Отдельным источником бюджетного права можно считать решения Конституционного Суда РФ. 1 страница
Бюджетное право: учебник / Н.Д. Вершило, Т.А. Вершило, О.Н. Горбунова и др.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018. 400 с.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ
БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
УЧЕБНИК
Под редакцией
И.А. ЦИНДЕЛИАНИ
Авторы:
Горбунова О.Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права РГУП - введение; гл. 11;
Вершило Т.А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права РГУП - гл. 1 - 4; раздел 4.3 (совместно с Н.Д. Вершило); гл. 5, 8, 10, 12;
Вершило Н.Д., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права РГУП - раздел 4.3 (совместно с Т.А. Вершило);
Костикова Е.Г., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права РГУП - гл. 9;
Кикавец В.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права РГУП - гл. 6;
Шарандина Н.Л., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП - гл. 7 (совместно с И.А. Цинделиани);
Евсиков А.М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права РГУП - гл. 13;
Цинделиани И.А., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой финансового права РГУП, профессор кафедры - гл. 7 (совместно с Шарандиной Н.Л.).
Рецензент:
Бит-Шабо И.В., доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия".
|
|
|
Введение
Россия твердо встала на путь становления государства с рыночной экономикой, и происходит это в условиях развития правового государства. Это означает, с одной стороны, развитие предпринимательства, укрепление и усовершенствование института частной собственности, развитие и расширение прав и свобод граждан, с другой стороны, дальнейшее укрепление законности во всей государственной деятельности, повышение уважения к законам государства и обязанность всех органов государства, всех государственных служащих и всех граждан государства эти законы исполнять. Прежде всего это Конституция РФ, являющаяся актом высшей юридической силы, которая содержит как статьи прямого действия, которые обязательны к исполнению (для финансового права это, например, ст. ст. 57 и 106 Конституции РФ), так и (а это самое важное) принципы, которые лежат в основе регулирования всех отраслей права. Так, в области финансового права и, в частности, его основной подотрасли - бюджетного права основными нормативными актами после Конституции являются Бюджетный кодекс и Федеральный закон о бюджете на текущий год и трехлетний период, а также Налоговый кодекс, банковское, таможенное, валютное законодательство и т.д.
|
|
|
Именно на этом фоне должны получить дальнейшее развитие и укрепление такой институт рынка, как товарно-денежные отношения, повыситься роль таких общечеловеческих ценностей, как частная собственность, деньги и денежное обращение, в целом финансовая система государства и такие ее составляющие, как бюджет, налоги, расходы, банки, ценные бумаги. Причем все большее значение приобретает информационная функция как самих денег, так и финансов государства в целом. В частности, рассматривая бюджет на текущий год и трехлетний период (а бюджет, как уже говорилось, - основная часть финансовой системы государства), можно составить общее представление о политике государства на ближайшее будущее. Внимательно изучив закон о бюджете РФ как на текущий год, так и трехлетний период со всеми приложениями, мы увидим, на какие направления деятельности государства и в каком объеме выделяются государственные средства, а именно от этого зависит, будет ли реально лучше или хуже развиваться та или иная область деятельности государства, будет ли происходить развитие и диверсификация производства, станет ли продукция государства конкурентоспособной, повысится ли благосостояние каждого гражданина.
|
|
|
Именно наличие денежных средств гарантирует реальное развитие экономики и социальных процессов в целом, а сосредоточение ресурсов на том или ином направлении дает возможность развивать эти направления более успешно. Все эти направления и перераспределения государственных денежных средств происходят, в основном, через бюджет, бюджетную систему в целом. Например, именно потому, что пока достаточных средств на строительство дорог в государстве не выделялось, транспортная инфраструктура государства совершенно не соответствует современным темпам экономического роста, тормозит его, не говоря уже о несоответствии транспортной системы европейским и мировым стандартам. Все это мешает интегрироваться России в мировую экономику. Руководствуясь известным изречением "движение - это жизнь", можно сказать, что строительство дорог является первоочередной задачей государства.
Или другой пример: рассматривая по бюджету, какое количество средств будет выделено на текущий год сельскому хозяйству, мы можем с уверенностью сказать, будет ли оно развиваться более или менее успешно. Это касается здравоохранения, образования, культуры, науки, т.е. всех областей деятельности государства без исключения.
|
|
|
Так как все основные денежные средства государства аккумулируются в его централизованном фонде денежных средств в бюджете, во всей бюджетной системе, то становится понятным, что подробное изучение всей бюджетной деятельности государства, бюджета на каждый год и всей бюджетной системы на текущий год и последующие три года является одной из основных тем в образовательном процессе.
