III. Историческая эволюция избирательного права
Характер эволюции избирательного права
Новейшая история избирательного права является не чем иным, как историей постепенного, повсеместного и неуклонного вытеснения классовых избирательных систем системой всеобщего и равного, демократического избирательного права.
Познакомимся с этой историей на нескольких, наиболее характерных, примерах.
Англия
В Англии первым этапом демократизации избирательного права является Билль о реформе 1832 г.*(488). До 1832 г. исторически сложившееся представительство имело в Англии строго аристократический характер. Состоящая из депутатов от графств (188 деп.) и городов (417 деп.), палата общин представляла "150 тыс. джентльменов", а не английский народ. На графских выборах решающее влияние принадлежало поместному джентри: избирательное право, по закону 1430 г. (8 Henry VI с. 7), осуществлялось владельцами недвижимостей, приносящих не менее 40 шил. в год дохода. Города, посылавшие депутатов на основании хартий, дарованных им королями из дома Тюдоров и Стюартов, частью изначала принадлежали к числу незначительных и малолюдных поселений, частью становятся таковыми впоследствии*(489). Со времени великой революции (1688 г.) дарование избирательных хартий городам прекращается; поэтому наиболее значительные города, возникшие в XVIII в. и позднее (Манчестер, Бирмингам, Шеффильд, Лидс и др.) оказываются не представленными в палате. Представительство от мелких городских поселений, иногда лишь номинально существующих,- от так называемых "гнилых местечек", насчитывающих ничтожное количество избирателей, не является выборным представительством вообще. Депутаты от гнилых местечек либо назначаются "патронами",- теми ленд-лордами, на земле которых находится местечко, либо приобретают парламентское место покупкой у городской корпорации. И в том и в другом случае они являются представителями высшей, родовой или денежной, аристократии страны*(490).
|
|
|
Существование гнилых местечек усиливает, впрочем, не только влияние аристократии, но и влияние короны на состав палаты общин. Правительство располагало решающим влиянием во множестве местечек; и кроме того, система покупки парламентских полномочий способствовала развитию политической коррупции в чрезвычайной мере. Звание коммонера считалось одной из наиболее прибыльных карьер: расход по избранию коммонеры покрывали сторицей, продавая голоса свои за приличную плату правительству*(491). Борьба с чрезвычайным влиянием короны на состав палаты явилась одной из побудительных причин, заставивших вигов настоять на парламентской реформе.
|
|
|
Билль о реформе 1832 г., если не совершенно упраздняет, то во всяком случае значительно сокращает представительство от гнилых местечек. 56 местечек, с населением менее 2000 человек, совершенно утрачивают избирательное право; 30, с населением от двух тыс. до четырех, вместо двух депутатов посылают в палату одного. Освободившиеся таким образом 143 мандата распределяются частью (62) между новыми большими городами, частью между английскими графствами, получающими вместо прежних 94-157 полномочий.
Что касается избирательного права, то в графствах, наряду с землевладельцами, получающими не менее 40 шиллингов в год дохода с земли, оно приобретается арендаторами - долгосрочными, получающими не менее 10 ф.ст., и краткосрочными, получающими не менее 50 ф.ст. ежегодного дохода. В городах избирателями становятся владельцы и наниматели помещений, приносящих дохода не менее 10 ф.ст. в год.
Реформа 1832 г.- первая брешь в вековом здании старой аристократической Англии; ее осуществление потребовало огромного напряжения народных сил. Могучее движение демократических масс, грозившее Англии революционным взрывом, заставило короля оказать решительное давление на палату лордов и угрозой массового назначения новых пэров вырвать у нее согласие на избирательный билль*(492). И тем не менее широкие демократические массы не получают непосредственной выгоды от избирательной реформы.
|
|
|
Избирательное право приобретается "средними классами" народа.
Число избирателей увеличивается незначительным образом: до 1832 г. на население в 13890000 чел. насчитывалось графских избирателей около 247000, городских - около 188000 чел.; после 1832 г. на население в 24000000 число избирателей в графствах увеличилось до 370000, в городах - до 286000 чел.*(493). И после реформы 1832 г. представительство в Англии сохраняет в значительной степени аристократический характер. Конечно, влияние аристократии, родовой и денежной, ослабляется упразднением гнилых местечек. Но, с другой стороны, те из освободившихся полномочий, которые распределяются между графствами, попадают в руки той же аристократии; и только те полномочия, которые предоставляются большим городам, могут считаться потерянными ею навсегда. Социальное значение реформы 1832 г. заключается в том, что в аристократический блок староанглийского представительства ею вкраплен, в ограниченном размере, буржуазный элемент.
На почве глубокого разочарования в реформе, охватившего демократические классы населения, возникает революционное, социальное и политическое, движение, известное под именем чартизма. Конечная цель этого движения - улучшение материального положения рабочих классов; по словам Карлейля, "хлеба, крова, разумного покровительства в отплату за труд - вот, что по совести означает чартизм". Средством для достижения этой цели является политическая реформа. Знаменитая хартия 1838 г. формулирует демократическую программу чартизма: всеобщее, активное и пассивное избирательное право, равные избирательные округа, закрытая подача голосов, ежегодный созыв парламента, получение членами парламента вознаграждения за свой труд. Осуществления этой программы чартисты добиваются революционным путем; революционный характер их деятельности облегчает правительству решительную над ними победу*(494). Общественная реакция, наступающая после разгрома чартизма, надолго снимает с очереди вопрос о парламентской реформе. Вопрос этот вновь возникает под влиянием континентальных событий 1848 года. Нельзя отрицать, что агитация в пользу второй избирательной реформы - в отличие от агитации, предшествующей первой - не имеет характера массового народного движения; тем не менее воздействие демократических классов на эту реформу является бесспорным*(495). Когда в 1866 и 1867 гг. сначала Гладстон и затем Дизраели предлагают палате проекты реформы, необходимость последней они доказывают тем, что престижу парламента повредило бы, если бы инициатива реформ принадлежала не ему*(496). Реальным фактором, оказавшим воздействие на вождей политических партий, либеральной и консервативной, явилось усиление рабочего класса, рост его политического самосознания, его организованность в форме т. н. трэд-юнионов. По справедливому замечанию Редлиха, реформа 1867 г. доказывает дальновидность господствующих классов Англии: достаточно было политического и культурного подъема рабочего класса, чтобы побудить руководящих политиков Англии, путем предоставления ему избирательного права, предупредить революционное движение*(497).
