике, цель которой состояла в удовлетворении растущего спроса на рабочую силу и стабилизации демографической ситуации, поскольку Франция раньше, чем какая-либо другая страна, столкнулась с угрозой депопуляции. В этот период основной приток иммигрантов состоял из граждан приграничных стран (Испании, Италии, Бельгии, Польши) <1>. Также значительное число беженцев составляли армяне, покинувшие свою территорию под угрозой истребления турками; русские, бежавшие от большевиков; итальянцы, испанцы и португальцы, не согласные с устанавливающимся фашистским режимом <2>.

--------------------------------

<1> См.: Денисенко М.Б. Франция. Организационное устройство миграционной политики. URL: http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/povestka-immigration/org_ustroistvo/France/ (дата обращения: 08.08.2012).

<2> См.: Там же.

 

Что касается иммиграции из североафриканских стран, то можно отметить, что она берет свое начало в конце XIX - начале XX веков. Причиной этого стало замедление темпов естественного прироста населения и дефицит рабочей силы во Франции, которые на фоне экономического подъема вызвали необходимость привлечения иностранной силы.

Процедура получения гражданства Франции лицами, приехавшими из французских колоний, была упрощена в 1926 году, вновь приехавшие получили также равные с французами права и доступ к рабочим местам.

К началу 1930 годов во Франции проживало 2,7 миллиона иностранцев (6,6% населения страны), однако Великая депрессия заставила правительство страны пересмотреть иммиграционную политику в части занятости, что привело к принудительному выдворению из страны части иммигрантов. После Второй мировой войны условия въезда в страну вновь смягчаются. В 1960 году Франция заключает межгосударственные соглашения о предоставлении рабочей силы с Марокко, Тунисом и впоследствии с Югославией, однако завершение полноценной индустриализации страны и сокращение спроса на малоквалифицированную рабочую силу приводит к новым ограничительным мерам.

В июле 1974 года французское правительство приняло решение о полном прекращении въезда в страну новых иммигрантов, а также их родственников, приезжающих с целью воссоединения семей.

Четыре года спустя, в 1978 году этот запрет был отменен, и с тех пор въезд трудовых мигрантов и их семей во Францию юридически не запрещен, однако на практике правительство придерживается курса на сдерживание трудовой иммиграции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Саломатин А.Ю. Становление иммиграционной политики в странах Запада // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 2. С. 100.

 

В период между 1990 и 1999 годами географическое происхождение иностранцев стало более разнообразным. По результатам исследования Национального института статистики и экономических исследований (INSEE), на период 1990 - 1999 годы <1> источниками притока мигрантов во Францию были Алжир, Португалия (из каждой из этих стран во Францию приехало примерно 580 тысяч человек), Марокко (520 тысяч), Италия (480 тысяч) и Испания (320 тысяч).

--------------------------------

<1> По официальным данным (отчет Национального института статистики и экономических исследований "Иностранцы и иммигранты"), в 2006 году иммигрантов во Франции уже насчитывалось 5,1 миллиона человек, а иностранцев - 3,6 миллиона.

 

По регионам мира иммиграция распределяется следующим образом:

- 45% иммигрантов приезжает во Францию из Европы (Португалия, Италия, Испания); 39% - из Африки (в том числе и 30% из Алжира, Марокко и Туниса); 13% - из Азии; 3% - из Латинской Америки и Океании.

Периодические колебания в разрешении въезда иммигрантов на территорию Франции зависят не только от экономической необходимости в иностранной рабочей силе, но и от внутреннего положения в стране - ее безопасности. Не лучшим образом отразились на отношении французов к иммигрантам погромы во французских пригородах осенью 2005 года, устроенные потомками иммигрантов.

В настоящее время во Францию, привлекательную в экономическом отношении, хлынул поток эмигрантов в основном из африканских и азиатских стран. Такой массовый поток иностранцев с иной культурой, религией, образом мышления и другими составляющими обострил прежде всего социальные проблемы французского общества, поставив под угрозу национально-культурное своеобразие страны, а позже в связи с ростом исламского экстремизма и терроризма и безопасность Республики.

Французские власти тревожит старение и феминизация иммигрантов, когда обосновавшиеся в стране трудовые иммигранты начинают выписывать многочисленных родственников под предлогом воссоединения семей. Кроме того, социально-культурную напряженность во французском обществе вызывает и слабая интегрированность в общество иммигрантов-мусульман. Их насчитывается до 3,7 миллиона человек (1,7 миллиона - иммигранты первого поколения, 1,7 миллиона - их дети и около 300 тысяч - их внуки).

В связи с этим получают поддержку предложения о том, чтобы мэры городов давали оценку критериям воссоединения семей с учетом материального положения и жизненных условий приглашенного, а также способности приезжего интегрироваться во французское общество. При этом полностью перекрыт канал для воссоединения многочисленных членов семей мусульман-многоженцев <1>.

--------------------------------

<1> См.: Саломатин А.Ю. Указ. соч. С. 101.

 

Главными сферами применения труда иммигрантов, как правило, являются: строительство (20%), отрасли промышленности с применением поточно-конвейерного производства (29%) и сфера обслуживания торговли (48,8%). Из-за низкой профессиональной подготовки выходцы из Северной Африки чаще всего становятся безработными. В 1996 году средний уровень безработицы среди иностранцев - выходцев из стран Магриба достигал 32%. В настоящее время иммигранты из стран Магриба составляют более 2% населения Франции и размещаются в основном в трех районах страны с центрами в Париже, Лионе и Марселе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Северо-африканская иммиграция во Франции. URL: http://www/etnograf/ru/node/168 (дата обращения: 08.08.2012).

