Комментарий к статье 26.1. Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации 1 страница

⇐ ПредыдущаяСтр 21 из 52Следующая ⇒

1. Согласно нормам п.1 комментируемой статьи осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ, определяются:

- конституцией (уставом) субъекта РФ;

- законами субъекта РФ;

- иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, принимаемыми в соответствие с конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшими по юридической силе среди нормативных правовых актов субъектов РФ являются конституции республик, уставы остальных разновидностей регионов Российской Федерации. Именно высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации определяют полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ. Остальные нормативные правовые акты субъектов дополняют конституции и уставы по данному вопросу.

В одних регионах высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъекта РФ содержат общие положения, определяющие полномочия органов государственной власти своего региона, например, Устав Новгородской области от 3 сентября 1994 года N 2-ОЗ.

В других регионах вопросу полномочий отведен отдельный раздел. Так, в соответствии со ст.15 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года N 22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области" в ведении данного субъекта РФ находятся следующие полномочия:

- принятие и изменение Устава, законов области и иных нормативных правовых актов области, контроль за их соблюдением;

- установление административно-территориального устройства области и порядка его изменения;

- установление системы исполнительных органов власти области;

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- установление порядка управления и распоряжения государственной собственностью области;

- государственное прогнозирование и программное планирование социально-экономического развития области;

- утверждение областного бюджета и отчета о его исполнении;

- утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении;

- установление налогов и сборов, отнесенное федеральным законом к ведению субъектов РФ, а также порядка их взимания;

- регулирование вопросов государственной гражданской службы, отнесенных федеральным законом к ведению области;

- установление и присвоение почетных званий области, установление и присуждение премий за особые заслуги перед областью;

- иные вопросы, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и области.

2. Положения п.2 комментируемой статьи закрепляют условия определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации. Такие полномочия определяются:

- Конституцией РФ;

- федеральными законами;

- договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

- законами субъектов РФ.

Следует сказать, что указанный перечень расширительному толкованию не подлежит, т.е. полномочия могут быть определены только этими актами, иная форма актов не подразумевается. В этой связи интересно отметить, что нормами ч.2 ст.76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются:

- федеральные законы;

- принимаемые в соответствии с федеральными законами законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Как можно заметить, в ст.76 Конституции РФ перечень актов, определяющих полномочия по предметам совместного ведения, в отличие от норм ч.2 ст.26.1 комментируемого Закона, не имеет столь ограничительного характера, на что указывает фраза "иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

В п.3 рассматриваемой статьи закреплен перечень актов, которыми определяются полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации. К ним относятся:

- федеральные законы;

- издаваемые в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ;

- соглашения.

В соответствии с ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу ст.72 и ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Важно также отметить, что сами федеральные законы согласно ч.3 ст.76 Конституции РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ч.3 ст.11, ч.1 ст.72 (п."в", "г", "д" и "к"), ч.2 и 5 ст.76 и ст.94 Конституции РФ следует, что именно Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Применительно к положениям п.2 комментируемой статьи, - в отношении определения полномочий, осуществляемых по предметам совместного ведения на основании федеральных законов и договоров о разграничении полномочий, - рассмотрим несколько следующих примеров.

Пример 1. Федеральным законом от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" установлено (ст.2), что вопросы владения, пользования и распоряжения участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничение между Российской Федерацией и субъектами РФ собственности на указанные объекты осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", указанным законом, другими федеральными законами, регулирующими вопросы пользования недрами. Интересно отметить, что именно Российской Федерации и субъектам Российской Федерации принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ.

Пример 2. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в различных сферах деятельности осуществляется, в частности, в соответствии с:

- Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (ст.1.3, 1.3.1) - в области законодательства об административных правонарушениях;

- Трудовым кодексом РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ (ст.6) - в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

- Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (ст.6, 7) - в области градостроительной деятельности;

- Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (ст.2 и др.) - в сфере земельных отношений;

- Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (ст.7, 8) - в сфере разграничения бюджетных полномочий;

- Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ (ст.24, 25) - в области водных отношений;

- Семейным кодексом РФ от 29 декабря 1995 года N 223-ФЗ (ст.3) - в области отношений, регулируемых семейным законодательством;

- Федеральным законом от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст.10) - в сфере охраны и использования лесных ресурсов;

- Федеральным законом от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ст.12) - в области формирования и реализации государственной научно-технической политики;

- Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст.5, 6) - в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

- Законом РФ от 14 мая 1993 года N 4979-I "О ветеринарии" (ст.3) - в области ветеринарии;

- Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (ст.1.1, ст.3, 4) - в сфере недропользования и др.