|
|
|
Сущность избирательной реформы 1867 г. заключается прежде всего в более равномерном распределении избирательных округов: уменьшается число депутатов, избираемых незначительными городами, а увеличивается представительство крупных городских центров; десять городов приобретают впервые право на избрание депутатов: 13 графств разбиваются на отделения, причем каждое из них выбирает особо по 2 депутата. Что касается избирательного права, то в пределах и городских поселений Зак. 1867 г. вводит т. н. ценз домообзаводства (household и lodger-franchise); всякое лицо (occupier, householder), занимающее в течение 12 месяцев жилое здание или даже его часть, если это здание или часть обложены налогом для бедных, является избирателем; лицо (lodger), занимающее помещение,- например, комнату или часть квартиры, не обложенную особо налогом для бедных, только в том случае является избирателем, если это помещение (без мебели) приносит дохода не менее 10 ф.ст. в год. Ценз этот в круг избирателей вводит значительное число городских самостоятельных рабочих, живущих своим хозяйством. Существенно понижается также избирательный ценз в графствах: становятся избирателями, во-первых, собственники и долгосрочные арендаторы, получающие в год не менее 5 ф.ст. дохода с земли, и, во-вторых, лица, владеющие в течение 12 месяцев, на правах краткосрочной аренды, участком земли, приносящим в год не менее 12 ф.ст. дохода. В отличие от городских, сельские рабочие остаются, таким образом, и по Закону 1867 г. лишенными избирательного права. Закон этот - "прыжок в темноту", по выражению лорда Кренборна,- увеличивает в значительной мере число избирателей - в графствах на 300 тыс., в городах на 2600 тыс.; общее число избирателей возрастает с 1300 тыс. до 41/2 мил.*(498). После того как избирательное право предоставляется городским рабочим, предоставление его сельским становится вопросом времени. В министерство Гладстона, в 1884 и 1885 гг., издаются законы, довершающие демократизацию английского избирательного права, Закон 1884 года распространяет так называемый ценз домообзаводства с городов на графства. Закон 1885 г. подвергает радикальному перераспределению избирательные округа. В основу такого перераспределения кладется числовое начало: на каждые 50-54 тыс. жителей приходится один депутат. Поэтому свыше 100 городов утрачивают право самостоятельного избрания представителей; каждое графство разбивается на несколько отделений, особо избирающих по одному депутату (single seat system). Реформа 1884 г. увеличивает число графских избирателей более чем на 2 миллиона; реформа 1885 г. осуществляет фактически один из "шести пунктов" хартии,- равенство избирательных округов. Конечно, и в настоящее время избирательное право в Англии не является всеобщим, но оно немногим уступает ему.
Франция
Не столь безболезненно совершается переход от классового избирательного права к демократическому во Франции*(499). Революция 30 года приводит к установлению буржуазной монархии Людовика-Филиппа. Не только рабочие, крестьяне и ремесленники, но даже представители либеральных профессий устраняются высоким избирательным цензом от всякого участия в политической жизни страны. Французский народ меняет своего господина: режим аристократической олигархии уступает место режиму олигархии буржуазной. Отсюда - глубокое разочарование демократических классов народа - тех именно классов, которым обязана своим возникновением монархия Людовика-Филиппа. Избирательная реформа становится лозунгом демократических и республиканских партий. Уже в 1837 г. "National", влиятельный орган этих партий, заявляет: "Всякая реальная оппозиция должна сосредоточиться на почве, открытой для нее законом; она должна бороться за народный суверенитет под знаменем избирательной реформы. Hoc signo vinces"*(500).
Луи Блан всеобщее избирательное право считает необходимым предположением остальных реформ. "Всякая власть должна быть легитимирована или свободно выраженной волей всех, или предполагаемой волей божества. Народ или папа!"*(501). В 1845 г. в палате депутатов, говоря о всеобщем избирательном праве, Гарнье-Паже восклицает: "Его день придет!" Гарнье-Паже возражает Гизо: "День избирательного права не придет никогда!"*(502). Банкетное движение является ответом на заявление Гизо. Движение это, приведшее к февральской революции, категорически требует "реформы"; под "реформой" политические деятели 40-х гг. понимают всеобщее избирательное право.
Впервые в истории Франции революция 48 года имеет не столько политический, сколько социальный характер: политическая революция является средством социальной реформы*(503). В 1840 г. "National", выражая господствующее настроение, заявляет: "Если бы политическая реформа, к которой мы стремимся, не имела своим следствием улучшения социального положения низших классов; если бы она не привела к уравновешению сил, к распределению тягостей, к установлению гармонии между всеми полезными гражданами, на основе человеческого достоинства и равенства граждан,- мы не стали бы вообще заниматься политикой"*(504).
Уже 5 марта 1848 г., немедленно вслед за революцией, провизорное правительство декретирует всеобщее избирательное право для выборов в Национальное Собрание. Основой избирательной системы является население; на этой основе 900 депутатов распределяются между отдельными департаментами. Избирателями являются все французы, достигшие 21 года и проживающие в пределах коммуны не менее шести месяцев. Пассивное избирательное право обусловлено 25-летним возрастом.
Прокламация 16 марта комментирует следующим образом историческое значение избирательного декрета: "Провизорный избирательный закон, декретированный нами, является наиболее широким из всех избирательных законов, когда-либо и где-либо призывавших народ к осуществлению верховного права человека - его собственного суверенитета. Избирательное право принадлежит всем без исключения. С момента издания этого закона, нет больше пролетариев во Франции. Нет больше гражданина, который мог бы сказать другому: ты более суверен, чем я. Удивляйтесь вашему могуществу, готовьтесь к его осуществлению, будьте достойными вступить во владение вашим царством"*(505).
Избирательная система, намеченная в общих чертах Конституцией 1848 г., окончательно организуется на новых началах законом 15 марта 1849 года. Избирателем является всякий француз, достигший совершеннолетия и обладающий полнотой политических и гражданских прав; для внесения в избирательный список необходимо шестимесячное пребывание в пределах соответственной общины. Избираемым может быть всякий избиратель, достигший 25-летнего возраста. Число избирателей с 300 тыс. увеличивается сразу до 9 миллионов*(506).
