Определение состава общих положений финансового законодательства de lega ferenda
Основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы, относящиеся к общим положениям (Общей части) финансового законодательства, в настоящее время отсутствует. Отметим, что подобный нормативный документ отсутствовал и в правовой системе советского периода*(568), и в правовой системе, действующий до 1917 г.*(569) В финансово-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия нормативного правового акта в форме закона, регулирующего отношения, связанные с финансами, финансовой системой, финансовой политикой. Высказано суждение о том, что подобный акт закрепил бы общие принципы регулирования видов финансовых отношений, единый финансовый рынок, финансовые функции государственных органов, определил бы понятия публичного финансового обязательства, публичных финансовых фондов и другие финансово-правовые категории*(570).
Определенную позицию по этому вопросу занимают и властные структуры. В частности, Государственной Думой*(571) было признано необходимым, в частности, внесение в нижнюю палату не позднее июня 2009 г. пакета проектов федеральных законов о развитии финансовой системы, о совершенствовании налогообложения в целях стимулирования развития финансового рынка и создания международного финансового центра. Одним из семи основных приоритетов, которыми руководствовалось Правительство РФ в период кризиса, является положение о том, что экономика должна опираться на мощную национальную финансовую систему*(572). Однако планируемые финансовые законопроекты фактически не разрабатывались и в Государственную Думу не вносились.
|
|
|
Представляется целесообразным присоединиться к позиции авторов, считающих необходимым принятие федерального закона, регулирующего общие финансово-правовые вопросы. Важно определить концепцию этого законопроекта, его архитектонику, целеполагание, механизмы взаимодействия и согласованности с нормами других финансовых нормативных правовых актов и правовых актов всех отраслей действующего законодательства. Думается, что этот документ должен именоваться как Федеральный закон "Основы финансового законодательства Российской Федерации". Для его разработки распоряжением Президента РФ или Правительства РФ требуется создать рабочую группу, предоставив ей соответствующее обеспечение (материальное, имущественное, организационно-распорядительное и др.), а подготовленный законопроект до прохождения официальной процедуры обсудить на конференциях, совещаниях с участием представителей науки финансового права, юридической общественности, бизнес-сообщества, гражданскими институтами. Эффект, связанный с разработкой и применением упомянутого закона, будет иметь мультипликативный характер.
|
|
|
Предписания предлагаемого закона должны иметь "сквозной" характер и распространяться на отношения, регулируемые соответствующей подотраслью финансового права.
Полагаем, что нормы Федерального закона "Основы финансового законодательства Российской Федерации" с позиции структуры финансового права должны:
- обеспечивать заинтересованность лиц (граждан, организаций) в производительной работе (труде), целью которой является заработанный доход, обеспечивающий достойную жизнь гражданина и эффективную деятельность коммерческих организаций;
- не допускать проникновения в финансовую систему денежных средств, имеющих явно сомнительное либо нелегитимное (преступное) происхождение;
- содержать запрет на допуск к работе с государственными и муниципальными финансами лиц с низкой деловой этикой, включая лиц, вышедших из "криминалитета" или связанных с ним;
- обеспечивать постоянное наличие (присутствие) прямых и обратных связей между финансовыми властями и иными субъектами финансовых правоотношений*(573);
|
|
|
- определять структуру финансового законодательства;
- определять принципы финансового права;
- определять основания, условия и порядок толкования норм финансового права;
- определять основания, случаи и порядок применения дерогаторской функции нормы финансового права в отношении действующих предписаний финансового и других отраслей законодательства по вопросам, связанным с государственными финансами (приостановление действия норм);
- предусматривать жесткие меры по взаимодействию с нормами административного и уголовного права в отношении случаев хищения либо иного незаконного отчуждения государственных финансов и частных финансов;
- устанавливать порядок введения особого финансово-правового регулирования в случаях возникновения кризиса (глобального или регионального, финансово-экономического либо иного) или возможного дефолта, могущих существенным образом повлиять на национальную и экономическую безопасность страны;
- определять круг лиц - государственных органов и должностных лиц (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр финансов, Председатель Банка России), обладающих властными полномочиями и правом принятия соответствующих решений по вопросам, связанными с финансами, государственными финансами (финансовые власти государства);
|
|
|
- предусматривать основания возникновения и прекращения субъективных прав и обязанностей граждан и организаций как участников финансовых правоотношений;
- ввести единый для всех подотраслей финансового права институт сроков (сроков давности) и представительства в финансовых правоотношениях;
- установить структуру финансовой системы страны, включая: а) эмиссионно-валютную систему; б) бюджетную систему; в) налоговую систему; г) банковскую систему; д) систему обязательного и добровольного страхования; е) систему фондового рынка (ценных бумаг и других фондовых инструментов); ж) систему финансов организаций и учреждений (юридических лиц); з) систему частных финансов (включая финансы граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства);
- предусматривать основные направления и виды финансовой деятельности государства, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- исходить из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание финансовой деятельности государства, субъектов РФ, органов местного самоуправления;
- обеспечивать на основе закона свободу экономической деятельности, поскольку иное не приведет к реальному росту темпов ВВП (валового внутреннего продукта) и созданию эффективной инновационной экономики;
- предусматривать конструкцию финансового обязательства, а также основания применения финансово-правовых договоров и соглашений, основные условия которых должны быть определены в императивно-предписываемом порядке, а также способы обеспечения исполнения финансовых обязательств;
- определять комплекс вопросов по осуществлению финансового контроля (государственного, муниципального, ведомственного), включая аудит;
- предусматривать совокупность мер, связанных с основаниями и возникновением ответственности виновных лиц за совершение правонарушений в сфере финансов.