 

В 1997 году после прихода к власти левых сил во Франции начался пересмотр иммиграционной политики, поскольку прежнее руководство страны было обвинено в том, что оно содействовало уменьшению человеческого капитала Франции, ограничив возможности иностранных студентов и специалистов в получении работы и проживания в стране. Итогом реформирования иммиграционного законодательства стало принятие 11 мая 1998 года Закона Шавенмана (о нем упоминалось выше). Благодаря этому Закону Франция приоткрыла двери для высококвалифицированных специалистов и студентов. Одним из первых мероприятий в ходе урегулирования незаконной миграции стало объявление на основании данного Закона иммиграционной "амнистии" для 87 тысяч нелегальных иммигрантов.

За последние годы число департаментов, где обосновались незаконные иммигранты, значительно расширилось, и на сегодняшний день от их проникновения не защищен ни один регион. В качестве примера можно привести тот факт, что иммигранты из Молдовы и Грузии облюбовали департамент Кальвадос на севере страны, чеченцы обосновываются в Арденнах, на востоке страны, а выходцы из Косово и Боснии селятся в восточных и центральных районах.

Общая численность нелегальных иммигрантов, находящихся на территории Франции, по оценкам Министерства внутренних дел, составляет от 200 тысяч до 400 тысяч человек. По данным министерства в 2004 году 15,66 тысячи нелегальных иммигрантов были подвергнуты административной высылке на родину. В 2005 году Министерство внутренних дел предполагало увеличить их количество до 23 тысяч человек. Кроме того, еще более 15 тысяч человек предполагалось выслать в те европейские страны, через которые они прибыли внутрь Шенгенского пространства <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.rian.ru/world/20050811/41137227.html (дата обращения: 08.08.2012).

 

Согласно докладу министра внутренних дел, благодаря согласованным действиям этих служб число иностранцев, законно проживающих во Франции в 2005 году, составило 217 тысяч. Среди них: 53 тысячи лиц, которым был предоставлен вид на жительство в качестве супруга, против 18 тысяч в 1997 году; 42 тысячи из них заключили брак с иностранцем против 24 тысяч в 1997 году.; 32 тысячи - другие лица, которым был предоставлен вид на жительство в рамках "семейной перегруппировки помимо брака"; 55 тысяч - это студенты и стажеры. Параллельно 55 тысяч лиц, большинство из которых находились незаконно на территории Франции, были в 2004 году выдворены, а 15 тысяч были вновь приняты (речь в данном случае идет об иностранцах, являющихся гражданами стран, входящих в Шенгенскую зону). Около 15 тысяч других лиц не были приняты, несмотря на то, что они пытались пересечь границу легальным путем. Пять тысяч были высланы или к ним был применен юридический запрет на пребывание на территории Франции. Наконец, 15 тысяч иностранцев, незаконно прибывших в страну, были препровождены на границу в 2004 году против 9 тысяч в 2003 году.

По мнению министра внутренних дел, задачей вышеназванных структур в 2005 году являлась депортация до 20 тысяч лиц, незаконно находящихся во Франции. Следует отметить, что за первые четыре месяца 2005 года из страны было депортировано 6259 человек. Наличие столь значительного количества иммигрантов серьезно влияет на французское общество. В результате иммиграции заметно выросла доля мусульман во французском обществе: ислам вышел на позиции второй религии по числу приверженцев. Положение осложняется тем, что ислам не является исторически сложившимся религиозным меньшинством Франции: его заметное представительство появилось только с послевоенной иммиграцией из стран Магриба. Возникновение столь значительной мусульманской диаспоры стало некоторой неожиданностью для французского общества. В отличие от традиционных французских религий и прежде всего католичества, находящихся сейчас в глубоком кризисе, ислам во Франции в настоящее время переживает момент подъема и является мощным фактором коллективной идентификации иммигрантов. С другой стороны, в отличие от остальных религий, ислам во Франции сейчас не институционализирован: он не обладает какой-либо централизованной организацией, охватывающей всю страну, подобно католичеству или иудаизму <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.archipelag.ru/geoculture/new_ident/geocultwold/resumel (дата обращения: 08.08.2012).

 

Необходимо отметить, что в последнее время во Франции все чаще вспоминают о национальной идентичности, а со стороны многих политиков и французских граждан звучат заявления, что французский язык - это ядро идентичности французского гражданина и потому тем, кто не знает французского языка, делать во Франции нечего. Хотя в стране расовые моменты формально не могут упоминаться, поскольку это может повлечь уголовное преследование, тем не менее многие французские политики заявляют, что Франция должна оставаться страной с республиканскими ценностями. Не лучшим образом сказались на отношении французов к иммигрантам учиненные ими в недалеком прошлом погромы. Участники беспорядков поджигали автомобили и нападали на полицейских, которые пытались навести порядок. В отношении нелегальных иммигрантов, как отмечалось выше, возможно применение так называемой "амнистии", т.е. такому мигранту может быть предоставлен вид на жительство, если он будет сотрудничать с властями. Иными словами, власть готова идти на уступки находящимся в стране нелегалам, требуя от них взамен рассказать о схемах доставки мигрантов на территорию страны. По мнению правительства Франции, это позволит более эффективно бороться с лицами, занимающимися незаконной доставкой людей во Францию из стран третьего мира, а также перекрывать каналы такой доставки.

