Глава 5. Контроль за применением международных актов в сфере труда
Система и особенности контроля МОТ за применением международных трудовых норм
Система контроля МОТ за соблюдением установленных ею стандартов состоит из двух основных частей: регулярный надзор, состоящий в обязанности государств - членов МОТ представлять доклады по ратифицированным и нератифицированным конвенциям МОТ, а также рассмотрение жалоб и заявлений специализированными контрольными органами МОТ по поводу нарушений международных стандартов труда.
А) Регулярный надзор. В соответствии со ст. 22 Устава МОТ, каждое государство - член МОТ обязано представлять ежегодные доклады Международному бюро труда относительно принятых им мер для применения конвенций, к которым оно присоединилось. Эти доклады должны представляться в такой форме и содержать такие сведения, как того потребует Административный Совет. Как указывается в ч. 2 ст. 23, § 2 Устава, Генеральный директор МБТ представляет на ближайшей сессии Конференции резюме присланных ему отчетов и докладов. Правительства обязаны рассылать представительным организациям работников и работодателей копии отчетов и докладов, направленных Генеральному директору. Это делается для того, чтобы представители работников и работодателей имели возможность комментировать адекватность сведений, предоставляемых правительствами. Доклады осуществляются по 4-м темам: 1) о мерах, предпринятых для представления конвенций и рекомендаций перед компетентными властями страны (обычно имеются в виду органы законодательной власти), в этих докладах должны содержаться сведения о соответствующих органах власти, а также отчеты о принятых мерах; 2) о мерах, принятых для применения ратифицированных конвенций; 3) о мерах, принятых для применения ратифицированных конвенций на территориях вне метрополии; 4) об отношении национального законодательства и практики к рекомендациям и нератифицированным конвенциям.
|
|
|
Однако в связи с тем, что со времени учреждения Организации количество государств-участников и принятых МОТ конвенций увеличилось многократно*(109), МБТ просто перестало справляться с обработкой огромного количества отчетов. В результате Административный Совет после проведения нескольких реформ*(110), касающихся представления докладов, установил с 2003 г. существенно более простую для государств - членов и самой Организации систему представления отчетности по ратифицированным конвенциям, предусматривающую 2-летний цикл отчетности для фундаментальных и приоритетных конвенций (см. гл. 2) и 5-летний цикл - для остальных актуальных конвенций. Кроме того, была введена полная и сокращенная форма докладов, утверждаемая Административным Советом*(111). В ноябре 2009 г. Административный Совет принял решение*(112) применять более широкую систему классификации конвенций в целях направления докладов в рамках 3-летнего цикла для фундаментальных и приоритетных конвенций и 5-летнего цикла для других конвенций. Такая система должна еще больше "разгрузить" государства-члены и МБТ. Как ожидается, новый цикл направления докладов будет внедрен не ранее 2011 г. До этого времени периодичность направления докладов будет прежней*(113).
|
|
|
Рассмотрение жалоб. В рамках МОТ действует несколько органов, осуществляющих рассмотрение жалоб и заявлений в отношении исполнения государствами актов МОТ.
Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (Комитет экспертов) был создан вместе с Комитетом Конференции по применению конвенций и рекомендаций (далее - Комитет Конференции) в 1926 г. для осуществления контроля за соблюдением государствами - членами своих обязательств, вытекающих из норм. Комитет экспертов состоит из авторитетных экспертов, не представляющих ни государство, ни работников, ни работодателей. Выбор экспертов осуществляется на личной основе по критериям беспристрастности, независимости и профессионализма. Эксперты назначаются из максимального количества разных регионов мира - для того, чтобы были представлены различные экономические, социальные и юридические системы. В настоящее время в Комитете экспертов работают 19 специалистов, которые назначаются Административным Советом по представлению Генерального директора МБТ. Срок полномочий экспертов составляет три года и является возобновляемым. Часто эксперты работают в Комитете в течение многих лет подряд. Заседания Комитета экспертов проводятся ежегодно в конце ноября - начале декабря в условиях конфиденциальности. Представители ООН и других международных организаций могут быть приглашены на заседания. Комитет экспертов возлагает на каждого из своих членов ответственность за какую-либо группу конвенций или за конкретные вопросы. МБТ представляет члену Комитета экспертов соответствующую информацию по вопросу. Эксперт по своей инициативе или инициативе другого члена Комитета экспертов может осуществлять консультации с другими членами Комитета. Каждый член Комитета готовит проекты замечаний и прямых запросов, которые потом одобряются всеми членами Комитета экспертов. Для особо сложных или общих вопросов готовятся специальные рабочие группы. Ежегодно в марте выходит доклад Комитета экспертов, адресованный Административному Совету.*(114) Доклад вместе с прямыми запросами Комитета экспертов (см. ниже) рассылается государствам - членам МОТ. Заключения Комитета экспертов обычно принимаются единогласно, но в отдельных случаях возможно и принятие большинством голосов. В таком случае в докладе могут указываться особые мнения членов Комитета.
