Ценовая политика: импортные тарифы, экспортные субсидии и компенсационные выплаты

Глава

ЭКОНОМИКА

ГОСУДАРСТВЕННЫХ

РАСХОДОВ: ОСНОВНЫЕ

ПРОБЛЕМЫ И ПОНЯТИЯ

Трудно переоценить роль государства в современной экономике. За счет бюджетных средств граждане большинства стран мира получают образование и медицинскую помощь, социальное жилье и пенсии, пособия по безработице и бедности. Государство содержит армию, полицию и суды, строит дороги, обеспечивает охрану окружающей среды. Этот список можно продолжать еще очень долго — программы государственных расходов весьма многочисленны и разнообразны. Вместе с тем возникают общие вопросы, на которые необходимо от­ветить, прежде чем анализировать отдельные программы расходов.

1.1

Обоснование государственного вмешательства в экономику и программ государственных расходов

Основными причинами для вмешательства государства в экономику обычно называют известные из микроэкономической теории прова­лы рынка (т.е. экономическую неэффективность) и неравенство (не­справедливость, социальную неэффективность) при «рыночном» распределении доходов.

 

 

16

 

Глава I Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

К провалам рынка традиционно относят несовершенство конку­ренции (монополии, в том числе естественные); необходимость про­изводства общественных благ, которое не в состоянии обеспечить рынок; внешние эффекты (экстерналии), не позволяющие рынку про­изводить товары или услуги в оптимальном объеме; асимметрию информации, препятствующую свободной конкуренции. В качестве провала рассматривают также неполноту отдельных рынков, т.е. ситуацию, при которой в силу тех или иных причин спрос или предложение оказыва­ются недостаточными. К изъянам рынка можно отнести известные мак­роэкономические провалы — инфляцию и безработицу. Как показал мировой опыт последнего столетия, эти проблемы рынок не в состо­янии решить самостоятельно. Провалы рынка ведут к тому, что эконо­мика функционирует неэффективно, не достигая границы своих про­изводственных возможностей, и поэтому вмешательство государства теоретически может улучшить ситуацию для общества в целом (в смысле достижения Парето-эффективности)¹.

Другой важный аргумент в пользу государственного вмешательства — социальная несправедливость. Известно, что первичное распределение доходов в любой рыночной экономике обусловлено изначально неравной нацеленностью экономических агентов ресурсами. Тот, кто имеет землю, капитал, семейные связи и хорошее образование, как правило, получит доход выше, чем тот, кто всего этого лишен. С точки зрения рынка, такое распределение как раз и является справедливым — сам рыночный механизм обеспечивает в условияx совершенной конкуренции равный доход на равные инвестиции будь то земля или капитал, в том числе человеческий). С точки зрения современного демократического общества, такое положение вещей нельзя назвать справедливым, ведь в любом государстве есть поди, не получившие наследства при рождении, больные, пожилые, инвалиды, многодетные — словом, те, чьи доходы при чисто рыночном распределении оказываются крайне низкими в силу объективных причин. И государство традиционно берет на себя заботу об этих людях, решая таким образом проблему социальной справедливости. Нужно, впрочем, оговориться: движение в сторону социального) равенства может содействовать одновременно и повышению экономической

¹ О провалах рынка см. подробнее: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997; Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

17

 

 

Часть I Государственные расходы

эффективности, если сопровождается ростом уровня образования населения, снижением преступности и т.п.²

Исторически все XX столетие в западных странах проходило под знаком «социализации* государства — начало этого процесса связы­вают обычно с великими именами Отто Бисмарка и Вильяма Беве-риджа, сегодня же практически все развитые страны мира приняли концепцию государства благосостояния (welfare state). Поэтому мож­но сказать, что достижение экономической эффективности уже не является самоцелью, а скорее становится средством повышения бла­госостояния общества.

1.2

Цели программ государственных расходов

В теории общественного выбора известны разнообразные подхо­ды к формулировке целевой функции общества, или, как ее называ­ют, функции общественного благосостояния (social welfare function). Не останавливаясь здесь подробно на теоретических аспектах³, отме­тим лишь, что выбор целевой функции — вопрос нормативный, ко­торый призваны решать политики, а не экономисты. Для экономис­тов же практически важны операциональные цели государственных программ. Только обозначив их изначально, можно оценивать эф­фективность реализации тех или иных мер.

Если придерживаться концепции государства благосостояния, можно вслед за Н. Барром⁴ сгруппировать цели программ государ­ственных расходов следующим образом: поддержание эффективнос­ ти, равенства и практическая осуществимость избранных мер.

Эффективность имеет, по крайней мере, три аспекта.

■ Макроэффективность . Оптимальная доля ВВП должна выде­ляться для финансирования отдельных программ государственных

² Например, эмпирическое исследование Р. Барро и Й.-В. Ли, проведенное на статисти­
ческих материалах 116 стран за 20 лет, показало, что чем шире охват населения системой
образования, тем значительнее растет продолжительность жизни и, наоборот, сокращается
младенческая смертность. А это, в свою очередь, способствует экономическому росту. См.:
Barro R.L., Lee J.-W. Losers and Winners in Economic Growth: NBER Working Paper. 1993. N 4341.

