Комментарий к статье 20. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
1. Комментируемой статьей определяются основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с п.1 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.
Применительно к исполнительной власти понятие "постоянно действующий" означает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Это существенно отличает его от органа законодательной власти, который может строить свою работу на сессионной основе 
.
________________
Романовский Г.Б. Указ.соч.
Постоянный характер деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность исполнения полномочий субъекта РФ.
Вместе с тем, понятие "постоянно действующий" не означает, что состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не меняется. Смена состава высшего исполнительного органа субъекта обусловлена требованием о прекращении полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также возможностью досрочного прекращения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
|
|
|
2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется основное назначение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.
Ключевым словом в данной норме является слово "исполнение". То есть, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ применяет нормы законодательства РФ и субъекта РФ в целях организации жизнедеятельности региона.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи полномочия по установлению наименования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, определению его структуры, порядка его формирования отнесены к исключительной компетенции субъекта РФ.
При этом, наименование данного высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.
|
|
|
При этом, следует учитывать, что в соответствии с п."в" п.7 ст.18 комментируемого Закона полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятию решения об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесены к полномочиям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Региональная практика показывает, что применительно к органам исполнительной власти отсутствует разнообразие наименований. В большинстве субъектов РФ таким органом выступает Правительство, в ряде краев, областей - администрация. 
Исключение составляют, например, Кабинет Министров Чувашской Республики (ст.87 Конституции Чувашской Республики), Республики Адыгея (ст.84 Конституции Республики Адыгея); Кабинет Министров Республики Татарстан - Правительство Республики Татарстан (ст.88 Конституции Республики Татарстан).
________________
Там же.
4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
|
|
|
В соответствии с ч.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены ч.2 и 3 ст.48 ГК РФ.
В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.
Согласно первому подходу высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако вовсе не влечет признание их юридическими лицами.
|
|
|
Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, создается, прежде всего, в целях осуществления исполнения государственных полномочий субъекта РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.
В частности, по мнению А.Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, является элементом механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства 
.
________________
Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.
Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.
По мнению ученых в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований 
.
________________
Чиркин В.Е. Указ.соч.
Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.
Как уже отмечалось применительно к законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта РФ выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:
1) принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах;
2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. То есть, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;
3) различное отношение к собственности и имуществу юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;
4) у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера - хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти;
5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустановительными правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;
6) права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции;
7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;
8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;
9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права;
10) неодинаковы характер и формы ответственности 
.
________________
Там же.
Представляется, что наделение высшего исполнительного органа статусом юридического лица не представляется возможным по следующим основаниям. По своей сути высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является органом, принимающим управленческие решения, осуществляющим властно-распорядительные функции. Данный орган, как правило, состоит из должностных лиц, возглавляющих иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Никакой хозяйственной деятельности высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не осуществляет. В связи с изложенным, статус юридического лица может быть придан органу, обслуживающему деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также иным органам исполнительной власти субъекта РФ.
Кроме того, в соответствии с комментируемой нормой обязательным является наличие у высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом, законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.
В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 года N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.
То есть, органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, исходя из того, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати и изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем, следует учитывать судебную практику, согласно которой органы исполнительной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного Герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-20).
5. В целях обеспечения финансовой независимости высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, п.5 комментируемой статьи закрепляется осуществление финансирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ исключительно за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
В частности, п.1 ч.3 ст.21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета как функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Данная норма является гарантией стабильного и бесперебойного финансирования деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 159; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!