Правовое обеспечение охраны здоровья в Республике Казахстан
Современная система охраны здоровья граждан в Республике Казахстан уходит корнями в советскую систему здравоохранения. После распада СССР она столкнулась с теми же проблемами, что и системы здравоохранения других государств постсоветского пространства, в том числе и Российская Федерация. Так, в частности, начиная с 90-х годов казахская медицина испытывает проблемы с финансированием, что сопровождается понижением уровня подготовки медицинских специалистов и снижением качества медицинских услуг*(375). Тем не менее динамика статистических показателей, характеризующих уровень развития медицинского сектора в стране, свидетельствует о значительном улучшении ситуации в сфере охраны здоровья граждан в Республике Казахстан. Так, например, в последнее десятилетие в Казахстане наблюдается снижение уровня детской смертности (с 44 случаев в 2000 году до 14 случаев на 1000 новорожденных в 2015 году)*(376). Кроме того, в период с 1990 по 2013 год на 71% снизился уровень материнской смертности*(377).
Вместе с тем важно заметить, что указанные выше достижения Республики Казахстан в сфере здравоохранения не связаны с существенным изменением уровня финансирования. В настоящее время Казахстан занимает лишь 153 место по уровню расходов на здравоохранение*(378). В целом в Республике на охрану здоровья граждан тратится около 4% ВВП, что на 3% меньше, чем в Российской Федерации. При этом доля государственных расходов в общей сумме расходов на здравоохранение составляет 54%. По данному показателю Казахстан приближается к России, в которой доля государственных расходов на медицину составляет примерно 52%. Кроме того, стоит отметить, что в Республике Казахстан на здравоохранение ежегодно расходуется около 11% средств государственного бюджета, что на 2% превышает долю расходов на медицину в российском бюджете*(379).
|
|
|
Таким образом, улучшение показателей, характеризующих качество медицинской помощи в Республике Казахстан, связано, в первую очередь, с проведением интенсивных преобразований, повышающих эффективность казахской системы здравоохранения. Об этом также свидетельствует укрепление позиции Казахстана в рейтинге стран мира по эффективности систем здравоохранения. В данном рейтинге, составленном агентством Bloomberg по результатам 2015 года, Казахстан занял 45 место, за год продемонстрировав рост более чем на 5 позиций. В то же время Российская Федерация в аналогичный период ухудшила свои результаты в рейтинге, опустившись с 51 на 54 место*(380). Исходя из вышесказанного, представляется весьма актуальным провести анализ опыта правового регулирования охраны здоровья граждан в Республике Казахстан.
|
|
|
Согласно ст. 29 Конституции Республики Казахстан граждане имеют право на охрану здоровья, а также на бесплатную медицинскую помощь в установленном в законодательстве объеме*(381).
Отношения в области здравоохранения регулируются не только национальными, но и международно-правовыми актами и договорами (ст. 4 Конституции Республики Казахстан). В рамках казахской правовой системы действует примат международного права над национальным.
Особую роль в системе правового регулирования занимает Кодекс Республики Казахстан N 193-IV "О здоровье народа и системе здравоохранения" (далее Кодекс). Данный кодифицированный нормативно-правовой акт был введен в действие 18 сентября 2009 года, объединив в себе подавляющую часть правовых норм, регулирующих отношения в сфере здравоохранения, которые ранее существовали в рамках отдельных законов, таких как Закон РК "Об охране здоровья граждан" или Закон РК "О системе здравоохранения".
Кодекс состоит из 10 Разделов, объединяющих в себе 32 главы и 186 статей. Кроме того, Кодекс делится на общую и особенную части. В рамках общей части регулируются отношения, связанные с:
1) государственным регулированием и управлением в сфере здравоохранения;
|
|
|
2) лицензированием, аккредитацией и аттестацией в сфере здравоохранения;
3) стандартизацией, подтверждением соответствия медицинских товаров, работ и услуг, а также рекламой в сфере здравоохранения;
4) государственным контролем и надзором в области здравоохранения;
5) финансовым обеспечением системы здравоохранения;
6) использованием информационных технологий в сфере здравоохранения;
7) международным сотрудничеством в сфере здравоохранения.