³ Подробнее о теории общественного выбора см.: Нуреев P.M. Теория общественного
выбора: курс лекций. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005; Якобсон Л.И. Указ. соч.

⁴ Вагг N. The Economics of the Welfare State. 3"¹ ed. Oxford University Press, 1999. C. 9—11.

18

 

Глава I

Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

расходов так, чтобы не возникало искажающих эффектов, например взрывного роста издержек производства и цен.

■ Микроэффективность . Политика должна строиться таким об­разом, чтобы ресурсы, направляемые государством на те или иные нужды, распределялись эффективно между денежными и натураль­ными пособиями, между отдельными видами образования, меди­цинского обслуживания и т.п.

■ Мотивация. Структура социальных институтов, схемы их фи­нансирования и система трансфертов должны строиться таким обра­зом, чтобы минимизировать искажающее влияние на предложение труда и занятость, а также на сбережения и инвестиции.

Равенство предполагает поддержание жизненных стандартов, сокращение неравенства, социальную интеграцию.

■ Поддержание жизненных стандартов, в свою очередь, вклю­
чает, по меньшей мере, три составляющих:

помощь бедным. Есть некий минимальный жизненный стандарт, ниже которого не должно опускаться ни одно домохозяйство. Целью государства может быть либо полное устранение бедности, либо ее сокращение. Определение самой черты бедности — нормативный воп­рос. Коль скоро черта бедности определена, эффективность системы помощи может измеряться как долей бедных домохозяйств, так и сум­марной нехваткой средств для преодоления черты бедности, а также продолжительностью пребывания бедных семей в этом состоянии;

социальное страхование. Неожиданные и значительные по масш­табам снижения жизненного уровня должны страховаться государ­ством. Это основная цель пособий по безработице и медицинского страхования. В качестве оценки эффективности подобных выплат ис­пользуют обычно так называемую норму замещения (replacement ratio), т.е. соотношение пособия и прежнего дохода;

«сглаживание» доходов. Государство с помощью специальных социальных институтов должно давать возможность гражданам пере­распределять доходы между разными периодами жизненного цикла. Сюда относятся и пенсионные схемы (перераспределение доходов во времени для одного поколения или перераспределение доходов между поколениями — от работающих к неработающим), и выплаты молодым семьям с детьми, финансируемые за счет налогов.

■ Сокращение неравенства требует достижения вертикальной и
горизонтальной эффективности:

вертикальная эффективность предполагает перераспределение доходов в сторону семей с относительно более низким уровнем жизни.

19

 

 

Часть I Государственные расходы

Система пособий должна в таком случае строиться дифференциро­ванно по отношению к разным типам семей. Пример — пособия с проверкой нуждаемости, категориальные пособия, если известно, что данная категория семей относится к низкодоходным, прогрессивное налогообложение. Основная идея вертикальной эффективности — неодинаковое отношение к неодинаковым семьям (индивидам);

горизонтальная эффективность означает, наоборот, равное от­ношение к равным. Например, разница в пособиях должна учитывать разницу в размере семьи, возрасте реципиентов и т.п. Семьи с одина­ковыми характеристиками должны получать равную помощь.

■ Социальная интеграция, в отличие от вышеназванных и более очевидных экономических целей, предполагает более широкий со­циальный контекст. В частности, получение тех или иных видов соци­альной помощи не должно унижать достоинства индивида. Говоря словами Бевериджа, индивид должен рассматривать социальное обес­печение не как проявление благотворительности по отношению к нему, но как заслуженное право. В этом смысле наиболее предпочти­тельны программы обязательного социального страхования, когда все граждане делают определенные взносы, которые и становятся условием получения того или иного пособия. Денежные пособия, а также медицинское и пенсионное обеспечение должны быть постро­ены таким образом, чтобы укреплять общественную солидарность. Насколько это возможно, пособия не должны зависеть от социаль­но-экономического статуса индивида и должны давать возможность всем гражданам в равной мере участвовать в жизни общества.

И, наконец, практическая осуществимость принятых мер госу­дарственной политики во многом определяется ясностью, понятнос­ тью самой системы, четкостью ее структуры и, как следствие, воз­можно более низкими административными расходами, а также от­ сутствием возможности для злоупотреблений.

1.3

Формы государственного вмешательства и виды расходов

Государственное вмешательство в экономику выступает в самых раз­ных формах. В первую очередь нужно сказать о законодательном ре-

                                          

                                           20

 

Глава 1

                Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

гулировании , ведь именно сила законодательного принуждения прин­ципиально отличает государство от других рыночных агентов. Государ­ство может регулировать качество производимых в экономике товаров и услуг (например, лицензируя определенные виды деятельности), а также их количество (например, принимая законы об обязательном среднем образовании или об обязательном страховании). В определен­ных рамках государство в рыночной экономике регулирует и цены (например, устанавливая законодательно минимальную зарплату, максимальные цены на жилье или услуги общественного транспорта).

