Закономерности функционирования и развития системы государственно-административного управления
Система государственно-административного управления как любая другая система, имеет свою статику, т. е. структуру как совокупность системообразующих компонентов с их определенной стабильностью и динамичностью.
Управление государственными, общественными делами как процесспри всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений обладает очевидной самостоятельностью.
Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражается его природа, взаимосвязь внутренних элементов.
Опора на знание и правильное использование закономерностей управления обеспечивает механизму управляющего воздействия целеустремленный и динамичный характер.
Важнейшие закономерности функционирования системы административного управления определяются ее природой, генезисом.
Система административного управления как искусственная система, создаваемая воздействием человека и в интересах человека, характеризуется с точки зрения выполняемых ею функций (функциональных свойств) понятием полезности. Она приобретает конкретный смысл при указании критериев полезности (критериев качества, зрелости системы). Все они должны выражаться социально важными показателями, которые востребованы обществом, человеком.
Процесс функционирования системы государственно-административного управления, т. е. социальный механизм формирования и реализации управления, может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:
|
|
|
Потребности управляемой системы – интересы граждан –
Цели и ценности управления – решения в системе управления –
Действия управленцев – результаты.
Научная проработка и современная технологизация государственного управления в каждом из звеньев указанной цепи позволит избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер не отстающего, эпизодического, а системного отражения реальных общественных процессов.
Система управляющая – это лишь одна из многочисленных систем, ее следует рассматривать как одну из составляющих общественной среды, но не как рядовую, а опорную,определяющую развитие общества. В телеологическом смысле – опережающую, способную перевести потребности и интересы людей на язык согласованных решений, а значит – принимаемых и, главное, выполняемых теми, кого касаются эти решения.
По характеру своей зависимости от общества, потребителей государственных услуг система государственного и муниципального управления относится к вероятностнымсистемам. В отличие от детерминированных, с точно определенным результатом взаимодействия их компонентов, последние в вероятностных системах могут взаимодействовать в неопределенномколичестве вариантов, а воздействия извне приводят к неограниченному количеству реакций.
|
|
|
Управлять означает предвидеть,делать выбор. Но выбор следует делать только из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации. Более того, выбор следует делать тогда, когда эти варианты определились и сложились. Весьма частой причиной провалов самых привлекательных по замыслу социально-управленческих проектов является запаздывание или попытка забежать вперед при их принятии и реализации.
Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжительности.При этом неважно, помним ли мы в каждый данный момент о значимом событии и его результатах. В каждый момент мы живем в условиях, когда люди и общество как бы опутаны многочисленными и противоречивыми их последствиями. Отсюда – важность хорошего знаниягражданскими служащими историистраны и отдельных ее регионов, принимавшихся законов и решений, их непосредственных и иных последствий.
|
|
|
Еще одна закономерность функционирования административной системы может быть определена как проявление синергетического эффекта вуправлении. Несоответствие между поведением системы управления в целом и поведением ее отдельных подсистем, элементов, можно назвать системным противоречием. Возникающий феномен «наоборот» связан с таким удивительным свойством политики и администрирования, когда результат многих управленческих действий оказывается обычно прямо противоположным цели этих действий («хотели, как лучше, а вышло, как всегда»). При этом бывает, что затрачиваются огромные экономические и политико-правовые средства на достижение управленческой цели, а достигнутые результаты оказываются ничтожными, мизерными. Так, «шоково-терапевтическое» внедрение рыночных отношений вызвало не стремление «всех и вся» к рынку, а неприятие рынка у значительной части населения и, как следствие, необходимость существенной корректировки реформ. Вопрос о причинах феномена «наоборот» в управлении частично может прояснить синергетика.
«Синергетика» – с этим термином связано изучение специфических особенностей процессов самоорганизации, свойственных детерминированным системам. Синергеты, синергисты (от греч. – сотрудник) – в нашем случае органы, субъекты, действующие в одном направлении. Синергия, синергизм – совместное действие нескольких органов или агентов в одном направлении.
|
|
|
Синергетика как наука о самопроизвольных, самоорганизующихся процессах, развивающихся на одном направлении, в рамках «единой трассы», зародилась в сфере естествознания, но она должна стать частью методологии государственного управления.
