Глава 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПОДХОД
К ПРОЦЕССАМ МИГРАЦИИ И ПРЕСТУПНОСТИ
§ 1. Современное иммиграционное законодательство
Несмотря на существующие объективные различия Великобритании, Австралии, Канады и США, подходы к иммиграционной политике и, следовательно, к формированию иммиграционного законодательства, многое в конечном итоге в законодательстве этих стран совпадает. В первую очередь это вызвано тем огромным влиянием, которое оказало на формирование права этих стран вначале общее, а затем и статутное право Соединенного Королевства. Современный этап развития законодательства стран общего права характеризуется обратным воздействием законодательных подходов Австралии и Канады на право Великобритании. Именно иммиграционное законодательство являет собой яркий пример этого, хотя и во многих других отраслях права такое влияние заметно. Вместе с тем следует отметить, что британское иммиграционное законодательство, безусловно, испытывает на себе влияние и права ЕС, поскольку Британия остается в то же время европейским государством.
Как отмечает ведущий российский эксперт в области миграционного права академик Т.Я. Хабриева <1>, в отличие от моделей, применяемых в других европейских государствах, миграционное законодательство Великобритании (хотя и в значительно меньшей степени, чем в Австралии, Канаде и США) практически не консолидировано, раздроблено и вследствие этого менее стабильно, что особенно стало заметно в последние годы, когда напряженность миграционных потоков значительно усилилась.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 259.
Основу современного иммиграционного права Соединенного Королевства образуют следующие законы: Закон об иммиграции 1971 года <1>; Закон об иммиграции 1988 года <2>; Закон об иммиграционных спорах и предоставлении убежища 1993 года <3>; Закон об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года <4>; Закон о Специальной комиссии по иммиграционным спорам 1997 года <5>; Закон об иммиграции и предоставлении убежища 1999 года <6>. В начале XXI века к ним добавился целый ряд важных законов, а именно: Закон о гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища 2002 года <7>; Закон об иммиграции (обращение с истцами и другие вопросы) и предоставлении убежища 2004 года <8>; Закон о границах Соединенного Королевства 2007 года <9>, Закон об уголовной юстиции и миграции 2008 года <10>, а также Закон о границах, гражданстве и иммиграции 2009 года <11>. Кроме этого, чрезвычайно важными актами в этой области остаются подзаконные акты, и в первую очередь правила, издаваемые МВД Великобритании.
|
|
|
--------------------------------
<1> Immigration Act 1971.
<2> Immigration Act 1988.
<3> Asylum and Immigration Appeals Act 1993.
<4> Asylum and Immigration Act 1996.
<5> Special Immigration Appeals Commission Act 1997.
<6> Asylum and Immigration Act 1999.
<7> Nationality, Immigration and Asylum Act 2002.
<8> Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc.) Act 2004.
<9> UK Borders Act 2007.
<10> Criminal Justice and Immigration Act 2008.
<11> Borders, Citizenship and Immigration Act 2009.
Несмотря на неоднократные изменения и дополнения, а также издание большого числа последующих законодательных актов, Закон об иммиграции 1971 года остается ведущим актом в области регулирования миграционного контроля. Статус британских граждан и иностранцев в этом Законе определяется путем их наделения правом местожительства (right of abode) в Соединенном Королевстве. Первые имеют право местожительства, которое представляет собой совокупность свободы проживания на территории Соединенного Королевства, свободы въезда и свободы выезда (ч. 1 ст. 1). Вторые, не имеющие права местожительства, по Закону имеют возможность получить разрешение на проживание, работу и обустройство на территории Великобритании ("live, work and settle" - ч. 2 ст. 1).
Закон 1971 года учредил три важнейшие характеристики статуса иностранцев: они могут быть допущены на территорию Соединенного Королевства только по индивидуальному разрешительному акту иммиграционного чиновника; пребывание иностранцев, уже находящихся на территории Великобритании на момент принятия Закона 1971 года, также подлежало легализации посредством индивидуального разрешительного акта; въезд и проживание иностранцев может носить либо срочный, либо бессрочный (т.е. необусловленный никаким сроком) характер. Вторая часть закона посвящена вопросам обжалования административных решений иммиграционных властей. Что же касается содержания уголовно-правовых норм, то они сконцентрированы в третьей части Закона, состоящей из 28 статей, регулирующих в том числе и уголовно-процессуальные вопросы.
|
|
|
Следующими важными актами стали Закон об иммиграции 1988 года, внесший дополнения и существенные изменения в Закон 1971 года, и Закон об иммиграционных спорах и предоставлении убежища 1993 года, принятые во исполнение обязательств Великобритании в связи с ратификацией Конвенции о статусе беженцев 1951 года (и дополнительного Протокола к ней 1967 года). Статья 33 Конвенции запрещает изгнание иностранцев государствами - участниками Конвенции на те территории, где существует угроза для их жизни, телесной неприкосновенности или свободы по расовым, религиозным, этническим, социальным или политическим причинам. Как правило, такими территориями являются государства происхождения беженцев. Иностранцы, претендующие на приобретение статуса беженцев, должны доказать, что их страх подвергнуться преследованию по указанным в Конвенции мотивам носит обоснованный характер.
|
|
|
Следующий этап развития иммиграционного законодательства - принятие еще двух актов, а именно Закона об иммиграции и предоставлении убежища 1996 года и Закона о Специальной комиссии по иммиграционным спорам 1997 года. Следует отметить, что в Законе 1996 года прослеживается тенденция к ужесточению иммиграционного контроля путем введения более четкого разграничения статусов иммигранта и беженца. Это означает, что каждому небританцу, желающему получить допуск на территорию Соединенного Королевства, в принципе открыт либо путь иммигранта, либо путь беженца, которые стали пересекаться все реже и реже.
Закон о предоставлении убежища и иммиграции 1999 года, представляющий собой радикальную редакцию Закона об иммиграции 1971 года, разграничил два правовых режима для лиц, не имеющих британского гражданства: режим индивидуального права на въезд, который основан на реальном разрешительном акте иммиграционных властей, и режим индивидуального права на проживание в Соединенном Королевстве, также основанный на специальном разрешительном акте иммиграционных властей для лиц, уже находящихся на территории Соединенного Королевства. Тем самым он начал закреплять начавшуюся после Второй мировой войны тенденцию развития иммиграционного законодательства, направленную на использование разных инструментов контроля.
Первый режим представляет собой инструмент предварительного иммиграционного контроля, а второй режим - инструмент последующего иммиграционного контроля, действующий в отношении лиц, которые находятся на территории Великобритании на весьма спорных основаниях, но не могут быть высланы из страны с учетом ее международных обязательств, вытекающих из Конвенции 1951 года.
Закон о границах Великобритании 2007 года, помимо прочего, ввел обязательный биометрический вид на жительство для иммигрантов из стран, не являющихся членами ЕС, а также значительно усилил полномочия по иммиграционному контролю. Законом об уголовной юстиции и иммиграции 2008 года был установлен специальный статус для лиц, подлежащих защите в соответствии с Женевской конвенцией, в связи с чем введена специальная категория мигранта - уголовного преступника. Закон о границах, гражданстве и иммиграции 2009 года внес дополнения в действующее иммиграционное и таможенное законодательство.
Особенностью подхода британского законодателя (в отличие от других европейских стран) является отсутствие административной ответственности за иммиграционные нарушения. Следовательно, иммиграционные правонарушения преследуются только в уголовном порядке. Такой подход вызван в первую очередь тем, что британское административное право - комплекс правовых норм, регулирующих организацию и деятельность административных органов. Главная задача административного права состоит в поддержании равновесия между эффективной административной властью и защитой отдельных лиц и общества в целом от злоупотребления этой властью. Поскольку в Великобритании законодательство не кодифицировано и отсутствует Уголовный кодекс, нормы, устанавливающие уголовную ответственность за нарушение иммиграционного права, содержатся в целом ряде законов.
Помимо большинства перечисленных выше законов, уголовные санкции содержатся также в Законе о половых преступлениях 2003 года <1>, регламентирующем вопросы борьбы с незаконным трафиком людей в целях сексуальной эксплуатации, и Законе о документах, удостоверяющих личность 2010 года <2>, заменившем Закон 2006 года с аналогичным названием. Последним актом в качестве нового метода иммиграционного контроля были введены для мигрантов удостоверения личности (ID card), с помощью которых работодатели могут конфиденциально проверить легальность въезда и пребывания потенциального работника в Великобритании.
--------------------------------
<1> Sexual Offences Act 2003.
<2> Identity Documents Act 2010.
Еще одним важным моментом британского развития законодательства стало подписание правительством Соединенного Королевства Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми, что позволило приступить к реализации мер по осуществлению ее требований <1>. Нормы, объявившие торговлю людьми преступлением, включены в ст. ст. 57 - 60 Закона о половых преступлениях 2003 года (торговля людьми в целях сексуальной эксплуатации) и в ст. 4 Закона об убежище и иммиграции 2004 года (торговля людьми в целях эксплуатации труда). Имеются также некоторые другие законодательные меры, относящиеся к вопросам торговли людьми, а именно Закон о посредниках по найму рабочей силы 2004 года (создано управление по регулированию деятельности посредников по найму рабочей силы), и Закон о доходах от преступной деятельности 2002 года, рассматривающий вопросы отмывания денег и ареста имущества. В 2007 году был опубликован национальный план действий в области торговли людьми <2>.
--------------------------------
<1> См.: New Deal for Trafficking Victims // The Guardian. 2007. 24 March. URL: http://www.guardian.co.UK/immigration/story/0,,2041718,00.html (дата обращения: 08.08.2012).
<2> URL: http://www.homeoffice.gov.uk/documents/humantraffick-action-plan (дата обращения: 08.08.2012).
Весьма важную роль в применении иммиграционного законодательства выполняют периодически обновляемые иммиграционные правила МВД Великобритании (далее - Правила). Эти Правила, издаваемые министром внутренних дел на основании Закона об иммиграции 1971 года, подлежат последующему представлению в парламент. Следует отметить, что Правила представляют собой объемный документ, включающий в себя несколько сотен предписаний, которые регулируют почти все иммиграционные вопросы, в том числе связанные с предоставлением убежища, т.е. они фактически суть иммиграционного законодательства. Правила излагают законодательные нормы не юридическим, а бытовым языком, т.е. более доходчивым образом, и в этом смысле они считаются весьма практичными. Правила носят описательный характер, в них подробно показано, как именно должен действовать человек с учетом конкретных обстоятельств. Вместе с тем данное качество Правил дает возможность для их менее строгого (в отличие от законодательства) толкования, хотя надо признать, что на протяжении многих лет своего действия они стали более конкретными.
Помимо перечисленных выше законодательных актов и правил, определенный интерес, на наш взгляд, представляет новая пятилетняя программа, которая была разработана и принята в декабре 2009 года двумя британскими министерствами - юстиции и внутренних дел - на основе Пакта по миграции и так называемой Стокгольмской программы <1>. Пакт по иммиграции, подписанный в октябре 2008 года, среди прочего предусматривает усиление кооперации, особенно применительно к пограничному контролю, и обязанность повысить цели и полномочия для Frontex. В результате государства-члены действуют только сообща для достижения краткосрочных политических целей, совместная политика ЕС зачастую критикуется за "милитаризацию" миграционного контроля над преступностью за средиземноморскими границами ЕС. По мнению британских составителей программы, главное внимание должно быть сконцентрировано на усилении пограничного контроля; ужесточении санкций, применяемых в отношении лиц, занимающихся контрабандой и трафиком людей - нанимателей незаконных мигрантов; ведении переговоров со странами происхождения о депортации их граждан; и разработке ad hoc программ по регулированию.
--------------------------------
<1> Пакт по миграции закрепляет ряд политических договоренностей государств ЕС, в частности, по поддержке привлечения высококвалифицированных специалистов из третьих стран, борьбе с нелегальной иммиграцией, усилению мер пограничного контроля и координации политики по предоставлению убежища. В вопросе борьбы с нелегальной миграцией Пакт предлагает заключить соглашения о реадмиссии на уровне ЕС и на двустороннем уровне с теми странами, с которыми возникает потребность это сделать, развивать сотрудничество стран-членов в вопросе экстрадиции нелегальных мигрантов. В документе также предусматривается необходимость усилить охрану границ, в частности, разработать общую систему использования биоматематических данных при выдаче виз до 1 января 2012 года, усилить сотрудничество со странами происхождения нелегальных мигрантов относительно контроля внешних границ стран - членов ЕС. Council of the European Union, European Pact on Immigration and Asylum, 24 September 2008, 13440/08. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/48fc40b62.html (дата обращения: 08.08.2012), URL: http://www.kapital-us.ru/articles/article/182651 (дата обращения: 08.08.2012), Стокгольмская программа, принятая на саммите ЕС в декабре 2009 года, касается полицейского и юридического сотрудничества в ЕС, также введения единой иммиграционной политики и борьбы с нелегальной иммиграцией. URL: http://politobraz.ru/evrosoyuz-v-borbe-s-novymi-vyzovami-bezopasnosti; http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=2103&artikel=3302560 (дата обращения: 08.02.2012).
Подобно Великобритании, Австралия имеет развитое законодательство, регулирующее иммиграционные вопросы. В соответствии со ст. 51 Конституции Австралии федеральный парламент наделен правом принимать законы о натурализации и иностранцах. Австралия является страной - участником многих международных конвенций по миграции <1>. Согласно Конституции Австралии, ее международные договоры не становятся автоматически частью национального законодательства и не обладают высшей юридической силой, поэтому во всех случаях требуется их последующая имплементация парламентом. Основным национальным законом, регулирующим вопросы миграции в Австралии, является Закон о миграции 1958 года <2>, пришедший на смену Закону об ограничении иммиграции 1901 года. Закон 1958 года представляет собой весьма объемный документ, состоящий более чем из 500 статей, регулирующих вопросы въезда в страну, статуса иностранцев, выдачи виз, а также вопросы выдворения иностранцев за пределы Австралии и депортации. В нем также установлена уголовная ответственность за совершение многих преступлений в сфере миграции и регулируются процессуальные вопросы.
--------------------------------
<1> Международная конвенция по борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 года, Международная конвенция о запрещении торговли совершеннолетними женщинами 1933 года, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (UNTOC) и дополнительные протоколы к ней: Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее 2000 года (The Trafficking Protocol) и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху 2000 года (The Smuggling Protocol), Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года и Протокол ООН, касающийся статуса беженцев 1967 года и др.
<2> Migration Act 1958.
В 2007 году Законом о внесении изменений и дополнений в Закон о миграции (санкциях для работодателей) <1> была введена норма об уголовной ответственности за предоставление работы лицам, не имеющим действующей австралийской визы. Вопросы выдачи австралийских виз, отказа в их выдаче более детально прописаны в Правилах о миграции 1994 года (Migration Rules). В отличие от Великобритании, в Австралии имеется Федеральный уголовный кодекс, в котором регулируются вопросы, связанные с незаконной миграцией. В нем установлена уголовная ответственность за незаконный ввоз (контрабанду) иммигрантов (разд. 73 гл. 4 "Smuggling") и торговлю людьми (разд. 271 гл. 8 "Trafficking" была включена в УК Австралии в 2005 году <2>).
--------------------------------
<1> Migration Amendment (Employer Sanctions) Act 2007.
<2> Criminal Code Amendment (Trafficking in Persons) Act 2005, изменения внесены в связи с ратификацией Австралией Дополнительного протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми 2000 года в рамках процесса имплементации международного законодательства.
В современной Канаде базовыми законами в сфере иммиграционной политики являются: Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 года <1> и сопровождающие его новые правила и процедуры <2>, регулирующие вопросы, связанные с въездом, пребыванием и выездом из страны, включая формы заявлений, виды виз, размер пошлин, требования к прохождению медицинского освидетельствования, а также правила о депортации; Уголовный кодекс Канады <3>; Закон о безопасности морского судоходства 1994 года <4>.
--------------------------------
<1> Immigration and Refugees Protection Act 2001. Statutes of Canada 2001. Chap. 21. Bill C-11, Assented to 1st November, 2001. URL: http://www.parl.gc.ca (дата обращения: 08.08.2012).
<2> Canada Gazette. Part II. Immigration and Refuge Protection Regulation. 2002. 11 June. Extra Vol. 136. N 9. Ottawa. Friday, June 14.
<3> Criminal Code (RSC. 1985. Ch. C-46).
<4> Marine Transportation Security Act 1994.
Вместе с тем, говоря об иммиграционной политике и законодательстве Канады, нельзя не сказать о той особой роли, которую в канадском обществе сыграла и продолжает играть политика мультикультурализма, провозглашенная в 1971 году и закрепленная в Законе о канадском мультикультурализме 1988 года <1>. Развивая мультикультурализм, Канада признает потенциал всех канадцев, как коренных, так и иммигрантов, побуждая их к интеграции в общество и активному участию его в решении социальных, культурных, экономических и политических вопросов. Канада стала первой страной в мире, принявшей мультикультурализм в качестве официальной политики, подтвердив таким образом значение и достоинство всех канадских граждан независимо от их расового или этнического происхождения, их языка или их религиозной принадлежности. Опыт Канады показывает, что мультикультурализм поощряет расовую и этническую гармонии и межкультурное взаимопонимание. В Канаде без оказания давления, без принудительной ассимиляции и отказа от своей культуры иммигранты свободно выбирают новое гражданство, потому что они хотят быть канадцами, разделяя базовые ценности демократии с другими канадцами. Принципы политики мультикультурализма остаются актуальными и сегодня, став ответом на различные потребности и проблемы разных национальностей. Каждый год министр по вопросам гражданства, иммиграции и мультикультурализма представляет в парламент доклад, в котором излагаются достижения правительства Канады в осуществлении этого закона.