Кроме законодательных мер широко используются инструмен­ты финансового регулирования. Это налоги (например, налог на заг­рязнение окружающей среды для предприятий) и субсидии произво­дителям (например, на транспорте или в сельском хозяйстве).

Помимо этого государство может выступать в рыночной эконо­мике как один из производителей. Оно берет на себя производство товаров и услуг, которые в экономической теории относят к общест­ венным или смешанным благам. Эти блага, как правило, обладают особой социальной значимостью (merit goods). Например, в боль­шинстве стран мира государство само выступает «производителем» образовательных услуг, часто и медицинских. Национальная оборо­на, экологическая безопасность относятся к разряду чистых общест­ венных благ и могут обеспечиваться только государством.

И, наконец, государство осуществляет трансферты дохода на­селению, как связанные с определенным видом потребления (на­пример, жилищные субсидии), так и не зависящие от типа потреб­ления — денежные трансферты (например, пособия малообеспечен­ным семьям).

Основные виды государственных расходов соответствуют целям регулирования:

■ финансирование государственных учреждений, организаций, предприятий;

■ государственные закупки в частном секторе экономики;

■ поддержка отдельных отраслей (предприятий) экономики (част­ного сектора);

■ финансирование программ социального страхования и соци­альной помощи;

■ обслуживание государственного долга.

Государственные расходы в разных странах мира занимают боль­шую или меньшую долю в составе ВВП — в среднем от 20 до 50%, в зависимости оттого, насколько богата экономика (в терминах ВВП

21

 

 

Часть I

 Государственн ые расходы

на душу населения), и от того, какую социально-экономическую политику проводит государство. Как правило, в экономиках протек­ционистского типа (социально ориентированных) большая доля сум­марного дохода перераспределяется через бюджет, тогда как в эко­номиках либерального типа эта доля значительно ниже (табл. 1.1).

Таблица 1.1 Доля расходов консолидированного бюджета в ВВП отдельных стран мира, 2001 г.

Источник: данные ОЭСР и Госкомстата России.

Структура государственных расходов также варьируется по стра­нам, однако самая большая доля, как правило, приходится на соци­альную компоненту — это расходы по социальному страхованию и социальной помощи, а также расходы на образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. В табл. 1.2 представлены данные о струк­туре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2003 г. Легко убедиться, что «официальные» социальные статьи бюджета (образование, культура, СМИ, здравоохранение, социальная политика) составляют более 30% расходов. Кроме того, сюда при-

22

 

 

Глава 1

 Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

Таблица 1.2 Структура расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, 2003 г.

Источник: данные Минфина России.

мыкают и немалые расходы на ЖКХ, которые фактически есть не что иное, как субсидии гражданам. Заметим, что «финансовая по­мощь бюджетам других уровней» в 2003 г. целиком состояла из средств, передаваемых во внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования). Та­ким образом, бюджет Российской Федерации в последние годы вполне можно характеризовать как социальный.

1.4

Экономические последствия государственных расходов

Решая те или иные задачи с помощью программ государственных расходов, любое государство сталкивается с проблемой противоре -

23

 

Часть I Государственные расходы

чия социальной и экономической эффективности. Очень часто движе­ние в сторону социального равенства приводит к потерям экономи­ческой эффективности.

Дело в том, что сфера действия общественных расходов не все­гда совпадает с кругом непосредственных получателей помощи. В та­кой ситуации реципиенты (целевая группа) получают меньше, чем потрачено государством на данную программу, и, наоборот, лица, не входившие в круг реципиентов, получают выгоду (рис. 1.1). В этом слу­чае говорят о перемещении выгод от программ общественных расходов.

Рис. 1.1. Перемещение выгод от программ государственных расходов

Например, государство, стремясь помогать семьям с маленьки­ми детьми, увеличивает пособие, выдаваемое при рождении ребенка. Спрос на детские товары со стороны молодых семей возрастает, что при низкоэластичном (в краткосрочном периоде) предложении не­минуемо приводит к росту цен. В итоге значительную часть общей выгоды получают производители детских товаров, и лишь часть вы­годы достается молодым семьям, которые вынуждены покупать дет­ские товары по более высоким ценам.

Вместе с тем, имея в виду возможность перемещения выгоды заранее, государство может планировать социальные меры так, что непосредственными (первичными) получателями бюджетных средств будут одни экономические агенты, а в результате перемещения вы­год помощь получит именно та категория населения, которой она изначально и адресовалась. Например, субсидии занятости построе­ны таким образом, что непосредственным получателем выступает

24

 

 

Глава I

 Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

работодатель, тогда как выгода в форме расширения занятости и роста заработной платы достается работникам (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Перемещение выгоды от работодателя к работнику при введении субсидии занятости

Субсидии, выплачиваемые работодателю в расчете на каждого занятого работника, делают предельные расходы на труд ниже ровно на величину субсидии, соответственно фирме выгодно нанимать до­полнительный персонал ( L -» L '), а зарплата работников растет в соответствии с их кривой предложения труда (W -* W ). Окончатель­ный результат (рост зарплаты и (или) занятости и степень перемеще­ния выгоды) всегда зависит от эластичности спроса и предложения на данном конкретном рынке.

