Отдельным источником бюджетного права можно считать решения Конституционного Суда РФ. 5 страница
└─────────────────────────────┘
То есть консолидированный бюджет Российской Федерации составляют все бюджеты, формируемые и исполняемые на территории Российской Федерации. В консолидированный бюджет Российской Федерации не включаются бюджеты государственных внебюджетных фондов - Пенсионного Фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации.
| Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации образуют бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). |
| Консолидированный бюджет муниципального района образуют бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). |
| Консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением образуют бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). |
|
|
|
Например, консолидированный бюджет г. Москвы составляют бюджет города и свод 146 бюджетов муниципальных образований <1> без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами <2>.
--------------------------------
<1> Согласно Закону г. Москвы от 15 октября 2003 г. N 59 (ред. от 11.04.2012) "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 2003. N 10. Ст. 266.
<2> См.: ст. 3 Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 г. N 39 (ред. от 23.05.2012) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 2008. N 10. Ст. 183.
Например, в состав консолидированного бюджета муниципального образования Городищенский район Волгоградской области включается бюджет Городищенского района, бюджеты трех городских поселений (Городищенское, Ерзовское, Новорогачинское) и бюджеты 15 сельских поселений <1> (Вертячинское, Грачевское, Каменское, Карповское, Котлубанское, Краснопахаревское, Кузьмичевское, Новожизненское, Новонадеждинское, Орловское, Паньшинское, Песковатское, Россошинское, Самофаловское, Царицынское).
--------------------------------
<1> См.: ст. 5 Устава Городищенского муниципального района Волгоградской области (ред. от 07.09.2012) // Междуречье. 2005. N 76 - 77.
|
|
|
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Например, в соответствии с п. 2 ст. 5 решения Совета депутатов Советского района г. Челябинска от 25 ноября 2015 г. N 16/7 <1> бюджет Советского района (без учета межбюджетных трансфертов между бюджетами) входит в состав консолидированного бюджета Челябинского городского округа с внутригородским делением.
--------------------------------
<1> Решение Совета депутатов Советского района г. Челябинска от 25 ноября 2015 г. N 16/7 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Советском районе г. Челябинска" (вместе с Положением о бюджетном процессе в Советском районе г. Челябинска) // Вечерний Челябинск. N 91/1. 2015. 27 нояб. (спецвыпуск).
1.3. Понятие бюджетного устройства
Бюджетное устройство - категория, свойственная государствам, имеющим бюджет, и отражающая не только организационно-правовые основы построения бюджетной системы, ее внутренние взаимосвязи и принципы, но и обеспечивающая создание условий для обеспечения федерализма, территориальной целостности, финансового суверенитета и безопасности государства. Именно бюджетное устройство создает основу для финансового обеспечения и, соответственно, развития территорий, входящих в состав Российской Федерации.
|
|
|
Для теории бюджетного права категория "бюджетное устройство" является базовой, доктринальной, вместе с тем данный термин не используется законодателем, хотя раздел I БК РФ носит название "Бюджетное устройство".
Отсутствие легального определения "бюджетное устройство" порождает многочисленные дискуссии в научном сообществе относительно содержания и элементов данной категории, что свидетельствует о ее недооценке и недопонимании, что, в свою очередь, ведет к правовым проблемам. При обсуждении БК РФ неоднократно поднимался вопрос о необходимости использования данной категории, при этом представители Минфина парировали, что данная категория не несет в себе никакой практической ценности.
Вместе с тем стоит отметить, что в 2014 г. была защищена докторская диссертация Х.В. Пешковой <1> на тему "Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция)", которая убедительно доказала необходимость закрепления данной категории законодательно. Х.В. Пешкова в своем диссертационном исследовании пришла к выводу о том, что элементы бюджетного устройства делятся на две группы: материально-правовые и организационно-процедурные. К первой группе она отнесла такие элементы, как бюджетная система, доходы и расходы бюджета, межбюджетные трансферты, ко второй группе - бюджетный процесс, целевые программы и бюджетный контроль.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.