--------------------------------
<1> Canadian Multiculturalism Act RSC, 1985, Ch. 24 (4th Supp.) [1988, Ch. 31, assented to 21st July, 1988].
Следует отметить, что первоначально население Канады состояло из аборигенов, французов и англичан. С течением времени в Канаду приехали миллионы иммигрантов различной этнической и религиозной принадлежности. Сегодня Канада является домом более чем для 200 различных этнических групп, и их разнообразие значительно варьируется от региона к региону. Согласно переписи 2006 года видимые меньшинства, например, составили 16,2% общей численности населения Канады.
Статистические прогнозы показывают, что в Канаде это разнообразие, скорее всего, будет продолжать расти в будущем. Ожидается, что к 2031 году канадское население, принадлежащее к явным (видимым) меньшинствам, увеличится до 29 - 32%. С увеличением иммиграции из неевропейских стран Канада становится обществом более религиозно разнообразным, и демографические прогнозы показывают, что эта тенденция также продолжится, а к 2031 году нехристианские религиозные общины будут представлять около 14% всего населения Канады (против 6,3% в 2001 году). В отличие от других стран канадский подход к разнообразию поддерживается государственной политикой, программами и услугами, разработанными и реализованными на всех уровнях государственного управления на всей территории Канады.
Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 года, принятый взамен Закона об иммиграции 1967 года, был необходим в силу необратимых глобальных изменений миграционных процессов, увеличения числа мигрантов и требований об ужесточении ответственности за незаконную миграцию и связанные с ней преступления. Этот Закон определяет основные цели миграционной политики Канады и, прежде всего: создание механизмов для привлечения квалифицированных работников; содействие быстрому воссоединению семей; ужесточение требований, предъявляемых к лицам, въезжающим на территорию Канады на временное и постоянное жительство, с целью пресечения въезда лиц, которые могут быть потенциально опасны или создать угрозу безопасности канадского общества; предоставление убежища.
Основным государственным органом, полномочия которого связаны с реализацией положений Закона, является министерство гражданства и иммиграции. В отличие от Закона 1967 года, Закон 2002 года содержит ряд новых положений, связанных с углубившимися процессами глобализации и изменившимися потребностями государства. В настоящее время можно констатировать факт, что канадское иммиграционное законодательство в первую очередь направленно на привлечение не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто обладает высоким уровнем образования. В связи с этим большее внимание в балльной системе стало уделяться уровню образования потенциальных мигрантов. Кроме того, были повышены требования к знанию английского или французского языка как факторов быстрой интеграции в канадское общество.
Канадская иммиграционная политика становится более диверсифицированной. В ней все большее внимание уделяется временным мигрантам в Канаду как важному каналу привлечения высококвалифицированных специалистов и студентов. Законодатель уделил особое внимание процессу воссоединения семей, расширив круг близких родственников и облегчив таким образом процесс иммиграции последних. В число близких родственников теперь включены лица, состоящие в так называемом гражданском браке (как противоположных полов, так и однополые), а также нетрудоспособные дети до 22 лет (ранее ребенок признавался нетрудоспособным лишь до 19-летнего возраста).
В связи с увеличением числа незаконных мигрантов, а также числа преступлений, связанных с незаконной миграцией, таких как контрабанда людей и торговля людьми, законом был введен целый ряд положений, направленных на усиление мер безопасности. В частности, в целях предупреждения подделки документов введены новые формы удостоверений личности иммигрантов (пластиковые карточки), обладающие модернизированными средствами защиты. Вводятся дополнительные основания для отказа во въезде на территорию страны лицам, которые могут представлять угрозу национальной безопасности. Предусматривается усиление пограничного контроля как с технической точки зрения (оборудование пунктов пограничного контроля новыми средствами сканирования, дактилоскопия и др.), так и с юридической (ограничение в приеме апелляционных жалоб от лиц, совершивших или подозреваемых в совершении преступлений и др.). Ужесточаются наказания за содействие и организацию нелегальной миграции, торговлю людьми, за подлог или подделку документов.
Отвечая на многочисленные критические замечания относительно Закона 2002 года, Элинор Каплан, бывшая в то время министром иммиграции, сказала: "Дверь, которую мы хотим держать закрытой, - это дверь в Канаду через "черный ход". Лица, совершившие серьезные преступления, террористы, действия которых угрожают безопасности канадцев, претенденты на статус беженцев, предоставившие ложные свидетельства, не попадут в Канаду через "черный ход", не получат статус иммигранта и будут депортированы из Канады. Те, кто пытается нелегально въехать на самолетах и кораблях, будут арестованы и предстанут перед судом. Эта мера не позволит использовать их в качестве рабов за долги, связанные с нелегальным въездом в страну". Новый Закон преграждает дорогу преступникам, претендующим на получение статуса беженца, включая и тех, кто был осужден в Канаде или был приговорен к заключению сроком от двух лет и более у себя на родине <1>.
--------------------------------
<1> См.: Владимирова М.А. Законодательные основы иммиграционной политики Канады. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2003/095/analit03.php (дата обращения: 08.08.2012).
Распределение полномочий в области проведения миграционной политики между федеральными органами государственной власти и органами власти провинций и территорий устанавливается нормами конституции, где регулирование общественных отношений в рассматриваемой области отнесено к сфере совместного ведения федерального центра и провинций. На федеральном уровне принимаются законы и подзаконные акты, имеющие обязательную силу на всей территории Канады и устанавливающие основы миграционной политики, критерии отбора лиц, претендующих на получение статуса гражданина либо временного работника, а также беженца. Согласованность интересов государственных органов различного уровня достигается путем проведения консультаций и выработки совместных соглашений по вопросам численности, распределения и расселения иммигрантов на территории страны, их интеграции и трудовой политики, а также разработки иммиграционных программ провинций. Иммиграционные программы провинций направлены на привлечение лиц, удовлетворяющих требованиям, выдвинутым местными властями, на долгосрочное поселение и работу в провинции. Следует подчеркнуть, что иммиграционные программы франкоязычного Квебека существенно отличаются от программ других провинций Канады <1>.
--------------------------------
<1> См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003.
Обеспечение реализации иммиграционной политики невозможно без создания и воплощения превентивных и карательных мер в целях борьбы с нелегальной миграцией, что также нашло отражение в Законе 2002 года.
Говоря о национальном иммиграционном законодательстве Соединенных Штатов Америки, необходимо обратиться к Основному закону этой страны. Конституция США в разд. 8 ст. I прямо предусматривает полномочия конгресса США на установление правил международных коммерческих отношений и единообразных правил натурализации. Вместе с тем данный нормативный правовой акт не содержит каких-либо указаний на то, каким образом и каким органом должны регулироваться миграционные процессы.
Неоднократно толкуя данное положение конституции, Верховный суд США отмечал, что полномочиями по регулированию миграционных процессов обладают только федеральные органы власти, "невозможно представить иной вопрос, по которому полномочия конгресса были бы столь явными, как в отношении иностранцев" <1>. Существуют и более ранние указания Верховного суда США на неотъемлемость полномочий федеральных властей по отношению к миграции, которые "проистекают от суверенитета и необходимы для поддержания нормальных международных отношений, защиты страны от иностранного засилья и других опасностей, поэтому осуществляются исключительно политической властью" <2>.
--------------------------------
<1> Padilla-Padilla v. Gonzales, 463 F.3d 972, 978 (9th Cir. 2006). Верховный суд процитировал свое решение, принятое по делу Fiallo v. Bell, 430 U.S. 787, 792 (1977).
<2> Chinese Exclusion Case, 130 U.S. 581, 609 (1889). Данная формулировка применялась также в деле Saavedra Bruno v. Albright, 197 F.3d 1153, 1159 (D.C. Cir. 1999).
Полномочия конгресса охватывают не только вопросы приема иммигрантов, но и вопросы о высылке и депортации иностранцев, основанные непосредственно на праве конгресса США запретить въезд в страну <1>. При этом Верховный суд США не воспринимает абсолютно все постановления властей штатов относительно иностранцев как регулирующие процессы иммиграции. Однако в любом случае такие законодательные положения могут быть отменены федеральными властями <2>.
--------------------------------
<1> Fong Yue Ting v. United States, 149 U.S. 698, 707 (1893), Kay v. Reno, 94 F. Supp. 2d 546, 551 (M.D. Pa. 2000); Taniguchi v. Schultz, 303 F.3d 950, 957 (9th Cir. 2002).
<2> См.: Herrera-Iniriov. INS, 208 F.3d 299, 307 (1st Cir. 2000).
Примером последнего противостояния штатов и федерации стали законы о борьбе с незаконной миграцией, принятые в 2010 году в отдельных штатах США. По сообщениям Associated Press, 12 декабря 2011 года Верховный суд США принял к рассмотрению жалобу штата Аризона на решение федерального суда, которым был заблокирован ряд положений Закона по борьбе с нелегальной миграцией этого штата <1>. В частности, речь идет о пункте, согласно которому полицейские имеют право останавливать людей, показавшихся им подозрительными, и проверять законность их пребывания на территории США. Еще один спорный пункт обязывает мигрантов всегда носить при себе документы. Закон о борьбе с нелегальными мигрантами был принят в Аризоне в апреле 2010 года и вызвал массовые протесты среди населения штата, а также недовольство федеральных властей, которые считают, что борьба с нелегальной миграцией находится в их ведении. В результате администрация президента Барака Обамы обратилась в суд с просьбой признать Закон неконституционным в суде. В июле 2010 года федеральный суд Аризоны заблокировал отдельные положения Закона, апелляционная жалоба, поданная властями штата, была отклонена.
--------------------------------
<1> URL: http://us-america.ru/print/news/4217 (дата обращения: 13.12.2011).
Следует отметить, что аналогичные законы были приняты в штатах Алабама, Южная Каролина, Юта, Джорджия и Индиана и также были оспорены в судах как федеральным правительством, так и инициативными группами граждан. Наиболее жестким из них оказался принятый в Алабаме закон, часть положений которого также была временно заблокирована апелляционным окружным судом. В частности, суд запретил применять положение, согласно которому власти штата могли требовать от школ проверки учеников на предмет их принадлежности к семьям нелегальных мигрантов. Также суд заблокировал законодательную норму, в соответствии с которой нелегальное нахождение в Алабаме приравнивалось к уголовному преступлению. Между тем право полицейских задерживать жителей штата на основании собственных подозрений для проверки законности их нахождения в Алабаме было оставлено в силе. В сентябре 2011 года некоторые положения закона уже были заблокированы федеральным судом Алабамы. Тогда были признаны нарушающими федеральную юрисдикцию пункты о запрете мигрантам поступать в университеты, а также наниматься на работу. В целом закон был признан легитимным. Из-за принятия этого закона многие мигранты начали забирать своих детей из школ из-за боязни оказаться депортированными. Как отмечает Agence France-Presse, ходить на занятия прекратили около двух тысяч учащихся <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://justanews.ru/general/10846165767 (дата обращения: 08.08.2012).
Позднее вопрос о спорном законе, принятом в штате Аризона для борьбы с нелегальной иммиграцией, был рассмотрен Верховным судом США, который его частично одобрил, в частности тот пункт, согласно которому полицейские имеют право останавливать людей, показавшихся им подозрительными, и проверять законность их пребывания на территории США. В то же время судьи Верховного суда США выразили обеспокоенность той частью законодательного акта, в соответствии с которой преступлением считается отсутствие у нелегалов при себе документов или поиск ими работы <1>. Как отмечается в американской прессе, существует "серьезная угроза", что помимо перечисленных выше штатов аналогичные законы могут принять еще 24 штата <2>.
--------------------------------
<1> URL: http://ru.euronews.com/2012/04/25/controversial-arizona-immigration-law-goes-to-us-supreme-court (дата обращения: 08.08.2012).
<2> URL: http://www.huffingtonpost.com/2012/04/22/arizona-immigration-law-supreme-court_n_1443116.html (дата обращения: 08.08.2012).
Федеральное иммиграционное законодательство достаточно разнообразно и пересекается со многими другими отраслями права. Следует отметить, что первый опыт регулирования иммиграции мы наблюдаем уже с начала становления США как государства - иммиграционные законы стали издаваться уже в конце XVIII века. В 1778 году был принят Закон об иностранцах и подстрекательстве к мятежу. Однако данный Закон вызвал массу нареканий и общественное недовольство, поэтому уже в 1800 году был отменен. В 1787 году появилось само понятие "иммигрант", ранее прибывающих в Америку называли поселенцами и колонистами. В 1790 году был принят Закон о натурализации, согласно которому любой белый свободный иностранец мог стать гражданином США. Одним из первых законов, касавшихся иностранцев, был Закон о враждебных иностранцах 1798 года, принятый под воздействием опасений, вызванных Французской революцией и влиянием Папы Римского. В 1800 году этот Закон был отменен.
Вплоть до 1875 года регулированию процессов иммиграции федеральные власти не уделяли внимания, эти вопросы сами собой перешли под юрисдикцию законодательных собраний штатов, однако с этого года из-за увеличивающегося притока иммигрантов федеральные органы власти начинают регулирование иммиграции.
В 1819 году в США принимается закон, вводящий учет прибывающих в страну иностранцев. За последующие сорок лет иммиграционное законодательство стало еще более жестким, конгресс США установил законодательные ограничения для въезда достаточно широкому кругу "нежелательных элементов" - в 1875 году был принят закон, запрещавший въезд в страну проституток. Затем поэтапно въезд в страну был запрещен для лиц, осужденных за определенные виды преступлений; лиц, страдающих психическими расстройствами; нищих; многоженцев; эпилептиков; лиц с инфекционными заболеваниями; людей, публично дискредитировавших себя (в 1882 году к этому списку прибавились китайские подданные, а после убийства президента Мак-Кинли в 1901 году - анархисты). Законодательное закрепление получил принцип, в соответствии с которым негражданам мог быть ограничен въезд в страну по основаниям расовой принадлежности или идеологии. В этот же период принимаются первые законодательные положения, направленные за защиту внутреннего рынка труда.
Уже в 1921 году стало очевидно, что принятых мер оказалось недостаточно, поэтому Законом о национальном происхождении, вступившим в силу в 1924 году, к качественным ограничениям иммигрантов было добавлено и количественное ограничение иммигрантов - квоты. Данные ограничения носили национальный характер и были направлены против иммигрантов из Азии, Южной Америки, Африки. Европейскую часть такие ограничения коснулись лишь по отношению к выходцам из выше названных регионов, в остальном иммигранты из Европы не подпадали под количественные ограничения. В этом же году в США законодательно закрепляется визовая система. Закон 1929 года дал право властям проверять законность пребывания в стране иностранца с возможной последующей высылкой.
Законом о регистрации иностранцев 1940 года введены обязательный учет и представление данных обо всех находящихся в США иностранцах. Законом о внутренней безопасности 1950 года каждому иностранцу предписано регистрироваться в службе иммиграции и сообщать об изменении своего адреса. В 1952 году, преодолев вето президента Гарри Трумэна, конгресс США принял Закон об иммиграции и гражданстве <1>, известный также как Закон Маккарэна-Уолтера (McCarran-Walter Act), который несколько изменил и систематизировал действовавшее на тот момент иммиграционное законодательство, а впоследствии был включен в Свод законов США в качестве титула восьмого "Иностранцы и гражданство". Указанный нормативный правовой акт, кодифицировавший предшествующее законодательство, и по сей день остается источником иммиграционного законодательства с учетом последующих изменений.
--------------------------------
<1> Immigration and Nationality Act 1952.
Первые существенные изменения в данный Закон были внесены в 1965 году Законом Харта-Селлера, устранившим расовую и национальную дискриминацию, сохранявшуюся с 1882 года. Спустя 15 лет конгрессом США был принят Закон о беженцах 1980 г. <1>, включенный в качестве подразд. IV гл. 12 разд. 8 СЗ США. На сегодняшний день он является основным законом, регулирующим правовое положение беженцев и иных лиц, которые ищут убежища на территории США либо ходатайствуют о прекращении процедуры депортации.
--------------------------------
<1> United States Refugee Act 1980.
Существенные изменения в иммиграционном законодательстве произошли в 1986 году после принятия Закона об иммиграционной реформе и контроле <1>, а также Закона о поправках в связи с брачным мошенничеством <2>. Первый из названых Законов предусматривал амнистию для нелегальных мигрантов, в соответствии с которой несколько миллионов иностранцев, находящихся незаконно на территории США, были легализованы. Вместе с тем в нем была установлена ответственность работодателя за привлечение на работу нелегальных мигрантов. На работодателя возложена обязанность по проверке и верификации разрешений на работу в отношении всех новых работников. С целью недопущения дискриминации Закон запрещает работодателю собирать информацию, которая не связана с получением разрешения на работу и документами, идентифицирующими личность работника.