Кроме того, потери эффективности могут возникать при пере­распределительной политике, так как нетрудовые доходы (трансфер­ты) снижают стимулы к труду, сокращая занятость и, как следствие, объемы общественного выпуска. На рис. 1.3 представлена типичная ситуация: задача выбора «труд — досуг» для индивида, получающего невысокий трудовой доход.

В отсутствие государственных перераспределительных программ его бюджетное ограничение определяется только рыночной ставкой

25

 

Часть I Государственные расходы

заработной платы. Он трудится L ₀ часов, получая доход У₀. Введение пособия вызывает чистый эффект дохода (бюджетное ограничение индивида сдвигается параллельно вверх на величину В) и сокращает предложение труда до величины £,. Трудовой доход при этом сокра­щается, а совокупный — возрастает до величины Y_v Полезность для индивида увеличивается (с U ₀ до t/j) как за счет роста дохода, так и за счет дополнительного свободного времени.

Таким образом, если социальные программы снижают стимулы к труду, итогом может стать сокращение предложения трудовых ре­сурсов в экономике, а значит, падение общественного выпуска. Это, в свою очередь, может привести к сокращению инвестиций и в пер­спективе к замедлению темпов экономического роста. Кроме того, нельзя забывать, что перераспределительная политика государства финансируется в основном за счет налогов, которые также могут вызывать дестимулирующие эффекты.

Поэтому задача государственной политики — распределить сред­ства таким образом, чтобы, достигая социальных целей, минималь­но снижать экономическую эффективность. В частности, решению этой задачи служит переход (там, где это возможно) к социальным программам, основанным на страховых принципах.

В последующих главах, рассматривая отдельные программы го­сударственных расходов, мы попытаемся придерживаться единой

26

 

 

Глава 1

 Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

схемы анализа, отвечая на следующие вопросы: почему необходимо вмешательство государства в этом случае, каковы теоретические ар­гументы, оправдывающие государственные расходы; какие формы принимают государственные программы, какие инструменты исполь­зуются; а, главное, каковы последствия этих программ для целевых групп населения, для экономики и общества в целом?

Поскольку программы государственных расходов, как уже гово­рилось, многочисленны и разнообразны, мы ограничились анали­зом лишь ряда из них, чтобы представить наиболее типичные и вме­сте с тем отличающиеся друг от друга по целям и инструментам реализации. Значительное место отводится социальным расходам — это оправданно: и в развитых, и в развивающихся странах мира (и Россия здесь не составляет исключения) именно социальные расхо­ды «съедают» значительную часть бюджета государства и растут в последние годы наиболее быстрыми темпами. Наряду с социальны­ми программами, преследующими чисто перераспределительные цели, в учебнике представлен и ряд программ другого свойства — это поддержка предприятий частного сектора экономики (на примере аграрного сектора) и государственные жилищные программы. Эти программы нацелены не на помощь всем бедным или попавшим в затруднительное положение гражданам, а на поддержку производи­телей либо потребителей тех или иных благ и услуг. Причем государ­ство в данном случае может не просто перераспределять бюджетные средства в форме субсидий, но и выступать непосредственным про­изводителем и продавцом (как в случае с жильем).

Завершается раздел главой о росте государственных расходов. Эта комплексная и многосторонняя проблема беспокоит сегодня политиков и экономистов во всем мире, и представляется логичным завершить курс «Государственные расходы» анализом причин и по­следствий данного явления.

Контрольные вопросы

1. Каковы основные теоретические аргументы государственного вмеша­тельства в экономику?

2. Назовите основные цели программ государственных расходов.

 

 

27

 

 

Часть I Государственные расходы

3. Может ли движение в сторону социального равенства одновременно содействовать росту экономической эффективности? Приведите при­меры.

4. Объясните принципы горизонтальной и вертикальной эффективно­сти при построении программ социальной помощи.

5. В каких формах может осуществляться государственное вмешатель­ство?

6. В каких случаях оправданно государственное производство товаров или услуг?

7. Перечислите основные виды государственных расходов.

8. Почему доля государственных расходов в ВВП сильно варьирует по странам мира?

9. Какие негативные последствия для экономики могут вызывать про­граммы государственных расходов?

Рекомендуемая литература

Основная

Аткинсон Э., Стиглиц Д. Лекции по экономической теории государст­венного сектора. М.: Аспект-Пресс, 1995. Гл. 1.

Нуреев P.M. Теория общественного выбора: курс лекций. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.

Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М.: ИНФРА-М, 1997. Гл. 3-6, 9.

Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая тео­рия и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000. Гл. 1—3, 10.

Вагг N. The Economics of the Welfare State. 3"¹ ed. Oxford: Oxford University Press, 1999. Ch. 1, 3.