Революционные эксцессы парижской черни - 14 июня 1848 г.- вызывают общественную реакцию. На выборах 1849 г. побеждают "белые" - антидемократическая партия порядка. Закон 31 мая 1849 года de facto упраздняет всеобщность избирательного права: продолжительность предварительного водворения, как условие внесения в избирательные списки, удлиняется этим законом с 6 месяцев до 3 лет; число избирателей падает сразу с 9600 тыс. чел. до 6800 тыс.
Закон 1849 г. является одним из поводов крушения республиканского режима. Президент республики, Людовик Наполеон, выступает на защиту всеобщего избирательного права; за месяц до государственного переворота, в послании к палате 4 ноября 1851 г., он требует его восстановления. По словам послания, retablir le suffrage universel, c'est enlever a la guerre civile son drapeau"*(507).
В самый день переворота правительство Наполеона III издает декрет, отменяющий Закон 1849, г. С этого времени и до наших дней всеобщее избирательное право является основным, органически-необходимым институтом публичного права Франции. Легче себе представить возвращение Франции к монархической форме правления, чем к классовому избирательному праву*(508).
Германская империя
В Германии современная система всеобщего избирательного права ведет свое происхождение от Франкфуртского сейма 1849 г.*(509). Проект избирательного закона, предложенный сейму конституционной комиссией под председательством проф. Вайца, основан на двух началах: на начале прямых выборов и ограниченного избирательного права.
Согласно § 1 проекта, избирателем является всякий самостоятельный, неопороченный немец, достигший 25-летнего возраста. К числу несамостоятельных § 2 относит лиц, состоящих под опекой, попечительством или конкурсом, призреваемых на общественный счет, прислугу, поденщиков, подмастерьев и фабричных рабочих. Проект конституционной комиссии переносит вопрос об избирательной системе на почву социального законодательства: всеобщности избирательного права проект противопоставляет лишение рабочего класса избирательных прав. Характер проекта предопределяет направление прений в заседаниях сейма. Основным возражением против ограниченности избирательного права является указание на то, что им устраняется от участия в государственной жизни многочисленный общественный класс. Необходимо включить рабочих в состав государства; признание за ними политического совершеннолетия убедит их в том, что никто не заинтересован больше в существовании и процветании государства, чем нуждающиеся люди, живущие трудом своих рук. Предоставлением всеобщего и равного избирательного права социальный вопрос лишен будет своего острия, осуществится солидарность рабочего и имущего классов. Нельзя трудовую жизнь считать обстоятельством, позорящим человека*(510).
Проект конституционной комиссии отвергается в plenum'е сейма подавляющим большинством (422 против 21). Одобренный сеймом имперский избирательный закон предоставляет избирательные права всякому гражданину, достигшему 25 лет, правоспособному и неопороченному по суду. Пассивное избирательное право предоставляется всякому избирателю, состоящему в течение 3 лет подданным одного из германских государств.
Вопреки мнению конституционной комиссии, национальное собрание признает совместимость всеобщего избирательного права с системой прямых выборов; поэтому, согласно избирательному закону, всякий избиратель непосредственно участвует в избрании народных представителей.
Законодательство Франкфуртского сейма, как известно, не имело практических последствий; им оказано было, однако, огромное влияние на дальнейшее правовое развитие Германии. Когда в 1866 г. правительству Пруссии удается осуществить соглашение между северогерманскими государствами по вопросу о созыве учредительного рейхстага Северогерманского союза, избрание народных представителей в этот рейхстаг, по инициативе Пруссии, происходит повсеместно на основе всеобщего избирательного права и прямых выборов, "согласно определениям имперского избирательного Закона от 12 апр. 1849 г.".
Не подлежит никакому сомнению, что всеобщим избирательным правом современная Германия обязана Бисмарку; его выступления в учредительном рейхстаге предопределили надолго политические судьбы Германской империи. В своей знаменитой речи, произнесенной 28 марта 1867 г. в учредительном рейхстаге, Бисмарк в защиту всеобщего избирательного права приводит соображения троякого рода*(511).
Во-первых, всеобщее избирательное право является, до некоторой степени, наследством, завещанным живущему поколению историческим развитием германских объединительных стремлений. Оно формулируется в имперской конституции Франкфуртского сейма; оно противопоставляется Пруссией австрийским предложениям 1863 г.
Во-вторых, всеобщее избирательное право должно быть признано относительно-лучшей избирательной системой ("ich kenne wenigstens kein besseres Wahlgesetz"). Сословная организация представительства невозможна. Трехклассная прусская система является "наиболее нелепым и наиболее жалким избирательным законом из всех, придуманных в каком-либо государстве". Система избирательного ценза всегда и необходимо произвольна и несправедлива.
И в-третьих, не всеобщие и косвенные выборы являются искажением выборов - общественного мнения наций. В общенародном чувстве заключается больше понимания, чем в размышлениях немногих выборщиков.
Каждый из приведенных аргументов нуждается в некоторых пояснениях.
Не подлежит никакому сомнению, что на защиту всеобщего избирательного права Бисмарк выступает не столько как социальный реформатор, сколько как государственный деятель, стремящийся к политическому объединению Германии: по его мнению, всеобщее избирательное право явится тем цементом, которым скреплено будет единство германского народа. В своем докладе королю (15 сент. 1863г.), по поводу австрийского проекта преобразования Германского Союза, Бисмарк, отвергая австрийский проект, признает "представительство, вытекающее из истинного и прямого участия всей нации", единственно целесообразным для Германии, ибо только такое представительство, "составленное no прямому голосованию из всех частей Германии в масштабе их населения", окажется противовесом и княжескому сепаратизму, и партикуляристическим тенденциям*(512).
С другой стороны, отрицательное отношение Бисмарка к буржуазным системам представительства - и, в частности, к прусской трехклассной системе - отчасти, по крайней мере,- обусловлено совсем еще свежими воспоминаниями о знаменитом в истории Пруссии бюджетном конфликте между парламентом и короной. Не подлежит никакому сомнению, что именно эти воспоминания являются источником скептического отношения Бисмарка к вопросам избирательного права: по его мнению, каков бы ни был избирательный закон, при одинаковых внешних обстоятельствах и условиях он даст одинаковые результаты.