--------------------------------
<1> Immigration Reform and Control Act 1986.
<2> Immigration Marriage Fraud Amendments Act 1986.
Поправки, коснувшиеся брачных мошенничеств, предполагают выдачу разрешения на постоянное проживание сроком на два года лицам, иммиграция которых основана на браке, заключенном менее чем за два года до подачи ходатайства о натурализации. В течение этого срока возможна депортация такого лица за совершение преступления (злоупотребление наркотическими средствами), при расторжении брака по вине иммигранта и в некоторых других случаях.
Принятые в 1990 году поправки в законодательство об иммиграции, значительно увеличили поток квотируемых иммигрантов со 125 тысяч до 700 тысяч человек. С целью воссоединения семей американских граждан и лиц, имеющих визу на постоянное проживание, были сняты количественные ограничения в отношении их близких родственников. Введены были новые категории рабочих иммигрантов, а также установлены правила ежегодной лотереи на получение права постоянно проживать и трудиться на территории США. Законодательной доработке была подвергнута и категория туристов в части оснований для ограничения их въезда и депортации.
Закон о противодействии терроризму и эффективности смертной казни <1> и Закон о реформе незаконной иммиграции и ответственности иммигрантов <2>, принятые в 1996 году, стали реакцией законодателя на террористический акт, произошедший в 1995 году в Оклахома-Сити <3>. Основные положения данных Законов были направлены на ограничение въезда в страну иностранцев и облегчение процедуры депортации, а также на ограничение юрисдикции судов по рассмотрению миграционных вопросов.
--------------------------------
<1> Antiterrorism and Effective Death Penalty Act 1996.
<2> Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act 1996.
<3> Теракт был направлен против федеральных органов власти США. Вплоть до событий 11 сентября 2001 г. он считался самым крупным на территории США. В результате взрыва пострадало более 800 человек, более 300 зданий получили повреждения.
Буквально пять лет спустя американским законодателям пришлось снова вернуться к вопросам противодействия терроризму. После событий 11 сентября 2001 года был принят Закон о патриотизме <1>, в соответствии с которым департаменту юстиции были предоставлены расширенные полномочия по задержанию физических лиц, усилен контроль над иностранными студентами. В соответствии с Законом о национальной безопасности от 2002 года <2> был создан департамент национальной безопасности, которому была передана часть полномочий службы иммиграции и натурализации; часть полномочий в отношении иммигрантов также была передана таможенным органам США.
--------------------------------
<1> USA Patriot Act 2001.
<2> Homeland Security Act 2002.
Законом об удостоверении личности 2005 года (Real ID Act) было расширено понятие терроризма и изменена юрисдикция судов по пересмотру решений, принятых в отношении иммигрантов. Суды ограничены в рассмотрении вопросов о личной неприкосновенности иммигрантов, однако сохраняется юрисдикция апелляционных судов относительно пересмотра решений, связанных с нарушением конституционных прав.
Подводя итог сказанному, следует поддержать мнение о том, что в США акты иммиграционного законодательства не систематизируются, а инкорпорируются в рамках Свода законов США <1>. В настоящее время они включены в следующие главы восьмого титула Свода законов США: гл. 1 ("Общие положения"), гл. 6 ("Иммиграция"), гл. 11 ("Гражданство"), гл. 12 ("Иммиграция и гражданство"), гл. 13 ("Служба иммиграции и натурализации"), гл. 14 ("Ограничения предоставления социальных и иных общественных благ иностранцам"), гл. 15 ("Реформа по усилению пограничной безопасности и визовому порядку въезда в страну").
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 260.
§ 2. Законодательное понятие иммиграции
и иммигранта (незаконного мигранта)
Анализ законодательства исследуемых стран показывает, что термины "миграция" и "мигрант" в нем не употребляются, обычно они используются в социологических исследованиях, газетных и журнальных статьях, реже в доктрине. В законодательстве же для определения этих категорий используются термины "иммиграция", "иностранцы", "беженцы", "перемещенные лица". Например, законодательство Великобритании оперирует понятиями иммиграция (immigration), британский гражданин (British subject, citizen, British nationals), негражданин, иностранец (aliens)), лицо, нарушившее срок визы ("засидевшийся" иностранец - overstayer), беженец, просящий о предоставлении политического убежища (asylum seeker); иногда в законах, например при конструировании уголовных составов в зависимости от контекста, применяется описательный метод, "лицо, которое незаконно въехало или... находится на территории..." и т.п.
По общему праву, т.е. до издания законов, регламентирующих иммиграционные вопросы, в Соединенном Королевстве все физические лица традиционно подразделялись на британских подданных и иностранцев <1>. Первым иммиграционным законом 1905 года была введена категория граждан Содружества (Commonwealth subject), для которых въезд в страну, в отличие от иностранцев, не был ограничен. Современное законодательство - Закон об иммиграции 1971 года и последующие акты - устанавливает, что решение вопроса о признании лица гражданином или иммигрантом напрямую зависит от того, наделено ли лицо правом местожительства (right of abode) или только разрешением на въезд или проживание (leave to enter or remain). Правом местожительства обладают лишь граждане Соединенного Королевства, в отношении которых государство выполняет социальные обязанности и не может их прервать в одностороннем порядке. Во втором случае связь между Великобританией и иностранцем, допущенным на ее территорию, может быть прервана по инициативе государства, а разрешение на въезд или проживание может быть отозвано, в принципе, в любой момент.
--------------------------------
<1> Помимо этого существовала промежуточная категория натурализованных иностранцев - неграждан, которым предоставлялись некоторые права и свободы, принадлежащие британским подданным.
Следует сказать, что среди иностранцев занимают особое положение беженцы. В юридической литературе их рассматривают либо в качестве иммигрантов с особым статусом, либо как самостоятельную категорию, существующую параллельно и независимо от категории иммигрантов. Хотя до принятия Закона об иммиграционных спорах и предоставлении убежища 1993 года статус беженцев не был специально законодательно урегулирован, иммиграционные правила министерства внутренних дел всегда предписывали чиновникам при рассмотрении апелляций со стороны иностранцев, которым было отказано в праве на въезд или в праве на проживание на территории Великобритании, исходить из норм Конвенции о статусе беженцев 1951 года.
Согласно Закону об иммиграции 1971 года и иммиграционным правилам иностранцы, претендующие на въезд и (или) проживание в Великобритании, подразделяются на несколько категорий. В первую очередь это группа "визитеров, или гостей", въезжающих в страну по гостевой визе <1>. Следующую категорию составляют "студенты и исследователи" <2>. Британская политика в области трудовой миграции имеет своей главной целью поддержание баланса между интересами работодателя в привлечении квалифицированной рабочей силы из-за рубежа и защитой интересов британских граждан на рынке труда. Законом об иммиграции 1971 года было закреплено положение о том, что разрешения на работу должны выдаваться только квалифицированным рабочим и профессионалам. "Трудовыми или экономическими мигрантами" считаются любые иностранные граждане, которые своим трудом, знаниями и навыками способствуют развитию британского народного хозяйства, но при этом не располагают достаточным независимым капиталом, чтобы перейти в более привилегированную категорию предпринимателей, новаторов и инвесторов.
--------------------------------
<1> В отношении визитеров, или гостей, для успешного пребывания в стране является необходимым соблюдение закрепленных в иммиграционных правилах требований, применяемых к категориям иностранного предпринимателя и иностранного наемного работника. Так, любой иностранец, соответствующий одному из этих двух критериев, не вправе заниматься на территории Великобритании своей профессиональной деятельностью и, следовательно, конкурировать с британскими гражданами, если въезжает по гостевой визе.
<2> Для того чтобы въехать на территорию Сообщества в качестве студентов, граждане третьих стран должны быть зачислены в учреждение высшего образования одного из государств-членов для прохождения обучения. Лицо, добивающееся допуска в Великобританию в качестве студента, может быть допущено на соответствующий период в зависимости от продолжительности курса обучения и наличия финансовых средств. Специальная студенческая виза предусмотрена для иностранных студентов, нуждающихся в повторном посещении Соединенного Королевства для повторной сдачи экзаменов (resits of examinations). Иностранный студент, который добивается допуска в Великобританию для переэкзаменовки, может быть допущен на период, достаточный для повторной сдачи экзамена при первой возможности.
Правительственная программа 2002 года по набору высококвалифицированных мигрантов позволяет привлечь в Великобританию специалистов и профессионалов самой высокой квалификации. В соответствии с ней специалист может приехать в страну без вызова работодателя и искать работу самостоятельно в течение одного года. При этом должно соблюдаться одно условие: иммигрант должен обладать средствами для того, чтобы обеспечивать себя и свою семью. Отбор специалистов проводится по балльной системе, с учетом их образовательно-квалификационных характеристик, опыта работы, достижений в соответствующей сфере деятельности и уровня предыдущих заработков. К категории трудовых мигрантов относятся также "работающие туристы" (working holidaymakers), лица, работающие по программе au pair <1> и домашняя прислуга, сопровождающая мигрантов, а также граждане стран Содружества, предки которых родились в Соединенном Королевстве. Еще одну категорию трудовых мигрантов составляют сельскохозяйственные рабочие.
--------------------------------
<1> Au pair (фр., буквально переводится как "обоюдный") - термин, применяемый для обозначения молодых людей, живущих в чужой стране или чужом регионе в принявшей их семье и делающих определенную работу.
Отдельную категорию иммигрантов составляют материально обеспеченные пенсионеры. К ней относятся пенсионеры, отвечающие следующим требованиям: возраст не менее 60 лет; годовой доход на территории Великобритании не менее 25 тысяч фунтов стерлингов; способность обеспечить себя и сопровождающих членов семьи в течение неопределенного срока, не прибегая к работе по найму, профессиональной деятельности; наличие постоянно проживающих в Великобритании родственников; намерение постоянно поселиться в Великобритании. Представитель этой категории иммигрантов может получить постоянный вид на жительство через четыре года.
Считается, что легальный иммигрант относительно свободно может изменить свой статус в зависимости от динамики его личных успехов и достижений, например, обладатель разрешения на работу по истечении срока его действия может попытаться перейти в категорию высококвалифицированного мигранта или вообще выйти из группы экономических мигрантов и перейти в группу предпринимателей, инвесторов и капиталистов. Среди группы экономических мигрантов законодательство выделяет группу обладателей разрешения на работу (work permit holders). Однако в связи с высоким уровнем безработицы на рынке труда государства - члены ЕС особо не заинтересованы в осуществлении гражданами третьих стран экономической деятельности на их территории. Разрешение на работу, так же как и визу в качестве студента или исследователя, можно расценивать как своеобразный пропуск на смену статуса в рамках иммиграционного права Великобритании.
Еще одну категорию мигрантов составляют бизнесмены - "предприниматели, новаторы и инвесторы". Среди них особое положение занимают инвесторы, имеющие намерение открыть в Великобритании свой бизнес и вкладывающие в экономику страны более 1 миллионов фунтов стерлингов. В 2000 году была введена новая категория мигрантов - "новаторы". В эту категорию входят предприниматели, которые предлагают перспективные бизнес-планы и могут профинансировать их реализацию в течение первых шести месяцев. Новые иммиграционные программы в Великобритании вводятся только после пилотных апробаций, проводившихся в течение одного-двух лет. В прессе отмечалось, что в результате их реализации в страну удалось привлечь интеллектуальную и бизнес-элиту из многих стран мира, в первую очередь из Индии, США, Нигерии, Восточной Европы.
Помимо названной ранее категории законных мигрантов-беженцев, в последние годы в Великобритании появилась еще одна категория мигрантов-беженцев со специальным статусом. Речь идет об иностранцах, являющихся уголовными преступниками, но не подлежащих удалению из страны, поскольку это могло бы привести к нарушению их прав, гарантированных ст. 3 Конвенции по защите прав человека и основных свобод. Присутствие в стране подобных иностранных граждан неоднократно вызывало у британского правительства беспокойство в связи с неопределенностью их статуса и отсутствием четкого законодательного регулирования, которое позволило бы правительству обойти абсолютную защиту, предоставляемую Конвенцией. На правительственном уровне этот вопрос был поднят в связи с делом об угоне в 2000 году группой афганцев "Боинга-727", обратившихся после приземления к Великобритании с просьбой о предоставлении убежища.
Дела угонщиков, сначала признанных Судом короны виновными в совершении уголовных преступлений, были пересмотрены Апелляционным судом, отменившим уголовные приговоры, а затем Апелляционным трибуналом по иммиграционным делам, пересмотревшим дело об отказе предоставить им политическое убежище. Коллегия в составе трех судей вынесла решение, признавшее, что возвращение на родину грозит афганцам риском смерти со стороны режима Талибана, в связи с чем угонщики получили возможность остаться в Великобритании. Спор правительства и судебных органов завершился принятием Закона об уголовной юстиции и иммиграции 2008 года, в котором специальный раздел посвящен статусу иностранца - уголовного преступника.
Подход законодателя к решению этого вопроса, на наш взгляд, представляет значительный интерес. Часть 10 Закона ("Специальный иммиграционный статус") включает семь статей (с 130 по 137), в которых определяется, на кого и при каких условиях распространяется специальный статус. К ним Закон относит преступника-иностранца, не являющегося британским гражданином, на которого не распространяются положении ст. 1 (F) Конвенции о статусе беженцев 1951 года <1>, либо лицо, осужденное за преступление и потому не подпадающее под защиту на основании ст. 33 (2) этой же Конвенции (осуждение к тюремному заключению на срок не менее двух лет).
--------------------------------
<1> Статья 1 (F) Конвенции о статусе беженцев ("исключении") прямо исключает из системы защиты беженцев любых "лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:
a) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
b) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;
c) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.
Статья 133 Закона устанавливает ряд условий, которые лицо со специальным статусом обязано соблюдать (касаются места жительства, работы и контроля со стороны полиции, министра внутренних дел или иммиграционного чиновника, включая использование электронного мониторинга). Несоблюдение установленных условий само по себе является преступлением, преследуемым в упрощенном порядке, которое подлежит наказанию в виде штрафа в размере до 5000 фунтов стерлингов и (или) тюремному заключению на срок до 51 недели.
Согласно Закону лица, обладающие специальным иммиграционным статусом, имеют право на базовую государственную поддержку, сопоставимую с той, которая оказывается лицам, обратившимся за предоставлением убежища, в форме предоставления места для проживания и ваучеров, наличные денежные средства могут быть предоставлены лишь в исключительных обстоятельствах. Причем уровень места предоставляемого жилья и поддержки определяется министром внутренних дел как "адекватный" для нужд данного лица.
Говоря о незаконных или, как пишут в правовой литературе, неконтролируемых (irregular) иммигрантах, британские исследователи различают явно незаконную и маргинальную незаконную иммиграцию. Явно незаконными иммигрантами считаются лица, совершающие в Великобритании уголовные преступления; пользующиеся услугами контрабандистов; использующие фальшивые документы на въезд; находящиеся на территории страны по истечении срока визы и не предпринимающие шагов по ее возобновлению; превышающие срок пребывания или нарушающие визовый режим более одного раза; серьезные нарушители гостевой визы (на срок более трех месяцев) и мигранты, не соблюдающие сроков дополнительной визы. Именно к такого рода "явно" незаконным иммигрантам в полной мере должны быть применены все действия, направленные на их насильственное удаление из страны <1>.
--------------------------------
<1> См.: Finch T. with Cherti M. No easy Options. Irregular Immigration in the UK. April 2011. URL: http://www.ippr.org/publications/55/1837/no-easy-options-irregular-immigration-in-the-uk (дата обращения: 08.08.2012).
К маргинальным незаконным иммигрантам относятся лица, которые в первый раз нарушили срок пребывания в стране по трудовой или студенческой визе (срок менее шести месяцев); иммигранты, превысившие срок пребывания в стране по гостевой визе менее чем на три месяца; иммигранты, которые нарушают ограничения, установленные трудовой визой в отношении количества часов работы, и иммигранты, ставшие жертвами трафика и сотрудничающие с властями.
Что касается национального состава незаконных мигрантов, то анализ данных из центров задержания (например, в период 2001 - 2006 годов) показывает, что среди мигрантов, находящихся в Великобритании с нарушением закона, преобладают представители следующих стран: Ямайки, Нигерии, Пакистана, Китая, Турции и Индии.
Исследование, проведенное в 2003 году Министерством внутренних дел, показывает, какое количество незаконных мигрантов было ввезено контрабандным путем в Соединенное Королевство: Африка - 41%, Средняя Азия - 16%, другие азиатские регионы - 15%, Европа - 13%, Китай - 7%, Индия - 5%, Америка - 3%. По данным МВД Великобритании, в 2008 году в предоставлении убежища было отказано лицам, прибывшим из 10 стран: Китая, Ирана, Афганистана, Зимбабве, Ирака, Шри-Ланки, Пакистана, Эритреи, Сомали и Нигерии.