В свою очередь, рамках особенной части Кодекса регулируются, прежде всего, отношения, связанные с:
1) организацией системы здравоохранения, медицинской деятельности и медицинской помощи;
2) фармацевтической деятельностью и организацией оборота лекарственных средств;
3) охраной здоровья граждан, а также определением правового статуса человека в области здравоохранения.
4) оказанием конкретных видов медицинской и медико-социальной помощи;
5) обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охраны общественного здоровья;
6) донорством и трансплантологией;
7) образовательной и научной деятельностью в области здравоохранения.
Рассматриваемый Кодекс является центральным нормативно-правовым актом в области здравоохранения и играет ключевую роль в системе правового регулирования охраны здоровья граждан в Республике Казахстан. Тем не менее существуют и иные законодательные акты, регулирующие общественные отношения в области здравоохранения. В частности, необходимо выделить Закон РК от 16 ноября 2015 года N 405-V "Об обязательном социальном медицинском страховании".
|
|
|
Кроме того, определенные отношения в сфере здравоохранения в Республике Казахстан урегулированы на подзаконном уровне. В качестве примера можно привести Приказ исполняющего обязанности Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 28 июля 2015 года N 627 "Об утверждении Правил возмещения затрат организациям здравоохранения за счет бюджетных средств".
На наш взгляд, принятие единого кодифицированного законодательного акта в Республике Казахстан, регулирующего общественные правоотношения в сфере здравоохранения, оказало положительное влияние на правоприменительную практику, что, в свою очередь, помогло Казахстану добиться значительных успехов в деле повышения эффективности национальной системы здравоохранения.
Государственное регулирование и управление в области здравоохранения.
Государственная политика в области охраны здоровья граждан в Республике Казахстан строится на основе ряда принципов, закрепленных в ст. 4 Кодекса. Многие из данных принципов схожи с основными принципами охраны здоровья граждан, формулированными в рамках ст. 4 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее ФЗ N 323). Так, например, в казахском Кодексе устанавливаются следующие принципы:
1) обеспечение равенства прав граждан на получение безопасной, эффективной и качественной медицинской помощи;
2) солидарная ответственность государства, работодателей и граждан за сохранение и укрепление индивидуального и общественного здоровья;
3) приоритетность профилактической направленности в деятельности системы здравоохранения;
4) доступность медицинской помощи;
5) постоянное повышение качества медицинской помощи.
Помимо указанных выше принципов ст. 4 Кодекса Республики Казахстан устанавливает и иные принципы, которые не фигурируют в аналогичной статье ФЗ N 323. Так, в частности, закрепляются принципы:
1) обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
2) преемственности деятельности организаций здравоохранения при оказании медицинской помощи;
3) обеспечения непрерывности и преемственности медицинского и фармацевтического образования с использованием современных технологий обучения;
4) государственной поддержки отечественной медицинской и фармацевтической науки, внедрения передовых достижений науки и техники в области профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, инновационных разработок новых лекарственных средств и технологий, а также мирового опыта в области здравоохранения;
5) поощрения добровольного безвозмездного донорства;
6) государственной поддержки отечественных разработок и развития конкурентоспособной медицинской и фармацевтической промышленности;
7) участия общественных объединений в обеспечении прав граждан на охрану здоровья;
8) социальной ориентированности системы здравоохранения, направленной на удовлетворение потребностей, нужд населения и улучшение качества жизни;
9) содействия в формировании здорового образа жизни и здорового питания;
10) отнесения здоровья населения, безопасности, эффективности и качества лекарственных средств к факторам обеспечения национальной безопасности;
11) обеспечения доступности безопасных, эффективных и качественных лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники.
Рассмотренные выше принципы государственной политики в области здравоохранения в Республике Казахстан, фактически, имеют двойное назначение. С одной стороны, они определяют исходные начала правового регулирования охраны здоровья граждан в стране. С другой стороны, данные принципы играют ключевую роль при разработке основных параметров государственных программ развития в области здравоохранения таких, как ныне действующая Государственная программа развития здравоохранения Республики Казахстан "Денсаулық" на 2016-2019 годы.
