Иные функции, возлагаемые на инспекторов труда
Согласно ч. 1 ст. 3 Конвенции МОТ N 81 в задачу системы инспекции труда входит:
a) обеспечение применения положений законодательства в области условий труда и безопасности работников в процессе их работы, как, например, положений о продолжительности рабочего дня, заработной плате, безопасности труда, здравоохранении и благосостоянии, использовании труда детей и подростков и по другим подобным вопросам в той мере, в какой инспекторам труда надлежит обеспечивать применение указанных положений;
б) обеспечение работодателей и работников технической информацией и рекомендациями о наиболее эффективных средствах соблюдения законодательных положений;
в) доведение до сведения компетентного органа власти фактов нарушений или злоупотреблений, которые не подпадают под действие существующих законодательных положений.
Помимо этого, как указывается в п. 2 ст. 3 Конвенции N 81, если инспекторам труда поручаются другие функции, то они не должны препятствовать осуществлению их основных функций и наносить каким-либо образом ущерб авторитету или беспристрастности, необходимым инспекторам в их отношениях с работодателями и работниками.
Перечень полномочий государственных инспекторов труда, установленный в ст. 356 ТК РФ, достаточно широк и включает по состоянию на начало 2015 г. 17 пунктов. Помимо этого, в ст. 356 ТК РФ указывается, что к полномочиям федеральной инспекции труда могут быть отнесены и иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. В соответствии с различными нормативными актами Федеральная инспекция труда также обеспечивает формирование и ведение реестра трудовых договоров, заключенных при посредничестве организаций по найму и трудоустройству моряков, с российскими гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства для работы в составе экипажей морских судов, плавающих под Государственным флагом РФ*(366); организацию подготовки трудовых арбитров и ведение базы трудовых арбитров*(367), реализацию программ в сфере занятости*(368) и др.
|
|
|
Комитет экспертов отмечал, что на инспекторов труда в России возложен очень широкий круг обязанностей, что может мешать исполнению прямых обязанностей инспекторов, которые являются комплексными и требуют много времени и ресурсов*(369).
Однако некоторых полномочий инспекторам труда очевидным образом не хватает. Так, информация о несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях не находится в постоянном распоряжении Роструда, в ведении которого находятся государственные инспекции труда (см. об это далее 6.1.4).
|
|
|
* * *
Представляется, что имеет смысл пересмотреть подход к деятельности государственных инспекторов труда, сделав акцент в их работе на расследовании спорных и сложных случаев, которые могут выявить серьезные и системные проблемы, требующие решения путем принятия новых нормативных актов, изменения законодательства, корректировки правоприменительной практики. Представляется важным создать условия, для того чтобы инспекторы проводили выборочные проверки в отраслях и на предприятиях, которые проявляют признаки серьезного несоблюдения требований законодательства в вопросах, наиболее существенным образом влияющих на положение работников, прилагали бы согласованные усилия для обеспечения исполнения конкретных положений ТК РФ, нарушения которых являются наиболее серьезными и распространенными.
Численность инспекторов труда и их инфраструктурная обеспеченность
В соответствии со ст. 10 Конвенции МОТ N 81 число инспекторов труда должно быть достаточным для обеспечения эффективного осуществления функций инспекционной службы; оно устанавливается с учетом:
1) важности задач, которые должны выполнять инспектора, и, в частности;
|
|
|
a) числа, характера, размера и расположения предприятий, подпадающих под контроль инспекции;
б) численности и категорий работников, занятых на этих предприятиях;
в) количества и сложности законодательных положений, применение которых им подлежит обеспечить;
2) материальных средств, предоставленных в распоряжение инспекторов;
3) практических условий, в которых должны осуществляться инспекционные посещения, чтобы быть эффективными.
Проблема недостаточной численности инспекторов труда в России поднимается уже в течение продолжительного времени. Несмотря на это, численность инспекторов продолжает сокращаться по различным причинам. Так, например, по состоянию на декабрь 2010 г. численность государственных инспекторов составляла 2852 человека, сократившись по сравнению с 2003 г. на 14% и по сравнению с 1995 г. на 31%*(370). Выездная миссия МОТ, бывшая в Москве в октябре 2011 г., отмечала явную недостаточность нынешнего количества инспекторов (по одному инспектору на 25 тысяч работников) для эффективной защиты прав работников*(371), уменьшившуюся, несмотря на удвоение жалоб, поступающих в инспекции труда после начала экономического кризиса*(372).