|
|
|
|
|
|
Доклад Комитета экспертов состоит из трех частей:
1) общий доклад - обзор работы Комитета экспертов, а также привлечение внимания Административного Совета к вопросам, представляющим общий интерес или особые трудности;
2) замечания в адрес отдельных государств по поводу исполнения ими ратифицированных конвенций, а также представления конвенций на рассмотрение национальных компетентных органов. При отсутствии прогресса в связи со сделанными замечаниями, а также в случае их особой серьезности замечания могут быть преданы широкой огласке, отправлены на рассмотрение Конференции и занесены в протокол Конференции. Прямые запросы - прочие комментарии, направляемые Генеральным директором МБТ от имени Комитета экспертов. Запросы не воспроизводятся в протоколе Конференции. Выражение признательности в связи с тем, что государство - член МОТ, предприняло необходимые меры для исправления ранее сделанных замечаний;
3) общий обзор национального законодательства в отношении актов, по которым были подготовлены доклады по нератифицированным конвенциям.
Комитет экспертов неоднократно рассматривал и жалобы в отношении России. Чаще всего предметом жалоб становятся вопросы о несоответствии российского трудового законодательства международным стандартам в области свободы объединения и права на забастовку. Подробнее об этом см. в гл. 6.
Комитет по применению международных трудовых стандартов Международной конференции труда (Комитет Конференции). В отличие от Комитета экспертов, создающегося согласно ст. 7 Регламента MKT, Комитет Конференции - трехсторонний орган, состоящий из представителей правительств, объединений работников и работодателей. Состав Комитета Конференции ежегодно утверждается на MKT. Комитет избирает своего председателя и двух заместителей из числа представителей каждой из трех групп. Комитет рассматривает меры, принятые государствами - членами для исполнения конвенций, к которым они присоединились, информацию и доклады, представляемые в соответствии со ст. 19 Устава, касающиеся рекомендаций и нератифицированных конвенций, а также меры, предпринятые для применения ратифицированных конвенций на территориях вне метрополии, согласно ст. 35 Устава. Комитет Конференции готовит доклад, адресуемый MKT, который рассматривается пленарно. Комитет Конференции, по сути, является 2-й инстанцией рассмотрения жалобы после Комитета экспертов, поэтому основной документ, который изучает Комитет Конференции, - это доклад Комитета экспертов, а также возражения, сделанные правительствами в отношении этого доклада. Доклад Комитета Конференции заносится в протокол Конференции, а также выпускается отдельно и рассылается правительствам.
Главное средство воздействия Комитета Конференции на государства, допускающие нарушения международных трудовых стандартов - это привлечение международного внимания к факту нарушения.
Самое радикальное средство давления на страну, в течение длительного времени нарушающую международные трудовые нормы, предусмотрено в ст. 33 Устава МОТ. Согласно этой норме, Административный Совет может предложить MKT предпринять меры, "которые он сочтет целесообразными" в случае, если член МОТ не выполнит в установленный срок рекомендации, которые могут содержаться в докладе контрольных органов МОТ. Эта статья Устава использовалась за всю историю МОТ лишь однажды - в отношении Мьянмы (см. об этом далее).