В период 2004 - 2006 годов, по данным Международной организации по миграции и Организации по помощи в добровольном возвращении для незаконных мигрантов, добровольно возвратились назад граждане следующих государств: Бразилии, Ямайки, Боливии, Зимбабве, Южной Африки, Индии, Пакистана, Нигерии, Шри-Ланки и Ганы (см.: табл.).
Категории незаконных иммигрантов
| Группы правонарушений | Определения иммигрантов | Примеры |
| Тайное проникновение | Иммигранты тайно пересекают границы, в том числе путем трафика людей и контрабанды | Иммигранты, пробиравшиеся в Великобританию из лагеря Красного Креста в г. Сангате (Франция) через евротуннель |
| Открытый въезд, осуществляемый обманным путем с использованием фальшивых документов | Мигранты открыто пересекают границы, используя фальшивые документы | Южно-африканские трудовые (или экономические) мигранты, путешествующие с поддельными паспортами ЕС, обращающиеся за убежищем граждане Зимбабве используют паспорта Южной Африки и Малави |
| Нарушение визового режима | Иммигранты, остающиеся в стране, несмотря на окончание виз | Иностранные студенты, оставшиеся на работу; иммигранты, оставшиеся после истечения рабочей или туристической виз |
| Просроченная виза | Иммигранты, въехавшие в страну легально и продолжающие оставаться в ней после окончания визы, но работающие без разрешения | Обладатели туристических виз; иностранные студенты, работающие более 20 часов в неделю; лица, обратившиеся за предоставлением убежища, без разрешения на работу |
| Нарушения, связанные с отказом в предоставлении убежища | Лица, обратившиеся за предоставлением убежища, забравшие свои заявления по собственной инициативе и не предпринявшие каких-либо шагов по выезду из страны, предпринять которые необходимо в соответствии с законодательством | Под эту категорию подпадают многие граждане Ирака, Афганистана и Зимбабве, которые отказываются выезжать из страны, полагая, что их жизни угрожает опасность |
Современное законодательство Австралии по отношению ко всем иностранцам использует термин "неграждане" (noncitizens). Все неграждане при посещении Австралии обязаны иметь действующую австралийскую визу, за исключением граждан небольшого числа индустриально развитых стран, с которыми у Австралии заключены соглашения о безвизовом посещении на срок до трех месяцев. Особый иммиграционный льготный режим установлен для граждан Новой Зеландии.
Неграждане могут быть законными (lawful non-citizens) и незаконными (unlawful non-citizens). В случае с последними терминология австралийского законодательства неоднократно менялась. В разное время использовались следующие официальные названия: запрещенные неграждане (prohibited non-citizens), нелегальные иммигранты (illegal immigrants) и нелегальные иностранцы (illegal aliens) <1>. Законные неграждане имеют право находиться в Австралии постоянно или временно потому, что они имеют действующие постоянные или временные визы.
--------------------------------
<1> URL: http://www.beyderwellen.com/immigration-practice-areas/unlawful.htm (дата обращения: 08.08.2012).
Абсолютное большинство лиц, въезжающих в Австралию, находится в ней законно с соблюдением требований своих виз, которые в случае нарушения могут быть аннулированы. Например, туристам запрещается работать в Австралии, а студенты могут получить разрешение на работу в объеме, не превышающем 20 часов в неделю. При нарушении этих требований их визы могут быть аннулированы. В настоящее время в Австралии действует программа по прямой иммиграции, в которой могут участвовать в основном квалифицированные специалисты, недостаток которых ощущается в самой стране. Австралия также осуществляет прием беженцев из других государств, но в целом ее иммиграционную политику можно охарактеризовать как жесткую. Необходимость в разумном числе квалифицированных иммигрантов в основном осознается в Австралии, ибо это способствует привлечению человеческого капитала и культурно обогащает страну.
Согласно законодательству лица, не являющиеся австралийскими гражданами, признаются незаконными негражданами в случаях, если 1) они въезжают на территорию Австралии без действующей визы; 2) находятся на территории Австралии после окончания срока действия своей визы или иного разрешения на пребывание (overstayers) либо 3) их виза или иное разрешение аннулированы.
Незаконные неграждане не имеют права находиться на территории Австралии, поэтому все их действия и права строго ограничены, включая право на обращение за иной визой. Даже после добровольного выезда из Австралии или выдворения с ее территории их права на легальное возвращение существенно ограничены. Согласно австралийскому законодательству, все незаконные неграждане должны быть задержаны и помещены в специальные центры (detention centres) до того времени, пока они не получат разрешения остаться в Австралии либо до их выдворения. Они также могут обратиться за временной визой (bridging visa) для того, чтобы покинуть Австралию самостоятельно.
Существует несколько основных источников незаконной иммиграции в Австралию. Большинство незаконных неграждан, находящихся в Австралии, въехали на ее территорию законно, но просто не покинули ее по окончании срока действия своей визы (overstayers). Число таких незаконных неграждан сейчас составляет около 50 тысяч человек <1>. Из них большинство проживает в стране более года. Вторым способом въезда в страну нелегальных иммигрантов является въезд с использованием поддельных документов. Третий же способ получил наибольшее освещение в австралийских средствах массовой информации и является источником разнообразных политических споров и спекуляций. Речь идет о достижении австралийских берегов по морю. В этом случае мигранты, беженцы и лица, желающие обратиться за убежищем (asylum seekers), пересекают морские проливы, отделяющие Австралию от ближайших островов Индонезии и других государств, на лодках и иных простых судах. В Австралии для них появился собирательный термин: "boat people" (досл.: "лодочные люди", или люди на лодках).
--------------------------------
<1> URL: http:/www.aph.gov.au/library/pubs/cib/1999-2000/2000cib13.htm (дата обращения: 08.08.2012).
Лица, прибывающие в Австралию морским путем, составляют относительное меньшинство от общего числа ее незаконных неграждан, однако именно они привлекают значительное внимание австралийских средств массовой информации и различных политических групп. Их прибытие подчас рассматривается как национальное бедствие и вражеское нашествие. Однако по данным Международной амнистии (Amnesty International), если в 2008 году морским путем европейского берега достигло около 67 тысяч мигрантов, из которых около 38 тысяч прибыли в Италию, а из Сомали в Йемен через Аденский залив переправилось около 51 тысячи человек, то в этом же году было официально зарегистрировано только 164 случая достижения австралийского берега морским путем <1>. Такой способ достижения австралийской территории связан со значительным риском для лиц, прибегающих к нему, и со значительными техническими и финансовыми затратами для австралийского государства по обеспечению охраны своих морских границ. В то время как одни стремятся добраться до австралийского берега незамеченными и остаться жить на нелегальном положении, другие же не уклоняются от встречи с пограничными службами, имея цель обратиться за политическим убежищем и получить статус беженца.
--------------------------------
<1> URL: http://www.amnesty.org.au/refugees/comments/20601 (дата обращения: 08.08.2012).
Морской способ нелегального въезда в Австралию существует уже давно. В 1970-е годы им пользовались преимущественно вьетнамские иммигранты. Эти перемещения были достаточно неорганизованны и для них использовались в основном небольшие и неприспособленные суденышки и лодки, рассчитанные лишь на несколько человек. В 1980-е годы стала преобладать китайская и камбоджийская морская иммиграция на более надежных плавучих средствах. В настоящее время это является уже хорошо отлаженным бизнесом контрабанды, клиентами которого являются не только выходцы из регионов Юго-Восточной Азии. Большую часть из них составляют молодые мужчины. Плата организаторам нелегального въезда для них составляет от 10 до 40 тысяч австралийских долларов в зависимости от длины маршрута и качества сервиса в пути <1>. Морским путем в Австралию прибывают в основном выходцы из Китая, Южной Азии (Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш), Ближнего Востока, Ирана, Ирака, Афганистана и других стран. Большинство из них не уклоняются от задержания, но стремятся обратиться за убежищем по прибытии. У выходцев из стран с нестабильной политической ситуацией или войной шансы получить положительное решение весьма высоки. Граждане Ирака, обращающиеся за статусом беженца в Австралии, получают до 97% положительных ответов, Афганистана - до 92% <2>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.aph.gov.au/library/pubs/cib/1999-2000/2000cib13.htm (дата обращения: 08.08.2012).
<2> URL: httр://www.aph.gov.au/library/pubs/cib/1999-2000/2000cib13.htm (дата обращения: 08.08.2012).
Число лиц, незаконно въезжающих в Австралию с использованием поддельных документов при прохождении иммиграционного и паспортного контроля, достаточно велико и имеет тенденцию к росту. В основном к использованию поддельных документов прибегают граждане Ирака, Малайзии, Южной Кореи, Китая, Индии и Таиланда. Основную же массу всех незаконных неграждан в Австралии составляют лица, въехавшие законно, но по тем или иным причинам оставшиеся после окончания срока действия своей визы, преимущественно туристической, студенческой или иной кратковременной. Их число с точностью определить не представляется возможным, но оно исчисляется десятками тысяч. Часто иностранные граждане остаются в стране дольше положенного срока лишь на короткое время без намерения остаться навсегда и уезжают вскоре при появлении такой возможности.
По гражданству лиц, незаконно остающихся в Австралии после окончания срока действия своих виз, статистика выглядит следующим образом: на первом месте идут граждане Соединенного Королевства (11%), затем США (9%), КНР (7%) и Индонезии (6%). Граждане Японии лидируют по числу лиц, въехавших с туристическими и частными целями, однако среди них число незаконно оставшихся равняется 0,0% <1>. Незаконное нахождение в Австралии после окончания срока действия визы имеет свои последствия: лицо, оставшееся в стране на срок более 28 суток, лишается права на въезд в Австралию в течение последующих трех лет даже в случае добровольного выезда.
--------------------------------
<1> Ibid.
Австралия не относится к числу стран, наиболее страдающих от наплыва нелегальных иммигрантов и беженцев, как в абсолютных цифрах, так и в процентном соотношении к численности своего населения. В среднем Австралия принимает меньше беженцев, чем Соединенное Королевство, Германия, Канада или Швейцария, но больше, чем США. Австралия является относительно защищенной в силу своей географической удаленности, отсутствия сухопутных границ с другими государствами и жесткого визового режима, но в последнее время и она становится все более и более привлекательной. В периоды экономического роста на нелегальных иммигрантов даже закрывают глаза, так как они оказываются весьма полезными как рабочая сила. Очень часто нелегального иммигранта от легального отличает лишь наличие действующей визы, а в остальном он может быть полностью интегрирован в австралийское общество. Тем не менее в основном нелегальные иммигранты являются именно неквалифицированной рабочей силой. По этому поводу существует общественная обеспокоенность по причине того, что они отнимают рабочие места у местного населения, соглашаясь на худшие условия труда, а их нелегальный статус делает их уязвимыми для эксплуатации со стороны работодателей и преступных групп. Как следствие маргинального положения, среди нелегальных иммигрантов весьма высок уровень преступности.
Еще одной категорией мигрантов являются беженцы, однако подача прошения о предоставления убежища нередко используется как способ остаться в стране при отсутствии других законных оснований. Поскольку возможности для легальной иммиграции в Австралию, а равно в другие развитые страны, за исключением высококвалифицированных работников, инвесторов и некоторых других категорий, постепенно сужаются, даже в такие традиционно иммигрантские страны, как США, Канада и Новая Зеландия, то в этой ситуации получение убежища стало одним из основных способов приобретения легального статуса. Прошение о предоставлении убежища в последние десятилетия подаются в необоснованно большом количестве, и очевидно, что большинство "беженцев" являются по существу экономическими мигрантами.
В Австралии существуют две программы по приему беженцев. Во-первых, программа по приему собственно беженцев (refugees), т.е. лиц, соответствующих определению беженца согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Во-вторых, специальная гуманитарная программа (Special Humanitarian Program), которая распространяется на лиц, формально не подпадающих под определение беженцев, но чьи права грубо нарушаются в странах их происхождения. Получение визы беженца (protection visa) в Австралии дает ее владельцу право на постоянное проживание и работу в том случае, если он въехал в Австралию законно. Более 40% всех лиц, обращающихся за убежищем в Австралии, составляют граждане Китая, Индонезии и Шри-Ланки, а наибольшее число положительных решений принимается по заявлениям граждан Ирака и Афганистана <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.aph.gov.au/library/pubs/cib/1999-2000/2000cib13.htm (дата обращения: 08.08.2012).
В канадском законодательстве, в частности в Законе об иммиграции и защите беженцев 2002 года, рассматриваемое понятие иммиграция встречается несколько раз в различных контекстах. В 11 случаях использования оно применяется для обозначения процесса, определения которому, однако, не дается. Закон разделен на две части: "Иммиграция в Канаду" и "Защита беженцев". На основании данного деления можно сделать вывод о том, что беженцы не входят в категорию "иммигранты". Как таковой термин "иммигрант" в Законе не употребляется. Для обозначения указанных выше лиц в нем применяется слово иностранец (foreign national, etranger). Иностранец определяется в Законе как лицо, не являющееся гражданином или постоянным жителем Канады (permanent resident, resident permanent), к числу иностранцев отнесены и лица без гражданства (ст. 2).
Согласно иммиграционному законодательству изначально иммигранты в Канаде оцениваются с точки зрения их допустимости и недопустимости (Inadmissibility), в связи с чем осуществляется проверка каждого потенциального иммигранта по следующим основаниям: состояние здоровья, наличие судимостей и некоторых других факторов перечисленных ниже. Термин "Inadmissibility" употребляется для обозначения физического лица, которое не может въехать или оставаться на территории Канады или не может получить статус постоянного жителя <1>. Приведем несколько примеров, когда иммигрант или заявитель могут считаться недопустимыми. В соответствии с канадским иммиграционным законодательством, заявителю может быть отказано в выдаче визы, если иммиграционные службы имеют достаточные основания полагать, что лицо (или в некоторых случаях члены его семьи) привлекалось к уголовной ответственности; было связано с организованной преступностью; представляет угрозу государственной безопасности; имеет серьезные проблемы со здоровьем; не имеет средств для обустройства в Канаде; представило недостоверные сведения в заявлении; а также за совершение некоторых других действий.
--------------------------------
<1> URL: http://www.cic.gc.ca/english/information/inadmissibility/index.asp (дата обращения: 08.08.2012).
Подобным образом может быть лишен статуса и выслан из страны иммигрант, уже имеющий статус постоянного жителя Канады, если он, например, совершил уголовно наказуемые действия или нарушил иммиграционные правила (не выполнил обязательств по нахождению на территории Канады в течение определенного законом периода в течение каждых пяти лет (на граждан эти правила не распространяются).
Тем не менее иммиграционное законодательство предусматривает, что в некоторых из вышеперечисленных случаев заявитель-иммигрант может добиться положительного решения, подав специальное заявление или путем обжалования отказа во въезде или пребывании на территории Канады. Нельзя не обратить внимание на тот факт, что в руководстве для сотрудников миграционных служб по оценке недопустимости (ENF2/OP18 - Evaluating Inadmissibility) указывается, что представитель иммиграционных властей не обязан уведомлять заявителя о возможности обжалования решений (п. 13.1) <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.cic.gc.ca/english/resources/manuals/enf/enf02-eng.pdf (дата обращения: 08.08.2012).
Статья 96 Закона 2002 года практически копирует определение "беженца", данное Конвенцией о статусе беженцев 1951 года. Согласно данной статье под "беженцем" понимается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не в состоянии воспользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие перечисленных выше опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений". Из этого определения следует, что "беженец" в юридическом смысле может, в зависимости от ситуации, и не относиться к лицам, которые бегут из мест военных конфликтов, даже если их жизнь подвергается опасности. Тем более если последствия войны распространяются на все население и заявитель ничем не отличается от основной массы населения. Беженец должен доказать, что он является и может стать, в случае возвращения в свою страну, жертвой преследований.
Традиционная канадская интерпретация определения "беженец" выделяет шесть основных признаков, которыми он должен обладать:
- беженец находится вне страны (или стран) своей гражданской принадлежности; опасения или страх такого лица стать жертвой преследований должны быть достаточно обоснованны;
- существует обоснованная угроза преследования со стороны государственных органов либо невозможность обеспечить защиту своих граждан со стороны государства от преследований;
- преследование должно быть основано на одном из пяти признаков: раса, вероисповедание, гражданство или национальность, принадлежность к определенной социальной группе или политические убеждения; угроза преследования является реальной;
- заявитель не должен представлять угрозу для национальной безопасности Канады; например, не рассматриваются заявления лиц, связанных с организованной преступностью, террористическими организациями, и в некоторых других предусмотренных законодательством случаях.
В соответствии с установленной процедурой отделения министерства по делам иммиграции при консульствах Канады, находящиеся на территории других государств, вправе принимать заявления о получении статуса беженца по рекомендации Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев или по заявлению канадских спонсоров. Лица, которые уже находятся на территории Канады и боятся вернуться на родину, также могут подать заявление о получении статуса беженца. Этот процесс состоит из двух этапов.
На первом этапе необходимо лично попросить убежище в Канаде, обратившись при пересечении границы к сотруднику Пограничного агентства Канады либо в представительстве министерства по делам иммиграции на территории Канады. В обязанности сотрудника иммиграционной службы входит следующее: во-первых, он определяет, представляет ли заявитель опасность для национальной безопасности и может ли он быть допущен в страну; во-вторых, он должен вынести решение о принятии заявления в случае, если просьба о предоставлении убежища может быть передана для дальнейшего рассмотрения.