И, наконец, нельзя отрицать, что, предлагая учредительному рейхстагу всеобщее и равное избирательное право, Бисмарк отдает себе ясный отчет в социальном значении этой меры. В 60-х гг. Бисмарк начинает интересоваться социальным вопросом. К этому времени относится его знакомство с Лассалем; вопрос о всеобщем избирательном праве несомненно является предметом их политических бесед*(513). В 1864 г. Бисмарк испрашивает у короля аудиенцию для депутации силезских ткачей, жалующихся на притеснения фабрикантов. По этому поводу в прусском ландтаге ему предъявляется запрос.- "Короли Пруссии,- отвечает Бисмарк,- никогда не были королями богатых. Уже Фридрих Великий, будучи кронпринцем, сказал: Quand je serai roi, je serai roi des gueux. Этот принцип утвержден последующими королями"...*(514). Всеобщее избирательное право является, по мнению Бисмарка, наиболее соответственным оружием в борьбе с оппозиционным настроением либеральной буржуазии. В циркулярной депеше от 24 марта 1866 г., обращенной к дипломатическим представителям Пруссии при германских суверенах, Бисмарк заявляет: "Искусственная система, непрямых и классовых выборов гораздо опаснее тем, что препятствует общению верховной власти с теми здоровыми элементами, которые образуют ядро и массу народа.
В стране с монархическими традициями и лояльными чувствами всеобщее избирательное право, устраняя влияние либеральных буржуазных классов, будет приводить и к выборам в монархическом духе... В Пруссии 9/10 народа верны королю и, лишь благодаря искусственному механизму выборов, лишены возможности проявлять свое мнение*(515).
Слова эти являются поистине наилучшим комментарием к имперскому избирательному праву.
Согласно избирательному закону 31 мая 1869 г., активное избирательное право обусловлено германским подданством, мужским полом, 25-летним возрастом. Кроме лиц, ограниченных в правоспособности и опороченных по суду, от участия в выборах устраняются нищие, призреваемые на общественные средства*(516). Пассивное избирательное право принадлежит всякому избирателю, в течение года состоящему подданным одного из германских государств*(517). С образованием Германской империи, на основании договоров между Пруссией и южно-германскими государствами, избирательное право союза становится действующим в настоящее время имперским избирательным правом.
Германские государства
Последние десятилетия XIX в. являются в Германии эпохой повсеместной демократизации избирательного права; при этом, по справедливому указанию Георга Мейера, эволюция избирательного права в рассматриваемую эпоху определяется не столько естественно-правовым представлением о равенстве индивидов, сколько совокупностью социальных условий, определяющих современную действительность. С развитием крупной индустрии рабочий класс становится влиятельным фактором государственной жизни; демократизация избирательного права - необходимая уступка его категорическим требованиям*(518). Пример общеимперского избирательного права, всеобщего и прямого, не остается также без влияния на партикулярные законодательства отдельных государств.
Единственным в этом отношений исключением является Пруссия*(519).
Учредительное собрание 1848 г. созывается в Пруссии на основе всеобщего избирательного права. Согласно Зак. 8 апреля 1848 г., избирателем является всякий пруссак, достигший 24-летнего возраста и обладающий полнотой гражданских прав, под условием шестимесячного пребывания в пределах общины: не пользуются избирательным правом, кроме недееспособных и опороченных по суду, лица, призреваемые на общественный счет. Избирательное право является прямым, голосование - закрытым.
Октроированный королем, после роспуска учредительного собрания, избирательный Закон (6 дек. 1848 г.) еще верен началу всеобщности избирательного права. Согласно ст. 2 закона, осуществление избирательного права обусловлено самостоятельностью избирателя; но так как установление признаков несамостоятельности предоставляется позднейшему законодательству, то, впредь до издания соответственного закона, всякий полноправный и совершеннолетний пруссак, не пользующийся общественным призрением, остается избирателем.
Палата, избранная по Зак. 6 декабря, функционирует всего несколько месяцев. Октроированный после ее роспуска королем избирательный Закон 30 мая 1849 г., одобренный 13 декабря палатой, избранной на его основе, вводит трехклассную избирательную систему, являющуюся в Пруссии до настоящего времени действующим правом.
Согласно Зак. 1849 г., избирательное право является всеобщим: круг избирателей остается таким же, как по закону 6 декабря. Прямые выборы уступают место косвенным: первичные избиратели избирают выборщиков, выборщики - членов ландтага. Избрание выборщиков первичными избирателями и депутатов выборщиками производится открытым голосованием.
Первичные избиратели делятся на три класса. В каждом избирательном округе в избирательный список вносятся все избиратели, в порядке постепенного убывания уплачиваемой ими суммы прямых налогов. К первому классу относятся наиболее крупные плательщики, в совокупности уплачивающие треть причитающейся на округ налоговой суммы; ко второму - средние плательщики, уплачивающие в совокупности вторую треть, и, наконец, к третьему - все остальные, т. е. наиболее мелкие плательщики налогов, равно как лица, не уплачивающие никакого налога вообще. Каждый класс избирает одну треть положенного на округ числа выборщиков; все выборщики совместно избирают депутата. Таким образом, единичные избиратели, принадлежащие к первому классу, оказывают такое же влияние на результаты выборов, как тысячи избирателей, принадлежащих к третьему.
В основе трехклассной избирательной системы лежат две идеи. Первая формулируется Гнейстом следующим образом: gleiche Pflichten, gleiche Rechte. Кто больше уплачивает налогов, тот больше влияет на выборы.
Вторая идея - идея классового представительства. По мнению составителей прусского закона, трехклассная избирательная система соответствует делению общества на три экономических класса: первый класс представляет капитал, второй среднюю буржуазию, третий трудящуюся массу*(520).
Не подлежит, однако, никакому сомнению, что такое совпадение избирательной группировки с группировкой социальной в действительности не имеет места. Уже на первых выборах (1850 г.) число избирателей первого класса составляло 4,7%, второго - 12,6%, третьего - 82,7% избирателей. Само собой понятно, что при таких условиях значительнейшая часть средней буржуазии, совместно с пролетариатом вошла в состав третьего класса*(521).
В 1849 г., когда вводится трехклассная система, размеры прямого обложения являются в Пруссии весьма скромными. В 1851 г. вводится подоходный налог. В 80-х гг. освобождаются от обложения доходы, не превышающие 900 мар. в г. В 1891 и 1893 гг. увеличивается обложение крупных и понижается обложение средних доходов.