Согласно докладу Роструда, существенное обстоятельство, оказывающее значимое влияние на результаты и качество работы федеральной инспекции труда, - это ограниченная численность персонала, которая снизилась в 2011 г. по сравнению с 2010 г. на 5,9%. По состоянию на 1 января 2012 г. число штатных единиц по должностям, предусматривающим выполнение функций по надзору составило 2990 (меньше на 5% по сравнению с 2010 г.): из них 2770 занятых, 220 вакантных. С начала проведения административной реформы (2004 г.) штатная численность работников федеральной инспекции труда сократилась на 16%*(373). Как отмечается в докладе, с учетом возложенных и реализуемых в настоящее время федеральной инспекцией труда надзорных функций и полномочий, установленная на 2011 г. численность инспекторов позволяет обеспечить проведение плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации не чаще, чем один раз в 26 лет, тогда как мировой опыт работы инспекций труда свидетельствует, что плановые мероприятия в отношении ранее проверенных хозяйствующих субъектов должны проводиться не реже, чем через пять лет.
|
|
|
Согласно расчету численности территориальных органов федеральной инспекции труда, произведенному Рострудом на основе положений Конвенции N 81, устанавливающих базовые принципы определения численности инспекций труда, для обеспечения плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации с частотой один раз в пять лет расчетная численность уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда должна составлять 13 200 человек*(374), т.е. должна превышать существующую численность примерно в 4,7 раза.
Таким образом, очевидно, что эффективный контроль за соблюдением трудового законодательства в России, а следовательно, и обеспечение его соблюдения невозможны в принципе в силу одной уже крайне низкой численности инспекторов труда.
Нередко в качестве аргумента, свидетельствующего о необходимости снижения стандартов трудового законодательства, приводится несоблюдение работодателями положений действующего трудового законодательства и необходимость приведения законодательства в соответствие с фактически складывающимися отношениями. Между тем, как видно, одно лишь увеличение численности инспекторов труда могло бы сыграть положительную роль в повышении исполнимости норм трудового законодательства.
Полагаем необходимым повысить численность инспекторов, для того чтобы обеспечить возможность проведения проверок предприятий не реже, чем один раз в пять лет.
Согласно ст. 11 Конвенции N 81 компетентный орган власти принимает необходимые меры, для того чтобы в распоряжении инспекторов труда находились:
a) местные бюро, оборудованные в соответствии с нуждами инспекционной службы и доступные для всех заинтересованных лиц;
б) транспортные средства, необходимые для осуществления их функций в случае, если нет соответствующих средств общественного транспорта.
В течение нескольких лет КЭ отмечал*(375), что нельзя признать достаточной транспортную обеспеченность инспекторов труда, которым приходится ездить на значительные расстояния в удаленные районы для проведения проверок. После дополнительных закупок транспорта в последние несколько лет обеспеченность федеральной инспекции труда машинами в 2012 г. составила 535 машин.
В связи с этим КЭ просил Правительство РФ предоставить информацию по вопросам, касающимся улучшения обеспеченности инспекции человеческими ресурсами, необходимыми для эффективного и достаточного проведения проверок; категорий, специализации, географическому распределению инспекторов труда, а также относительно планов по улучшению обеспеченности инспекторов транспортными средствами*(376).
Есть основания полагать, что при дальнейшем рассмотрении соблюдения Конвенции N 81 могут последовать замечания и относительно транспортной доступности инспекции, поскольку структура государственной инспекции труда в России не обеспечивает предусмотренные ст. 11 местные бюро, доступные для всех заинтересованных лиц.
* * *
Представляется необходимым повысить финансирование государственной инспекции труда, с тем чтобы увеличить число инспекторов труда, улучшить их обеспеченность ресурсами, в частности, транспортными средствами, а также повысить доступность инспекторов труда для населения.
Полномочия инспекторов труда
Согласно ст. 12 Конвенции N 81 инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право: "...(c) осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются, и, в частности:
1) наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы работодателю или персоналу предприятия по всем областям, относящимся к применению законодательных положений;
2) требовать ознакомления с любыми книгами, реестрами или документами, ведение которых предписано законодательством по вопросам условий труда, с целью проверки их соответствия законодательным положениям и снятия с них копии или выписки отдельных мест".
Комитет экспертов подчеркивал, что полномочия государственных инспекторов не должны ограничиваться правом проведения проверок лишь в определенных случаях*(377).
Согласно ТК РФ инспекторы труда могут безвозмездно получать от представителей работодателей документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций в любой момент (ст. 357 ТК РФ), а возможность получения объяснений от работников организации ограничена лишь случаями расследования несчастных случаев (ст. 229 ТК РФ). В связи с этим КЭ обращался к Правительству РФ с просьбой привести законодательство в соответствие со ст. 12 Конвенции N 81. Помимо этого, в России информация о несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях не находятся в постоянном распоряжении Роструда, в связи с чем КЭ подчеркивал, что необходимо создать систему, позволяющую Роструду на постоянной основе получать такую информацию*(378).