Система государственного управления – одна из благодатных областей нового синергетического прочтения, здесь постоянно происходит столкновение необходимых и случайных явлений, факторов, возникает множество нестабильных, неустойчивых процессов, действуют синергетически неравновесные социальные институты. Именно в политико-административной и правовой сфере какие-либо кажущиеся незначительными по историческим масштабам акции и решения приводят к потрясению государственных основ и даже миропорядка.
Систему государственного управления необходимо характеризовать как изменяющуюся систему,и осмыслить этот факт как закономерность развития системы.
Термин «изменяющаяся система» употребляется для обозначения не просто системы, в которой та трансформируется в деталях, элементах (это «вечный» процесс). Термин отражает осмысление системы государственного и муниципального управления, у которой изменяются закономерности, способы ее существования и развития, природа отношений между управляющими и управляемыми.
Для понимания системы государственного и муниципального управления как изменяющейся системы необходимо выяснение способаее поведения, функционирования и тех условий,при которых один типичный способ функционирования заменяется другим. Для изменяющейся системы характерны переход количественных изменений в качественные. Противоборство с непредопределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабильность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критической массы.
Чем быстрее развиваются и видоизменяются отношения, тем быстрее развивается общество, тем большее число различных дополнительных факторов влияет на систему управления. Необратимыми становятся изменения потребностей населения, создание все новых и новых искусственных объектов для их удовлетворения.
Система административного управления характеризуется и такой закономерностью развития как стабильностьопределенной степени, без которой она не может функционировать, быть общественно полезной.
Представление о системе управления в целом в конкретный момент дает понятие «состояние системы». Смена состояний выражает изменение системы во времени. Система, для которой можно указать величины (переменные), определяющие в совокупности ее состояние в любой момент времени, определяется как динамическая, число независимых переменных, одновременно определяющих состояние системы, называется числом степеней свободы.
Достаточно взвешенным представляется понимание стабильностикак устойчивого состояния системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воздействий (изменений). В таком ключе целесообразно определять и гомеостазис для системы государственного и муниципального управления.
Гомеостазис системы управления можно рассматривать как ее способность к самосохранению и саморазвитию, совокупность сложных адаптационных реакций, направленных на устранение или минимизацию действия различных факторов внешней или внутренней среды, нарушавших ее стационарное состояние, т. е. относительное динамическое постоянство (равновесие) внутреннего организма, структурно-функциональных связей ее компонентов.
Пространство, часть реальности, не входящая в управляющую систему, но способная взаимодействовать с ней, образует окружающую среду. Среда противостоит системе не как нечто отличное от системы управления, а как иная система. Взаимодействие со средой является важным фактором поведения, проявления системы. Вместе с тем степень стабильности характеризуется характером отношений системы и внешней окружающей среды. Они обмениваются импульсами различной интенсивности (раздражителями, возбудителями). В результате такого обмена возникает взаимная адаптация.
Обычно выделяют две основные модели адаптации системы управления. Первая – как приспособление системы к внешней среде, следование в «фарватере». Изменения в системе управления обусловлены как ответ на «вызов» среды, влиянием импульсов, требований, исходящих от общественной среды. Вторая – предполагает, что система управления приобретает свойство опережающей системы по отношению к общественной среде и происходит приспособление внешней среды к системе управления, т. е. в обществе происходят процессы, адекватные тем, что доминируют в управляющей системе.
Относительно системы государственного управления следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать ее взаимодействие и обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить это как закономерность: главной, конечной целью, предназначением управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечениенадлежащего состояния и развития общества,удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом – уникальность и особая значимость связей государственного и муниципального управления с обществом. Внешняя средасистемы государственного и муниципального управления, – это первичное,это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающие непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питающие его ресурсами или блокирующие управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество – реформируется управление.
Государственные и муниципальные органы управления в целях эффективного решения поставленных задач должны учитывать окружающую среду, которая делится на внешнюю и внутреннюю.
Внешняя средасказывается не столько на повседневной работе людей, сколько на их отношении к своей организации и на поведении самой организации в целом. Влияние внешней, среды проявляется, в частности, через средства массовой информации, политические заявления, общественное мнение относительно целей и задач организации.
Внешняя среда прямо влияет на организационную структуру и косвенно – на производительность.