Как предполагается, такая мера позволит снизить миграционные потоки и, кроме того, по мнению министра иммиграции Эрика Бессонна, она позволит нелегальным мигрантам интегрироваться во французском обществе <1>. Однако некоторые французские правозащитники обвинили министра в расизме. Так, влиятельная ассоциация SOS Racisme <2> потребовала от него отказаться от "приучения людей к доносительству". По мнению ее участников, нахождение иммигрантов на территории страны должно решаться на основе учета их прав, а не исходя из полицейских интересов. Правозащитники отметили, что прежние попытки использования доносительств заканчивались неудачей. Достаточно вспомнить попытки властей бороться с проституцией, возросшей одновременно с наплывом иммигрантов. Данные попытки не привели к желаемым результатам, поскольку у проституток-иностранок нет иной опоры во Франции, кроме своего землячества. В подобных условиях доносить на своих не только непрактично, но и опасно. За подобные попытки их ждет жестокое наказание, от которого французские власти их вряд ли защитят и вряд ли предоставят альтернативный заработок.

--------------------------------

<1> URL: http://www.demograpia.ru/articles_N/index.html?idR=44&idR=44&idArt=1326 (дата обращения: 08.08.2012).

<2> "SOS Racisme" - французская ассоциация создана в 1984 году, ее целью является борьба с расизмом, антисемитизмом и другими основными формами дискриминации. Ее филиал находится в Барселоне (Испания).

 

Предлагаемые Бессонном меры могли бы дать положительный эффект лишь в том случае, когда власти Франции, кроме вида на жительство, гарантирующего иммигрантам защиту от преследования правоохранительных органов, станут предоставлять им денежное пособие, на которое они смогут жить вне общины, переехать подальше от места ее нахождения, а также в меньшей степени будут подвергнуты опасности со стороны преступных элементов. Денежное пособие, выдаваемое с этой целью, необходимо также и по причине того, что скрыть получение одним из членов данной общины документов, дающих право на получение вида на жительство, от других членов общины вряд ли удастся.

 

§ 2. Государственная политика

по урегулированию процессов миграции

 

Иммиграция и интеграция в Испании. Как мы смогли заметить, выделяя определенные этапы развития испанского миграционного законодательства, вопрос интеграции иностранцев становится все более приоритетным для государственных деятелей всех уровней власти в стране. Впервые интеграционная стратегия государства была дана в плане министерства труда и социальных вопросов в 1994 года <1>, в котором были озвучены следующие цели:

--------------------------------

<1> Plan para la Integracion Social de los Inmigrantes (PISI). См.: Martinez Veiga U. La integracion social de los inmigrantes extranjeros en Espana. Madrid: Editorial Trotta; Fundacion 10 de Mayo, 1997.

 

- создание социальной стабильности в испанском обществе;

- интеграция проживающих в стране мигрантов;

- борьба с нелегальной занятостью иностранных рабочих;

- мобилизация общества на борьбу с расизмом и ксенофобией;

- содействие развитию испанского общества в соответствии с идеалами прав человека;

- поддержание толерантности и демократии.

Важными пунктами интеграционной политики должны были стать создание специального консультативного информационного органа, в котором в равных пропорциях представлены общественная администрация, иммигрантские ассоциации и общественные организации поддержки, включая профсоюзы и предпринимательские круги - Форума по социальной интеграции иммигрантов (Foro para la Integration Social de los Inmigrantes) (далее - Форум), и осуществление постоянного контроля за процессами интеграции в стране (Observatorio Permanente de la Inmigracion).

Одной из основных задач Форума является вовлечение министерств, ведомств и гражданского сектора в регулирование миграционных и интеграционных процессов, а также создание и объединение коммун мигрантов. Королевским декретом 155/199622 от 2 февраля 1996 года на Форум была возложена обязанность разработать план социальной адаптации мигрантов в стране. В апреле 2007 года был принят новый Стратегический план гражданства и интеграции (Plan Estrategico de Ciudadania e Integration) <1> на 2007 - 2010 годы с бюджетом в два миллиарда евро. В начале января 2011 года все заинтересованные организации были привлечены к обсуждению нового плана на 2011 - 2014 годы.

--------------------------------

<1> Plan Estrategico de Ciudadania e Integracion 2007 - 2010. URL: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/doc1_1313_577775293.pdf) (дата обращения: 08.08.2012).

 

Принятие его ожидается в течение 2012 года, поэтому рассмотрим пока содержание Стратегического плана гражданства и интеграции на 2007 - 2010 годы. План, который был призван дать новый импульс развитию интеграционной политики, состоял из десяти глав. Во введении и первой главе этого документа дан краткий обзор истории иммиграции в Испанию. Иммиграция рассматривается как возможность стимулировать социальное, политическое и экономико-хозяйственное развитие страны. Кроме того, в плане были также сформулированы десять важнейших задач интеграционной политики Испании, в том числе создание развитой системы взаимной поддержки и обмена информацией с государствами, откуда в страну въезжает большинство мигрантов, и обеспечение иностранцам и лицам с миграционным прошлым доступа к образованию, трудовой занятости, здравоохранению, государственным программам и к государственной службе наравне с местным населением. Глава вторая "Иммиграция в Испанию" плана состоит из обзора правовых, политических и общественных стратегий иммиграционной политики, существовавших в стране с 1985 года по настоящее время. Третья глава плана представляет собой обзор норм действующего миграционного законодательства и описание специфики интеграционных мер в 17 регионах Испании. Четвертая глава описывает специфику общеевропейских интеграционных мер и необходимость введения подобных мер на национальном уровне. В пятой главе регламентируется взаимодействие правительства и иных государственных органов с союзами (объединениями) иммигрантов, причем упоминается "специальный фонд" - Фонд содействия и поддержки интеграции иностранцев (El Fondo de Apoyo a la Acogida e Integration de Inmigrantes), предназначенный для поддержки подобной деятельности. Посмотрим для сравнения на цифры. Если в 2005 году бюджет данного фонда составлял 120 миллионов евро, из которых 50% были выделены для работы с союзами (организациями) иммигрантов и региональных органов власти, то в 2008 году он составлял уже 200 миллионов евро <1>.