Пример 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществляется, в том числе, на основании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (Москва, 26 июня 2007 года). Согласно ч.2 указанного Договора Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горно-геологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан.

В пределах своих полномочий, как это предусмотрено положениями ч.3 этого же Договора, Республика Татарстан осуществляет международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, участвует в деятельности специально созданных для этих целей органов международных организаций, а также заключает соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и осуществляет такие связи с органами государственной власти иностранных государств по согласованию с Министерством иностранных дел РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует отметить, что срок действия названного Договора составляет 10 лет со дня вступления его в силу.

Интересно отметить, что в период с 1994 года по 1998 год договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ были заключены практически во всех субъектах РФ. Однако принятый 24 июня 1999 года Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) установил приоритет федеральных законов как перед Федеративным договором, так и перед договорами о разграничении полномочий между Россией и ее субъектами. Указанным законом было предусмотрено, что все договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу этого закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня его вступления в силу. Помимо этого ФЗ от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ усложнил процедуру заключения договора, - было установлено, что все договоры о разграничении полномочий до их подписания Президентом РФ направляются для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации.

В середине 2001 года несколько регионов России выступили с инициативой о расторжении заключенных ранее договоров о разграничении полномочий. К концу 2002 года большинство таких договоров были расторгнуто. Официальной мотивацией расторжения явилась формулировка о том, что цели договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, достигнуты.

Позднее, Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было закреплено, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день вступления в силу указанного закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу названного закона. Договоры, не утвержденные в порядке, установленном этим законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока.

В настоящее время заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. При этом в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий (см. комментарий к ст.26.7 настоящего Закона).

3. Практическую реализацию положений, закрепленных в п.3 комментируемой статьи, можно проследить на следующем примере.

Так, в соответствии со ст.6.1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением указанной в п.5.1 ст.6 Градостроительного кодекса РФ государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Кроме того, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

4. Содержание указанных в п.3 комментируемой статьи нормативных правовых актов раскрывается положениями п.4 этой же статьи. Так, указанные нормативные правовые акты должны содержать:

- права органов государственной власти субъекта РФ;

- обязанности органов государственной власти субъекта РФ;

- ответственность органов государственной власти субъекта РФ;

- порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Особо следует отметить, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не должны дублировать полномочия федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а должны устанавливать четкие, однозначные границы полномочий и соответствовать следующим требованиям, установленным комментируемым Законом. В частности, основываться на принципах деятельности органов государственной власти субъекта РФ (см. также комментарий к ст.1 Закона).

5. В п.5 комментируемой статьи рассматривается ситуация, когда орган государственной власти субъекта РФ не может самостоятельно осуществлять возложенные на него обязанности. Основные причины такого положения - отсутствие детальной регламентации того или иного вопроса и отсутствие денежных средств. Чтобы справиться с такой проблемой комментируемый Закон наделяет органы государственной власти субъекта РФ правом обращения в Правительство РФ с предложением об установлении Правительством РФ особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ.

Особенностями такого порядка являются:

- особый порядок реализации предусмотрен не для любых полномочий, а только переданных субъекту РФ и в соответствии с п.7 ст.26.3 комментируемого Закона;

- особый порядок устанавливается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

6. Изъятием из комментируемого Закона являются правоотношения, связанные с инновационным центром "Сколково". Пункт 6 комментируемой статьи связан с принятием Федерального закона от 28 сентября 2010 года N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (далее - ФЗ "Об инновационном центре "Сколково") и содержит отсылочную норму к положениям этого специального закона, имеющего направленность на реализацию инновационной политики Российской Федерации.

В отношении территории инновационного центра "Сколково" действует особый порядок, ограничивающий права органов государственной власти субъектов РФ. Инновационный центр "Сколково" представляет собой особую зону со специальным правовым режимом. Данный специальный правовой режим характеризуется тем, что на территории Центра не осуществляются полномочия органов государственной власти субъектов РФ осуществляемые управляющей компанией, чьи полномочия предусмотрены ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", а также следующие полномочия:

- резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;

- организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

- установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 171; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 16 17 18 19 202122 23 24 25 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!