В большинстве субъектов Российской Федерации, где институт уполномоченного по правам человека отсутствует, при главах регионов созданы комиссии по правам человека. 1 страница
Основной задачей комиссий, как правило, является создание условий для реализации главой региона его полномочий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в регионе в соответствии с Конституцией РФ. Комиссии также призваны содействовать совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Еще одной задачей комиссий является укрепление межрегионального сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.
При осуществлении своих полномочий комиссии в установленном порядке взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти области, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также со средствами массовой информации.
Комиссии работают в контакте с комиссиями по правам человека и иными органами, учрежденными в федеральных округах и субъектах Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, оказывают им содействие.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в ее субъектах.
|
|
|
По вопросам, входящим в компетенцию комиссий, члены комиссий в установленном порядке имеют право посещать органы государственной власти, а также любые государственные учреждения и организации.
Должностные лица органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления, а также государственных учреждений и организаций обязаны безотлагательно предоставлять информацию, запрашиваемую комиссиями по вопросам, входящим в их компетенцию. Предоставление информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне".
Рекомендации и заключения комиссий, принятые в пределах их полномочий, направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса.
Органы государственной власти и их должностные лица, получившие рекомендации и заключения комиссий, обязаны в установленный срок рассмотреть их и уведомить комиссии о принятом решении. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения главы субъекта.
Комиссии формируются в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов комиссий. Председатели комиссий и их составы утверждаются постановлением главы региона. Как правило, в состав комиссий включаются ученые-юристы, представители неправительственных правозащитных организаций, журналисты, представители администрации региона. Большинство членов комиссий, включая председателя и его заместителей, участвуют в их работе на общественных началах.
|
|
|
Заседания комиссий проводятся по мере необходимости. В большинстве положений, регулирующих их деятельность, указывается периодичность проведения заседаний. Они считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины их состава.
Техническое обеспечение деятельности комиссий возлагается на аппарат законодательного и исполнительного органа.
Комиссии представляют главам регионов ежегодный доклад (отчет) о соблюдении прав и свобод человека в регионах.
Региональные комиссии по правам человека или отдельные их члены зачастую являются инициаторами создания в субъекте Российской Федерации институтов уполномоченного по правам человека.
Другим важным элементом механизма защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов в правовых системах стран мира является институт омбудсмена <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 369.
В отношении термина "омбудсмен" характерно несколько этимологических версий. В Средние века скандинавские народы переводили слово "омбудсмен" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". В средневековых германских племенах омбудсменами были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе по прошествии времени основным смысловым значением "омбудсмена" стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных.
Существует несколько версий происхождения института омбудсмена. Некоторые исследователи полагают, что институт омбудсмена зародился в Китае во времена династии Хань (более 2000 лет назад) <1>. Другие высказывают предположение о том, что этот институт может восходить к римским должностям цензоров, трибунов и провинциальных прокураторов <2>. Третьи увязывают происхождение омбудсмена с должностью мухтасиба, существовавшей еще в Османской империи <3>. К подобному мнению можно прийти путем сопоставления основных функций омбудсмена и мухтасиба и исторической последовательности.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Под ред. С.В. Максимова и др. М., 1999. С. 78.
<2> См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 39.
<3> См.: Наш Век. 2002. 12 апр.
По мнению некоторых ученых, прообраз института омбудсмена был известен и в России. В XVI - XVII вв. существовал так называемый "ярыжка кабацкий", который писал даже челобитные на имя царя. Это был грамотный посредник между гражданином и властью. А в XIX - начале XX в. Россия знает уже институт ходатая по частным делам - также своеобразного омбудсмена, наделенного определенными полномочиями по посещению присутственных мест, представлению интересов своих доверителей <1>.
--------------------------------
<1> Об этом подробнее см.: Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. Казань, 2004. С. 12 - 13.
Традиционная концепция связывает возникновение службы омбудсмена со Швецией, где предшественником парламентского правозащитника в современном понимании был Верховный омбудсмен его величества. Этот пост был учрежден в 1713 г. Карлом XII. К 1719 г. лицо, занимавшее этот пост, стало называться канцлером юстиции.
После смерти Карла XII канцлера юстиции назначал король, а отчитывался он о своей деятельности перед риксдагом (парламент). Так как риксдаг собирался нерегулярно, позиции омбудсмена усиливались: в период между сессиями он осуществлял подлинный парламентский надзор за королем и его чиновниками. В 1772 г. Густав III издал новую Конституцию, согласно которой канцлер снова переходил в подчинение королю. После убийства Густава III и свержения его преемника Густава IV риксдаг вновь обрел полноту власти и провозгласил Конституцию 1809 г., в соответствии с которой был введен институт омбудсмена юстиции <1>.
--------------------------------
<1> См.: там же. С. 10 - 17.
Характерными особенностями омбудсмена юстиции по Конституции 1809 г. стали его выход из-под опеки короля и установление зависимости от риксдага, который его избирает и которому он ежегодно обязан представлять доклад о своей деятельности по надзору за администрацией, юстицией и даже церковью.
Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия. До 1919 г. у Финляндии не было своего омбудсмена юстиции, но работал канцлер юстиции, учрежденный под влиянием шведской Конституции 1772 г., с изменениями, внесенными Протоколом о союзе и безопасности 1809 г. Сила и значение, приобретенные канцлером юстиции в Финляндии, восходят еще ко времени вхождения Великого княжества в состав Российской империи. Именно в этот период финский канцлер юстиции, назначаемый генерал-губернатором в звании прокурора, утвердился в роли защитника граждан и в отличие от своего шведского коллеги завоевал большую популярность и признание. По инструкции 1912 г. в компетенцию прокурора входил контроль над судебной и административной властью, положением заключенных и задержанных, а также он имел право присутствовать на заседаниях Сената, получать полное содействие от всех должностных лиц и докладывать царю о нарушениях в губернской администрации Великого княжества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. С. 10 - 17.