--------------------------------

<1> Вся информация о деятельности и бюджете данной организации находится в свободном доступе на интернет-портале Фонда содействия и поддержки интеграции иностранцев. URL: http:// www.juntadeandalucia.es/ empleo/ www/ pmigratorias/ fondo_apoyo_2009.php?nav=1&valnav=28&idreg=264) (дата обращения: 08.08.2012).

 

Особое внимание в данном разделе плана посвящено Форуму по социальной интеграции иммигрантов, в состав которого входит 30 участников (10 членов Форума представляют государственные учреждения и организации, 10 - иммигрантские союзы (организации), еще 10 мест отдано иным представителям общественности). Структура Форума была утверждена на пленарном заседании 21 июня 2006 года. В его состав входят комиссия по образованию и упорядочиванию; комиссия по трудовой занятости и профессиональному образованию (повышению квалификации); комиссия по вопросам политической интеграции и политического участия; комиссия по правовым вопросам, взаимоотношениям с ЕС и международным сообществом.

Шестая глава плана посвящена основополагающим принципам интеграционной политики Испании, согласно которым интеграция представляет собой двусторонний процесс взаимовлияния, взаимодействия, взаимной ответственности мигрантов и принимающего общества, универсализацию прав и свобод человека и т.д. План содержит также механизмы и процедуры оценки эффективности работы Форума: ежегодные мониторинги; публикацию отчетных материалов "лучшего иммиграционного и интеграционного региона (автономии)"; обмен опытом; встречи заинтересованных сторон на высшем уровне и др.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что миграционная политика Испании являет собой пример полной интеграции. Основные ее направления закрепляют принцип уравнивания прав иностранного гражданина с правами граждан этой страны, как это и отражено в законе об иностранцах. В соответствии с данным законом к основным правам и свободам иностранных граждан отнесены участие их в государственном управлении через выборы в муниципальные органы; право на собрание после получения разрешения на пребывание или вида на жительство; право на создание организаций; право на общее образование, которое закреплено за всеми иностранными гражданами моложе 18 лет; право на работу и на социальное страхование; свобода участия в профсоюзах после получения разрешения на проживание или вида на жительство, а также разрешения на осуществление трудовой деятельности; право на медицинское обслуживание; право на жилищные субсидии дает иностранным гражданам-резидентам Испании доступ к государственной системе жилищных субсидий, имеющихся в Испании; равное с гражданами Испании налогообложение; право на неприкосновенность семьи; право на обжалование административных решений; право на бесплатную юридическую помощь.

Следует отметить, что Королевство Испания имеет одну из устойчивых традиций регулирования вопросов миграции. Принятый в 1985 году Органический закон о правах и свободах иностранцев в Испании был неоднократно изменен и дополнен. Последняя редакция этого Закона от 2009 года демонстрирует стремление государства (под воздействием решений Конституционного суда Испании, решений Европейского суда по правам человека, директив ЕС 2004/38/ЕС, 2003/109/ЕС и др.) содействовать гармонизации и унификации процессов правового регулирования миграции, однако ряд исторических, экономических и национальных особенностей налагает отпечаток на миграционное законодательство Королевства Испания. К таким особенностям относятся вопросы легитимизации незаконных мигрантов, ограничение семейной миграции, разделение миграционной и интеграционной политики, а также нашедшее отражение в законодательстве разделение интеграционной политики на региональный и государственный компоненты. Испания относится к тем государствам ЕС, которые ведут активную борьбу со всеми формами нелегальной миграции в стране. В противоположность Франции, отказавшейся в последнее время от проведения амнистий для нелегальных мигрантов, Испания регулярно проводит легализацию незаконно въехавших в страну мигрантов. Представляется, что подобные мероприятия по легализации нелегальных мигрантов принесут успех испанской миграционной политике и будут способствовать снижению напряженности в испанском обществе.

Особенностью новой миграционной политики Испании, продвигаемой в последние годы, стала ее нацеленность на урегулирование потока мигрантов в страну. Впервые (наряду с такими странами, как Германия, Италия и Великобритания) Испания представила свое видение миграционных проблем еще в 2002 году на саммите ЕС в Севилье, когда Испании как члену ЕС пришлось отказаться от политики упрочения контактов со странами Латинской Америки в пользу принятия единообразной политики ЕС, что в первую очередь означало усиление визового режима и контроля для граждан третьих государств и инкорпорирование стандартов и директив ЕС во внутреннее испанское право. Таким образом, став полноправным членом ЕС, Королевство Испания взяло на себя обязательства по проведению общеевропейской политики противодействия нелегальной миграции. В этом контексте было принято решение о том, что иностранец получает статус легального мигранта в случае, если он докажет, что более 10 лет находился на территории Королевства Испания. По мнению ряда авторов, подобная модель урегулирования потоков нелегального переселения в Испанию, в частности регулярно проводимые процессы амнистии, действуют на мигрантов, "как мерцающие надежды", и создают тем самым обоснованные требования для их легализации.

Большой резонанс в испанском обществе вызвало выступление 9 февраля 2011 года государственного секретаря Испании по вопросам иммиграции Анны Террон, заявившей о готовящихся изменениях и дополнениях в закон 2000 года и в регламент к этому Закону. Так, предполагается узаконить проживание в стране иностранцев, имеющих детей, рожденных на территории Королевства Испания. В рамках принципа "семейной оседлости" (arraigo familiar) родителям таких детей будет предоставлена "временная резиденция" (una residencia temporal). Если это осуществится, то нелегальные мигранты получат еще одну законную возможность свободно проживать в стране. Здесь нужно отметить, что подобная политика Испании пользуется поддержкой ЕС, о чем неоспоримо свидетельствует тот факт, что ежегодно вплоть до 2013 года Европейская комиссия по правам человека будет переводить на гуманитарные нужды в сфере миграции финансовые средства в размере 18,7 миллиона евро из Европейского фонда интеграции <1> и около 2,3 миллиона - из Европейского фонда поддержки беженцев <2>.