Вместе с тем вопрос о соотношении категорий "бюджетное устройство" и "бюджетная система" до сих пор является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный - бюджетное устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее частей, принципы, на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной точки зрения придерживаются большинство ученых <1>; 2) бюджетная система рассматривается как понятие более широкое по отношению к бюджетному устройству, т.е. включает его <2>.
--------------------------------
<1> Например, см.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 26; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2008. С. 205; и др.
<2> Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. С. 19 - 23 // СПС "КонсультантПлюс"; Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17. Так трактует и законодатель в части 2 Бюджетного кодекса РФ.
Недооценка категории "бюджетное устройство" приводит не только к определенным проблемам в правоприменении, но и проблемам финансового обеспечении территорий и всего населения, таким образом, когда каждый человек, каждый уголок нашей страны был не просто по лозунгу "богатым", а действительно таковым. Существует в современном мире такое понятие, как "успешный", ставшее символом богатства и независимости, причем это понятие можно спроецировать и на развитие государства: успешно оно или нет? "Успешность страны как успешность для каждого из нас индивидуально - вещь, интуитивно очень хорошо понимаемая. Страна может быть успешной, неуспешной - развалиться, и эволюционирующей либо в сторону большей успешности, либо, напротив, деградировать <1>". Поэтому успешность развития государства, в том числе и финансового, будет зависеть от того, каков порядок формирования бюджетов по линии доходов и расходов, какими полномочиями обладают публично-правовые образования в бюджетной сфере, как разграничены полномочия между публично-правовыми образованиями в бюджетной сфере, как строятся финансовые взаимоотношения Российской Федерации и ее регионов, а также муниципальных образований, какие складываются бюджетные правоотношения, каковы органы управления в государстве и какие принимаются решения, оформленные в нормативные правовые акты, поскольку последние предписывают определенные правила поведения в общественных отношениях, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в бюджетной сфере.
--------------------------------
<1> Сулакшин С.С. Зачем нужна Конституция // Либеральная конституция России 1993 года: проблема смены: Материалы научно-экспертной сессии. Москва, 6 декабря 2013 г. Центр научной политической мысли и идеологии. М.: Наука и политика, 2014. С. 48 - 49.
На все эти вопросы позволяет получить ответ категория "бюджетное устройство".
Вместе с тем, как уже было отмечено, в Бюджетном кодексе Российской Федерации лишь упоминается о бюджетном устройстве в виде названия раздела I "Бюджетное устройство Российской Федерации".
Традиционно считается, что бюджетное устройство основывается (зиждется) на государственном устройстве.
Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей <1>. В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест <2>, государства делятся на унитарные и федеративные, конфедеративные.
--------------------------------
<1> См.: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 86.
<2> Там же.
Россия с точки зрения государственного устройства есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).
С принятием бывшими союзными республиками Соглашения <1> от 8 декабря 1991 г. прекратил существование Союз Советских Социалистических Республик, а значит, изменилось государственное устройство всех бывших союзных республик, в том числе и России. Следовательно, изменилось и бюджетное устройство: союзные республики стали самостоятельными и, как результат, бюджеты союзных республик обособились от союзного бюджета, который перестал представлять собой единый денежный централизованный фонд - государственный бюджет.
--------------------------------
<1> Соглашение от 8 декабря 1991 г. "О создании Содружества Независимых Государств", ратифицировано Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1.
Современное бюджетное устройство было предопределено Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Согласно ст. 3 этого Закона бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы, принципы ее построения.
В 1992 - 1993 гг. положения вышеуказанного Закона получили развитие в Законах Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".
Правовые основы современного бюджетного устройства России составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" и др.
Поскольку, как выше было обозначено, в законодательстве отсутствует легальное определение бюджетного устройства, то и в правовой и экономической литературе нет единого мнения относительно понятия бюджетного устройства.
М.И. Пискотин <1> под бюджетным устройством понимает бюджетную систему, взаимосвязь ее составных частей и нормы, определяющие порядок установления налогов и доходов, поступающих на образование доходов бюджетов всех уровней, а также нормы, предусматривающие принципы ежегодного установления размеров отчислений от федеральных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты.