Финансовые реформы, разумеется, усиливают плутократический характер трехклассной системы: все более и более уменьшается число избирателей первого и соответственно все более и более растет число избирателей третьего класса.
Со времени своего издания Закон 1849 г. реформируется трижды - в 1891, в 1893 и в 1906 гг. Основной целью реформ является ослабление плутократического характера трехклассной системы; эта цель, однако, оказывается недостижимой.
Наиболее важной является реформа 1891 г.; она вводит в избирательную систему два новых начала. Во-первых, избирателям, не уплачивающим прямых налогов, присчитывается фиктивный налог в размере 3 мар. с каждого; увеличивая, таким образом,- разумеется, фиктивно - ту сумму налога, какая причитается с округа, закон тем самым увеличивает каждую ее треть,- другими словами, увеличивает число избирателей первого и второго классов. И, во-вторых, в избирательных округах, состоящих из нескольких участков, разделение избирателей на три класса производится по участкам, а не по округу (Dritteilung nach Urwahlbezirken statt nach Gemeinden). Благодаря такому порядку, наличность в избирательном округе исключительно крупных плательщиков налога не препятствует менее крупным проникнуть в состав избирателей первого класса по другому избирательному участку.
В дополнение к Закону 1891 г., Закон 1893 г. в основу определения налоговой суммы, уплачиваемой избирательным округом (или избирательным участком), кладет не только государственные, но и общинные налоги. Увеличивая, таким образом, общую сумму налогов, закон тем самым увеличивает каждую ее треть, вследствие чего некоторое число избирателей из третьего класса переходят во, второй, из второго в первый.
Наконец, Закон 1906 г. увеличивает на 10 число депутатских полномочий (вместо 433-443), причем созданные таким образом новые мандаты распределяются между наиболее крупными избирательными округами (Берлин, например, получает, вместо 9, 12 мандатов). Кроме того, для того, чтобы облегчить процедуру открытых выборов, Закон 1906 г. допускает разделение избирателей и выборщиков округа на несколько собраний, созываемых в разное время и в разных местах.
Избирательные реформы нисколько не ослабляют плутократического характера трехклассной системы: по-прежнему несколько избирателей первого класса (иногда один, два избирателя) избирают столько же выборщиков, сколько многие тысячи избирателей третьего класса. В 1906 г. число избирателей первого класса равнялось 3,36% (вместо 4,7% в 1850 г.), второго 12,07% (вместо 12,6%) и третьего 84,57% (вместо 82,7%) общего числа избирателей*(522).
Не может быть и речи о каком бы то ни было соответствии избирательной группировки группировке социальной. В одном из берлинских избирательных участков (58-м) число избирателей в 1893 г, равнялось 189. Из них два финансиста вошли в состав первого класса, четыре финансиста и один землевладелец в состав второго, остальные 182 избирателя в состав третьего. В числе избирателей третьего класса находились: имперский канцлер и три министра, 4 жокея и конюха, 2 майоратных владельца, 56 кучеров, лакеев и камердинеров, 6 банкиров и коммерции-советников, 9 садовников, поваров, кельнеров и рабочих, 11 тайных советников, 46 канцелярских чиновников, рассыльных и истопников и т. д.*(523).
Распределение избирателей по классам имеет характер вполне и безусловно случайный. Оно зависит не столько от размера уплачиваемого избирателем налога, сколько от избирательного округа или даже участка (после реформы 1891 г.), в котором избиратель живет. В одном из берлинских участков избирателем первого класса является лицо, уплачивающее 12 мар. налога, в другом - лицо, уплачивающее 2700 мар., является избирателем третьего класса*(524).
И такая система является, по мнению Гнейста, системой реального представительства - представительства экономических классов!.. Имперский канцлер и чернорабочий вотируют в одном избирательном классе по принципу: gleiche Pflichten - gleiche Rechte...
Вопрос о реформе трехклассной избирательной системы не сходит в Пруссии с законодательной очереди в течение десятков лет; почти ежегодно в порядке парламентской инициативы вносятся в ландтаг проекты избирательной реформы*(525).
Распространение имперского избирательного права на Пруссию является лозунгом не только социалистической, но и буржуазных демократических партий.
В 1908 г. кн. Бюлов заявил ландтагу от имени прусского правительства, что оно уже давно озабочено реформой избирательной системы. Пока еще невозможно предрешить, состоится ли реформа в границах трехклассной системы или же эта система подвергнется коренному изменению. Во всяком случае в намерения правительства не входят ни распространение на Пруссию имперского избирательного права, ни переход от закрытого к открытому голосованию*(526). По сведениям, проникшим в периодическую печать, в одном из последних заседаний ландтага (в декабре 1915 г.) представителем прусского правительства было заявлено, что оно готово по окончании войны отказаться от трехклассной системы*(527).
За исключением Пруссии и некоторых небольших княжеств (Ангальт, Шаумбург -Липпе и др.), в которых до настоящего времени удерживается реальная система представительства,*(528) современные германские государства в течение второй половины XIX века находятся в процессе постепенной демократизации своего избирательного права*(529).
Так, до последнего времени в Вюртемберге, наряду с избираемыми населением представителями, в ландтаге принимали участие представители от привилегированных корпораций - от дворянства, владеющего рыцарскими поместьями, от высшего духовенства и от университета. Законом 16 июля 1906 г. представительство привилегированных корпораций упразднено: освободившиеся, таким образом, 23 мандата распределены между г. Штутгартом (6 деп.) и охватывающими всю территорию королевства двумя земскими избирательными округами, из которых один избирает 8, другой - 9 депутатов, причем для замещения указанных 23 мандатов вводится пропорциональная система выборов*(530).
Медленно, но неуклонно демократизируется избирательное право в великогерцогстве Баденском*(531). Уже в 1849 г. избирательное право предоставляется нехристианам. В 1867 г. отменяется имущественный ценз. В 1869 г. отпадает обусловленность избирательного права принадлежностью к составу той общины, в которой это право осуществляется избирателем. В 1870 г. вводится вместо открытого закрытое голосование. Процесс демократизации баденского избирательного права завершается в 1904 г. Закон 24 августа 1904 г. увеличивает число депутатов и вместо косвенных устанавливает прямые выборы (§ 33).