--------------------------------

<1> Fondo Europeo para la Integration, FEI.

<2> Fondo Europeo para los Refuglados, FER.

 

Современные дискуссии в области миграционной и интеграционной политики сводятся к вопросу о необходимости подписания "контракта с иностранцами об обязательной интеграции в стране", широко известного во французской модели как "contract d'accueil et d'integration". Ряд политических партий Испании (к примеру, оппозиционная Народная партия) выступают в поддержку этой инициативы, чтобы в случае нарушения обязательств данного контракта со стороны иностранца у государственных органов было правовое основание для лишения его вида на пребывание в стране и порядок высылки данного лица из страны был бы упрощен. Более того, обязанность подписать указанный контракт будет возложена и на тех, кто въезжает в страну впервые, и тех, кто уже давно проживает в Испании и приходит в иммиграционное ведомство за продлением вида на жительство, а также тех, кто захочет легально проживать на территории Испании в рамках программ миграционной амнистии.

Проводимая во Франции миграционная политика осуществляется по трем направлениям: 1) управление миграционными потоками; 2) борьба с нелегальной миграцией; и 3) интеграция иммигрантов, живущих во Франции. Незаконная миграция является большой проблемой для французского государства и общества. Особенно эта проблема обострилась после вступления в силу Шенгенского соглашения, облегчившего возможность перемещения между странами в связи с ослаблением внутреннего контроля за иммигрантами на едином европейском пространстве, и страны Европейского союза, которые ранее самостоятельно боролись с нелегальной миграцией, используя пограничный контроль, после введения этого Соглашения в действие такой контроль не используют. Страны - члены Евросоюза имеют право из соображений национальной безопасности периодически отменять действие Соглашения.

К ведению объединенной Европы в сфере миграционной политики относятся вопросы борьбы с нелегальными иммигрантами, а также координация миграционной политики стран-членов. Тем не менее в связи с образованием Шенгенской зоны свободного перемещения в большинстве стран Европы, в том числе во Франции, иммиграционное законодательство в целом изменяется в сторону ужесточения. Уменьшается также число стран, открытых для безвизового въезда, причем порой при этом рвутся даже традиционные исторические связи. Одновременно с этим во всех странах, в том числе и во Франции, становится более жесткой практика выдворения нелегальных иммигрантов. Если ранее дело о выдворении из страны затягивалось на несколько месяцев, а то и лет, то теперь соответствующая операция производится в течение нескольких дней. Однако это не помогает полностью решить проблему: выполняются только 20% решений местных властей о выдворении нелегальных иммигрантов. Всего же таких решений принимается 100 тысяч в год. Проблема осложняется тем, что нередко иммигранты уничтожают либо прячут свои документы, что делает невозможной идентификацию их личности. Кроме того, правительства некоторых стран отказываются взаимодействовать с Францией в вопросе о репатриации своих эмигрантов.

В целях борьбы с нелегальной иммиграцией в последнее время, как отмечалось выше, проводятся миграционные "амнистии", когда на короткий промежуток времени иммигрантам, уже находящимся в стране, предоставляется возможность легализоваться. Первая крупная амнистия во Франции была проведена в 1982 году, вторая - в 1997 году. Оба раза амнистии были осуществлены правительством социалистов, причем второй раз - в коалиции с коммунистами и партией зеленых. Вторая амнистия была проведена после многочисленных демонстраций, которые проводили как нелегальные иммигранты, так и французские правозащитные организации. В ходе нее было рассмотрено 140 тысяч обращений иммигрантов о легализации пребывания в стране, 80 тысяч из которых были удовлетворены. Тем не менее в ближайшее время иммиграционных амнистий не ожидается, хотя движение протеста среди лиц, не получивших легализации, по-прежнему не утихает <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.archipelag.ru/geoculture/new_ident/geocultwold/resumel (дата обращения: 08.08.2012).

 

Следует отметить, что миграционная политика Франции в последнее время также претерпела некоторые изменения в сторону интеграции иностранцев во французское общество. Так, например, 10 апреля 2003 года премьер-министр Жан-Пьер Раффарен и министр по социальным делам Франсуа Фийон представили в прессе Программу правительства по улучшению интеграции легальных иммигрантов, которая характеризуется "человечностью" в отношении легальных мигрантов и "закрытостью" в отношении нелегальных. Основой данной Программы является "контракт о приеме и интеграции". Иммигрантам, прибывающим во Францию на длительный срок или на постоянное проживание (в основном это прибывшие в рамках воссоединения семьи или получившие статус беженца), будет предложено подписать контракт, смысл которого заключается в следующем: иммигрант обязуется посещать курсы французского языка (от 200 до 500 часов) и курс "Ценности французского общества". В случае если иммигрант успешно пройдет обучение и получит соответствующий сертификат, то правительство обязуется выдать ему вид на жительство сроком на 10 лет. Если же иммигрант не прошел обучение, то он получает разрешение на проживание сроком на один год, после чего контракт может быть возобновлен только один раз. Для прохождения обучения французское правительство оказывает иммигранту финансовую помощь <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www/ rospersonal.ru/ facts_about_countries/ franciya/ franciya_organizacionnoe_ustrojst-vo_mi... (дата обращения: 08.08.2012).