Brown C.V., Jackson P.M. Public Sector Economics. Blackwell Publishers, 1990. Ch. 2.

Cullis J., Jones Ph. Public Finance and Public Choice. Oxford: Oxford University Press, 1998. Ch. 1-3.

28

 

 

Глава 1

 Экономика государственных расходов: основные проблемы и понятия

Дополнительная

Barro R.L., Lee J.-W. Losers and Winners in Economic Growth: NBER Working Paper. 1993. N 4341.

Blank R.M. When Can Public Policy Makers Rely on Private Markets? // Economic Journal. 2000. Vol. 110. N 462. P. 34—49.

Poterba J.M. Government Intervention in the Markets for Education and Health Care: How and Why?: NBER Working Paper. 1994. N 4916.

 

 

2

глава

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ

РАСХОДЫ ПО ПОДДЕРЖКЕ

ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЕЙ

ИЛИ ПРЕДПРИЯТИЙ

ЭКОНОМИКИ

2.1

Основные теоретические аргументы в пользу государственной поддержки

Сегодня в большинстве стран мира, даже там, где рыночные отно­шения давно и хорошо развиты, государства регулярно тратят значи­тельные бюджетные средства на поддержание тех или иных предпри­ятий частного сектора или даже целых отраслей экономики. Россия также не составляет исключения: в 2003 г. расходы на промышлен­ность, энергетику и строительство составили около 8% консолидиро­ванного бюджета, расходы на сельское хозяйство — около 2%. Чем вызвана необходимость таких расходов?

Экономисты и политики называют ряд аргументов в пользу по­добной поддержки¹.

¹ См.: Якобсон Л .И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и поли­тика. M.: ГУ ВШЭ, 2000; Agricultural Policy and Enlargement of the European Union / A. Burrel, A. Oskam (eds.). Wageningen Press, 2000; Gardner B. European Agriculture. Policies, Production and Trade. L.; N.Y.: Routledge, 1996; Wright B.D., Gardner B.L. Reforming Agricultural Commodity Policy. Washington: AE1 Press, 1995.

30

 

 

Глава 2

Государственные расходы по поддержке отдельных отраслей или предприятий экономики

■ Нередко отдельные программы объясняют соображениями на­
циональной безопасности или говорят, что та или иная отрасль (сфе­
ра) экономики чрезвычайно важна с точки зрения «национальных
интересов» страны. Подобные обоснования часто кажутся весьма ту­
манными и неубедительными — ведь так можно оправдать буквально
любые расходы, от добычи полезных ископаемых до строительства
скоростных магистралей. Иногда выдвигается еще один столь же «силь­
ный» аргумент — нужно поддержать отрасль, продукция которой
«жизненно важна». При этом часто для большей убедительности ис­
пользуют красочные метафоры типа «транспорт — это кровеносная
система экономики» и т.п. Но ведь нет ни одной отрасли в экономи­
ке, которая не была бы важна, и все они тесно взаимосвязаны. Одна­
ко это не объясняет, почему та или иная отрасль не может развивать­
ся эффективно без государственной поддержки.

Вместе с тем серьезный экономический анализ показывает, что уровень национальной безопасности страны в современном мире никак не связан с коэффициентами самообеспеченности отдельными ви­дами сырья и продовольствия. В эпоху глобализации и прозрачных экономических границ бурно развивающаяся международная тор­говля фактически снимает вопрос о продовольственной или сырье­вой зависимости одной страны от другой (или небольшой группы стран). Если же всерьез говорить об угрозе войны, то понятно, что современная — ядерная — война моментально уничтожит любые запасы продовольствия, и высокоразвитая транспортная структура в этом случае тоже никого не спасет. Поэтому многие эксперты сегод­ня сходятся во мнении, что соображения национальной безопаснос­ти уже не могут более служить оправданием государственной поддер­жки производителей частных благ². Очевидно, подобные аргументы применимы лишь в отношении программ национальной обороны — здесь речь идет о чистом общественном благе, производить которое рынок, по определению, не в состоянии, и сделать это может дей­ствительно только государство.

■ Другая группа аргументов касается развития внешней торговли.
Часто их относят к поддержке сельского хозяйства, которая суще­
ствует в той или иной форме во всех развитых странах мира. В частно­
сти, говорят о необходимости стабилизации уровня сельскохозяй­
ственного производства и сокращения импорта, что позволит улуч-

См.: Якобсон Л.И. Указ. соч.; Gardner В. Op. cit.

31

Часть I Государственные расходы

шить платежный баланс страны. Поскольку объем выпуска в сель­ском хозяйстве сильно зависит от природно-климатических факто­ров, неподвластных человеку (и непредсказуемых), то государствен­ная поддержка и меры, ограничивающие импорт и стимулирующие экспорт, помогают сохранить стабильность на внутренних продоволь­ственных рынках.