Как сам закон о бюджете на текущий год, так и все бюджетное законодательство, обеспечивающее составление и исполнение бюджета, делают всю государственную деятельность прозрачной и подконтрольной обществу. Бюджет, как и вся финансовая система, представляет собой информационный источник, это основа осуществления прямых и обратных связей в государственном управлении, он делает всю управленческую деятельность прозрачной. В частности, если ассигнования из бюджета являются прямой связью государства с обществом, то поступления доходов в бюджет - обратной связью, а нарушения по поступлениям в бюджет - сигналом тревоги, сигналом обратной связи в государстве со знаком минус. Например, задержано финансирование какого-либо учреждения, в бюджет соответствующего уровня перестает поступать налог на физических лиц. А если задержка зарплаты происходит во многих учреждениях на одной территории, то постепенно начнется задержка платежей не только по налогу на физических лиц, но и по подоходному налогу и НДС, так как оба эти платежа образуются в связи с реализацией продукции, товаров и услуг. Если же зарплату не выплачивают, то понижается спрос, нет реализации, нет выручки - невозможно заплатить налоги. Не поступают налоги в бюджет, не формируется его доходная часть, и, следовательно, невозможно финансировать все запланированные расходы бюджета, что ведет к социальной напряженности, может возникать кризис неплатежей.
Именно понимание и изучение всей бюджетной деятельности государства делают ясными все дебаты и дискуссии как в представительных, так и исполнительных органах власти, где депутаты и руководители государства, оперируя, казалось бы, сухими цифрами бюджета, просят увеличить или уменьшить расходы или доходы в той или иной области жизни. На самом деле они в это время обсуждают и вырабатывают реальный путь развития хозяйства государства в рыночной экономике, участия государства в управлении рыночной экономикой.
Кстати, именно на основании анализа бюджета на текущий год можно оценивать предложения всех указанных субъектов участников этого процесса как прагматичные и реальные, служащие на пользу общества, укрепляющие государство и общество, повышающие жизненный уровень населения. Или как популистские, которые приятно радуют ухо обывателя, но которые невозможно осуществить, так как на это нет средств в бюджете, или они могут быть осуществлены только за счет сокращения других программ, которые для развития государства также важны.
Это же касается и третьей ветви власти - судебной системы. Именно хорошее знание и понимание всей бюджетной деятельности государства, напрямую связанной с налоговой деятельностью, будет содействовать правильному и объективному решению судебных и арбитражных споров между государством, юридическими лицами и гражданами, юридическими лицами между собой и юридическими лицами и гражданами. Во всех случаях, когда споры касаются бюджетных ассигнований, налогов, бюджетных расходов (а это огромный пласт деятельности как судов общей юрисдикции, так и особенно арбитражных судов), судебная власть совершенно независимо, на основе закона должна обеспечить при разрешении любых споров законные интересы государства, гражданина, общества.
Именно хорошо организованная финансовая деятельность государства в целом и бюджетная деятельность государства в частности дают уверенность, что задачи, поставленные перед государством на длительный период вплоть до 2030 г., будут выполнены.
Вся бюджетная деятельность государства регулируется Бюджетным кодексом. Именно он устанавливает, из каких бюджетов и в каком объеме должны финансироваться те или иные мероприятия. Причем все другие вложения, как по кредиту, так и по вкладам от бизнеса, должны осуществляться в корреляции с бюджетными ассигнованиями. Именно Бюджетный кодекс регулирует, как составляется, утверждается, исполняется бюджет, как составляется и утверждается отчет о его исполнении, какие субъекты бюджетной деятельности государства и на каком этапе вступают в бюджетный процесс. Строгое исполнение норм бюджетного права делает всю бюджетную деятельность государства законной, прозрачной и подконтрольной обществу и является гарантией реального исполнения заявленных программ.
Данный учебник поможет студентам, аспирантам и всем интересующимся вопросами бюджетного права получить фундаментальные знания в данной области права.
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА
1.1. Понятие и значение бюджета
Государство выполняет хозяйственные функции, как и любой другой субъект хозяйственной жизни: имеет армию, правоохранительные органы, различное имущество - воды, леса, земли и т.д. Для управления всем этим хозяйством ему нужны материальные ресурсы. Таким материальным финансовым ресурсом, при помощи которого удовлетворяются потребности государства, является бюджет <1>. Бюджет - это уникальный "атрибут" государства, одновременно являющийся экономической, правовой, исторической и социальной категорией. При этом значение бюджета проявляется в том, что он служит не только основным источником финансового обеспечения государства, но и играет определяющую роль в его экономическом и социальном развитии.
--------------------------------
<1> От фр. budget - кошелек (см.: Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).
Кроме того, бюджет является одним из инструментов государственного управления, с помощью которого государство решает как повседневные (выплаты заработной платы, пенсий, стипендий и т.д.), неотложные (финансирование каких-либо последствий аварий, техногенных катастроф и т.д.), так и перспективные (разработку новых технологий и т.д.) задачи, стоящие перед обществом.