 

Как показывает практика интеграции в Германии, Испании и Франции, в современных условиях глобализации миграция населения не является явлением случайным, одноразовым или хаотичным. Повышается в этой сфере уровень привлекательности Российской Федерации. В настоящее время Россия в "кричащей" степени становится пунктом приема и транзита в страны Европы и США незаконных трудящихся-мигрантов как между государствами - участниками СНГ, так и из иных сопредельных государств (Средней и Юго-Восточной Азии, Афганистана, Шри-Ланки, Вьетнама, Кореи, Китая).

Миграция, осуществляемая сегодня, обусловлена рядом детерминирующих обстоятельств, которые настолько интегрировались в социально-правовую действительность, что уже не кажутся негативными или несвойственными для современного общества или государства. Причин переселения людей много, однако наиболее весомыми следует признать причины социально-экономические. Незаконные мигранты (как правило, из стран СНГ <1>) перемещаются через Государственную границу Российской Федерации в поисках работы, лучших заработков, улучшения условий жизни, материальной помощи семье, приобретения более высокого статуса. Политические причины незаконной миграции могут ограничиваться бегством от идеологических, религиозных, этнических и иных притеснений.

--------------------------------

<1> См.: Kumo K. Migration and Regional Development in the Soviet Union and Russia: A Geographical Approach. M., 2003. P. 13 - 16.

 

Процесс миграции населения складывается из последовательно сменяющих друг друга действий: потенциальной миграции (волеизъявления и цели), собственно миграции, адаптации к новым условиям жизнедеятельности (приискание места жительства, работы, круга общения и т.д.) и идентификации (регистрация по постоянному месту жительства или временному месту пребывания). Например, миграция из стран СНГ (в большей степени из Молдовы, Узбекистана, Киргизии, Таджикистана, в меньшей из Беларуси, Казахстана, Украины), носит временный характер. Волеизъявление о переселении и цель самой миграции сводится, как правило, к экономическим выгодам - высокому заработку. Вьетнамская и корейская миграции, также относящиеся к типу трудовых, строятся по типу казарменного быта и организации своего цехового обособленного производства. Наиболее криминальной, по мнению ученых, считается китайская миграция - мигранты из Китая внедряются в бизнес, заключают фиктивные браки, представляют ложные сведения о родстве, незаконным путем приобретают недвижимое имущество, что позволяет достичь последнего этапа в процессе миграции - оседлости или идентификации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овчинникова Г.В. Направления преступной деятельности, связанные с незаконной миграцией // Преступность в изменяющемся мире и проблемы оптимизации борьбы с ней / Под ред. проф. А.И. Долговой. М., 2006. С. 374.

 

Особенности развития российского малого и среднего бизнеса увеличивают спрос на дешевый труд мигрантов, за счет использования которого такой бизнес получает нелегальный дополнительный доход, необходимый ему для поддержания рыночной конкурентоспособности. Более того, без незаконных связей представителей малого и среднего бизнеса с властными государственными структурами, основанными на коррупционной составляющей, эти виды бизнеса выжить практически не в состоянии. В результате нелегальные трудовые мигранты становятся уязвимой социальной категорией перед лицом преступной эксплуатации (проституции, долговой кабалы, рабского труда и др.).

Нелегальная работа мигрантов распространена в так называемых традиционно мигрантских секторах рынка занятости: строительстве; ремонте дорог и коммуникаций; уборке территорий и помещений; торговле на уличных рынках; в сфере общественных и домашних услуг; в сельском хозяйстве. С учетом слабой регламентации правового статуса трудящегося-мигранта в Российской Федерации, лица, нелегально (часто явно криминально) занятые в различных сферах бизнеса, составляют 90% всех работающих иностранных граждан на территории России. Последнее, безусловно, усиливает социально-правовую уязвимость трудящихся-мигрантов и влечет расширение форм их эксплуатации. Кроме того, спрос на дешевый неквалифицированный труд незаконных мигрантов со стороны теневой экономики вызван в большей степени институциональными факторами: борьбой теневого и формального секторов экономики, повышением спроса на теневую форму бизнеса перед официальной экономикой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Торговля людьми в Российской Федерации: обзор и анализ текущей ситуации по проблеме / Исследование выполнено канд. эконом. наук Е.В. Тюрюкановой совместно с Фондом "Институт экономики города" для рабочей группы агентств ООН и Международной организации по миграции (МОМ) по проблемам торговли людьми. М., 2006. С. 65 - 66.

 

Следует отметить, что проблема незаконной миграции стала краеугольным "камнем" в реализации миграционной политики практически каждого государства. Нельзя признать "островком" спокойствия и Российскую Федерацию. В настоящее время нарушения миграционных правил, положений о порядке въезда, выезда, пребывания, транзитного проезда и трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемые при отсутствии у них действительных документов либо ненадлежащем оформлении соответствующих документов, характеризуются далеко не единичными фактами. Трафик нелегальных мигрантов - явление массовое, представляющее угрозу экономической стабильности, общественной и национальной безопасности, а равно способствующее осложнению криминогенной обстановки в стране. Россия приняла ряд международных обязательств, предписывающих криминализацию деяний, ориентированных на уголовно-правовую борьбу с преступлениями в миграционной сфере. Ратифицировав <1> проанализированные ранее Конвенцию и дополняющий ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов, Российская Федерация встала на путь борьбы с незаконной миграцией, в том числе и путем использования уголовно-правовых норм.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 26 апреля 2004 года N 26-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее" // Российская газета. 2004. 29 апреля.