--------------------------------
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. М.: Юридическая литература, 1971. С. 62 - 63.
Б.М. Сабанти <1> включает в состав бюджетного устройства бюджетную систему (организацию, принципы построения, взаимоотношения ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование.
--------------------------------
<1> Сабанти Б.М. Теория финансов: Учеб. пособие. М.: Менеджер, 1998. С. 96, 98.
Думается, что включение в бюджетное устройство бюджетного права не совсем верно, поскольку бюджетное право является подотраслью финансового права и регулирует именно отношения, складывающиеся по поводу бюджетного устройства, наряду с другими бюджетными отношениями. Можно предположить, что это определение бюджетного устройства охватывает весь предмет бюджетного права, что тоже не верно.
Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина <1> определяют бюджетное устройство как организацию бюджетной системы и принципов ее построения.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2004.
В.М. Мандрица <1> отождествляет бюджетное устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные функции в области бюджета. Представляется, что такая точка зрения является не совсем верной, поскольку органы, обладающие бюджетной компетенцией, не могут быть отождествлены с государственным устройством, на котором базируется бюджетное устройство России.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы, И.В. Рукавишниковой. Ростов н/Д, 1999. С. 44 - 45; Мандрица В.М. Финансовое право. Ростов н/Д, 2003. С. 77 - 79.
В.В. Бесчеревных <1> под бюджетным устройством понимает материальные нормы бюджетного права, закрепляющие структуру бюджетной системы и порядок разграничения доходов и расходов между ее отдельными звеньями.
--------------------------------
<1> См.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 116 - 117.
Н.И. Химичева <1> определяет бюджетное устройство как основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структуру и организацию взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии доходов и расходов.
--------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. д. ю. н., проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 178.
Л.К. Воронова <1> считает, что бюджетное устройство - это определяемая правовыми нормами система бюджетов государства, разграничения доходов и расходов между ними, полномочий субъектов государства, органов государственной власти и управления в области бюджета.
--------------------------------
<1> Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев: Вища школа, 1983. С. 60.
Интересным представляется мнение на категорию "бюджетное устройство" А.И. Худякова <1>, который предположил, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему (статику явления) и 2) бюджетное регулирование (динамику явления).
--------------------------------
<1> Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейманов, Е.В. Прохоров, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб., 2010. С. 262.
Е.А. Бочкарева <1> предложила вместо термина "бюджетное устройство" использовать термин "устройство бюджетной системы", которое, по ее мнению, представляет структурную характеристику бюджетной системы как совокупности взаимосвязанных элементов и отражает особенности распределения власти по территории государства. Вместе с тем стоит отметить, что данная трактовка отражает взаимосвязь внутри бюджетной системы только в рамках межбюджетных отношений, а именно на стадии исполнения бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Бочкарева Е.А. Устройство бюджетной системы: понятие и соотношение с бюджетным устройством как финансово-правовой категорией // Теория и практика общественного развития. 2013. N 11. С. 553 // http://cyberleninka.ru/article/n/ustroystvo-byudzhetnoy-sistemy-ponyatie-i-sootnoshenie-s-byudzhetnym-ustroystvom-kak-finansovopravovoy-kategoriey (дата обращения: 10 февраля 2017 г.).
Приведенные точки зрения позволяют сделать вывод о том, что "бюджетная система" является основным элементом бюджетного устройства и включается в состав бюджетного устройства всеми авторами.
Бюджетное устройство - это понятие более широкое, чем только организация построения бюджетной системы и ее принципов. Это категория, которая обеспечивает реализацию на территории РФ бюджетного федерализма, ее территориальной целостности и независимости (суверенитет). В Программе развития бюджетного федерализма <1> было отмечено, что формирование и развитие бюджетного устройства является стратегической целью развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г." // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.
Бюджетный федерализм <1> позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующими от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов.
--------------------------------
<1> Хотя традиционной считается точка зрения, что федерализм не распространяется на муниципальные образования.
Дата добавления: 2021-11-30; просмотров: 21; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!