На втором этапе заявление рассматривается в административном трибунале - Совете по делам иммиграции и беженцам Канады (Immigration and Refugee Board of Canada), в отделении по делам беженцев. В случае положительного решения заявитель может подать заявление в министерство иммиграции для получения уже статуса постоянного жителя (следует отметить, что, в отличие от Канады, большинство стран, принимающих беженцев, не предоставляют в этом случае им право на получение вида на жительство).
Еще одна категория иностранцев в Канаде - лица, нуждающиеся в защите (protected persons). Если беженец не отвечает определению ст. 96 Закона 2002 года, то он может быть принят Канадой как лицо, нуждающееся в защите на основании ст. 97 этого же Закона, если в случае возвращения в страну гражданской принадлежности для него существует опасность нарушения прав человека, т.е. опасность пыток, незаконного наказания, жестокого обращения, или если существует риск для жизни. Важно отметить, что на практике получить положительное решение о статусе лица, нуждающегося в защите по ст. 97 Закона, намного сложнее, чем получить статус беженца.
Значительный интерес с точки зрения решения вопросов о судьбе беженцев представляет собой договор о беженцах, заключенный 5 декабря 2002 года между США и Канадой, а именно Договор о безопасной третьей стране <1>. В соответствии с этим договором беженцы теперь должны просить убежище в первой безопасной стране, где они находятся. Например, если человек бежал из Таджикистана в Канаду и вначале попал в США, то он должен подавать заявление о предоставлении статуса беженца в США. Канада же не вправе предоставить такому лицу убежище, поскольку США считается безопасной страной. Данный договор относится только к пересечению наземной границы между США и Канадой при подаче заявления на границе. Этот договор предусматривает, однако, некоторые исключения, например, когда речь идет о членах семьи беженца, проживающих в Канаде или когда беженец является несовершеннолетним. Совет по делам иммиграции и беженцев Канады проводит ежегодно около 20 тысяч слушаний по заявлениям о предоставлении статуса беженца. Количество положительных решений в среднем по Канаде составляет примерно 35%.
--------------------------------
<1> The Safe Third Country Agreement 2002. URL: http://www.cic.gc.ca/ENGLISH/department/laws-policy/menu-safethird.asp (дата обращения: 08.08.2012).
Незаконные иммигранты попадают в Канаду, как и в другие страны, воздушным, морским или сухопутным путем. Считается, что обычно нелегалы переправляются воздушным путем маленькими группами, хотя в последние годы в Канаду прибыли два крупных сухогруза с несколькими сотнями нелегальных тамильских беженцев на борту. Нелегальные иммигранты, прибывшие из Шри-Ланки и задержанные пограничниками в порту Ванкувера в августе 2010 года, заплатили по 20 - 30 тысяч долларов каждый за путешествие в Канаду. По данным министерства иммиграции, 492 тамильца, приехавшие в Канаду в трюме грузового судна, продали свои дома на родине, чтобы иммигрировать. Таким образом, контрабандисты, доставившие жителей Шри-Ланки, заработали на их перевозе от 10 до 15 миллионов долларов. "У всех задержанных не было с собой наличных денег. Они признались, что даже не знали конечного маршрута своего путешествия, им было обещано, что они будут доставлены либо в Австралию, либо в Новую Зеландию, либо в Канаду", - рассказал министр по защите природы Канады Кристиан Паради.
Между тем, по данным федеральных властей, ежегодно на проживание нелегальных иммигрантов в Канаде налогоплательщики страны тратят около 25 миллионов долларов <1>. Несомненно, что такие факты вызывают беспокойство канадского правительства, поскольку иммиграционное законодательство этой страны отличается большой лояльностью к беженцам, а нормы законов сформулированы так обтекаемо, что с помощью умелого адвоката виновный может довольно легко уйти от наказания. Во избежание повторения подобных случаев правительство было вынуждено подготовить проекты законов, ужесточающих уголовную ответственность перевозчиков.
--------------------------------
<1> URL: http://www.zemlyaki.ca/vancouver_auto.php?action=article_show&id=1039; http://1001news.ca/2011/02/19 (дата обращения: 08.08.2012).
Еще одна проблема, вызванная неурегулированной иммиграцией, связана с использованием труда незаконных мигрантов. Вообще в Канаде, в отличие от Великобритании и США, для нелегальных рабочих складывается удивительно благоприятная и временами поистине парадоксальная ситуация. Некоторые из них умудряются даже получать социальное пособие в случае потери работы или невозможности найти ее, поскольку в Канаде иммиграционное и социальное ведомства не связаны между собой: они не соединены компьютерной сетью и не имеют общей базы данных. И потому, скрываясь от иммиграционной службы, незаконный иммигрант может спокойно обратиться в социальную службу и, предъявив любое удостоверение личности и сообщив адрес, заявить, что не имеет работы, а потому не в состоянии оплачивать снимаемое жилье и содержать себя и семью, после чего он после постановки на учет будет регулярно получать пособие <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.rusnetusa.com/article/article-law-immigration-deportation-art-9.php (дата обращения: 08.08.2012).
Более того, либеральная судебная практика в Канаде идет по пути защиты прав незаконных иммигрантов. Так, впервые в истории Квебека суд оштрафовал работодателя за незаконное увольнение иммигранта, прибывшего в страну нелегально и работавшего без трудового контракта. В деле, о котором идет речь, женщина, приехавшая из Филиппин и работавшая домработницей, была уволена жителем Квебека после того, как он узнал, что в детстве она переболела туберкулезом. По словам мужчины, он опасался, что его домработница не излечилась до конца и могла заразить его детей. После этого работодатель обратился в министерство иммиграции с просьбой депортировать женщину на ее родину. Медицинская комиссия признала бывшую домработницу абсолютно здоровой, после чего та, в свою очередь, обратилась в суд. По решению судьи работодатель был оштрафован на пять тысяч долларов за неуважение к основным правам человека, а также обязан выплатить бывшей работнице три тысячи долларов в качестве компенсации. "Это был революционный процесс, так как теперь мигранты, работающие на низкоквалифицированной работе в ужасных условиях, смогут наконец-то отстаивать свои права", - сказала Ален Трамбле, адвокат потерпевшей <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://1001news.ca/2010/02/09 (дата обращения: 08.08.2012).
Часто незаконные иммигранты попадают в Канаду вполне легальным путем, но с использованием поддельных документов. В декабре 2011 года министерство по делам гражданства и иммиграции впервые в истории Канады возбудило сразу 1800 дел по аннулированию гражданства страны для тех, кто получил статус незаконными путями. В число находящихся под следствием вошли и те, кто получил иммиграционные визы в Канаду незаконным путем и уже получил статус постоянных жителей Канады, но не успел еще оформить полное гражданство. Так, под угрозой депортации и лишения права гражданства и статуса резидентов Канады в настоящее время находятся более 4700 человек из состава семей, по которым ведется следствие. Кроме этого, письма об отмене и (или) пересмотре их гражданства или статуса постоянного жителя из-за мошенничества получат в ближайшее время еще 6500 человек из 100 стран мира: 2100 человек из-за того, что оно было получено незаконным образом, и еще 4400 человек, имеющих постоянное гражданство в Канаде, подозреваемых в мошенничестве. Это произошло в результате длительного расследования, проведенного канадской полицией и управлением по делам гражданства и иммиграции. Предполагаемым мошенникам, большинство из которых в настоящее время не проживает в Канаде, законом предоставлено всего 60 дней, чтобы обжаловать это решение в федеральный суд, прежде чем их официальный статус в Канаде будет аннулирован, а они будут лишены всех прав и привилегий. В случае лишения статуса гражданства они могут быть депортированы из страны или получить запрет на въезд на территорию Канады.
По мнению канадской прессы, этот беспрецедентный процесс стал возможен благодаря активным действиям министра по делам иммиграции и гражданства Джейсона Кенни. Канада пользуется репутацией страны, наиболее благожелательной к иммигрантам: ведь за время после введения Закона о гражданстве - с 1947 по 2011 годы гражданства Канады было лишено всего 67 человек. Последовательная борьба министерства и самого министра в последние годы дала возможность решить часть проблем, сопряженных с постоянными нарушениями иммиграционных законов и откровенными обманами, непосредственно связанными с вопросом легализации иностранцев в Канаде.
Особое внимание в описываемом случае было обращено на нечистоплотные методы работы различных нелегальных иммиграционных агентств и отдельных иммиграционных "консультантов" во всех странах мира. По данным "The National Post", три иммиграционных консультанта - Низара Закки из Монреаля, Хасан аль-Авейда из Галифакса и еще один из Онтарио, имя которого не сообщается, - незаконно предоставляли вид на жительство. Они обеспечивали иммигрантов из стран Ближнего Востока фальшивыми документами, подтверждающими их проживание в Канаде, в то время как большинство из них не проживали в тех провинциях, откуда были предоставлены необходимые бумаги. Помимо этого, вновь прибывшие снабжались поддельными налоговыми декларациями, которые они использовали для получения различных льгот <1>. В связи с изменениями иммиграционного законодательства ответственности подлежат также сами потенциальные иммигранты, которые наказаны в случаях обращения в компании или к отдельным "консультантам", не имеющим права по канадским законам оказывать какие-либо услуги по вопросам иммиграции в Канаду.
--------------------------------
<1> URL: http://www.canadets.com/news/24014.html; http://www.rosbalt.ru/main/2011/12/12/923289.html (дата обращения: 08.08.2012).
Как отмечают специалисты, любой потенциальный иммигрант в Канаду должен очень хорошо подумать, прежде чем обращаться в компании, которые могут не только оказать ему непрофессиональные услуги, но и стать причиной отказа в праве на иммиграцию в Канаду. Желание воспользоваться незаконными путями решения иммиграционных проблем или попытка сэкономить деньги (ведь нелегальные компании предлагают, как правило, меньшую оплату за свои "услуги") будет стоить теперь потери самой возможности иммигрировать в Канаду <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.canadalex.com/immigration-news/121-canadian-citizenship-is-not-for-sale (дата обращения: 08.08.2012).
Иммиграционная политика Соединенных Штатов Америки как страны эмигрантов изначально никак не ограничивала иммиграционных процессов, однако к концу 19 века ситуация в стране начинает меняться, предпринимаются меры по ограничению въезда неимущих европейцев и китайских, японских рабочих (кули), которые оказывали значительное влияние на понижение уровня заработной платы. Именно с этого периода начинается активный поиск законодательных мер, направленных на урегулирование общественных отношений, складывающихся в области миграции населения - недопущение оттока и разумное ограничение прироста иммигрантского населения.
Закон об иммиграции и гражданстве 1952 года разделяет всех неграждан, въезжающих на территорию страны, на иммигрантов и неиммигрантов. В большинстве случаев категория "неиммигрант" подразумевает наличие постоянного места жительства за пределами США, а также отсутствие намерения остаться в США для временного или постоянного проживания. В целом, для законного пересечения государственной границы США лицо, не являющееся гражданином США, должно подпадать под одну из вышеуказанных категорий. Однако даже при наличии всех признаков той или иной категории лицу может быть запрещен въезд в страну по ряду оснований, например, предусмотренных в разд. V Закона об иммиграции и гражданстве. Данные ограничения были приняты после событий 11 сентября 2001 года и направлены на недопущение террористических актов и усиление общественной безопасности <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об иммиграционных процессах США см.: Scaperlanda M.A. Immigration Law: A Primer. Federal Judicial Center, 2009.
Временный въезд. В статье 101 (a) (15) Закона 1952 года перечислены категории виз, которые выдаются негражданам для временного въезда на территорию США <1>. Многие из этих виз предусматривают возможность получения деривативной визы, предоставляющей право супругу и (или) детям сопровождать основного держателя визы. Примечательно, что судебная практика идет по пути точного соответствия закону, без возможности судейского усмотрения. Так, федеральный суд десятого судебного округа США отменил решение нижестоящего суда, указав, что процедура отзыва (продления) визы в случае окончания или прекращения обучения (закрытие образовательного учреждения/курса) установлена в законе, поэтому судья в этом случае не может применять расширительное толкование <2>.
--------------------------------
<1> Визы категории A и G выдаются официальным представителям иностранных государств. Лица, въезжающие с туристическими целями или по деловым вопросам, получают визы категории B. Визы категории C и D предусмотрены для получения лицами, проезжающими через территорию США, а также членами иностранных экипажей. Лица, заключившие торговые соглашения или инвестиционные контракты, должны получить визу категории E. Для учащихся предусматривается виза категории F (J или M). Виза категории F - общая студенческая виза; M - профессиональное обучение; J - для участников программ Информационного агентства США. Визы категории E, H, L, O, P, Q и R - являются рабочими визами для иностранцев, приезжающих на временную или сезонную работу. Для лиц, прибывающих с целью вступить в брак с гражданином США, а также для недавно вступивших в брак с гражданином США, предусмотрены визы категории K. Визы категории V выдаются супругам и детям иностранцев, имеющим визу на постоянное проживание. S, T и U визы предусмотрены для получения лицами, пострадавшими от действий террористических организаций, жертвами торговли людьми, а также лицами, которые в результате совершения против них преступления подверглись "существенным физическим или нравственным злоупотреблениям".
<2> См.: Lee v. Mukasey, 527 F.3d 1103, 1104 n. 4 (10th Cir. 2008).
Вместе с тем виза, выданная иностранному гражданину, может быть досрочно прекращена (отозвана), например в случае, когда данное лицо занимается деятельностью, выходящей за рамки той, что разрешена в соответствии с визой <1>. Подобные ситуации могут возникать с визами категории B, которая выдается для решения деловых вопросов, и рабочими визами, которые получить гораздо сложнее. Например, иностранной компании требуется срочный ремонт или монтаж сложного оборудования, который может быть произведен только специалистами производителя, находящегося за пределами США. Здесь налицо пересечение бизнес-целей и трудовой деятельности на территории США.
--------------------------------
<1> См.: Mwongera v. Immigration and Naturalization Service, 187 F.3d 323 (3d Cir. 1999).
В деле Международный союз портовых рабочих и владельцев складов против Миз <1> федеральный суд девятого судебного округа США столкнулся с подобной проблемой. Со стороны канадской компании, владевшей двумя морскими судами, оборудованными кранами для загрузки леса, операторами данных кранов были получены визы категории D (члены иностранного экипажа). Международный союз настаивал в суде, что в данном случае операторы кранов выполняли рабочую функцию, поэтому должны были получить именно рабочую визу, которую получить для канадской компании и дольше, и гораздо сложнее.
--------------------------------
<1> International Longshoremen's & Warehousemen's Union v. Meese, 891 F.2d 1374 (9th Cir. 1989).
Суд встал на сторону Международного союза, обосновывая это тремя факторами:
1) работы по погрузке-разгрузке товара не являются обычным делом для команды судна, так как в основном для этого привлекаются работники порта;
2) операторы кранов не участвуют в навигации судна и не являются вспомогательным персоналом, обеспечивающим нормальное функционирование судна в пути, как, например, повар, так как их основные обязанности выполняются в момент стоянки судна в территориальных водах США;
3) операторы кранов не имеют тесной связи с судном и могут покинуть его, не дождавшись окончания рейса, без ущерба для функциональности судна.
Иммигранты делятся на три основных категории: семья (спонсируемые иммигранты), рабочие иммигранты и иные иммигранты. В отношении последних двух категорий законодательно устанавливаются квоты в абсолютных или относительных единицах. По причине квотирования иностранцев, въезжающих на постоянное место жительство в США, получение такой визы может затянуться на продолжительный срок, в течение которого лицо, если оно уже въехало на территорию США, либо должно покинуть пределы страны по окончании срока первичной визы, либо всеми доступными средствами противодействовать своей депортации. Последнее может достигаться как законными, так и незаконными методами.
Семья (спонсируемые иммигранты). Как уже сказано выше, количество выдаваемых виз этой категории законодательно не ограничено. Однако квотируется количество виз, выдаваемых лицам, официально не состоящим в браке, а также детям от подобных отношений. Само ходатайство об иммиграции подается со стороны супруга или ребенка, проживающего на территории США, которому исполнился 21 год (§ 1151 (b) (2) (A) (i) разд. 8 Свода законов США (далее - СЗ США)).
Вместе с тем с 1986 года на законодательном уровне принято разграничение супругов на тех, кто на момент подачи ходатайства об иммиграции состоит в браке менее двух лет и свыше двух лет. Данная мера направлена на минимизацию количества махинаций с фиктивными браками, заключаемыми с целью облегчения иммиграции. Так, если супружеские отношения были оформлены менее чем за два года до инициации процедуры иммиграции, то такому супругу предоставляется виза с правом на постоянное проживание сроком на два года. По истечении двухлетнего периода супруги подают совместное ходатайство на получение гражданства США. Исключение здесь допускается только в случае смерти принимающего супруга.