 

Не меньшее влияние на сферу борьбы с незаконным трафиком мигрантов в Российской Федерации оказали международные договоры, заключенные в рамках государств - участников Содружества Независимых Государств. В целом ряде таких документов борьба с незаконной миграцией рассматривается в числе приоритетных направлений регулирования миграционных процессов на территории всех стран Содружества.

В соответствии с ратифицированным в 2000 году Российской Федерацией Соглашением о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией <1> к "незаконным мигрантам" относятся граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного процесса через территории стран Содружества, а также граждане этих государств, нарушившие правила пребывания на территории какой-либо страны Содружества, установленные ее национальным законодательством.

--------------------------------

<1> Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. N 1 (28). С. 85 - 86. Далее - Соглашение о сотрудничестве СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Федеральный закон от 12 июля 2000 г. N 97-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией" // Российская газета. 2000. 14 июля.

 

Въезд граждан государств, не являющихся участниками этого Соглашения, лиц без гражданства и граждан других стран СНГ на территорию Российской Федерации возможен при условии выполнения ими требований национального законодательства Российской Федерации о правилах въезда, выезда, пребывания, транзитного проезда и международных договоров Российской Федерации. Лица, признанные беженцами или получившие убежище на территории одного из государств СНГ, въезжают на территории других стран Содружества (в частности, Российской Федерации) по аналогичным правилам.

Соглашение предусматривает сотрудничество в вопросах регулирования миграционных процессов: стороны Соглашения взаимодействуют в целях выработки механизма по депортации незаконных мигрантов и гармонизации национального законодательства каждого государства в области ответственности незаконных мигрантов и всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции. Кроме того, стороны обмениваются информацией о национальном законодательстве в области миграции и о его динамичности, образцах документов, удостоверяющих личность и дающих право на пересечение государственной границы, о выявленных каналах незаконной миграции и иных вопросах, касающихся выполнения условий Соглашения.

Еще одним международным документом, направленным на предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование преступлений, связанных с незаконной миграцией, торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами, стало Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью <1>. Такое сотрудничество, в частности, осуществляется путем обмена информацией о готовящихся или совершенных преступлениях, причастных к ним физических и юридических лицах, о корпорациях и объектах собственности, используемых для легализации (отмывания) доходов от преступной деятельности; исполнения запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий; розыска лиц, скрывающихся от уголовного преследования или отбывания наказания и др.

--------------------------------

<1> Бюллетень международных договоров. 2000. N 3. С. 3 - 10.

 

Система основных принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств - участников СНГ в обеспечении безопасности этих государств, общества и личности от угроз незаконной миграции закреплена также в Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции <1>.

--------------------------------

<1> Решение Совета глав государств СНГ "О Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции" (г. Астана, 16 сентября 2004 г.). Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс" (далее - Концепция сотрудничества СНГ в противодействии незаконной миграции).

 

Согласно Концепции под противодействием незаконной миграции понимается комплекс мер, обеспечивающих контроль за въездом, выездом, транзитом и пребыванием граждан государств - участников СНГ, третьих государств и лиц без гражданства на территориях стран Содружества, а также пресечение незаконной миграции на их территориях путем определения правового статуса и соответствия целей въезда таких лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть в государства - участники СНГ (в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью, а также следующих транзитом в третьи государства).

В целях унификации применения положений Концепции странами Содружества в ней предлагается использовать специальный терминологический аппарат. Так, в разделе 2 указанного Международного акта предлагаются следующие дефиниции:

"миграция населения" - перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства;

"незаконная миграция" - перемещение на территорию государства СНГ, пребывание, перемещение с его территории граждан государств СНГ, третьих государств и лиц без гражданства с нарушением законодательных предписаний;

"мигрант" - гражданин государства - участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства СНГ;

"незаконный мигрант" - гражданин государства - участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию страны СНГ;

"иностранный гражданин" - лицо, не имеющее доказательств о принадлежности к гражданству государства СНГ, на территории которого оно пребывает постоянно или временно, но имеющее доказательства принадлежности к гражданству (подданству) другого государства;

"лицо без гражданства" - лицо, в отношении которого не имеется доказательств о принадлежности к гражданству (подданству) какого-либо государства.

Программа сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012 - 2014 годы <1> рекомендует сторонам, в том числе Российской Федерации, реализовать целый комплекс мер по повышению эффективности противодействия незаконной миграции. Вот некоторые из них:

--------------------------------

<1> Решение Совета глав государств СНГ "О Программе сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012 - 2014 годы" (г. Душанбе, 3 сентября 2011 г.) // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

 

- регулярно рассматривать вопросы о состоянии эффективности взаимодействия государств СНГ в противодействии незаконной миграции и выполнении всех международных правовых документов, заключенных в рамках СНГ;

- продолжить работу по совершенствованию законодательных актов стран СНГ в сфере противодействия незаконной миграции;

- активизировать принятие нормативных правовых актов, в частности, об усилении уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконной миграцией; о выявлении и конфискации доходов, полученных в результате организации и содействия незаконной миграции; о лицензировании деятельности агентств по трудоустройству граждан за рубежом и туристической деятельности;

- продолжить работу по совершенствованию национальных механизмов выдворения (депортации, высылки) незаконных мигрантов;

- продолжить проводить совместные и (или) согласованные профилактические оперативно-розыскные мероприятия и специальные операции по выявлению и перекрытию каналов незаконной миграции, отслеживанию денежных потоков, проходящих через страны СНГ, при наличии оснований полагать существование связи между денежными потоками и незаконной миграцией; выявлению и пресечению деятельности физических и юридических лиц, транснациональных организованных групп, действующих в сфере незаконной миграции, противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных от организации и содействия незаконной миграции;

- продолжить практику создания в случае необходимости совместных оперативно-следственных групп из сотрудников компетентных органов в целях раскрытия преступлений транснационального характера, связанных с незаконной миграцией;

- работать над созданием специализированных учреждений временного содержания иностранных граждан, задержанных на период определения их правового положения, а также подлежащих выдворению (депортации, высылке).