Любопытной особенностью избирательных реформ - вюртембергской 1906 г. и баденской 1904 г. - является сопутствующая им и неразрывно с ними связанная реорганизация верхних палат. Согласно конституционному Закону 16 июля 1906 г., в состав вюртембергской верхней палаты включаются представители рыцарского дворянства (8), евангелической и католической церкви (6), университета и политехнической школы (2), торговли и промышленности (2), земледелия (2) и ремесла (1)*(532). В Бадене Конст. зак. 24 авг. 1904 г. включает в состав верхней палаты представителей профессиональных корпораций - торговых (3), сельскохозяйственных (2) и ремесленных (1) камер, а также самоуправляющихся союзов - городских (3) и уездных (1)*(533). Обновление верхних палат, усиливая их политическое влияние, создает в их лице необходимый, по мнению законодателя, противовес нижним палатам, приобретающим все более и более демократический характер.
С демократической эволюцией избирательного права мы встречаемся и в других государствах.
В Баварии радикальная реформа избирательного права относится к 1848 г. Закон 4 июня 1848 г. создает просуществовавшую до 1906 г. систему всеобщих, но косвенных выборов, свободную от всяких сословных, или классовых элементов. Закон 1884 г. заменяет систему подписываемых избирателем бюллетеней системой закрытого голосования. Наконец Закон 9 апр. 1906 г. вводит прямые выборы (§ 14), причем, однако, повышается возраст политического совершеннолетия с 21 до 25 лет и, кроме того, от избирателя требуется уплата в течение года прямого налога в любом размере (§ 3)*(534).
Саксония в 1896 г., ввиду усиления социалистической пропаганды, заимствует у Пруссии - с некоторыми изменениями - трехклассную избирательную систему. В 1909 г. правительство вынуждено отказаться от этой системы, и вместо нее Законом 5 мая вводится система плюрального избирательного права*(535). Согласно указанному закону, у избирателя может быть от одного до четырех голосов. Добавочные голоса присваиваются избирателям на основании следующих признаков: величины дохода, получаемого избирателем; размеров недвижимой собственности, принадлежащей ему в пределах Саксонии; образовательного ценза, дающего право на отбывание воинской повинности в течение года на правах вольноопределяющегося; 50-летнего возраста. Образовательный ценз и 50-летний возраст дают избирателю право на лишний голос. В зависимости от величины дохода и его источника, а также размеров недвижимой собственности избирателю присваиваются от одного до четырех голосов (§ 11). Избирательное право, по Закону 1909 г., является прямым, голосование закрытым (§ 22).
Во всех перечисленных государствах и вообще почти повсеместно в Германии избирательное право является в настоящее время вполне или в значительной мере всеобщим. Оно обусловлено подданством*(536), мужским полом, политическим совершеннолетием*(537); в некоторых государствах - шестимесячным пребыванием в пределах общины*(538), или уплатой прямого налога в любом размере*(539). От участия в выборах устраняются, кроме недееспособных, лица, опороченные по суду, находящиеся под конкурсом, пользующиеся общественным призрением, в некоторых государствах - недоимщики*(540). Что касается пассивного избирательного права, то, по общему правилу, оно поставлено в те же условия, что активное; в некоторых, впрочем, государствах требуется более высокий возраст*(541), или принадлежность к подданству в течение определенного времени*(542).
Во всяком случае не подлежит никакому сомнению, что эволюция избирательного права в Германии, начиная со второй половины XIX в., имеет отчетливо выраженный демократический характер.
Австрия
Наиболее радикальная избирательная реформа в последнее время осуществлена Австрией*(543). Она вызывается причинами двоякого рода: с одной стороны, рабочим движением, достигающим необычайной напряженности*(544) и, с другой, ожесточенностью национальной борьбы, окончательно парализующей законодательную деятельность рейхсрата*(545). Значительное влияние оказывается также событиями, переживаемыми Россией: без всякого преувеличения можно сказать, что Австрия- пожинает плоды политического движения в России 1905-1907 гг.*(546)
Предлагая замену куриальной системы системой всеобщего избирательного права, правительство Австрии имеет в виду не только пойти навстречу категорическим требованиям рабочего класса, но также демократизацией избирательного права смягчить обостренность национальной борьбы, ввести социальную дифференциацию в состав национальных партий, борьбу национальностей парализовать борьбой экономических классов*(547).
Закон 26 января 1907 г. упраздняет куриальную систему. Он вводит прямые выборы на основе всеобщего избирательного права. Избирателем является всякий австрийский подданный, достигший 24 лет, обладающий полнотой гражданских и политических прав и проживающий в течение года в пределах той общины, в которой он осуществляет свое избирательное право*(548). От участия в выборах устраняются лица с ограниченной дееспособностью, несостоятельные должники, пользующиеся общественным призрением, опороченные по суду*(549). Лица, состоящие под полицейским надзором, или дважды осужденные за злоупотребление спиртными напитками, подвергаются временному, на 3 года, лишению избирательных прав *(550).
Пассивное избирательное право принадлежит всякому достигшему 30 лет избирателю, состоящему не менее трех лет в австрийском подданстве*(551).
Будучи, таким образом, всеобщим, избирательное право, и по Закону 1907 г., отнюдь не является равным. Непреодолимым препятствием к осуществлению равенства избирательного права является в Австрии национальный состав империи. Составляя всего 33 % населения Австрии, немцы в 1901 г. располагали в рейхсрате 48 % депутатских полномочий; само собой понятно, что, предлагая избирательную реформу, они отнюдь не имели в виду поступиться своим преобладающим положением*(552). С другой стороны, поляки, благодаря куриальной системе, приобретают в Галиции, наряду с экономическим, политическое господство над русинами. До 1896 г. все депутатские полномочия от Галиции принадлежали полякам; Закон 1896г., как известно, присоединяет к четырем привилегированным куриям курию всеобщего избирательного права, благодаря чему на выборах 1901 г. польское коло получает от Галиции 61 полномочие, и впервые появляются в рейхсрате 8 депутатов от русинов. Всеобщее избирательное право, угрожающее господству поляков в Галиции, встречает в рейхсрате со стороны польского коло самую решительную оппозицию*(553).