В течение двух лет у сотрудников службы по вопросам гражданства и иммиграции сохраняется право, по согласованию с генеральным атторнеем США <1>, снять ограничения, наложенные на супруга-иностранца, в следующих случаях:
--------------------------------
<1> Генеральный атторней - государственная должность в США. Сравнивая с российскими государственными должностями, можно сказать, что генеральный атторней обладает одновременно основными полномочиями министра юстиции, генерального прокурора и руководителя Следственного комитета. В тексте имеется в виду даже не столько сам генеральный атторней США, сколько служба генерального атторнея, конкретное уполномоченное лицо в конкретном судебном округе.
1) сложившаяся "крайне затруднительная ситуация" в отношении иностранца может быть разрешена только посредством "устранения" субъекта (иностранца);
2) добросовестно заключенный брак был прекращен не по вине иностранца (за исключением случая смерти принимающего супруга);
3) в добросовестно заключенном браке супругу-иностранцу или его ребенку были причинены побои либо он подвергся жестокому обращению, в результате чего не остается сомнений в отсутствии возможности совместной подачи ходатайства о получении гражданства (§ 1186a (c) (4) разд. 8 СЗ США) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Cho v. Gonzales, 404 F.3d 96 (1st Cir. 2005).
В соответствии с миграционным законодательством США ребенком признается лицо в возрасте до 21 года <1>.
--------------------------------
<1> Для целей иммиграции детьми признаются: дети, рожденные в браке; усыновленные до достижения возраста 18 лет; признаваемые детьми в соответствии с законодательством страны убытия; рожденные не в браке, если есть основания полагать, что ходатайство подает их родной отец либо мать; дети, проживающие в приемных семьях в возрасте до 16 лет, а также лица, подвергшиеся жестокому обращению со стороны приемных родителей, при условии отсутствия биологических родителей; дети-сироты или дети, родители которых не могут обеспечить надлежащего ухода; биологические братья и сестры усыновленных детей (§ 1101 (b) (1) разд. 8 СЗ США). См.: Onyeme v. U.S. INS, 146 F.3d 227 (4th Cir. 1998); Nguyen v. INS, 533 U.S. 53 (2001); Fiallo v. Bell, 430 U.S. 787 (1977).
Трудовые мигранты законодательно разделяются на пять категорий: EB-1 - приоритетные рабочие; EB-2 - лица, обладающие ученой степенью; EB-3 - квалифицированные работники, профессионалы, иные работники; EB-4 - специализированные иммигранты; EB-5 - инвесторы (§ 1153 (b) разд. 8 СЗ США).
В свою очередь, EB-1 категория подразделяется еще на три подкатегории: 1) лица, обладающие выдающимися способностями в науке, образовании, искусстве, бизнесе или спорте; 2) выдающиеся профессора и исследователи; 3) руководители высшего звена, которые были приняты на работу не менее чем за один год до подачи ходатайства о получении визы и въезжают для продолжения работы в той же фирме или ее филиале (подразделении).
В понимании экстраординарной способности американские суды достаточно требовательны. Например, известному корейскому бейсболисту, работавшему одним из тренеров Уайт Сокс <1>, было отказано в получении визы EB-1. В мотивировочной части решения суд указал, что, несмотря на экстраординарные способности Ли как бейсболиста, это "не подразумевает наличие у него столь же экстраординарных способностей в качестве бейсбольного менеджера, судьи или тренера" <2>. Хотя в отношении играющего хоккеиста и звезды НХЛ <3> Стюарта Гримсона суд счел, что служба иммиграции и натурализации, отказав ему в получении визы категории EB-1, злоупотребила своим правом на усмотрение. Вывод суда основывался на наличии у выдающегося хоккеиста еще и способности вести команду за собой: "будучи третьим в списке лучших игроков НХЛ и самым высокооплачиваемым игроком... он выступает в качестве "движущей силы" команды" <4>.
--------------------------------
<1> Профессиональный бейсбольный клуб, выступающий в Главной лиге бейсбола Северной Америки. Клуб базируется в г. Чикаго, Иллинойс.
<2> Lee v. Ziglar, 237 F. Supp. 2d 914 (N.D. III. 2002).
<3> Национальная хоккейная лига - профессиональная спортивная организация, объединяющая хоккейные команды США и Канады.
<4> Grimson v. INS, 934 F. Supp. 969 (N.D. III. 1996).
Вместе с тем американский законодатель старается защитить рынок труда от чрезмерного проникновения трудовых мигрантов. Так, для получения виз категории EB-2 и EB-3 работодателю необходимо получить трудовой сертификат в департаменте по труду, но даже в этом случае у службы по вопросам гражданства и иммиграции есть право отклонить ходатайство о получении визы категории EB-2 на том основании, что такой отказ продиктован национальными интересами. В любом случае работодатель должен объективно показать, что привлечение иностранца не повлияет на занятость, заработную плату и условия труда граждан США (§ 1182 (a) (5) (A) (i) (I)-(II) разд. 8 СЗ США).
Категория EB-4 включает в себя как квалифицированных, так и неквалифицированных иммигрантов по религиозной линии, работников американских представительств за рубежом и др. Количество таких иммигрантов ограничено законодательно и не может превышать 7,1% от общего числа иммигрантов (§§ 1153 (b) (4), 1101 (a) (27) (A)-(M) СЗ США).
Обязательным условием категории EB-5 выступает инвестирование денежных средств на территории США с целью создания рабочих мест. Минимальный размер капитала, требуемого для инвестирования, составляет 1 миллионов долларов США, а рабочих мест не может быть менее 10. При этом привлекать на работу допустимо как граждан США, так и лиц, имеющих разрешение на осуществление трудовой деятельности на территории США. Количество иммигрантов категории EB-5 также ограничено и не может превышать 7,1% от общего числа иммигрантов. Однако в каждом финансовом году резервируется не менее трех тысяч виз для этой категории иммигрантов.
Иные иммигранты. В соответствии с §§ 1151 (e), 1153 (c) СЗ США Государственный департамент США ежегодно разыгрывает 50 тысяч зеленых карт. Победители лотереи получают право на проживание и работу в США. В лотерее могут участвовать только жители тех регионов, которые определены в законе: Африка, Азия, Европа, Северная Америка, Океания, Южная Америка, Центральная Америка, Мексика и регион Карибского бассейна. В лотерее принимают участие страны с низким количеством иммигрантов, выезжающих в США. Из перечисленных регионов департаментом национальной безопасности ежегодно определяются страны с низким количеством эмигрантов, выезжающих с целью переселения в США. Критерием выступает получение гражданами государства за предыдущий год больше или меньше 50 тысяч виз на постоянное проживание в США. Для участия в лотерее претендент должен иметь не ниже среднего образования и трудовой стаж не менее двух лет. Получение визы осуществляется по истечении финансового года, в котором проводилась лотерея. Были случаи, когда лицам отказывали в предоставлении визы на том основании, что прошел срок для ее получения. Такие случаи были признаны судом неправомерными, а сами лица признаны жертвами бюрократической волокиты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Mohamed v. Gonzales, 436 F.3d 79, 81 (2d Cir. 2006).
Незаконные иммигранты. Помимо легальных способов въезда на территорию США, работы или учебы там, существует, конечно, множество незаконных способов проникновения в страну. Например, нелегальные трудовые мигранты пользуются ситуацией, когда в США возникает острая нехватка кадров внутри страны и власти вынуждены пополнять данный дефицит рабочей силой из-за рубежа, поскольку очевидно, что без иммигрантов США испытает определенные трудности в экономическом развитии. Хотя правительство США предпринимает резкие меры, направленные на борьбу с нелегальными иммигрантами, ситуация явно не на стороне официальных органов и количество незаконных мигрантов практически не поддается учету. По разным оценкам, их число колеблется от одного до восьми миллионов человек. В основном в США нелегально прибывают уроженцы Мексики, Латинской Америки, как правило, для неквалифицированных работ. Прибывают туда и жители стран, ранее входивших в СССР, часто по туристической или гостевой визе и остаются нелегально в надежде на месте найти работу и добиться вида на жительство.
Несмотря на то что американское правительство установило систему штрафов для бизнесменов, использующих труд незаконных мигрантов, никакие санкции не останавливают предпринимателей, поскольку экономия на зарплате работников весьма высокая. В этих случаях работодателей и претендентов на работу объединяет взаимный интерес, например, нелегальный иммигрант может проживать в доме своего хозяина и не тратить деньги на наем квартиры и питание (такое бывает достаточно часто, и при этом мигрант зарабатывает в месяц около 300 - 600 долларов). Нередки случаи, когда нелегальные иммигранты устраиваются "приходящими" работниками и зарабатывают в зависимости от объема и времени работы 700 - 1500 долларов в месяц. Например, няни в русскоязычных семьях получают от 700 до 1000 долларов в месяц, в англоязычных - от 800 до 1500. Сиделки, ухаживающие за престарелыми, - от 1000 до 1800 долларов в месяц, но от них требуется знание языка и, как правило, умение водить машину. Уборщики офисов, отелей и официантки получают до 1300 долларов, а строители с опытом работы - от 1300 до 2000 долларов в месяц. Для последних обычно организуют бесплатный проезд на стройплощадку и обратно, питание по льготным ценам и достаточно дешевое проживание. Программисты-нелегалы получают 1200 - 2500 долларов в месяц в зависимости от квалификации и объема работы. Чаще всего эти работники приезжают по гостевой визе на три месяца и начинают работать без надлежащего разрешения.
Во многих странах, в том числе в России (в Москве и провинциях), действует множество фирм, специализирующихся на подобных делах. Они оформляют гостевые визы, часто это сопровождается поддельными документами, чтобы власти США не заподозрили желание путешественника эмигрировать или трудоустроиться. Обычно фирмы, занимающиеся подобного рода бизнесом, возвращают полученные от клиента деньги за вычетом сумм за "консалтинговые" услуги по подбору и оформлению документов или вовсе не берут денег, пока не получено разрешение на въезд. Причем если такое разрешение получено, клиент платит в стране происхождения лишь меньшую часть суммы, а остальное оплачивает представителю фирмы на месте в стране назначения после трудоустройства. Попадаясь на подобные уловки, доверчивые граждане продают дома, квартиры, дачи, машины, чтобы за 6 - 8 тысяч долларов купить поддельный документ. Кончаются эти истории чаще всего печально - депортацией из США. Помимо того что подобного рода проживание в США может привести к высылке и в следующий раз, уже на легальную работу в Америке можно будет не рассчитывать, существуют и другие "подводные камни" <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.rusnetusa.com/article/article-law-immigration-deportation-art-9.php (дата обращения: 08.08.2012).
Особенно остро в США стоит вопрос с нелегальной иммиграцией из Мексики. Современная граница между этими двумя государствами берет свое начало у побережья Мексиканского залива и простирается по фарватеру реки Рио-Гранде-Дель-Норте на 2019 километров. "Преодолев" американский город Эль-Пасо и мексиканский город Хуарес, граница проходит по пустыням Чиуауа и Сонора до реки Колорадо. Этот участок границы между двумя государствами имеет протяженность, равную 858 километрам. После этого следует еще 38 километров вдоль течения реки в северном направлении. Затем граница пересекает гористую местность полуострова Нижняя Калифорния и через 226 километров достигает побережья Тихого океана. Со стороны США государственная граница между двумя странами пересекает штаты Техас, Нью-Мексико, Аризона и Калифорния, а со стороны Мексики - Тамаулипас, Нуэво-Леон, Коауила, Чиуауа, Сонора и Нижняя Калифорния <1>.
--------------------------------
<1> Нор А. Северная Америка/Мексика/США / История непростых отношений Мексики и США по части государственной границы между странами. URL: http://latindex.ru/content/articles/10631 (дата обращения: 08.08.2012).
Сейчас основной проблемой для двух государств является не фактическая граница, а количество эмигрантов, которые незаконно пересекают границу как в поисках работы и лучшей жизни, так и с целью контрабанды мексиканских наркотиков. Мексиканское правительство практически не заинтересовано в урегулировании потока своих эмигрантов, которые любым путем пытаются перейти границу между двумя государствами. Причина этого проста: денежные потоки мексиканских эмигрантов, ежегодно поступающие в Мексику, достигают миллиардов долларов США. К тому же эмиграция существенно снижает уровень безработицы в самой Мексике. А американские сельскохозяйственные компании не хотят терять мексиканских рабочих, которые составляют 45% всех задействованных в аграрном секторе США.
Как уже отмечалось, общая граница между США и Мексикой составляет 3200 км и вдоль нее с мексиканской стороны имеются несколько сотен гостевых домиков и "схронов". Под недостроенной пограничной стеной мексиканцы вырыли множество подземных переходов. С мексиканской стороны переправка людей в США поставлена на коммерческую основу: каждую группу переводит через границу опытный проводник. Группа из 15 - 20 человек нанимает такого проводника. Потом все организованно собираются в "доме для гостей" и ожидают благоприятных условий для перехода. После пересечения границы проводник возвращается обратно, а группа на свой страх и риск начинает путешествие уже по американской территории. Переход по раскаленной пустыне часто кончается печально. В Аризоне, например, ежегодно находят от 150 до 200 трупов мексиканцев, умерших во время перехода от жары и жажды в пустыне Сонора, очень часто в местных новостях встречаются сообщения об обнаружении в пустыне трупов мужчин, женщин и детей.
В США сейчас живет свыше 11 миллионов нелегальных эмигрантов из Мексики. Можно выделить несколько групп мексиканцев, которые по разным мотивам пытаются найти счастье на чужбине: взрослые мужчины переходят границу, чтобы наняться на какую-нибудь временную работу и посылать деньги на содержание семьи; целые семьи вместе с детьми решают навсегда оставить родину в поисках лучшей доли; молодые семьи (без детей) рискуют начать совместную семейную жизнь в более благополучной стране; однако большую долю нелегальных эмигрантов составляют наркокурьеры, которые постоянно пересекают границу в обоих направлениях. Например, ежедневно пограничный патруль Аризоны задерживает пару сотен нелегалов, это примерно одна треть от ежедневного потока мексиканских граждан, пересекающих границу. Ходоков задерживают на время до выяснения их личности, потом депортируют из США.
Начало у первых трех групп мексиканских нелегалов одинаковое (при условии, что их не отловили на границе и сразу же не завернули домой) - это поиск хоть какой-нибудь временной работы и крыши над головой. Очень охотно их нанимают на сезонные сельскохозяйственные работы: за минимальную оплату люди трудятся от восхода до заката, при этом никаких обязательств хозяин по отношению к поденщикам не несет. Со временем определенная часть иммигрантов находит более приличную работу и бесплатно отправляет детей в школу, так как там никто не спрашивает о статусе родителей. Семья получает бесплатную медицинскую помощь, обратившись в отделение неотложной помощи, которая имеется в каждом госпитале. При этом ни один доктор не вправе требовать документов, подтверждающих иммиграционный статус лица, обратившегося за помощью, его задача - помочь человеку без документов. Молодые пары, которые пожаловали в США без приглашения, начинают усиленно производить детей на свет. Часто в супермаркетах приходится видеть молодых родителей с 4 - 5 детьми, а молодая мама семейства гордо несет свой живот, в котором ждет своего появления на свет очередной ребенок. По законодательству США, все дети, рожденные в этой стране, автоматически становятся американскими гражданами со всеми вытекающими отсюда льготами: родители - незаконные иммигранты получают на каждого ребенка пособие, бесплатную медицинскую помощь, талоны на питание, оплату жилья и коммунальных услуг. При таком подходе никто из молодых родителей не торопится найти работу, поскольку денег от пособия для детей и всяких льгот достаточно, чтобы безбедно жить всей семье. Как отмечает жительница города Тусона Тина Хеллвиг, в Аризоне рекорд принадлежит мексиканской семье, 15 лет назад проникшей нелегально на территорию штата. За это время они родили 10 детей, открыли свой бизнес, обзавелись приличным домом, купили несколько машин. За все эти годы никто из представителей властей не поинтересовался статусом столь плодовитых родителей. Государство им исправно платит деньги на содержание десяти несовершеннолетних детей <1>.
--------------------------------
<1> Хеллвиг Т. Нелегальные иммигранты из Мексики - большая проблема для США? URL: http://shkolazhizni.ru/archive/0/n-51118 (дата обращения: 08.08.1012).
§ 3. Органы, обеспечивающие контроль над миграцией,
выявлением и уголовным преследованием незаконных мигрантов
Система иммиграционных органов Великобритании, заложенная Законом об иммиграции 1905 года, в настоящее времени выглядит следующим образом. Контроль над въездом и выявлением незаконных иммигрантов сегодня осуществляет Пограничное агентство Великобритании, созданное в 2008 году в системе министерства внутренних дел и заменившее собой несколько ранее существовавших иммиграционных служб <1>. На местах выявлением незаконных иммигрантов занимаются местные иммиграционные команды. Предполагается, что в 2013 году в Великобритании начнет свою работу мультифункциональный орган - Национальное агентство по борьбе с преступностью (The National Crime Agency), которое СМИ уже окрестили британским ФБР, в состав которого войдет команда по защите границ (Border Policing Command). Одной из целей команды станет борьба с незаконной миграцией и незаконным перемещением людей через границу. В своей работе, в том числе по охране границ, агентство намеревается использовать новейшие методы и научные разработки в целях расследования трансграничных преступлений, обеспечения самого полного контроля на въезде и выезде из страны и т.п. <2>.