Согласно п. 1 ст. 5 Кодекса РК государственное регулирование системы здравоохранения осуществляют следующие государственные органы Республики Казахстан:
1) Президент РК;
2) Правительство РК;
3) уполномоченный орган (Полномочия данного органа в настоящее время осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития РК);
4) другие центральные и местные государственные исполнительные органы (например, Комитет контроля медицинской и фармацевтической деятельности РК или коммунальное государственное учреждение "Управление здравоохранения города Алматы").
Согласно ст. 40 Конституции РК Президент является главой государства и его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики Республики. Таким образом, Президент осуществляет наиболее общие, руководящие полномочия в области здравоохранения. Так, в частности, указом Президента утверждаются программы развития здравоохранения.
Правительство Республики Казахстан обладает более конкретной компетенцией в сфере здравоохранения, которая находит свое отражение в рамках ст. 6 Кодекса. Согласно данной статье в компетенции Правительства РК в области здравоохранения преобладают распорядительные полномочия. Так, в частности, Правительство РК определяет:
1) порядок, виды и объем оказания медицинской помощи населению при чрезвычайных ситуациях;
2) порядок и правила закупа лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и услуг по их транспортировке и хранению, а также медицинских и фармацевтических услуг для нужд оказания медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования;
3) порядок, сроки проведения плановых прививок, а также перечень заболеваний, против которых они проводятся, и другие.
Кроме того, Правительство РК осуществляет полномочия по изданию нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения, а также отвечает за разработку основных направлений государственной политики Республики Казахстан в области охраны здоровья граждан. Впрочем, стоит отметить, что перечень полномочий Правительства РК, закрепленный в ст. 6 Кодекса, не является закрытым.
Важную роль в системе управления и государственного регулирования в сфере здравоохранения играет Министерство здравоохранения и социального развития Республики Казахстан (далее Министерство). Правовой статус данного органа, его миссия, задачи, функции и структура закрепляются в соответствующем Положении, утвержденном Постановлением Правительства РК от 23 сентября 2014 года N 1005 "О некоторых вопросах Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан". Впрочем, в данном Положении устанавливаются функции Министерства не только в сфере здравоохранения, но и в других областях таких, как труд, занятость, миграция и социальное обеспечение. Кроме того, в рамках Положения закрепляются функции органов, подведомственных Министерству. На сегодняшний день в качестве таковых выделяются три комитета:
1) Комитет труда, социальной защиты и миграции;
2) Комитет контроля медицинской и фармацевтической деятельности;
3) Комитет оплаты медицинских услуг.
Важно заметить, что значительная часть функций Министерства, связанных со здравоохранением, находит свое отражение в ст. 7 Кодекса. При этом перечень функций, содержащийся в рассмотренном выше Положении о Министерстве, и перечень функций, устанавливаемых в ст. 7 Кодекса, практически идентичны.
Итак, основываясь на анализе ст. 7 Кодекса и соответствующего Положения, можно выделить функции Министерства, связанные с:
1) разработкой и утверждением нормативно-правовых актов, форм, стандартов и регламентов в области здравоохранения;
2) осуществлением контроля, мониторинга и координации деятельности субъектов в области здравоохранения;
3) регулированием трудовых отношений в области здравоохранения;
4) обеспечением развития медицинской и фармацевтической науки в Республике;
5) обеспечением качества медицинского образования в стране;
6) организацией и руководством системой органов управления здравоохранением;
7) материальным обеспечением системы здравоохранения, закупкой лекарственных препаратов и медицинских услуг;
8) проведением аттестации специалистов и аккредитации организаций в области здравоохранения;
9) обеспечением надлежащего качества лекарственных препаратов и медицинских услуг;
10) рассмотрением обращений граждан и определением общего уровня удовлетворенности граждан качеством оказываемой медицинской помощи и т.д.