С окончанием русского правления и принятием 17 июля 1919 г. Конституции была учреждена должность омбудсмена юстиции, исполняющего свои обязанности параллельно и независимо от сохранившего свои позиции канцлера юстиции.
В остальных странах учреждение института омбудсмена произошло уже после Второй мировой войны. В настоящее время служб омбудсмена различных видов и уровней в мире насчитывается свыше 400.
Должность омбудсмена имеет в разных странах различные наименования. В Скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсмен юстиции, в англоязычных провинциях Канады - Парламентский уполномоченный (омбудсмен), в Великобритании, Северной Ирландии, Шри-Ланке - Парламентский уполномоченный по делам администрации, в Новой Зеландии - Парламентский уполномоченный для расследований. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": Уполномоченный по жалобам (Израиль), Уполномоченный по правам граждан (Польша), Уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины "посредник", "медиатор" (Франция), "проведор (поручитель) юстиции" (Португалия), "помощник граждан" (штат Айова, США), "адвокат народа" (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: Защитник граждан (провинция Квебек, Канада), Народный защитник (омбудсмен) (Испания), Публичный защитник (штат Небраска, США), Гражданский защитник (итальянские провинции), Народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. Т. 2: Региональный омбудсмен. С. 198.
В целом под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений <1>. Исследователи справедливо отмечают, что правозащитная миссия Уполномоченного заключается в выявлении недостатков работы государственных и муниципальных служащих, которые устраняются его предложениями и замечаниями. Тем самым омбудсмен не создает напряженность в обществе, а улучшает работу исполнительных и законодательных органов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Там же.
<2> См., напр.: Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М., 2009. С. 33.
Также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по правам потребителей, по делам армии, по гендерным вопросам, по проблемам дискриминации и т.п.).
При всем разнообразии в наименованиях термин "омбудсмен" является собирательным и представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры.
Институт омбудсмена создается на различных уровнях - национальном, региональном и местном.
Исходя из места омбудсмена в государственно-правовой системе, порядка его назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти или отсутствия таковой, объема полномочий и т.д., выделяются три модели института омбудсмена:
1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, которому подконтролен и подотчетен. Этот довольно редко встречающийся вариант, предполагающий превалирование исполнительной власти над законодательной, существует во Франции, где медиатор назначается Советом министров.
2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии, Намибии и Нидерландах.
3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента <1>. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется и на законодательную власть).
--------------------------------
<1> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 18.
В зависимости от компетенции и объема надзорных функций обычно выделяются две модели института омбудсмена:
1) "реактивная" (реагирование на жалобы);
2) "агрессивная" (проведение расследований по собственной инициативе). Последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к "третьему миру".
В свою очередь, при всех национальных отличиях основными функциями омбудсмена являются:
1) содействие в восстановлении нарушенных органами государственной власти прав граждан;
2) содействие эффективной работе государственной власти;
3) функция посредника между обществом и властью;
4) функция внесудебного разбирательства <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Необходимо отметить, что условия, которым должны соответствовать государственные правозащитные структуры независимого контроля на национальном и региональном уровнях, были закреплены в Принципах, касающихся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, 1993 г. (Парижские принципы), утверждены Комиссией ООН по правам человека и одобрены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г.
"Роль омбудсмена - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" - так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмена. Омбудсмен принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пустынцев Б. Региональный омбудсмен или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. Т. 2: Региональный омбудсмен. С. 194.
Юридическая сила решений омбудсмена основывается на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на органы власти со стороны омбудсмена - предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена. Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена.
Важной функцией института омбудсмена является функция посредника. Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции - институт медиатора (посредника).
Институт омбудсмена берет на себя также функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный "туннельный эффект" в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти.
Исследователи справедливо отмечают, что создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации пришлось как раз на период, когда в России приобрели силу многие международно признанные принципы, в том числе закрепляющие права и свободы граждан <1>.
--------------------------------
<1> См.: Клочкова Ю.А. Институт омбудсмена в России и Европейском союзе: опыт сравнительного анализа // Международное публичное и частное право. 2007. N 4 (СПС "КонсультантПлюс").
В начале 1990-х гг. в российском законодательстве постепенно утверждаются идеи прав человека, правового государства. Это нашло отражение в расширении уже признанных конституционных прав и свобод гражданина, а также в законодательном закреплении новых прав и свобод человека и гражданина.
В принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина впервые было официально заявлено о необходимости создания института внесудебного контроля защиты прав человека. В ст. 40 Декларации утверждалось, что парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека. Парламентский уполномоченный по правам человека назначался Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, был подотчетен ему и обладал той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Предполагалось, что полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления будут установлены законом.
В Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), относит к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.
Несмотря на отсутствие такого закона, Государственная Дума первого созыва в самом начале своей работы, использовав положение о прямом действии норм Конституции, 17 января 1994 г. назначила первого Уполномоченного по правам человека в РФ С.А. Ковалева, одновременно продолжавшего возглавлять Комиссию по правам человека при Президенте РФ (с сентября 1993 по январь 1996 г.). Вскоре был издан президентский Указ "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека". Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека в РФ обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 147; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!