Глава 13. Конституционные основы местного самоуправления в Украине
1. Понятие местного самоуправления.
2. Система местного самоуправления в Украине.3. Организационно-правовая и материально-финансовая основы местного самоуправления в Украине.4. Гарантии местного самоуправления.
5. Конституционно-правовой статус депутата местного совета.Понятие местного самоуправления
С институтом местного самоуправления связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах. Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с определенного периода – как элемент общей организации государственной власти и управления. В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, громады и т.п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.
Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института. Местное самоуправление, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей. Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано со сосредоточением функций публичной власти в центре. Громады, теряя функции публичной власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации. Понятие «местное самоуправление» долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание «местное самоуправление» как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует «местное управление», во Франции – «децентрализация». Естественно, определение самоуправления вообще и тем более местного самоуправления зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем государстве. Но в обобщенном плане анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представление о сущности самоуправления и местного самоуправления. В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Выделяют следующие теории: теория свободной громады, общественная (хозяйственная) теория самоуправления, государственная теория самоуправления.
|
|
|
|
|
|
Теория свободной громады опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной громады было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность громады. Согласно положениям теории свободной громады самостоятельность и независимость громады от государства связана с самой природой громады, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной громады государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной громады признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти – исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой – муниципальной власти. Теория свободной громады получила свое отражение в ряде законодательных актов 30–40-х годов XIX века. А Конституция Бельгии 1831 года даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть. Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, В. П. Безобразов и другие считали теорию свободной громады несостоятельной и нежизнеспособной.
|
|
|
Общественная (хозяйственная) теория самоуправления, как и теория свободной громады, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела громады – это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства. Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н. М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами»[73]. Теория общественного самоуправления определяла, что дела хозяйственного характера должны выполняться громадой без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.
|
|
|
Третьей теорией местного самоуправления стала государственная теория самоуправления, которая сменила общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом в XIX веке. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством[74].
В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX века. По мнению сторонников государственной теории того времени, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление[75]. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах[76]. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В. П. Безобразов[77].
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.
Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления в Украине оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления. Б. Н. Чичерин, характеризуя местное самоуправление, отмечал: «Два элемента соединяются в организации государственного управления: государственный и общественный. <...> Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе – в местном представительстве» [78].
В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.
Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Украине.
Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, Ирландии, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Она выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским громадам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций. Местные органы власти в англосаксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие: органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом; в случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления – приход; в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось устойчивым тяготением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция — одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и эффективно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.
Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.
Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 года Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому: основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет[79]. Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.
Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица – префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер – передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.
Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.
Эта система обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.
Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии. В Основном законе Германии (пункт 2 статьи 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что громадам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем громады в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов Германии – земель – деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность[80]. К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.
Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни громады. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах громады. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели – в виде требований и решений граждан.
Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно говорить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население соответствующей административно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может избираться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления – совета.
Советская «социалистическая» система управления на местах в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает принцип разделения власти, институт местного самоуправления, а управление местными делами возлагает на органы государственной власти на местах. В основе системы местных советов было заложено декларативно утвержденное государственное полновластие представительных органов (советов) на соответствующей территории при второстепенной роли исполнительной власти. Сформированная в СССР советская модель стала закономерным порождением, составной частью и инструментом административной системы, которая в то же время по отношению к названной системе выполняла функцию демократического камуфляжа. В Советах власть фактически находилась в руках бюрократической верхушки партийных и исполнительных органов. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным. При этом сами исполкомы в своей деятельности не имели политической самостоятельности. Реальную власть в них имели партийные лидеры. В результате провозглашенная выборность Советов зачастую превращалась в политическую декларацию. Теоретически люди выбирались, но выборы в большинстве случаев происходили на безальтернативной основе и только по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Кроме того, местные Советы были слишком многочисленными, что существенно снижало эффективность их работы. В условиях единства Советов как целостной системы народовластия нижестоящие представительные и исполнительные инстанции подчинялись вышестоящим органам. А все вместе они функционировали под постоянным политическим руководством аппарата ЦК КПСС. Обратной стороной этой «медали» была политическая несамостоятельность местных органов власти, что препятствовало четкому разграничению компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция подчас была одинаковой. При таком порядке Совет более высокого уровня фактически полностью поглощал более мелкий и мог по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.
Сегодня практически такая система продолжает действовать, например в КНР, где местное население избирает свой представительный государственный орган – соответствующее собрание народных представителей, которое в свою очередь избирает свой исполнительный орган – местное народное правительство. И собрание народных представителей, и местные народные правительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государственных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня и в КНДР, Вьетнаме и на Кубе. На Кубе местные ассамблеи рассматриваются в качестве органов государственной власти на местах, осуществляющих в пределах своего ведения государственные функции на соответствующей территории.