Приведенный перечень de lega ferenda (желаемого законодательства) не носит исчерпывающего характера и не является "истиной в последней инстанции". Представляется, что становление гражданина в качестве активного участника финансовых правоотношений существенным образом усилит позиции государства в сфере финансов. При этом общий интерес не может быть отождествлен с интересами конкретных должностных лиц, государственных органов, которые при осуществлении финансовой деятельности государства выступают в качестве "проводников" общего интереса.
Есть уверенность, что принятие основополагающего финансового закона внесет достаточную определенность в правовое регулирование финансовых отношений, разрешит ряд вопросов, связанных с достижением единства финансового права и законодательства, повысит эффективность финансово-правового применения, обеспеченного и принуждением*(574).
Основной целью государственного принуждения в финансовом праве, как считает Н.А. Саттарова, является упрочение режима законности и правопорядка в сфере образования, распределения, использования денежных средств государства и муниципальных образований*(575). Согласимся с тем, что само по себе принуждение или возможность его применения в финансовых правоотношениях выполняет важную охранительно-обеспечительную функцию. Вместе с тем тотальное или тем более безосновательное использование лишь принудительных инструментов снижает эффект правового регулирования, поскольку у адресатов подобного воздействия наступает "синдром привыкания", выступающий вовне в различных формах (противодействие, отказ от совершения действий, индифферентность и др.).
Полагаем, что эффект поливариантного свойства будут иметь те факты государственного принуждения в финансовых правоотношениях, которые наряду с установлением случаев хищений, разбазаривания государственных финансов, привлечением виновных лиц к уголовной ответственности показывают, что похищенные государственные финансы возвращены казне и использованы на предусмотренные цели, а результаты их использования носят очевидный характер.
Понимая значение и объективную необходимость инструментов принуждения в финансовом праве, считаем важным, чтобы законодатель, формируя финансово-правовой массив, максимизировал создание условий, способствующих признанию субъектами финансового права финансово-правовой нормы.
По нашему мнению, целесообразно утверждение процессуальных финансово-правовых документов постепенно (в течение 3-4 лет) изымать из правомочий министерств, ведомств, служб (Минфина России, ФНС России, ФТС России, Федерального казначейства и др.) и передавать в ведение Правительства РФ*(576). В последующем (через 3-4 года после передачи Правительству РФ) финансовые процессуальные документы (их формы) должны быть урегулированы федеральным финансовым (в установленных случаях - региональным) законом.
При совершенствовании структуры и содержания финансового законодательства должен учитываться интеграционный элемент. Согласованность отраслевых норм и норм различных отраслей российского права является важным фактором, обеспечивающим эффективную работу правовой системы и ее отраслевых механизмов. Справедливости ради отметим, что законодатель, формируя финансово-правовую материю, ориентируется на обеспечение согласованности финансово-правовых норм. Подтверждает это, в частности, содержание статей НК РФ (ст. 1, 3, 4, 5, 7), БК РФ (ст. 2, 3, 4), Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" (ст. 4). Предписания названных статей финансовых законов несут элемент согласованности, определяют структуру соответствующей подотрасли, предусматривают особенность публичного права, когда все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов финансового законодательства толкуются в пользу лиц, не обладающих властью, делегированной государством, т.е. в пользу налогоплательщиков, резидентов и др.
Наряду с внутриотраслевым присутствует и межотраслевое взаимодействие, если упомянутые финансово-правовые предписания рассматривать в связи с соответствующими положениями гражданского законодательства.
Позитивные начала, направленные на обеспечение единства российского права, находим и в финансовом законодательстве. Так, согласно ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федерации, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ.
Создание юридического лица по правилам ГК РФ и иных федеральных законов влечет возникновение финансовых правоотношений, связанных, в частности, с обязательной постановкой на налоговый учет, присвоением индивидуального номера налогоплательщика (ИНН) и кода причины постановки (КПП), а также обязательной постановкой на учет в государственных внебюджетных фондах (ПФР, Фонде обязательного медицинского страхования, Фонде социального страхования). Факт постановки на налоговый учет предоставляет вновь созданному юридическому лицу (коммерческой организации) возможность открыть банковский счет и приступить к осуществлению предпринимательской деятельности, направленной на систематическое извлечение прибыли.
Получение коммерческой организацией дохода (гражданско-правовое регулирование) влечет возникновение обязанности по уплате налогов (НДС, налога на прибыль и др.), оформлению платежных документов в специальном порядке и перечислению этих налогов в бюджетную систему. Если доход получен по внешнеэкономической сделке, то наряду с указанными действиями организация должна оформить и представить в уполномоченный банк документы по совершаемым и совершенным валютным операциям (паспорт сделки и др.).
Отсюда следует, что финансово-правовое регулирование осуществляется не само по себе и его эффективность напрямую зависит от внутренних факторов, обусловленных структурой финансового права, а также внешних факторов, связанных с взаимодействием с другими отраслевыми механизмами, обеспечивающими надлежащий финансово-правовой результат. Обычно возникновению финансового правоотношения предшествуют гражданско-правовые, трудовые правоотношения (получение дохода, наследства, заработной платы и т.п.). Нередко финансово-правовые предписания служат возникновению гражданских и иных правоотношений. Так, по общему правилу мировой судья, суд общей юрисдикции, арбитражный суд не станет возбуждать процессуальное производство и не приступит к рассмотрению дела (имущественного спора), пока истец не оплатит государственную пошлину в установленном законом размере и порядке, предоставив суду соответствующий оригинал платежного документа.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 205; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!