Кроме того, селективная государственная поддержка новых, растущих отраслей экономики может повысить их конкурентоспо­собность на мировых рынках за счет сокращения издержек производ­ства. Таким образом, государство может целенаправленно создать сравнительные преимущества для отдельных отраслей (предприятий), способствуя развитию международной торговли и улучшению пла­тежного баланса страны.

■ Поддержание доходов и занятости в отдельных отраслях (пред­приятиях) или регионах — это, пожалуй, наиболее серьезный аргу­мент в пользу государственных интервенций.

Действительно, в экономике часто складываются ситуации (как в силу экономических, так и внеэкономических причин), при кото­рых доходы отдельных категорий работников оказываются существен­но ниже средних или же просто равны нулю (в случае безработицы). Это возможно, например, в депрессивных регионах, где закрывают­ся предприятия, чья продукция не пользуется спросом. В России это особенно актуально для городов с моноэкономической структурой — при низкой мобильности населения и отсутствии других возможнос­тей трудоустройства руководители предприятий и местные власти часто ищут государственной поддержки в форме субсидирования производства. С аналогичными проблемами сталкивались и другие страны мира (например, Великобритания, Франция) — при закры­тии угольных шахт. Однако в подобной ситуации поддержка доходов и занятости населения за счет субсидирования заведомо убыточного производства не может рассматриваться как разумная и экономичес­ки обоснованная мера. Очевидно, государственные средства в этом случае должны расходоваться на программы мобильности, переобу­чения, создания рабочих мест. По этому пути пошли экономически развитые страны, а вслед за ними и Россия (пример — успешный проект так называемого «угольного займа» МБРР).

Вместе с тем принципиально иная ситуация складывается в сель­ском хозяйстве. Во всех странах мира, включая и Россию, доходы работников в сельском хозяйстве значительно ниже, чем средние по

32

Глава 2

 Государственные расходы по поддержке отдельных отраслей или предприятий экономики

экономике. (Так, в 2004 г. в России среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве составила 40% от средней по экономике, причем этот показатель за последние десять лет снизился вдвое.) Кроме того, в отдельные годы в результате неурожаев, засу­хи, наводнений заработки в этой сфере могут оказаться совсем низ­кими. В случае же высокого урожая доходы сельскохозяйственных производителей не возрастают значительно, как можно было бы ожидать, в силу низкоэластичного спроса на продовольствие.

Таким образом, здесь налицо необходимость государственного вмешательства с целью перераспределения (сокращения неравенства).

■ И, наконец, последняя группа аргументов в пользу государ­ственных интервенций — скорее морального и политического, чем экономического характера — поддержание и сохранение определенных видов производства и территорий. Это особенно важно, когда говорят о сельском хозяйстве: ведь фермеры и сельскохозяйственные работ­ники — основные жители в сельской местности (не считая пригоро­дов крупных городов). Исчезновение мелких убыточных хозяйств при­ведет к концентрации сельскохозяйственного производства на круп­ных предприятиях с современными технологиями и оборудованием, где работников нужно все меньше. В результате «вымрут» целые посе­ления, исчезнут сельские сообщества, ремесла и народные промыс­лы, традиции сельской культуры и т.п. Сюда же примыкают аргумен­ты экологического порядка — говорят, что экология сельских терри­торий может поддерживаться только постоянными жителями, а не временными (сезонными) работниками.

Между тем в современных экономиках уже далеко не все сель­ские жители занимаются именно сельским хозяйством — они могут работать в сфере туризма и услуг, в малом бизнесе. Поэтому сегодня правительства многих стран принимают специальные программы в поддержку предприятий разных отраслей в депрессивных регионах с целью поддержания развития территорий.

2.2

Формы расходов

Государственные расходы по поддержке частных предпринимателей могут принимать различные формы, но в самом общем виде их мож­но определить как субсидии.

2-Экономнческая теория

33

Часть I Государственные расходы

Субсидия — помощь со стороны государства частным произво­дителям или потребителям, которая предоставляется на безвозмезд­ной основе за счет других экономических агентов³. При этом важно подчеркнуть, что предоставление помощи предполагает определен­ное изменение рыночного поведения получателя субсидии, так как в результате изменяются цены или себестоимость товаров, услуг или факторов производства. Цель субсидии — мотивировать или, наобо­рот, ограничить рост объемов выпуска, спроса, предложения, по­требления, использования тех или иных товаров, услуг, производ­ственных факторов.

Субсидии могут принимать разнообразные формы:

■ прямых денежных выплат (субсидий);

■ косвенных субсидий в виде:

сокращения налоговых обязательств (льготного налогообложения);

льготных кредитов и государственных гарантий под эти кредиты;

предоставления товаров и (или) услуг по ценам ниже рыночных;

государственных закупок товаров или услуг по ценам выше ры­ночных;

определенных норм регулирования.