Существуют также специальные контрольные процедуры в рамках МОТ. Так, в соответствии со ст. 24 и 25 Устава, организации работников и работодателей могут подавать представления МБТ о том, что государство не исполняет должным образом ратифицированную конвенцию. Представления могут подаваться как национальными, так и международными объединениями работников и работодателей, причем в отношении как собственного, так и иностранного государства. В случае получения такого представления Административный Совет может организовать трехсторонний комитет по расследованию в отношении данного дела. Орган по рассмотрению назначается из состава членов Административного Совета. В том случае, если государство не реагирует на запрос по сделанным в его отношении представлениям, Административный Совет может опубликовать представление и свои ответы в связи со сделанным представлением.
Помимо представления, в соответствии со ст. 26 Устава, возможна также подача жалобы на государство в связи с несоблюдением ратифицированной им конвенции. В таком случае создается специальная Комиссия по расследованию жалобы, которая готовит доклад с заключениями и рекомендациями о мерах по удовлетворению жалобы. Специального регламента работы Комиссии не существует, она сама определяет порядок своей работы. Основное отличие представления от жалобы заключается в том, что представление подается организациями работников и работодателей, а жалоба - государством - членом МОТ. Комиссия по расследованию жалобы образовывалась Административным Советом в девяти случаях, наиболее современным из которых был вопрос о нарушении прав профсоюзов в Беларуси (2003 г.).
Важная специальная процедура контроля за соблюдением международных трудовых стандартов - жалоба относительно нарушения принципа свободы объединения и деятельность Комитета Административного Совета по свободе объединения (Комитет по свободе объединения). Комитет по свободе объединения был создан в 1950 г. в соответствии с соглашением между МОТ и ООН для реализации специальной процедуры контроля в области свободы объединения - вопроса, имеющего для МОТ приоритетное значение. Данная процедура - дополнительная и не замещает общих контрольных механизмов в рамках МОТ.
Комитет по свободе объединения образуется на трехсторонней основе и состоит из девяти членов, девяти заместителей, а также независимого председателя. Важно отметить, что жалобы рассматриваются Комитетом по свободе объединения независимо от того, несет ли данная страна обязательства по конвенции, касающейся свободы объединения. Юридически это обосновывается тем, что, присоединяясь к Организации, государства приняли на себя обязательство соблюдать положения Устава МОТ, в котором закреплена обязанность соблюдать фундаментальный принцип свободы объединения.
Комитет по свободе объединения собирается три раза в год. Жалобы в Комитет представляют объединения работников и работодателей как на международном, так и на национальном уровне. В случае поступления жалобы о нарушениях в области свободы объединения Международное бюро труда направляет информацию о фактах, послуживших основой для жалобы, соответствующему правительству. Ответ правительства направляется организации, обратившейся с жалобой. Ответы на соответствующие уведомления должны осуществляться в течение месяца. Комитет по свободе объединения может принять заключение о необходимости запросить у правительства дополнительную информацию. После вынесения заключений Комитет может рекомендовать Административному Совету направить заключения соответствующему правительству, обратив его внимание на отклонение от принципов в области свободы объединения. По случаям, требующим более углубленного рассмотрения, направляется отдельный доклад.
Административный Совет может также создавать Комиссию по расследованию и примирению в области свободы объединения, состоящую из девяти независимых экспертов, работающих, как правило, в группах по три человека. Так же как и Комиссия по рассмотрению жалоб, данная Комиссия самостоятельно определяет порядок своей работы.
Как Комитет экспертов, так и Комитет по свободе объединения являются первыми инстанциями по рассмотрению жалоб и работают в тесном сотрудничестве друг с другом. Принципиальная разница в их деятельности заключается в том, что Комитет экспертов осуществляет контроль за юридически четким исполнением любых ратифицированных конвенций, в то время как Комитет по свободе объединения рассматривает только вопросы, касающиеся прав представителей работников и работодателей, но при этом не ограничивается юридическими нормами, которые прямо выражены в соответствующих конвенциях. Комитет по свободе объединения, по сути, обладает нормотворческими полномочиями, вырабатывая и публикуя принципы, касающиеся свободы объединения, применительно к конкретным ситуациям*(115). Подробнее об этом см. в гл. 2.