Помимо функций Правительства РК и уполномоченного органа в сфере здравоохранения в рамках Главы 2 Кодекса устанавливаются также компетенция:
1) государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, функции которого в настоящее время осуществляет Министерство национальной экономики Республики Казахстан;
2) центральных исполнительных органов и иных центральных государственных органов, имеющих военно-медицинские (медицинские), судебно-медицинские, судебно-наркологические и судебно-психиатрические подразделения;
3) органов местного государственного управления административно-территориальных образований Республики Казахстан;
4) уполномоченного органа в области физической культуры и спорта по вопросам спортивной медицины, функции которого на сегодняшний день закрепляются за Министерством культуры и спорта Республики Казахстан, а также
5) функции Национального медицинского холдинга Республики Казахстан.
Резюмируя, хотелось бы отметить, что система государственного управления в области здравоохранения в Республике Казахстан во многом повторяет аналогичную систему в Российской Федерации. Тем не менее, важно подчеркнуть, что Казахстан представляет собой унитарное государство. Эта особенность накладывает существенный отпечаток на систему государственного управления в области охраны здоровья граждан.
Представляется не вполне удачным подход, при котором функции органов, осуществляющих государственное управление в области здравоохранения, практически в полном объеме закрепляются в статьях Кодекса. Наиболее целесообразно, по нашему мнению, включать в данный кодифицированный акт лишь наиболее значимые функции соответствующих государственных органов, детализируя общие положения в подзаконных актах Правительства.
Финансирование системы здравоохранения.
Исторически система финансового обеспечения здравоохранения в Республике Казахстан строилась на основе государственной модели финансирования здравоохранения. После обретения страной независимости большая часть расходов на здравоохранение осуществлялась за счет государственного бюджета. Однако в условиях катастрофического дефицита бюджетных средств в период с 1996 по 1998 год в Республике была предпринята попытка внедрения модели обязательного медицинского страхования. В данный период наряду с обязательным медицинским страхованием в республике также получили развитие государственные программы бесплатной медицинской помощи: программа гарантированного объема бесплатной медицинской помощи (далее ГОБМП) и базовая программа бесплатной медицинской помощи. Данные программы включали в себя оказание скорой и неотложной медицинской помощи, медицинское обслуживание определенных категорий граждан, услуги по переливанию крови и медицинскую помощь при инфекционных заболеваниях, а также общие мероприятия по иммунизации населения, санитарно-эпидемиологические мероприятия и т.д.*(382)
После прекращения действия в 1998 году системы обязательного медицинского страхования программа ГОБМП стала играть ключевую роль в процессе финансирования здравоохранения в Республике Казахстан. При этом перечень медицинских услуг, входящих в содержание программы, был расширен. В него, помимо всего прочего, вошли амбулаторная и стационарная медицинская помощь. Впрочем, стоит отметить, что пакет медицинских услуг, входящих в ГОБМП, пересматривается каждые 2 года и утверждается нормативно-правовыми актами*(383).
На сегодняшний день согласно ст. 23 Кодекса в качестве источниками финансирования системы здравоохранения Республики Казахстан являются средства:
1) государственного бюджета;
2) добровольного медицинского страхования;
3) полученные за оказание платных медицинских услуг;
4) добровольные пожертвования, поступившие от физических лиц и организаций, и иные источники финансирования.
Как уже упоминалось, значительная часть финансовых средств в систему здравоохранения поступает из государственного бюджета. Изначально бюджетные средства, предназначенные для финансирования системы здравоохранения, консолидировались на уровне Министерства здравоохранения РК, после чего они распределялись в соответствие с требованиями программы ГОБМП.
В период с 1994 по 2000 год полномочия по финансированию здравоохранения перешли на районный уровень. Данная реформа привела к неравномерному финансированию системы здравоохранения в различных районах Республики. Фактически, в тот период времени уровень финансового обеспечения охраны здоровья граждан оказался в зависимости от благосостояния каждого конкретного района.