--------------------------------
<1> Пограничное агентство Великобритании (UK Border Agency) было образовано 1 апреля 2008 года в результате слияния Службы пограничного и иммиграционного контроля (Border and Immigration Agency), Визовой службы Великобритании (UKvisas) и функции "Port of Entry" (Точка въезда в страну), ранее выполняемой Государственной службой Великобритании по налоговым и таможенным сборам. На настоящий момент пограничное агентство имеет три подразделения со следующими функциями: 1) внешнее регулирование, включая выдачу виз в зарубежных дипломатических постах Соединенного Королевства; 2) пограничный контроль, в том числе паспортный и таможенный; 3) внутренний иммиграционный контроль: выдача разрешений на дальнейшее пребывание.
<2> The National Crime Agency. A plan for the creation of a national crime-fighting capability Presented to Parliament by the Secretary of State for the Home Department by Command of Her Majesty. June 2011. URL: http://www.homeoffice.gov.uk/publications/crime/nca-creation-plan?view=Binary (дата обращения: 08.08.2012).
Жалобы на решения иммиграционных властей могут быть рассмотрены в палатах по делам иммиграции и вопросам беженцев I и II инстанции (Immigration and Asylum Chamber - The First-tier Tribunal и The Upper Tribunal), а также специальной комиссией по иммиграционным апелляциям (Special Immigration Appeals Commission), когда речь идет о нарушении расового законодательства и прав человека (об этих судебных органах более подробно будут рассказано далее).
Кроме того, Законом об иммиграции и предоставлении убежища 1999 года был учрежден пост уполномоченного по вопросам иммиграционных услуг (Immigration Services Commissioner), который возглавляет соответствующую службу по предоставлению консультативных услуг в сфере иммиграции. Эта служба осуществляет контроль над иммиграционными консультантами, следя за их компетентностью и наилучшим предоставлением услуг своим клиентам. Согласно закону лица, предоставляющие иммиграционные консультации и услуги, должны действовать в соответствии с кодексом стандартов и правил, установленных уполномоченным. Иммиграционные консультации - это консультации по вопросам въезда или пребывания в Великобритании, иммиграционные услуги - это услуги по представительству иммигранта в пограничном агентстве, суде или трибунале. Уполномоченный по вопросам иммиграционных услуг вправе отказать претенденту или отозвать разрешение на предоставление консультативных услуг по вопросам иммиграции, если сочтет консультанта не подходящим или и не компетентным. Уполномоченный также вправе применять дисциплинарные меры в отношении консультантов, нарушивших кодекс стандартов и правил. Кроме того, служба уполномоченного хранит список консультантов и публикует их реестр; осуществляет преследования лиц, оказывающих услуги незаконно, вне схемы; следит за соблюдением установленных стандартов и правил; принимает жалобы на всех лиц, оказывающих иммиграционные услуги, в том числе действующих вне программы службы, например, барристеров и солиситоров.
Еще одним судебным органом, но уже рассматривающим жалобы иммиграционных консультантов на дисциплинарные решения уполномоченного по вопросам иммиграционных услуг, является созданный в октябре 2000 года трибунал по иммиграционным услугам (The Immigration Services Tribunal), преобразованный в 2010 году в палату трибунала I инстанции (General Regulatory Chamber of the First-tier Tribunal). Палата рассматривает дела в составе председательствующего (судьи) и членов как с юридическим образованием, так и неюристов, но имеющих опыт в иммиграционных услугах либо в иммиграционном законодательстве и процедурах.
Пограничное агентство Великобритании. К моменту создания нового пограничного органа на территории Великобритании находилась примерно 181 тысяча незаконных мигрантов, которые должны были покинуть ее пределы, начиная с декабря 2008 года (но все еще пребывающие в стране до сих пор). После создания в 2008 году агентства в Великобританию въехало 182 тысячи мигрантов из государств, не входящих в ЕС, а 179 тысяч человек, уже находившихся в стране, получили вид на жительство.
По мнению Национальной финансово-ревизионной службы (UK National Audit Office), проводившей оценку иммиграционной системы, она в своем современном виде в целом соответствует целям правительства, но имеет много недостатков в отчетности и общей эффективности. Служба считает, что при использовании иммиграционной схемы, основанной на баллах <1>, пограничное агентство вынуждено полагаться лишь на сведения, полученные от работодателей. По данным службы, сотрудники агентства лично инспектировали только 15% из 22 тысяч работодателей, которые обратились к ним за лицензиями по найму работников-мигрантов. При этом агентство зачастую не проверяло иммигрантов, рабочие визы которых истекли, а заявления о продлении срока пребывания были отклонены, поэтому точно неизвестно, покинули они страну или нет <2>.
--------------------------------
<1> По этой схеме жители стран, не входящих в ЕС, могут получить право на въезд в Великобританию, если соответствуют определенным требованиям, таким как возраст, образование, доход, знание английского языка и опыт работы.
<2> URL: http://www.bbc.co.uk/russian/uk/2011/03/110315_uk_migration_problem.shtml (дата обращения: 08.08.2012).
Поскольку в последние годы в Великобритании действительно отсутствовала система учета людей, покидающих страну, и власти не имеют систематических данных о том, сколько людей и по каким причинам уезжают из страны, в настоящее время пограничное агентство внедряет электронную систему учета выезжающих и въезжающих в Великобританию, которая называется e-Borders (электронная граница), однако пока она действует недостаточно эффективно. Несмотря на то что Великобритания не входит в шенгенскую зону, она вынуждена была подключиться к шенгенской информационной системе для получения доступа ко всем сведениям о пересечении границ.
В отличие от Соединенных Штатов и Австралии, британский подход в вопросе контроля над границами и пресечении незаконной миграции исходит из "вторичности" ее границы как границы ЕС, и потому направлен на торможение потоков нелегальной миграции еще до достижения мигрантом территориальной границы Соединенного Королевства. Однако перейдя однажды границу в одной из стран ЕС, незаконные мигранты становятся "британской проблемой" или по меньшей мере могут стать ею, если другие государства - члены ЕС не будут действовать совместно с Великобританией, а вместо этого предпримут шаги, прямо или косвенно направляющие мигрантов дальше. Исходя из этого, британские власти стараются организовать выявление незаконных мигрантов на территориях других стран. Поэтому еще одной функцией Пограничного агентства Великобритании является осуществление (совместно со службой таможенного контроля) проверки документов на территориях других стран, с тем чтобы помешать посадке в транспорт лиц, намеревающихся незаконно въехать в Великобританию. Сегодня сотрудники агентства работают в 135 странах, причем такой контроль может осуществляться как в стране происхождения мигранта (например, в Пакистане, Индии и других странах), так и в менее отдаленных точках, например, на терминалах в Кале (Франция) или в Брюсселе (Бельгия), откуда в Великобританию отправляются поезда "Eurostar" и паромы. Формы пограничного контроля в этих местах и на границе Великобритании практически не различаются, при проверке широко применяются новые технологии, связанные с использованием проб CO2, а также натренированные собаки - в портах грузового транспорта. Такой контроль признается весьма эффективным, хотя он подвергается критике как довольно "грубый инструмент", причиняющий неудобства законопослушным путешественникам, а также служащий препятствием для лиц, ищущих убежище, ставя их в еще более затруднительное положение. К концу ноября 2011 года процедура сканирования пассажиров, проводимая в аэропортах и морских портах, позволила задержать в текущем году 11 убийц, 22 насильника, 126 наркоторговцев и 316 человек, виновных в совершении иных преступлений, которые пытались пересечь границу Великобритании, всего за первые три квартала было задержано 2700 человек <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.tudorwood.com/news/immigration (дата обращения: 08.08.2012).
Следует отметить те новые функции по внутреннему контролю, которые выполняет теперь пограничное агентство совместно с органами полиции и общественной поддержки. В настоящее время примерно 7500 сотрудников агентства участвуют в работе 80 местных иммиграционных команд, развернутых по всей Великобритании. Главная цель таких команд состоит в создании на основе тесного сотрудничества партнерств по борьбе с миграционной преступностью с другими местными органами, в том числе с полицией, работодателями и представителями других организаций, а также в проведении совместных правоохранительных пилотных проектов. Так, весьма успешной в 2011 году признана работа лондонской бригады по борьбе с иммиграционными преступлениями, в состав которой входит 60 полицейских и 20 сотрудников пограничного агентства. Эта бригада начиная с апреля 2008 года провела более 1000 расследований в отношении преступников, способствовавших незаконному появлению мигрантов в Великобритании, в результате которых было конфисковано доходов от незаконной деятельности в размере более трех миллионов фунтов стерлингов <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/aboutus/workingwithus/tackling-immigration-crime/guide-for-police?view=Binary (дата обращения: 08.08.2012).
Тем не менее, несмотря на значительные усилия, пограничному агентству до сих пор не удается добиться значительных успехов в борьбе с проникновением незаконных мигрантов, и его работа, как и деятельность его предшественников, подвергается серьезной критике. Более того, в начале ноября 2011 года глава пограничного агентства Броди Кларк и еще два высокопоставленных сотрудника были отстранены от исполнения служебных обязанностей в связи с обвинениями в необоснованном смягчении мер пограничного контроля. Как стало известно, Кларк распорядился облегчить процедуру проверки паспортов в аэропорте Хитроу и в морском порту во французском Кале. По данным британских СМИ, это было сделано с тем, чтобы избежать очередей и снять нагрузку с пограничных офицеров в период летних отпусков. Руководитель пограничного агентства по аэропорту Хитроу Грэм Кайл и директор пограничной службы по южным направлениям и в Европе Кэрол Апшэлл отдали распоряжение не проверять подлинность биометрических паспортов приезжих и не сравнивать отпечатки пальцев граждан с базой данных террористов и нелегальных иммигрантов. В свою очередь, оппозиция уже обвиняет в случившемся не только директора агентства и министерства внутренних дел, но и самого премьер-министра Дэвида Кэмерона. "Дэвид Кэмерон и Тереза Мэй должны как можно быстрее взять под контроль ситуацию с незаконной иммиграцией и безопасностью границ. Кроме того, Тереза Мэй должна дать ответ, не увеличивает ли сокращение пяти тысяч сотрудников пограничного агентства давление на работающих пограничников, не заставляет ли их эта ситуация ловчить и халтурить", - заявила теневой министр внутренних дел Иветт Купер <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: URL: http://www.rosbalt.ru/main/2011/11/07/909614.html (дата обращения: 08.08.2012).
Пограничное агентство обвиняется еще и в потере связи с тысячами беженцев, пожелавших въехать в страну. Британские парламентарии обвинили пограничное агентство в потере связи с 124 тысячами человек, которые подали заявление о предоставлении убежища в Великобритании и выдаче им разрешений на въезд, что равно примерно населению Кембриджа, сообщает Би-би-си. В агентстве в свое время был создан "контролируемый архив", куда попадали данные тех людей, с которыми ведомство не могло связаться, и поэтому прекращало рассмотрение их заявок. По мнению специального парламентского комитета, использование этого названия было попыткой скрыть потерю контакта с заявителями. "Мы возражаем против термина "контролируемый архив". Это пример бюрократического термина, который скрывает деятельность ведомства и создан, чтобы отвлечь внимание от нее... Для контролируемого архива больше подходит название архива потерянных заявителей", - говорится в заявлении парламентского комитета. В пограничном агентстве не рассмотрено примерно 450 тысяч заявок. В 2006 году лейбористский министр внутренних дел Джон Рейд обещал, что все они будут рассмотрены к концу 2011 года, однако совершенно очевидно, что данное обещание не будет выполнено <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.gazeta.ru/news/lenta/2011/11/04/n_2081938.shtml (дата обращения: 08.08.2012).
Поскольку по английским законам торговля людьми отнесена к нарушениям иммиграционного законодательства, необходимо отметить усилия Великобритании в противодействии этому преступлению. В 2005 году под патронажем Министерства внутренних дел Великобритании была создана группа по вопросам торговли людьми, консультативная группа заинтересованных сторон, объединяющая другие компетентные органы, а также рабочая группа по вопросам нелегальной занятости. В 2006 году был создан центр по проблемам торговли людьми, целью которого является координация усилий правоохранительных органов, направленных на обеспечение правопорядка. В Лондоне был организован Poppy Project, объединяющий на условиях партнерства полицейский департамент, иммиграционную службу и НПО, целью которого является выявление жертв и оказание помощи отдельным жертвам сексуальной эксплуатации.
В последние годы выплата компенсаций жертвам незаконного трафика осуществляется через специальную государственную структуру - совет по компенсациям жертвам уголовных преступлений (Criminal Injuries Compensation Authority), которая в отличие от процедуры, действующей при рассмотрении гражданских дел, оказывает жертвам услуги по хорошо отлаженной схеме и более оперативно и менее забюрократизировано, чем гражданский суд, хотя в некоторых случаях потерпевшим более выгодно получить компенсацию, подав гражданский иск.
В Австралии вопросами иммиграции занимается целый ряд государственных органов, главным из которых является министерство иммиграции и гражданства (Department of Immigration and Citizenship) (далее - Департамент). Его возглавляет министр, а штатная численность его сотрудников составляет около восьми тысяч человек, включая одну тысячу сотрудников, работающих в австралийских дипломатических миссиях за рубежом. В качестве переводчиков Департамент нанимает еще до полутора тысяч человек. Годовой бюджет Департамента составляет около 1,4 миллиарда австралийских долларов. Департамент предоставляет годовой отчет о своей деятельности и бюджетных расходах федеральному парламенту. Основными направлениями деятельности Департамента являются: регулирование законного въезда и пребывания иностранцев в Австралии; защита беженцев и содействие международной гуманитарной миссии; обеспечение национальной безопасности Австралии; принятие справедливых и обоснованных решений в отношении людей, въезжающих в Австралию и покидающих ее; поддержка мигрантов и беженцев в процессе их интеграции в австралийское общество; пропаганда привлекательности австралийского гражданства и мультикультурной Австралии <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.immi.gom.au/about/department/who-we-are.htm (дата обращения: 08.08.2012).
Департамент, отметивший 65-летие своего основания, был учрежден в июле 1945 года и с того времени сыграл значительную роль в формировании современной Австралии путем регулирования иммиграции и натурализации. В 1945 году сразу после окончания Второй мировой войны население Австралии насчитывало всего семь миллионов человек. Поэтому новый министр иммиграции Артур Колуэлл провозгласил начало новой политики: "заселить или погибнуть" (populate or perish). В речи на заседании парламента 2 августа 1945 года он сказал, что "если австралийцы и извлекли хотя бы один урок из Тихоокеанской войны, так это то, что мы не сможем сохранить этот остров-континент для себя и своих потомков, если мы значительно не увеличим свою численность" <1>. Со дня своего основания Департамент организовал переселение в Австралию более семи миллионов человек из самых разных стран, включая 700 тысяч беженцев.
--------------------------------
<1> URL: http://www.immi.gov.au/about/anniversary/journey/htm (дата обращения: 08.08.2012).
Для решения вопросов, связанных с обжалованием отказов в выдаче виз или предоставления статуса беженца, в Австралии созданы два трибунала <1>: иммиграционный трибунал (Migration Review Tribunal) и трибунал по делам о беженцах (Refugee Review Tribunal). Иммиграционный трибунал рассматривает дела о визах, за исключением виз беженцев, что относится к компетенции второго трибунала. Трибуналы были учреждены в соответствии с Законом об иммиграции 1958 года, и их юрисдикция определена как в самом Законе, так и в правилах об иммиграции 1994 года. В этих нормативных актах определено, какие решения могут быть обжалованы в трибуналах, кто имеет право обратиться с жалобой, сроки давности, судебные издержки и проч. В частности, определено, что подать жалобу может само лицо, подающее на визу либо ранее ее имевшее, а также его спонсор или близкий родственник. Трибунал по делам о беженцах рассматривает решения об отказе в предоставлении статуса беженца или о его отмене. Трибуналы публикуют решения, представляющие "особый интерес" (of particular interest). Обычно публикуется до 40% всех решений, но существуют и определенные ограничения для публикации. Так, например, не могут быть раскрыты личности участников процесса.
--------------------------------
<1> Официальный сайт трибуналов: URL: http://www.mrt-rrt.gov.au (дата обращения: 08.08.2012).
Вопросами иммиграции занимаются и иные министерства и ведомства, а также негосударственные неправительственные организации. Так, например, в Австралии существует Национальный круглый стол по борьбе с торговлей людьми (National Roundtable on People Trafficking). Он является местом, где правительственные и неправительственные организации могут встречаться и объединять свои усилия по борьбе с торговлей людьми, выработке подходов к решению этой сложной проблемы, а также по поддержке жертв. Вопросами координации борьбы с торговлей людьми занимается и специальный межведомственный комитет (Interdepartmental Committee), возглавляемый генеральным атторнеем Австралии.
В Австралии существует особый пост посла по вопросам незаконного ввоза мигрантов (Ambassador for People Smuggling Issues), в полномочия которого входит отстаивание национальных интересов Австралии в этом вопросе на международной арене и в международных органах, а также развитие международного сотрудничества по данному вопросу.