Помимо указанных механизмов, существуют специальные процедуры, касающиеся соблюдения государствами - участниками МОТ Трехсторонней декларации принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики 1977 г., а также Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г. Обе Декларации носят рекомендательный характер, но МОТ, тем не менее, осуществляет наблюдение за соблюдением заложенных в них принципов государствами - членами МОТ на добровольной основе.
В отношении Декларации 1977 г. предусматривается процедура доклада о соблюдении ее принципов, а также механизм разрешения споров о ее применении.
В Декларации 1998 г. указывается на меры, цель которых состоит в том, чтобы поощрить усилия государств - членов МОТ по содействию соблюдению основополагающих принципов и прав, провозглашенных в Уставе МОТ, Филадельфийской декларации и подтвержденных в Декларации 1998 г. Эти меры заключаются в представлении государствами ежегодных докладов относительно нератифицированных основополагающих конвенций МОТ, а также глобального доклада, цель которого, как указывается в разделе III Приложения к Декларации, состоит в том, что "... чтобы дать в динамике общую картину по каждой из категорий основополагающих принципов и права за предшествующий четырехлетний период и создать основу для оценки эффективности предоставленной Организацией помощи, а также для определения приоритетов на последующий период в форме планов мероприятий по техническому сотрудничеству, имеющих целью, в частности, привлечение внутренних и внешних ресурсов, необходимых для их выполнения". Доклад предоставляется ежегодно по одному из четырех фундаментальных принципов в сфере труда, закрепленных в ст. 2 Декларации 1998 г., а именно: 1) свободе объединения и действенном признании права на ведение коллективных переговоров; 2) упразднении всех форм принудительного или обязательного труда; 3) действенном запрещении детского труда; 4) недопущении дискриминации в области труда и занятий.
Наиболее распространенная критика контрольных органов МОТ связана с тем, что эффективность их деятельности зависит от доброй воли государства - члена, которая у самых злостных нарушителей международных трудовых стандартов отсутствует. Тем не менее терпеливая и настойчивая дипломатическая работа в отношении даже самых тяжелых и длительных случаев нарушений международных трудовых стандартов приносит свои плоды. Наиболее яркой иллюстрацией этого можно называть случай Мьянмы. В течение долгих лет в этой стране в широких масштабах использовался принудительный труд. После захвата в 1988 г. власти военной хунтой ситуация с принудительным трудом значительно ухудшилась. Комитет экспертов безрезультатно подвергал критике Мьянму за нарушение Конвенции МОТ N 29 о принудительном или обязательном труде в течение многих лет; жалобы на Мьянму рассматривались и Комитетом Конференции. В июне 2000 г., на 88-й сессии Международной конференции труда*(116), а затем и в 2006 г., на 96-й сессии, международное внимание привлекалось к этой проблеме. На Конференции 2000 г. была принята резолюция, призывающая государства - члены МОТ пересмотреть свои отношения с Мьянмой для того, чтобы та прекратила нарушения в области принудительного труда. Правительство Мьянмы отреагировало принятием двух постановлений, признающих принудительный труд незаконным и устанавливающих за него уголовную ответственность. Административный Совет решил, что эти меры недостаточно конкретны и детальны. После долгих переговоров Правительство Мьянмы подписало документ, предусматривающий сотрудничество со специальной международной группой высокого уровня, которая осуществляет контроль за использованием принудительного труда в Мьянме. В 2003 г. было достигнуто соглашение о совместном плане по искоренению принудительного труда, предусматривающее деятельность специального посредника - гражданина Швейцарии, уполномоченного рассматривать соответствующие жалобы в отношении Мьянмы. В целом ситуация с принудительным трудом в Мьянме после долгих усилий со стороны международного сообщества улучшилась, хотя она и до сих пор очень далека от идеальной. Прогресс в случае Мьянмы был достигнут не в результате прямых санкций со стороны МОТ, а под воздействием экономических санкций, которые стали накладывать члены МОТ на Мьянму после привлечения международного внимания к этому вопросу Конференцией*(117).
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 352; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!