Итак, субсидия — это трансферт от государства частному произ­водителю с целью изменить рыночное поведение последнего. Важно подчеркнуть, что финансовая помощь государства модифицирует, но не заменяет полностью функционирование частных рынков (в том числе рыночные цены). Субсидия, однако, связана с рыночной це­ной или объемом выпуска — она рассчитывается обычно на единицу объема или в процентах к рыночной цене. Кроме того, как уже было сказано, субсидия, хотя и является безвозвратной, строится по прин­ципу quid pro quo (something for something), т.е. требует в ответ опре­деленного поведения рыночного агента (получателя) на определен­ном рынке. Все эти свойства отличают субсидии и от прямого произ­водства общественных благ, и от «несвязанных» денежных пособий по социальной помощи.

В зависимости от формы субсидии характеризуются определен­ными особенностями.

Прямые денежные выплаты. Это самая простая и распростра­ненная форма субсидий, при которой производитель, действующий

' Government Spending and Land Values. Public Money and Private Gain / C.L. Harris (ed.) University of Wisconsin Press, 1973.

34

Глава 2

 Государственные расходы по поддержке отдельных отраслей иди предприятий экономики

в определенной сфере экономики, получает денежные выплаты от государства. Причем объем финансовой помощи возрастает, если он активизирует свою деятельность (наращивает объем выпуска). Воз­можна и обратная ситуация, когда государство платит производите­лю за сокращение выпуска того или иного товара (услуги), произ­водство которого рассматривается в данный момент как нежелатель­ное. Примеры: субсидии авиаперевозчикам (первая ситуация), фер­мерам — производителям пшеницы (вторая ситуация).

Льготное налогообложение. Фактически это косвенная субсидия в форме пониженных налоговых ставок. Льготное налогообложение применяется в случае, если производитель действует в определенной области (отрасли, регионе) или производит какой-то конкретный вид продукции, который государство считает предпочтительным. Этот вид субсидий может применяться также для стимулирования опре­деленных видов деятельности (поведения) частного предпринимате­ля. Например, льготное налогообложение для инвесторов стимули­рует развитие бизнеса и способствует расширению занятости.

Льготное кредитование. Государство фактически субсидирует частный сектор, если выдает кредиты на условиях лучших, чем ры­ночные. Государство может само выступать кредитором, ссужая деньги под меньший процент, чем частные банки. Другой вариант льготного кредитования — денежная субсидия заемщику, которая позволяет сра­зу выплатить часть долга или проценты по нему (в случае, если кредит берется на частном рынке). Во многих странах распространен механизм государственных гарантий, которые позволяют взять кредит мелким производителям (в противном случае банки, как правило, просто не дают кредиты). Это очень важно для развития малого бизнеса.

Субсидии в натуральной форме. Когда государство продает част­ным производителям товары (услуги) по ценам ниже рыночных, оно фактически выдает субсидию в натуральной форме. Производи­тель получает больше товара, чем он мог бы купить на частном рынке за те же деньги. Этот «излишек», оцененный по фактической рыноч­ной цене, может рассматриваться и как косвенная денежная субси­дия. Вместе с тем, выбирая форму натуральной субсидии, государ­ство стремится стимулировать определенный тип поведения реципи­ента. Например, во многих странах распространена продажа удобре­ний фермерам по льготным ценам.

Закупочные субсидии. Государство может покупать у частных производителей их товары (услуги) по ценам выше тех, что сложи-

35

 

Часть J Государственные расходы

лись на рынке, если стремится стимулировать данный вид деятель­ности. Этот вид субсидий широко используется в сельском хозяйстве для поддержки цен и стимулирования экспорта.

Нормы регулирования. В данном случае речь не идет о «традици­онных» видах субсидий, которые государство (в денежной или нату­ральной форме) передает производителям в частном секторе. Однако многие нормы государственного регулирования фактически создают возможность для «внутрирыночных» субсидий, т.е. трансферта дохо­да от одной подгруппы рыночных агентов к другой. Примером могут выступать производственные квоты или тарифное регулирование на транспорте (перекрестное субсидирование грузового и пассажирско­го транспорта).

2.3

Возможные экономические последствия поддержки частных товаропроизводителей

Какие последствия — прямые и косвенные — может иметь государ­ственная финансовая поддержка предприятий частного сектора?

Рассмотрим пример сельского хозяйства, так как именно эта сфера экономики является объектом государственной помощи во всех стра­нах мира. На первый взгляд, это странно — ведь рынки сельскохозяй­ственной продукции высококонкурентны, здесь производятся и про­даются однородные продукты, на которые всегда есть стабильный спрос и число производителей которых очень велико, что исключает возможную монопольную власть одного из них.

Вместе с тем и в этой сфере есть определенные рыночные несо­вершенства, которые делают необходимым государственное вмеша­тельство. В первую очередь, это технологическая специфика аграрно­го производства, которое в значительной мере обусловлено природ­но-климатическими факторами, часто непредсказуемыми (несовер­шенство информации).

Второе важное обстоятельство — низкоэластичный спрос на про­ изводимые товары. В результате даже в благоприятные годы фермеры не могут продать значительно больше продукции и компенсировать свои убытки после неурожая — ведь снижение цен не приводит к существенному росту потребления продовольствия (по крайней мере, в развитых странах).