Не остается в стороне и австралийская федеральная полиция (Australian Federal Police), которая взаимодействует по вопросам миграции, в основном в правоохранительной сфере. Полиция также сотрудничает со своими коллегами в других странах для предотвращения совершения преступлений в сфере миграции. В мае 2000 года на базе федеральной полиции и департамента по иммиграции и гражданству был создан отдел по борьбе с незаконным ввозом людей (People Smuggling Strike Team). Отдел состоит из следователей, финансовых и разведывательных аналитиков. Основным направлением деятельности отдела является следственная работа <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.afp.gov.au/policing/human-trafficking/people-smuggling.aspx (дата обращения: 08.08.2012).
В целях борьбы с преступлениями федеральная полиция разработала программы по трем направлениям работы <1>:
--------------------------------
<1> Ibid.
1) судебное преследование виновных лиц в Австралии и за рубежом;
2) разведывательное обеспечение правоохранительных органов стран-транзитеров с целью недопущения отправления групп нелегальных мигрантов и
3) оказание помощи индонезийской национальной полиции и правоохранительным органам других государств региона, таких как Шри-Ланка, Пакистан и Малайзия.
Для расследования преступлений в сфере торговли людьми и сексуальной эксплуатации в структуре австралийской федеральной полиции был создан специальный отдел по борьбе с транснациональной сексуальной эксплуатацией и торговлей людьми (Transnational Sexual Exploitation and Trafficking Team). Он расследует преступления, связанные с торговлей людьми для целей сексуальной эксплуатации и принудительного труда. Сотрудники отдела работают в столице страны - Канберре с отделениями в городах Брисбене, Сиднее и Мельбурне. Помощь отделу в его работе оказывает австралийская пограничная служба <1>.
--------------------------------
<1> См.: Trafficking in Persons: The Australian Government Response 2004 - 2005. Inaugurate report of the Anti-People trafficking interdepartmental committee. 2009. P. 18.
Иммиграционная политика Канады реализуется Министерством гражданства и иммиграции Канады; контроль над въездом и пребыванием на территории Канады осуществляет пограничное агентство, а рассмотрение жалоб на действия иммиграционных властей входит в компетенцию независимого совета по делам иммиграции и беженцев.
Министерство гражданства и иммиграции Канады несет общую ответственность за реализацию государственной политики в области иммиграции, разрабатывая в рамках своих полномочий критерии, которым должно будет удовлетворять лицо, претендующее на временное или постоянное место жительства на территории Канады либо на получение статуса беженца, занимается вопросами предоставления гражданства, установлением типовых требований к въездным документам, администрирует программы переселения на территории Канады.
Пограничное агентство Канады призвано осуществлять взаимодействие работы пограничных служб, защищать границы от незаконного пересечения в целях обеспечения национальной безопасности, в том числе осуществляя паспортный контроль при пересечении государственной границы. Сотрудники агентства получают в портах при въезде на территорию Канады заявления о предоставлении статуса беженца и направляют их в Совет по вопросам иммиграции и беженцев; они занимаются задержанием лиц, могущих представлять угрозу для общественной безопасности и т.д. Агентство является властным органом, отнесенным правительством Канады к органам, отвечающим за общественную безопасность. Хотя пограничное агентство было создано в декабре 2003 года как ответ на террористические нападения на Соединенные Штаты 11 сентября 2001 года и предполагалось, что оно будет полностью контролировать ситуацию с незаконной миграцией, работа агентства тем не менее периодически подвергается серьезной критике. Как и пограничное агентство в Великобритании, его канадский аналог сталкивается с большими трудностями, когда речь идет об "исчезающих" в неизвестном направлении незаконных мигрантах. Так, генеральный аудитор Шейла Фрейзер, отвечая на вопросы журналистов, отметила, что "примерно 41 тысяча нелегальных иммигрантов находится вне наблюдения пограничного ведомства и это ставит под угрозу целостность всей иммиграционной программы в Канаде". Фрейзер подчеркнула, что пограничное агентство выдало приказы о депортации этих людей, но не имеет ни малейшего понятия, где они находятся или находятся ли они все еще в Канаде. Например, на момент создания пограничного агентства в 2003 году в Канаде "исчезло" 36 тысяч нелегальных мигрантов, в 2008 году их число достигло 41 тысячи. Главные трудности в розыске незаконных мигрантов связаны с тем, что пограничное ведомство практически не занимается сбором и анализом данных о мигрантах, хотя обязанность по размещению незаконных мигрантов в центрах задержания и последующее удаление из страны возложена на агентство. Частично эти проблемы вызваны тем, что в федеральных центрах содержания иммигрантов, в частности в Торонто и Ванкувере, не хватает мест и, как следствие, пограничное агентство освобождает нелегальных иммигрантов под залог. В ходе проверок были обнаружены и другие проблемы, например, связанные с выдачей временного вида на жительство, поскольку агентство не контролирует, выполняет ли иммигрант установленные условия. "Канада не контролирует выезд пассажиров из страны, и поэтому агентство не знает количество лиц, покинувших страну в соответствии с требованиями временного разрешения", - подвела итог Шейла Фрейзер <1>.
--------------------------------
<1> Фрейзер Ш. 41000 нелегальных иммигрантов пропали без вести... 2008. 7 мая. URL: www.thestar.com/.../422383-41-000-illegal-immigrants-gone (дата обращения: 08.08.2012).
Совет по делам иммигрантов и беженцев Канады (The Immigration and Refugee Board of Canada) - крупнейший независимый административный трибунал, учрежденный парламентом Канады, в полномочия которого входит эффективное, справедливое и законное вынесение решений по делам беженцев и иммиграции. В состав совета входят: отделение по делам беженцев, апелляционное отделение по делам беженцев; отделение по иммиграционным делам и апелляционное отделение по иммиграционным делам. Совет ежегодно рассматривает более 40 тысяч жалоб. В соответствии с законом об иммиграции и защите беженцев слушания в совете, как правило, проводятся открыто, однако по соображениям справедливости или общественной безопасности дело может быть рассмотрено в закрытом порядке, в этом случае вся информация, которая позволяет определить человека, дело которого является предметом судебного разбирательства, заменяется на "XXX".
Важное значение в борьбе с незаконной иммиграцией и связанными с ней преступлениями имеет Межведомственная рабочая группа по борьбе с торговлей людьми (The Interdepartmental Working Group on Trafficking in Persons). Эта рабочая группа является правительственным органом, созданным с целью координации деятельности министерств и иных государственных ведомств в области противодействия трафику на федеральном уровне. Объединяя опыт семнадцати государственных ведомств, рабочая группа разрабатывает стратегию взаимодействия федеральных органов власти в рассматриваемой сфере, обобщает опыт правоприменения, проводит исследования, направленные на выявление наиболее адекватных мер по предупреждению торговли людьми, разрабатывает рекомендации для правоохранительных органов по вопросам их оптимального взаимодействия. Деятельность группы позволяет правительству предпринимать целенаправленные действия, направленные на обеспечение наибольшей эффективности работы ведомств в борьбе с торговлей людьми, исключая при этом возможность дублирования полномочий. В рабочую группу входят представители нижеследующих канадских министерств и ведомств: агентство пограничной службы, министерство наследия, агентство международного развития, уголовный розыск, министерство гражданства и иммиграции, министерство юстиции, министерство национальной обороны, министерство иностранных дел и международной торговли, министерство здравоохранения, министерство трудовых ресурсов и профессиональной подготовки, министерство по делам индейцев и северных народностей, паспортная служба, прокуратура, министерство общественной безопасности, канадская королевская конная полиция, национальное статистическое агентство и агентство по вопросам положения женщин.
Помимо межведомственной рабочей группы важные функции выполняет также Национальный координационный центр по борьбе с торговлей людьми (действует при канадской королевской конной полиции) - он ведет активную разъяснительную работу по вопросам торговли людьми в правоохранительных органах, правительственных и неправительственных организациях, среди общественности. В центре осуществляется подготовка сотрудников органов охраны правопорядка, разрабатываются учебные и разъяснительные пособия, видеоматериалы. Центр расположен в отделе иммиграции и паспортного контроля Главного управления Канадской королевской конной полиции в Оттаве.
Начиная с 1952 года в Соединенных Штатах Америки вопросами иммиграции занимались несколько федеральных органов власти. Вплоть до 2003 года единственным федеральным органом по вопросам иммиграции была служба иммиграции и натурализации, которая находилась в структуре министерства юстиции. После создания министерства внутренней безопасности полномочия в сфере регулирования вопросов, связанных с миграцией, стали распределяться между федеральными органами.
На сегодняшний день служба иммиграции и натурализации была реструктуризирована в службу по вопросам гражданства и иммиграции. Этот орган обладает достаточно широкими полномочиями в отношении въезда в страну иностранных граждан, а также продления виз на пребывание в США. Кроме того, служба ведает вопросами натурализации и предоставления убежища разным категориям беженцев. Служба иммиграционного и таможенного законодательства наделена функциями расследования таможенных и миграционных правонарушений.
Пограничная охрана США (U.S. Border Patrol) решает важные задачи по охране государственной границы США, включая внутренние пункты пересечения границы. Как уже указывалось выше, в США пограничная служба сталкивается с особыми проблемами в охране сухопутной границы с Мексикой. Каждую милю государственной границы охраняют четыре человека, но в отдаленных районах, например пустыне или горах, контроль над государственной границей оставляет желать лучшего. Бесконечный поток незаконных иммигрантов на мексиканско-американской границе вынудил правительство США начать строительство защитной стены, стоимость которой обошлась приблизительно в 2,4 миллиарда долларов.
В районе американского города Сан-Диего в 1991 году было начато строительство железной ограды, которая вскоре получила название "стена Тортилла" (Tortilla Wall). Сразу было построено примерно двадцать три километра ограждения, но в 1994 году американские власти приняли решение перевести контроль над границей на новый уровень - так началась операция "Хранитель", и строительство стены продолжилось. По данным Мексиканской национальной комиссии по правам человека, в течение 15 лет более 5600 незаконных иммигрантов погибло, пытаясь перейти границу. Причиной смерти, как правило, была жара в пустыне, через которую им приходилось идти. В некоторых местах вдоль границы, кроме самой стены, выставлено еще три дополнительных металлических барьера, чтобы предотвратить какой бы то ни было контакт по обе стороны границы. Средняя высота американской стены составляет около 4 - 5 метров, и в последнее время также говорят о создании "виртуальной стены" с помощью электронной аппаратуры, телекамер, радаров и подземных датчиков <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.bbc.co.uk/russian/international/2009/11/091104_walls_us_mexico.shtml?print=1 (дата обращения: 08.08.2012).
В 2006 году американский конгресс дал согласие на строительство еще 1026 километров этого заграждения, однако, несмотря на это, строительство ограждения вызвало очередной всплеск изобретательности у тех, кто в поисках лучшей жизни пытается попасть в США. Мексиканцы делали под "стеной Тортилла" специальные лазы и целые лабиринты, перелезали через заграждение с помощью лестниц, а с помощью катапульт перебрасывали наркотики. Несмотря на все ухищрения по охране "стены Тортилла" с помощью инфракрасных датчиков или датчиков движения, поток иммигрантов снижается незначительно, и американские пограничники все чаще возвращаются к проверенному способу патрулирования государственной границы с огнестрельным оружием и биноклем в руках, не доверяя новшествам техники, на которые в общей сложности было потрачено около миллиарда долларов США. Одновременно со строительством "стены Тортилла" американский сенат выделил три миллиарда долларов на возведение еще одной стены на границе с Мексикой. Эта стена имеет высоту, равную шести метрам, и глубину, равную полутора метрам. Такие размеры не позволят "переселенцам" из Мексики преодолеть это заграждение с помощью лестниц. К тому же сама стена будет прозрачной, что позволит американским пограничникам беспрепятственно видеть людей, которые находятся на территории Мексики и пытаются преодолеть это заграждение. По всему периметру эта стена будет оснащена камерами, которые позволят совершать контроль на всех ее участках <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://latindex.ru/content/articles/10631 (дата обращения: 08.08.2012).
Созданное в 2003 году Министерство внутренней безопасности (Department of Homeland Security) также обладает важными полномочиями в сфере иммиграционного контроля. Эти функции выполняет Береговая охрана США (U.S. Coast Guard) и Иммиграционная и таможенная полиция США (U.S. Immigration and Customs Enforcement). В соответствии с американским законодательством береговая охрана США является специфической военной службой, предназначенной для наблюдения за выполнением федеральных законов и обеспечения безопасности судоходства в водах открытого моря и во внутренних водоемах страны. В мирное время она подчинена (с 1 марта 2003 года) министерству внутренней безопасности страны, а в военное - распоряжением президента передается в оперативное подчинение ВМС. В последние годы возросло число мигрантов, пытавшихся нелегально проникнуть в США и задержанных при этом силами Береговой охраны. В целях сдерживания потока мигрантов из стран Латинской Америки корабли Береговой охраны США осуществляют постоянное патрулирование в международных водах близ таких стран, как Куба, Доминиканская Республика, Эквадор и др.
Иммиграционная и таможенная полиция США была создана в 2003 году как ответ федерального правительства США на атаку террористов 11 сентября 2001 года и является крупнейшим следственным органом, входящим в состав Министерства внутренней безопасности США. Ее основной целью является защита государственной безопасности США, сохранение целостности границ США посредством принуждения к соблюдению федеральных законов в сферах охраны государственных границ, таможенного контроля, торговли и иммиграции. Иммиграционная и таможенная полиция является одним из крупнейших государственных учреждений США - в 400 его офисах по всему миру работает приблизительно 20 тысяч человек, а годовой бюджет этой организации составляет 5,7 миллиарда долларов. В состав этого органа входят три комплексных оперативных управления, одно из которых отвечает за соблюдение гражданами иммиграционного законодательства США и обеспечивает удаление из страны всех иностранцев, в отношении которых было вынесено решение о депортации (Enforcement and Removal Operations). Это управление активно использует сеть своих агентов, контролирующих иммигрантов с целью воспрепятствования нарушения ими иммиграционного законодательства, задержания и депортации из страны тех иностранных граждан, которые совершили уголовные преступления. Кроме того, указанные агенты осуществляют транспортировку задержанных иностранных граждан в тюрьмы, подведомственные Иммиграционной и таможенной полиции США, на судебные процессы и т.п. Агентская сеть данного управления покрывает всю страну. Через других своих сотрудников - инспекторов по депортации (Deportation officers) управление осуществляет преследование лиц, которые незаконно возвратились в США после депортации, осуществляет мониторинг за делами иностранных граждан во время процедур по депортации, осуществляет контроль над освобождением из тюрем лиц, подлежащих выдворению из страны, а также проводит собственно процедуру выдворения.
В состав Иммиграционной и таможенной полиции США входит группа специального реагирования Сан-Диего. Работающие в ней инспекторы по депортации и агенты по контролю за иммигрантами в своей деятельности осуществляют стратегическое взаимодействие с летучими оперативными группами (Fugitive Operations Teams), в чью компетенцию включаются вопросы розыска, задержания и передача сотрудникам управления лиц, скрывающихся от иммиграционных властей, игнорирующих выполнение иммиграционных процедур и находящихся в США с истекшими приказами о депортации. В 2009 году Иммиграционная и таможенная полиция США задержала 300 тысяч иностранных граждан за те или иные нарушения иммиграционного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> URL: www.ice.gov (дата обращения: 08.08.2012).
Представительства бюро Государственного департамента США по консульским делам принимают заявления на получение визы за пределами США. Департамент по труду занимает центральное место при решении вопросов трудовой миграции и занятости иммигрантского населения. Здесь принимаются заявки от работодателей, выдаются разрешения на работу, а также осуществляется контроль над законностью привлечения к труду иммигрантов. Управление по расселению беженцев при департаменте здравоохранения и социального обеспечения занимается вопросами опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, оставшихся без сопровождения взрослых. Управление также координирует усилия по недопущению въезда в страну иностранцев, которым пребывание на территории США запрещено по состоянию здоровья.
При министерстве юстиции создана канцелярия по делам иммигрантов. В ее состав входит управление главного иммиграционного судьи, 59 иммиграционных судов, расположенных по всей территории США, дела в которых рассматривают 260 независимых иммиграционных судей. Иммиграционные суды рассматривают дела о выдворении и депортации, отказе во въезде в страну, рассматривают вопросы помощи иммигрантам, находящимся на грани депортации и некоторые другие.
Совет по иммиграционным апелляциям является высшим административным органом, занимающимся вопросами толкования и применения иммиграционных законов. В его состав входит 15 членов, включая председателя и вице-председателя. Основной задачей совета является обобщение практики применения миграционного законодательства и рассмотрение апелляционных жалоб на решения миграционных судов - совет обладает общенациональной юрисдикцией по рассмотрению в апелляционном порядке жалоб на решения иммиграционных судей, а также решений должностных лиц, представляющих на местах департамент национальной безопасности в процессах, где одной из сторон является правительство США, а другой - иностранец.
Управление главного иммиграционного судьи в основном решает вопросы административного характера и координирует деятельность иммиграционных судов.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 175; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!