В 2005 году полномочия по финансированию здравоохранения были переданы на областной уровень. Данные меры позволили выровнять ситуацию и сделали финансовое обеспечение медицинских услуг по программе ГОБМП более равномерным. В последнее же время отмечается тенденция на передачу некоторых полномочий по финансированию здравоохранения в Республике Казахстан снова на уровень Министерства*(384).
Согласно данным статистики в Республике Казахстан модель добровольного медицинского страхования не получила широкого распространения. Так, например, в 2009 году добровольным медицинским страхованием было охвачено примерно 1,2% населения страны. При этом услугами страховых компаний воспользовались преимущественно работники крупных промышленных предприятий, банковского сектора, а также газовых и нефтедобывающих компаний*(385).
Стоит отметить, что в последнее время в Республике Казахстан активно внедряется новая система обязательного социального медицинского страхования. Так, 16 ноября 2015 года был принят Закон Республики Казахстан N 405-V "Об обязательном социальном медицинском страховании" (далее - Закон N 405-V). В соответствии с данным Законом учреждается Фонд обязательного социального медицинского страхования (далее - ФОСМС). Указанный фонд учреждается в форме акционерного общества, единственным учредителем и акционером которого является Правительство РК. Планируется, что ФОСМС сможет осуществлять сбор и управление финансовыми средствами, поступающими в рамках обязательного социального медицинского страхования, а также распределение данных средств между субъектами системы здравоохранения, предоставляющими медицинские услуги населению Республики Казахстан.
Финансирование системы обязательного социального медицинского страхования, согласно ст. 25 Закона N 405-V, будет осуществляться за счет взносов и отчислений работников, работодателей и государства, а также иных поступлений, не запрещенных законодательством Республики (например доходов от инвестиционной деятельности). Размер взносов и отчислений будет устанавливаться в процентном отношении к объекту исчисления. При этом размер указанных платежей будет постепенно увеличиваться. Так, например, в 2017 году размер отчислений работодателя составит 2% от расходов работодателя на заработную плату работнику, а уже к 2020 году он поднимется до 5%*(386).
Контроль за уплатой взносов в ФОСМС осуществляется посредством предоставления плательщиком-работодателем декларации в соответствующий налоговый орган по подоходному и социальному налогу, в которой плательщик обязан отразить информацию об уплате обязательных взносов в ФОСМС. В случае несвоевременного перечисления плательщиком взносов или отчислений в систему обязательного социального медицинского страхования с нарушителя взимается пеня в размере 2,5-кратной ставки рефинансирования за каждый день просрочки*(387).
Характеристика правового статуса граждан в сфере охраны здоровья и правового статуса медицинских и фармацевтических работников.
Правовой статус граждан в сфере охраны здоровья в Республике Казахстан устанавливается в рамках главы 16 Кодекса. Необходимо отметить, что Кодекс Республики Казахстан демонстрирует более широкий подход к правам и обязанностям гражданина в сфере здравоохранения, чем ФЗ N 323. Статья 88 Кодекса закрепляет перечень из 12 различных прав граждан, среди которых, например, право на получение медицинской помощи за рубежом за счет бюджетных средств Республики Казахстан при наличии соответствующих медицинских показаний, право на удостоверение факта временной нетрудоспособности путем выдачи листа временной нетрудоспособности или справки о временной нетрудоспособности. Аналогичным образом дела обстоят и с определением обязанностей граждан в сфере здравоохранения.
Необходимо отметить, что в рамках Кодекса Республики Казахстан отдельное внимание уделяется установлению прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области охраны здоровья граждан. Кроме того, в Казахстане закрепляется правовой статус пациента. Так, в рамках статьи 91 Кодекса Республики Казахстан устанавливается перечень его прав, а в рамках статьи 92 - перечень обязанностей пациента.
Правовой статус медицинских и фармацевтических работников в Республике Казахстан рассматривается в главе 31 Кодекса. В соответствии с положениями ст. 182 медицинские и фармацевтические работники имеют право:
1) на возмещение вреда, причиненного их жизни или здоровью в ходе исполнения ими своих должностных обязанностей;
2) на бесплатное и беспрепятственное использование транспорта и средств связи, принадлежащих физическим лицам или организациям в случаях, если существует угроза жизни человека;
3) на получение служебного жилья;
4) на возмещение транспортных расходов, связанных с осуществлением профессиональной деятельности;
5) на защиту чести и достоинства.