Непредсказуемое, динамичное внешнее окружение требует гибкой, децентрализованной структуры, способной своевременно реагировать на изменения среды. Положительный в глазах общественного мнения имидж вселяет гордость за принадлежность к организации, укрепляя преданность к ней.
Внутренняя среда – это непосредственная обстановка, атмосфера рабочего места. Сюда относятся характер и качество взаимоотношений между людьми, искреннее и беспристрастное обсуждение работы и порученных задач – т. е. психологический климат в коллективе, качество трудовой жизни. Продуктивная внутренняя среда может быть представлена в виде совокупности таких «блоков», как человеческие, технологические организационные и промежуточные (смежные) элементы. Взаимозависимость и их конструктивное сочетание создает благоприятную рабочую среду.
Таким образом, систему государственно-административного управления закономерно рассматривать и развивать как совокупность отношений и взаимодействий, наблюдаемых в данном обществе, как погруженнуюв среду и реагирующую на ее воздействия. Она частьсоциального целого, с которым находится в сложных отношениях.
Социальная природа и предназначение административной среды управления определяет еще одну закономерность. Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленческие решения и действия. Властные административные решения исполнительных органов могут касаться различных вопросов: собственности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т. д. Быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр. При этом чрезвычайно важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовыми. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты должен руководствуется ограничительнойформулой; – «можно делать только то, что разрешено законом».
Доминирование, четкое проявление указанных закономерных свойств системы государственно-административного управления или, напротив, отступление от закономерностей, наблюдаемое в функционировании административной среды управления, дает возможность классификации, выделения определенных типовсистем. Это – демократическая, авторитарная, тоталитарная, централизованная и децентрализованная.
По характеру взаимодействия с внешней средой системы управления подразделяют на открытые и закрытые, стабильные и не стабильные.
По способам адаптации различают жесткую и гибкую, адаптивную.Изменяющаяся система государственного управления не может быть только неустойчивой, иначе она не сохранилась бы. Поэтому для нее характерно сочетание устойчивости и неустойчивости. Неустойчивость – это структурная причина качественных изменений в системе. Предметом научного анализа является не рассмотрение устойчивости либо неустойчивости системы государственного и муниципального управления в отдельности, а их объективная диалектическая взаимосвязь, нахождение «чувства меры» между стабилизацией и изменениями.
В модернизированных современных системах управления существует развивающее гражданское общество, сформировалась система взаимодействия его с органами и должностными лицами государственной и муниципальной власти, диверсификация политических ролей, рациональный способ обоснования власти.
В зависимости от ориентации на стабильность или перемены системы государственного и муниципального управления подразделяются на консервативные,сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, стационарное состояние системы. И трансформирующиеся,проводящие общественные преобразования, которые отличаются большим демократизмом, динамичностью, ориентацией на проведение административных и социально-политических реформ.
Выделяются завершенные и незавершенные системы государственного и муниципального управления. Последние особенно характерны для развивающихся стран или переживающих период глубоких формационных изменений, где есть государство, но не найдена оптимальная система государственных органов, масштабы и форма их влияния на общество, есть право как инструмент общественного регулирования, но нет глубоких правовых и политических традиций.
Организованная система государственного и муниципального управления – более высокий уровень зрелости управления. Диалектический подход к пониманию системы позволяет раскрыть ее не как целое, но целостноеобразование, взаимосвязь и взаимодействие компонентов которого обусловливают возникновение нового интегрального (системного) качества. Продуманная институциональная структура, функциональность, целостность выступают как результирующая взаимосвязи и взаимодействия компонентов, элементов.
Представленная типология (хотя она далеко не исчерпывающая) свидетельствует о многомерности государственного управления, о возможности его анализа по различным критериям, в различных системах координат. Использование вышеупомянутых критериев и типологий позволяет анализировать систему управления глубже, объемнее и тем всесторонне постичь ее сущность.
Вопросы для самоконтроля и дискуссии
1. Что вы вкладываете в понятие «система государственного административного управления», какова ее специфика?
2. Обозначьте системообразующие компоненты в структуре системы государственно-административного управления.
3. Что включает в себя государственная сфера как объект государственно-административного воздействия?
4. Какие вы видите варианты (модели) реорганизации государственно-административного управления, его взаимодействия с частным сектором?
5.Выделите важнейшие, на ваш взгляд, закономерности развития, системы государственно-административного управления.
Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 728; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!