Другой аспект проблемы полномочий инспекторов не был затронут в рекомендациях КЭ, но представляется крайне важным.
В 2008 г. в целях защиты бизнеса от произвола чиновников при проверке деятельности предпринимателей был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(379) (далее - Закон N 294-ФЗ). В п. 12 ст. 8 Закона N 294-ФЗ устанавливается, что о проведении плановой проверки деятельности юридических лиц и предпринимателей, которая может осуществляться не чаще чем один раз в три года, проверяемые должны предупреждаться не менее чем за три дня до ее начала.
Внеплановая выездная проверка деятельности предпринимателей согласно п. 5 ст. 10 Закона N 294-ФЗ может осуществляться уполномоченным государственным органом только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности проверяемых во всех случаях. Это единственный вид проверки, при котором государственная инспекция труда имеет возможность убедиться в реальном соблюдении работодателями требований трудового законодательства. В настоящее время*(380) ТК РФ устанавливает одно исключение из данного правила: проверки, проводимые в связи с поступившими обращениями работников о нарушении трудового законодательства, могут быть проведены незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом, без согласования с органами прокуратуры (ч. 8 ст. 360 ТК РФ).
Законом N 294-ФЗ предусмотрено проведение двух форм проверок - выездные и документарные. Документарная проверка является основным видом проводимых проверок. Она проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), без выезда к месту осуществления деятельности работодателем. В процессе проведения документарной проверки, в первую очередь, рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа контроля (надзора) (п. 3 ст. 11 Закона N 294-ФЗ). Только если достоверность сведений, содержащихся в документах, вызывает обоснованные сомнения, либо эти сведения не позволяют оценить исполнение требований законодательства, орган государственного контроля (надзора) направляет в адрес проверяемого мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы (п. 4 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).
Выездная проверка проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности (п. 2 ст. 12 Закона N 294-ФЗ). При этом ее проведение возможно только, если при документарной проверке не представляется возможным (п. 3 ст. 12 Закона N 294-ФЗ):
1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
Очевидно, что любая проверка с заблаговременным предупреждением, либо ограничивающаяся изучением предоставленных самим работодателем документов, почти не оставляет шансов выявить факты реальных нарушений трудового законодательства, даже если они весьма серьезны, в том случае, если в организации имеется квалифицированный юрист*(381).
Этот порядок ограничения выездных проверок находится в прямом противоречии с Конвенцией N 81. Как указывается в ч. 1 ст. 12 Конвенции N 81, "инспектора труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право:
a) беспрепятственно проходить без предварительного уведомления и в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции;
б) входить в дневное время во все здания, в отношении которых они имеют достаточные основания считать их подпадающими под контроль инспекции;
в) осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются...".
Согласно ч. 2 ст. 12 Конвенции N 81 в случае инспекционного посещения инспектор уведомляет о своем присутствии предпринимателя или его представителя, если только он не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.
Такое несоответствие внутреннего законодательства нормам международного трудового права имеет еще большее значение с учетом низкой численности трудовых инспекторов и слабой инфраструктурной обеспеченности, о которых говорилось выше.
При этом функцию по защите малого и среднего бизнеса данный закон выполняет плохо, поскольку существует множество формальных документов, ведение которых предусматривает трудовое законодательство, изначально ориентированное на стандарты крупного бизнеса (локальные акты, приказы и т.п.).
* * *
Таким образом, для приведения российского законодательства в соответствие с требованиями Конвенции N 81 необходимо изменить порядок проведения проверок государственными инспекторами труда, приведя полномочия и права инспекторов в соответствие с требованиями, содержащимися в ст. 12 Конвенции.
Помимо этого, полагаем необходимым поставить вопрос о переориентации деятельности государственной инспекции труда с проведения документарных проверок организаций, ведущих "белое" кадровое делопроизводство, на работу с организациями, допускающими наиболее серьезные нарушения трудового законодательства, в частности, не оформляющими трудовые отношения, маскирующими трудовые отношения иными видами отношений.
Представляется необходимым также предоставить государственным инспекторам труда право обращаться в суд с заявлениями в защиту лиц, чьи права нарушаются, в том числе в защиту неопределенного круга лиц; предоставить право участия в заседании для дачи заключения при рассмотрении в суде дел, начатых по инициативе других лиц; право представлять суду документы, полученные инспектором в ходе проведения проверки; право обжаловать решения, вынесенные по трудовым спорам.
Очевидна и крайняя недостаточность персонала и инфраструктурного обеспечения, выделяемого в настоящее время инспекциям труда, не соответствующая требованиям Конвенции N 81.
Безопасность и гигиена труда
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 189; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!