Остальные права медицинских и фармацевтических работников, закрепленные в положениях п. 1 ст. 183 Кодекса Республики Казахстан, в основном повторяют права, установленные аналогичными положениями ст. 72 ФЗ N 323, действующего в Российской Федерации.
Кроме того, необходимо заметить, что согласно п. 2 ст. 182 Кодекса в Республике Казахстан предоставляются дополнительные права медицинским и фармацевтическим работникам, осуществляющим свою деятельность в сельской местности и в поселках городского типа. В частности, данные категории работников имеют право на получение доплат к должностному окладу, возмещение расходов на коммунальные услуги и топливо, а также право на предоставление участков для сенокошения и выпаса домашнего скота.
Обязанности медицинских и фармацевтических работников, предусмотренные п. 6 ст. 182, во многом совпадают с аналогичными обязанностями российских медиков, установленными ст. 73 ФЗ N 323. Впрочем, в Республике Казахстан в правовом статусе медицинских и фармацевтических работников выделяется и ряд дополнительных обязанностей. Так, например, указанные работники обязаны:
1) содействовать профилактике заболеваний и укреплению здоровья граждан;
2) прибегать к оказанию неотложной медицинской помощи населению в экстренных ситуациях;
3) осуществлять пропаганду здорового образа жизни и распространение медицинских знаний;
4) прибегать в необходимых случаях к консультации специалистов другого профиля.
Итак, резюмируя, можно сделать вывод, что Кодекс Республики Казахстан более детально регулирует правовой статус граждан, медицинских и фармацевтических работников в области охраны здоровья. В частности, в Казахстане получает законодательно регламентируется правовой статус пациента. При этом права и обязанности гражданина в сфере здравоохранения, которые находят свое отражение в ст.ст. 88 и 90 Кодекса, могли бы быть закреплены и на подзаконном уровне.
Хотелось бы отметить высокий уровень правового регулирования общественных отношений в области охраны здоровья граждан в Республике Казахстан. В частности, значительным достижением правовой политики Казахстана представляется создание в сфере здравоохранения единого кодифицированного законодательного акта, каким является Кодекс "О здоровье народа и системе здравоохранения". Данный Кодекс в значительной степени превосходит свой российский аналог, ФЗ N 323, так как регулирует больший круг общественных отношений. Ряд институтов казахского медицинского права отсутствуют в российском медицинском праве.
В контексте вышесказанного необходимо внести ряд дополнений в ФЗ N 323. Так, в частности, представляется возможным закрепить в ст. 91 ФЗ N 323 основные принципы построения и использования информационных систем в сфере здравоохранения. В качестве примера может быть использована норма ст. 27 Кодекса Республики Казахстан, содержащая 7 основных принципов информатизации в области здравоохранения.
Положителен правовой опыт Республики Казахстан, касающийся международного сотрудничества и национальных приоритетов в области здравоохранения (в частности, ст.ст. 29 и 30 Кодекса Республики Казахстан). В этой связи в ФЗ N 323 также можно сформулировать статьи, устанавливающие приоритеты, направления, экономические и правовые основы международного сотрудничества в сфере здравоохранения.
Как уже отмечалось ранее, в ст. 4 Кодекса Республики Казахстан закреплен более полный перечень принципов государственной политики в области здравоохранения, которые призваны быть долгосрочными ориентирами для развития национальной системы здравоохранения. Дополнение ст. 4 ФЗ N 323 в этой части способствовало бы более прогнозируемому и устойчивому развитию медицины и здравоохранения в Российской Федерации.
Таким образом, опыт совершенствования правового регулирования в области охраны здоровья граждан в Республике Казахстан представляет значительный интерес для Российской Федерации. В особенности, необходимо обратить внимание на правовые институты, которые отсутствуют или в недостаточной мере урегулированы в рамках ФЗ N 323.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 798; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!