36

 

 

Глава 2

 Государственные расходы по поддержке отдельных отраслей или предприятий экономики

Поэтому и объем выпуска, и доходы в этой сфере экономики все­гда очень нестабильны.

Кроме того, правительства вынуждены принимать во внимание политические факторы — хотя фермеры в большинстве развитых стран мира составляют менее 10% населения, они имеют свои партии и активное политическое лобби во всех парламентских организациях, у них есть даже свой Совет министров и Генеральный директорат в рамках ЕС.

И, наконец, подчеркиваются социальная значимость аграрного сектора, проблемы сохранения сельских территорий и сообществ. Экологические вопросы также принимаются во внимание — здесь как раз роль государства очень значима, ведь речь идет о возможных негативных экстерналиях.

Таким образом, основные цели аграрной политики в большин­стве стран мира формулируются как стабилизация сельскохозяйствен­ ного производства и доходов в аграрном секторе. Для этого государства и правительства используют разнообразные рыночные инструменты и нормативно-правовое регулирование.

Ценовая политика: импортные тарифы, экспортные субсидии и компенсационные выплаты

Рассмотрим рынок сельскохозяйственной продукции. Допустим, в условиях конкуренции и отсутствия государственного регулирования цена товара на мировых рынках равна P_w . Тогда при сложившихся функциях спроса и предложения на внутреннем рынке потребители купят (?, товара отечественного производства и ( Q ₂ ~ Q ,) импортной продукции по цене P_w (рис. 2.1).

При такой цене доходы отечественных производителей оказыва­ются низкими, и государство решает поднять цену на товар, допус­тим, до уровня P_d .

Это можно сделать двумя способами. В первом случае государ­ство вводит высокие импортные тарифы и экспортные субсидии, в результате чего цена товара на внутреннем рынке возрастает до P_d (рис. 2.2). Значительный объем продукции ( Q ₄ - QJ идет теперь на экспорт, причем государство должно компенсировать производите­лям-экспортерам разницу в цене между внутренним и мировым рын­ком либо само должно закупить весь «излишек» произведенной про­дукции по цене Р.. Объем экспортной субсидии в этом случае состав-

 

37

 

Часть I Государственные расходы

ляет ( Q_A — Q₃) • ( P_d - PJ . На внутреннем же рынке за поддержку фермеров платят потребители, ведь теперь для них цена товара выше, а объем потребления меньше (Q₃ вместо Q ₂ ).

 

 

Часть I Государственные расходы

ляет ( Q_A — Q₃) • ( P_d - PJ . На внутреннем же рынке за поддержку фермеров платят потребители, ведь теперь для них цена товара выше, а объем потребления меньше (Q₃ вместо Q ₂ ).

Глава 2 Государственные расходы по поддержке отдельных отраслей или предприятий экономики

Таким образом, политика экспортных субсидий финансируется как налогоплательщиками (через государственный бюджет), так и потребителями продовольствия (через бюджеты семей). Подобную систему, принятую, в частности, в странах ЕС, можно оценить как «регрессивную», так как в бюджете низкодоходных семей расходы на продовольствие составляют значительную долю и растут из-за роста розничных цен.

Другой способ поддерживать высокую цену на продукцию внут­реннего рынка — компенсировать производителям разницу между мировой и внутренней ценой. Такого рода компенсационные субси­дии приняты, например, в экономике США и носят название deficiency payment . В этом случае товар продается на внутреннем рынке по миро­вой цене P_w , производитель получает за каждую единицу продук­ции цену P_d ( P_d = P_w + АР, где АР — компенсационная разница). Сумма субсидии равна ( P_d — PJ ■ Q_A . Величина импорта сокращается: ( Q ₂ - Q_x ) — на рис. 2.1, ( Q ₂ ~ С?₄) ^{— на} Р^ис- 2.2. Импорт в значитель­ной мере замещается внутренним производством.

За поддержку производителей платят в этом случае только на­логоплательщики через госбюджет. Причем, если система налого­обложения построена по прогрессивной схеме, более обеспечен­ные платят больше, чем бедные. Выигрывают в итоге и сельскохо­зяйственные производители, и покупатели — за счет сохранения низких цен.

Квотирование объемов выпуска

Этот тип аграрной политики основан на нормативном регулирова­нии: по определенному товару производители получают квоту, т.е. максимальный объем выпуска, больше которого они не имеют права произвести. Предложение таким образом ограничивается, и цена продукции растет с P_w до Р_х (рис. 2.3). В отсутствие внешней торговли никаких дополнительных мер не требуется; при свободной междуна­родной торговле необходимо введение импортных тарифов в размере не меньше Р_х — P_v на единицу продукции.

В данном случае имеет место «внутрирыночное» субсидирова­ние, или трансферт дохода от покупателей к производителю. Поку­патель вынужден платить более высокую цену и сокращать объем потребления.

39

Рис. 2.3. Квотирование объемов выпуска сельхозпродукции

---

Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 200; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!