Таким образом, несмотря на широкую палитру представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления, можно выделить следующие его главные признаки: во-первых, местное самоуправление – одна из базовых основ конституционного строя государства, всей государственности, свойственная как для унитарного, так и для федеративного государства; во-вторых, местное самоуправление – важнейший институт гражданского общества; в-третьих, определенная (хотя и относительная) автономия субъектов местного самоуправления от центральной власти; в-четвертых, публичный и правовой (оформленный правом) характер деятельности местного самоуправления; сочетание в местном самоуправлении публично-властных (один аспект – принятие общеобязательных решений, другой – наличие органов муниципальной власти) и общественных начал; влияние представителей местного самоуправления не только на местные дела, но и на дела государственные (посредством обсуждения государственных вопросов, доведения своей позиции до компетентных органов, оспаривания перед соответствующими органами либо перед судом актов государственной власти и т.д.); в-пятых, обеспечение местным самоуправлением развития демократии, включая использование демократических институтов в организации и деятельности местного самоуправления.
Украина, как и другие постсоветские государства, прошла сложный путь перехода от «советской» модели управления на местах к современной модели местного самоуправления. Постепенно была создана соответствующая законодательная база, которая позволила пройти этап становления института местного самоуправления на украинских землях.
Так, 7 декабря 1990 года был принят Закон Украинской ССР «О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местное самоуправление», который заложил правовые основы института местного самоуправления. 7 декабря отмечается праздник – День местного самоуправления. Следующим шагом стало принятие 26 марта 1992 года Закона Украины «О местных Советах народных депутатов, местное и региональное самоуправление». 3 февраля 1994 года был принят Закон Украины «О формировании местных органов власти и самоуправления».
Как верно отметил профессор О. Ф. Фрицкий, даже перечень этих законов свидетельствует о том, что законодатель не отказался от «советской» модели самоуправления, а стремился объединить Советы с местным самоуправлением; во-вторых, вследствие этого не было определено понятие местного самоуправления и его составляющие; в-третьих, не было установлено правовое положение территориальных громад. То есть практически правовой статус местного самоуправления в Украине не был определен[81].
28 июня 1996 года была принята Конституция Украины, раздел ХІ Основного Закона посвящен местному самоуправлению. В этом разделе заложены конституционные основы местного самоуправления, его представительских и исполнительных органов, закреплены основы компетенции и конституционные гарантии его функционирования.
Важной вехой в становлении правовой базы местного самоуправления в Украине стала ратификация Верховной Радой Украины 17 июля 1997 года Европейской Хартии местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления была принята Радой Европы 15 октября 1985 года и вступила в законную силу 1 сентября 1988 года. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 года. Хартия является первым европейским рамочным документом в сфере местного самоуправления, в ней заложены европейские стандарты местного самоуправления. Она обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами – членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления. Украина присоединилась к положениям Европейской Хартии местного самоуправления, что свидетельствует о приверженности Украины к европейским ценностям в сфере местного самоуправления.
21 мая 1997 года был принят базовый Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине», который регулирует весь спектр общественных отношений в сфере местного самоуправления в Украине. В этом законе заложена модель муниципального дуализма.
Следует отметить, что в действующем законодательстве Украины о местном самоуправлении закреплены три отличных друг от друга определения понятия местного самоуправления. Так, в статье 140 Конституции Украины говорится, что местное самоуправление является правом территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.
Местное самоуправление в Украине – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины (статья 2 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»).В статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления закреплено, что под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
В Конституции Туркменистана раздел IV называется «Местное самоуправление». Так, в соответствии со статьей 84, систему местного самоуправления образуют Генгеши и органы территориального общественного самоуправления. Генгеши являются представительными органами народной власти на территории города в этрапе, поселка, генгешлика. Члены Генгеша избираются гражданами непосредственно сроком на три года. Генгеш в своей деятельности самостоятелен. Взаимоотношения с органами власти и управления осуществляются им в соответствии с законодательством Туркменистана (статья 85). Генгеши: 1) определяют основные направления экономического, социального и культурного развития своих территорий; 2) формируют и утверждают бюджет и составляют отчет о его исполнении; 3) устанавливают местные сборы и порядок их взимания; 4) определяют меры по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; 5) решают иные вопросы, отнесенные законом к их компетенции.
Генгеши в пределах их компетенции принимают решения, обязательные для исполнения на подведомственной территории. Генгеш избирает из своего состава арчина, который руководит работой Генгеша и подотчетен ему. Арчины обеспечивают выполнение решений Генгешей, актов органов государственной власти и управления, а также решают иные вопросы местного значения (статьи 86-87).
Раздел четвертый «Местное самоуправление» Конституции Азербайджанской Республики закрепляет конституционные основы организации и деятельности муниципалитетов как органов местного самоуправления. В статье 142 определено, что местное самоуправление осуществляется муниципалитетами. Муниципалитеты формируются на основе выборов.
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 180; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!