Приведенные международные правовые акты направлены на реализацию задач, стоящих перед Российской Федерацией в сфере уголовно-правового противодействия незаконной миграции.

В отнюдь не исчерпывающем перечне таких задач можно обозначить следующие: противодействие вовлечению мигрантов в преступную деятельность транснационального характера, в том числе в международные террористические и экстремистские организации; развитие оперативного сотрудничества с компетентными органами иных государств и международными организациями в целях совместного противодействия незаконной миграции и торговле людьми; гармонизацию национального законодательства Российской Федерации в сфере унификации терминологии для повышения эффективности противодействия незаконной миграции, в том числе посредством более детальной криминализации преступлений, связанных с незаконной миграцией.

Современная международная (внешняя) миграция населения в Российской Федерации оказывает непосредственное влияние на все стороны развития нашего государства в целом, личности и общества в частности. Международная незаконная миграция оказывает противоречивое влияние на социально-экономическую жизнь общества <1>. Российская Федерация выступает своеобразным донором незапланированных инвестиций в иностранную экономику. Однако в последнее время международная миграция оказывает в большей степени отрицательное влияние на криминогенную обстановку в Российской Федерации, приобретая характер неконтролируемого процесса увеличения масштабов преступности.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Кононов А.А. Правовое регулирование международной миграции населения и его учет в деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

 

В России, где отмечается огромное количество незаконных мигрантов, ставится под угрозу расовая, культурная и религиозная стабильность общества, порождаются серьезные социальные проблемы. Отсюда и криминальные последствия - терроризм, торговля людьми, контрабанда, экстремизм. Соответственно, возникают вопросы о целесообразности увеличения количества мигрантов, возобновления системы "фильтрации" на границе Российской Федерации, отмены квотирования иностранной рабочей силы и разрешения на временное проживание <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Калюжная М.А. Незаконная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации в социальной и экономической сферах // Миграционное право. 2007. N 3. С. 34 - 36; Данилов А.П. Преступная миграционная реформа как одно из антинародных преступлений // Криминологи РФ. Научная сеть. URL: http://www.crimpravo.ru/blog/1342.html (дата обращения: 31.10.2011).

 

По оценке Федеральной службы государственной статистики РФ (далее - Росстат), миграционная ситуация в России представляет следующую картину. Численность постоянного населения на 1 декабря 2010 года составила 141,8 миллиона человек и с начала года уменьшилась на 81,6 тысячи человек (или на 0,06%). На соответствующую дату аналогичного периода предыдущего года (далее - АППГ) наблюдалось увеличение численности населения на 3,2 тысячи человек (+0,002%) <1>. Увеличилась и естественная убыль населения. Миграционный прирост в 2010 году на 56,0% компенсировал численные потери населения.

--------------------------------

<1> Информация о социально-экономическом положении России (2010 г.). Демография. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B10_00/Main.htm (дата обращения: 30.01.2012); Россия в цифрах. 2011: Крат. стат. сб. / Росстат. М., 2011. С. 88 - 89.

 

Численность постоянного населения России на 1 ноября 2011 года составила 142,9 миллиона человек, уменьшившись с начала года на 40,8 тысячи человек (-0,03% к АППГ). На соответствующую дату АППГ наблюдалось большее сокращение численности населения - на 82,4 тысячи человек (или на 0,06%). Естественная убыль населения в январе - октябре 2011 г. уменьшилась по сравнению с АППГ на 88,8 тысячи человек <1>. Однако миграционный прирост в этот период на 67,9% компенсировал численные потери населения.

--------------------------------

<1> Информация о социально-экономическом положении России (2011 г.). Демография. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B11_00/IssWWW.exe/Stg/dk12/8-0.htm (дата обращения: 30.01.2012).

 

За январь - октябрь 2011 года число мигрантов, сменивших место жительства в пределах России, увеличилось на 134,4 тысячи человек (+8,7% к АППГ). Миграционный прирост населения снизился на 47,2 тысячи человек (-35,3% к АППГ), что объясняется уменьшением числа зарегистрированных по месту жительства лиц, прибывших в Россию на 47,5 тысячи человек (-29,3% к АППГ), в том числе иммигрантов из государств - участников СНГ - на 43,9 тысячи человек (-30,0% к АППГ). Наряду с этим, Росстатом отмечалось уменьшение числа мигрантов, выбывших за пределы России на 0,3 тысячи человек (-1,0% к АППГ). В этот же период в обмене населением с государствами - участниками СНГ была выявлена тенденция к уменьшению миграционного прироста. По сведениям Росстата, увеличение прироста наблюдалось в миграционном обмене Российской Федерации только с Киргизией.

Миграция в Российскую Федерацию, особенно из стран Содружества со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер. Количество въехавших иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах.

Сказанное находит свое подтверждение в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации <1>, где отмечено, что массовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов России ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма, являются угрозой безопасности нашей страны. Развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования в России труда иностранных граждан, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. При этом среди иностранных работников, используемых в России, и российских граждан, работающих за рубежом, велика доля лиц, нелегально занимающихся трудовой деятельностью, что, в свою очередь, ведет к нарушению их трудовых и социальных прав. В Российской Федерации это создает угрозу национальному рынку труда и благоприятствует развитию теневой экономики.

--------------------------------

<1> См.: раздел I Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: утв. распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.

 


Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 187; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!