Трудно себе представить, каких неимоверных усилий потребовала в Австрии избирательная реформа. Комиссия, обсуждавшая реформу, имела в течение 7 месяцев 63 заседания, выслушала 832 речи и только благодаря всевозможным компромиссам и уступкам добилась соглашения между партиями*(554). Два министерства - Гауча и Гогенлоэ-Шиллингфюрста - пали жертвой реформы; и только третьему - министерству Бека - благодаря могущественной поддержке извне, со стороны рабочего движения, удалось привести ее к благополучному концу.
Закон 1907 г. увеличивает число депутатов с 425 до 516 чел. Депутатские полномочия распределены между избирательными округами, построенными не на числовом, а на национальном принципе (немецкие, чешские, польские и др. округа), причем каждый округ избирает, по общему правилу, одного депутата.
Национальная группировка округов открывает широкий простор избирательной геометрии: выкраивается 233 немецких избирательных округа, вследствие чего немцы получают 45% депутатских полномочий, вместо 33%, причитающихся им по числовому принципу*(555).
В Галиции польская и русинская национальности не поддаются территориальному распределению. Поэтому образуются избирательные округа со смешанным польско-русинским населением: 34 округа с польским большинством избирает по одному депутату, вследствие чего русинское меньшинство остается непредставленным; 36 округов с русинским большинством избирает, в виде исключения, по 2 депутата, причем, однако, каждый избиратель может вотировать только за одного кандидата. А так как депутаты избираются относительным большинством голосов, то польское меньшинство так же представлено одним депутатом, как русинское большинство*(556). В среднем немецкий депутат приходится на 40000 жителей, польский - на 52000, русинский - на 102000*(557).
По настоянию немецких депутатов рейхсрата, в новый закон включено правило, согласно которому распределение общего числа мандатов между отдельными землями, а также разделение страны на избирательные округа может быть изменено не иначе как при наличности квалифицированного (3/5) кворума. Точно так же, по настоянию польских депутатов, изменение правил, относящихся к галицийским округам, избирающим по два депутата, обусловлено присутствием в заседании рейхсрата большей половины галицийских депутатов.
Закон 1907 г., в своих наиболее важных постановлениях, приобретает, таким образом, квалифицированную устойчивость; его реформа - если не de jure, то de facto - становится почти невозможной.
Бельгия
Переходя к другим государствам, необходимо остановиться особо на избирательной реформе, осуществленной в последние годы XIX века Бельгией*(558).
До 1893 г. в Бельгии избирательное право, по Закону 1848 г., было обусловлено налоговым цензом: избирателями являлись лица, уплачивающие не менее 20 гульденов в год прямых налогов. Начиная с 80-х годов, возникает народное движение, направленное против цензового избирательного права; в частности, вопрос о всеобщем избирательном праве играет значительную роль в рабочем движении 1886 г. В 1890 г. деп. Янсон и др. вносят в палату проект конституционной реформы, необходимой для осуществления реформы избирательного права; с этого времени вопрос о реформе не сходит с законодательной очереди. Многочисленные попытки ее осуществления оказываются тщетными вследствие решительного сопротивления не только клерикальной, но и либеральной партии. Когда в начале апреля (11-12 апреля) 1893 г. проекту реформы не удается собрать необходимого, по конституции, квалифицированного большинства голосов, происходят массовые беспорядки,- и, в частности, всеобщая забастовка рабочих, угрожающая государству революцией. Под давлением обстоятельств, 18 апреля, в одном заседании, почти без дебатов, палата депутатов и вслед за ней сенат принимают резолюции, устанавливающие основные принципы избирательной реформы - всеобщность избирательного права и плюральное голосование*(559). Бельгийская реформа - результат соглашения между умеренно консервативной (клерикальной) и радикальной партией.
Современное бельгийское избирательное право основано на конституции, пересмотренной в 1893 г. a также на многочисленных законах 1894-1902 гг.; законы эти вошли в состав Избирательного Кодекса, состоящего из 367 статей.
Избирательное право является в Бельгии всеобщим*(560). Всякий бельгиец, достигший 25 лет и в течение года водворенный в пределах одной и той же общины, является избирателем. Устраняются от участия в выборах: навсегда - лица, приговоренные судом к тяжкому уголовному наказанию, содержатели домов терпимости, лишенные отцовской или опекунской власти; на время - недееспособные, несостоятельные должники, лица, приговоренные к исправительным наказаниям, уклоняющиеся от воинской повинности, осужденные за бродяжничество, нищенство или публичное пьянство*(561).
Пассивное избирательное право принадлежит всем вообще бельгийцам, водворенным в стране и достигшим 25 лет*(562).
Избирательная реформа 1893 г. увеличивает число избирателей более чем на миллион: вместо 130 тыс.- 1370 тысяч*(563).
Будучи, таким образом, всеобщим, избирательное право в Бельгии отнюдь не является равным. Закон 1893 г. вводит плюральную систему голосования*(564). Он различает 3 категории избирателей: имеющих по одному, по два и по три голоса. Каждому избирателю принадлежит один голос. По одному дополнительному голосу присваивается избирателям, которые либо достигли 35 лет, состоят в браке или имеют рожденное в браке потомство, и уплачивают не менее 5 фр. налога с окон и дверей или с квартирной обстановки, либо владеют недвижимостью, стоящей по оценке не менее 2000 фр., или государственной рентой в 100 франков.
Два дополнительных голоса присваивается избирателям: a) кумулирующим оба комплекса условий, установленных для приобретения одного дополнительного голоса; b) получившим диплом об окончании высшего учебного заведения или аттестат зрелости; и с) исполняющим общественную функцию, занимающим должность или имеющим профессию, предполагающую известную квалифицированную подготовку. Больше трех голосов ни один избиратель иметь не может*(565).
Таким образом, Зак. 1893 г. устанавливает четыре ценза плюрального голосования: семейный ценз и ценз сбережений, дающие каждый по одному дополнительному голосу; образовательный ценз и ценз квалифицированных занятий, дающие каждый по два дополнительных голоса.
Теоретическое основание семейного ценза заключается в том, что глава семьи является законным представителем своей жены и несовершеннолетних детей: один голос ему принадлежит по личному праву, другой по началу законного представительства семьи. Поэтому вдовец, не имеющий детей, лишается дополнительного голоса; он лишается, равным образом, дополнительного голоса с того момента, как дети его достигают совершеннолетия.