В современных условиях развития финансовых отношений бюджет является их ядром, но при этом именно финансовые отношения, складывающиеся в государстве, оказывают существенное влияние на его стабильность и развитие. Так, например, изменение политики государства в отношении малого и среднего бизнеса позволит в долгосрочной перспективе получать больше налоговых доходов.
В настоящее время подходит к завершению бюджетная реформа, новый этап которой был начат в 2004 г. В рамках осуществления бюджетной реформы должно измениться не только содержание бюджета, но и порядок его исполнения. Президент РФ в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию отметил, что основным принципом бюджетной реформы в современных условиях должен стать "переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами" <1>. Таким образом, Президент РФ обозначил приоритеты развития бюджетных отношений, согласно которым каждый потраченный рубль из бюджета должен в конечном счете принести результат государству. В мае 2004 г. Правительство РФ принимает Концепцию реформирования бюджетного процесса <2>, достижением реализации которой стало реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета, выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, совершенствование среднесрочного финансового планирования, совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета <3>.
--------------------------------
<1> См.: Бюджетное послание Президента РФ от 26 мая 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс". Дата доступа: 22 сентября 2016 г.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180. В настоящее время документ утратил силу.
<3> Там же.
Дальше в рамках бюджетной реформы происходит совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ <1> все бюджетные учреждения были разделены на казенные, автономные и бюджетные. В результате бюджетные и автономные учреждения приобрели больше самостоятельности, стали в большей степени сами отвечать по своим обязательствам, в условиях сильной конкуренции улучшилось качество предоставляемых услуг. Казенные учреждения - это новый тип государственных (муниципальных) учреждений, которые полностью финансируются за счет бюджета <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
<2> Более подробно об этом см. гл. 7 учебника.
В 2013 г. принимается один из значимых законов в осуществлении государственных расходов - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1>, вступивший в силу с 1 января 2014 г. Согласно данному Закону менялась система государственных и муниципальных закупок <2>. Изменения в этой сфере были необходимы в силу того, что закупки составляют существенный пласт расходов бюджетов и именно в закупках достаточно велика была коррупционная составляющая. Бюджетные нарушения в сфере закупок носили массовый характер <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652; N 52. Ст. 6961; 2014. N 23. Ст. 2925; 2015. N 27. Ст. 4001; N 29. Ст. 4353; 2016. N 1. Ст. 10; N 27. Ст. 4298; 2017. N 1 (Часть I). Ст. 30.
<2> Более подробно об этом см. гл. 6 учебника.
<3> Так, по оценкам Счетной палаты РФ общая сумма выявленных нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы за 2015 год составила 516,5 млрд рублей. Наибольший удельный вес в общем объеме выявленных нарушений приходится на нарушения, допускаемые при формировании и исполнении федерального бюджета, а также при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц (млрд рублей / количество) - 278,9 млрд рублей (54% общего объема нарушений) // http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accounts-chamber-of-the-russian-federation-in-2015.php.
| Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. |
Завершающим этапом бюджетной реформы должно стать принятие нового Бюджетного кодекса РФ. На сайте Министерства финансов РФ с 2015 г. идет обсуждение данного документа как научным сообществом, так и практическими работниками. В настоящее время Министерством финансов подготовлена редакция проекта БК РФ, которую Правительство будет вносить в Государственную Думу на рассмотрение. Данный законопроект в окончательном варианте был представлен на первом финансовом форуме в Москве, состоявшемся 23 сентября 2016 г. <1>.
--------------------------------
<1> ff.msk.ru
Легальное определение термина "бюджет" закреплено в ст. 6 действующего Бюджетного кодекса РФ <1>.
--------------------------------
<1> В проекте БК РФ предусматривается уточнение понятия "бюджет". В соответствии со ст. 1 проекта БК РФ бюджет - форма образования и использования денежных средств в целях финансового обеспечения исполнения публичных обязательств соответствующего публично-правового образования. Таким образом, законодатель уточняет цель использования бюджета - публичные обязательства, а также уточняет субъектов - публично-правовое образование.
Законодатель таким образом закрепляет единственную законную форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления - бюджет. При этом законодатель не допускает использования иных форм для финансового обеспечения обязательств государства (муниципального образования) (ст. ст. 13 - 15 БК РФ). Вместе с тем стоит отметить, что существует ложное мнение о том, что бюджет - это "некое денежное хранилище <1>". На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона <2>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 8.
<2> Там же.
Традиционно бюджет в науке рассматривается в трех аспектах:
Схема 1
┌───────────────┐
┌────┤ БЮДЖЕТ ├────┐
│ └────────┬──────┘ │
Дата добавления: 2021-11-30; просмотров: 24; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!