По справедливому замечанию Бартелеми, дополнительный голос главы семьи нисколько не смягчает политического бесправия женщины. Напротив, законодатель, исходя из того предположения, что замужняя женщина не может иметь политического мнения, отличного от мнения мужа, тем самым усугубляет ее бесправие*(566).
Само собой разумеется, что семейный ценз, как таковой, классового характера не имеет; он становится, однако, классовым, благодаря тем условиям, которыми ограничено его применение. В то время как в сельских местностях, а также в небольших городских поселениях женатые рабочие, по общему правилу, живут в самостоятельных квартирах и, следовательно, уплачивают квартирный налог, в больших городах они вынуждены селиться в снимаемых помесячно помещениях, налог с которых уплачивается их собственником или главным нанимателем. Поэтому семейный ценз оказывается выгодным для сельских рабочих, большинство которых принадлежит к католической партии, и невыгодным для социалистически настроенного городского пролетариата. "Vote plural, vote rural, vote clerical".
Еще более классовой характер имеет ценз сбережений. Громадное большинство рабочих не обладает ни недвижимым имуществом в 2000 фр., ни рентой в 100 фр., представляющей 4000 фр. капитала. Поэтому ценз сбережений является, по преимуществу, выгодным для мелкой и средней буржуазии.
Что касается цензов, дающих два дополнительных голоса, то, конечно, они доступны исключительно лицам, принадлежащим к высшим привилегированным классам*(567).
Со стороны бельгийской демократии плюральная система голосования вызывает самые решительные протесты. В августе 1911 г. бельгийские социалисты организуют на улицах Брюсселя грандиозную демонстрацию, в которой принимают участие свыше 200 тыс. противников плюрального голосования. С 1900 по 1907 г. в бельгийскую палату депутатов вносится более 15 предложений об изменении избирательной системы,- и в том числе 7 предложений о ревизии конституционного закона для замены плюрального голосования равным избирательным правом.
По мнению Бартелеми, плюральная система сыграла весьма полезную умеряющую роль при переходе от ограниченного ко всеобщему избирательному праву*(568). Но роль эта в настоящее время сыграна. По выражению одного из политических деятелей, le suffrage plural sent le moisi. Бартелеми предвидит, что в более или менее близком будущем победит демократический лозунг: eene man, eene stem! "Этот лозунг не нуждается в оправдании; он является аксиомой; он действует, как непреодолимая сила природы. Sum quia sum"*(569).
Другие государства
И в других государствах мы встречаемся с тем же процессом постепенной демократизации избирательного права*(570).
Еще в начале XIX века избирательное право в большинстве штатов Северо-Американской федерации было обусловлено владением недвижимостью или уплатой налога. В настоящее время с цензом недвижимой собственности мы не встречаемся ни в одном из штатов. В некоторых штатах от избирателя требуется либо грамотность, либо уплата налога в минимальном размере*(571). В семи штатах активным избирательным правом пользуются лица женского пол*(572).
Во многих европейских государствах избирательное право демократизируется постепенно рядом законодательных актов в течение второй половины XIX века.
В Голландии, например, избирательное право по Конституции 1848 г. было обусловлено сравнительно высоким налоговым цензом*(573).
Ценз этот понижается Конституцией 1887 г. (вместо 150 тыс.- 350 тыс. избирателей). По законам 1892 и 1896 гг., избирательное право обусловлено либо уплатой прямого налога, либо проживанием в самостоятельной квартире в течение определенного срока, либо получением определенного (весьма небольшого) дохода по службе или от государственной ренты, либо, наконец, получением образования, дающего право на занятие либеральной профессией или поступление на государственную службу*(574).
В 1912 г. число избирателей равняется 891 тыс., что составляет 63,4% общего числа граждан, достигших политического совершеннолетия*(575).
В Испании законами 1890 и 1907 гг. вводится всеобщее избирательное право; участие в выборах обусловлено, впрочем, двухлетним водворением в пределах одной и той же общины*(576).
В Италии по сардинской Конституции 1848 г. избирательное право является весьма ограниченным; в выборах участвует не более 2,3 % всего населения королевства. С 1882 по 1895 г. издается ряд законов, постепенно расширяющих избирательное право. Необходимым условием участия в выборах становится умение читать и писать; сверх того избирательное право обусловлено либо получением определенного образования, либо владением определенным имуществом или получением определенного дохода, либо, наконец, проживанием в квартире определенной стоимости*(577).
В 1912 г., по окончании войны с Турцией, издается закон о всеобщем избирательном праве. Всякий итальянец, достигший 30 лет,- разумеется, за исключением лиц недееспособных, опороченных по суду и т.д.,- является избирателем; сверх того, является избирателем всякий итальянец, достигший гражданского совершеннолетия, если он грамотен или участвовал в военных действиях. Реформа 1912 г. увеличивает число избирателей с 3250 тыс. до 7750 тыс., причем около 2500 тыс. безграмотных впервые получают избирательное право*(578).
В Дании, Греции и Болгарии избирательное право давно уже является всеобщим. В Швеции всеобщее избирательное право вводится в 1909 г.*(579); в Финляндии Закон 1906 г. предоставляет активное и пассивное избирательное право женщинам.
В Норвегии в 1907 г. издается закон, коим избирательное право предоставляется мужчинам,- активное по достижении 25 лет и пассивное по достижении 30 лет; сверх того, избирательное право, активное и пассивное, предоставляется женщинам, уплачивающим подоходный налог - в городах в 400 кр. и в сельских местностях в 300 кр. Новый Закон 1913 г. устраняет всякое влияние пола на избирательное право: избирателями являются мужчины и женщины (замужние и незамужние) по достижении 25 лет; подлежат избранию мужчины и женщины по достижении 30 лет*(580).
В некоторых государствах избирательное право до настоящего времени остается ограниченным. Так, например, в Сербии и Румынии оно обусловлено налоговым цензом*(581), сверх того, в Румынии применяется трехклассная избирательная система - существенно, впрочем, отличная от прусской*(582). Несмотря на архаический характер некоторых избирательных систем, демократизация избирательного права в последние годы делает огромные успехи, и не надо быть пророком, чтобы предсказать исчезновение в ближайшем будущем последних остатков классового избирательного права предшествующей эпохи.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 1055; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!