Понятие финансового законодательства и архитектоника системы финансового законодательства в современный период
Известно, что действующее законодательство является внешней формой права, материализуемой в специальных документах, именуемых правовыми актами*(502), которые являются и источниками права. Исторически сложилось так, что Россия входила (и входит) в римско-германскую правовую семью*(503). Советский период (1917-1991 гг.) жизнедеятельности страны показал, что само по себе наличие законов СССР, законов РСФСР, законов других союзных республик не препятствовало смещению реального регулирования финансовых отношений в пользу правовых актов (нормативных и индивидуальных) исполнительных органов власти (Совета Министров СССР, Госплана СССР, Госбанка СССР, Госснаба СССР, Госстроя СССР, Госкомцен СССР и др.). Отметим, что в советский период нередко на практике возникали ситуации, когда индивидуальные правовые акты (Совета Министров СССР, Госплана СССР, даже министерств, например Минтяжмаша СССР) имели приоритет перед нормативными правовыми предписаниями при разрешении конкретных или определенной группы отношений. Вместе с тем специфичный советский период правотворчества и правоприменения не смог изменить объективную принадлежность российской правовой системы к упомянутой правовой семье. Восстановление принадлежности началось после августа 1991 г.
Полагаем, что рассмотрению понятия и особенностей финансового законодательства должно предшествовать уяснение того, что является действующим законодательством. Применяемые в Конституции РФ, федеральных законах и других правовых актах термины "законодательство", "законодательство Российской Федерации", "действующее законодательство" по сути равнозначны. Необходимо уточнить, что следует понимать под термином "законодательство".
|
|
|
В "Советском энциклопедическом словаре" находим, что законодательство - это, во-первых, деятельность уполномоченных органов государства по изданию правовых актов; во-вторых, совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве; в-третьих, совокупность правовых норм, регулирующих отдельную сферу общественных отношений*(504). "Большой юридический словарь" указывает, что законодательство - это, во-первых, один из основных методов осуществления государством своих функций, заключающийся в издании органами государственной власти законов; во-вторых, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из видов общественных отношений. Одновременно в нем отмечено, что в России понятием "законодательство" обычно охватываются (на федеральном уровне): Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; постановления палат Федерального Собрания; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ*(505).
|
|
|
В доктрине приводятся различные определения термина "законодательство". Например: "Законодательство - это система действующих в стране и согласованных между собой нормативных правовых актов"*(506). В юридической литературе наряду с категорией "финансовое законодательство" используется понятие "источники финансового права Российской Федерации", что само по себе вполне допустимо и не исключает их "мирного сосуществования"*(507). В узком значении "законодательство" (на федеральном уровне) понимается как совокупность законов. Однако правоприменительная практика показывает, что рассмотрение и разрешение конкретного дела (спора, ситуации) зачастую не обходится без использования иных нормативных (подзаконных) и индивидуальных правовых актов, вступивших в силу судебных актов, постановлений Пленумов Верховного Суда РФ, постановлений и определений Конституционного Суда РФ.
Термин "законодательство" применяется по меньшей мере в трех значениях. Под ним понимается: во-первых, действующая система всех нормативных правовых актов; во-вторых, отрасль права: конституционное, административное, гражданское, уголовное, финансовое и др.; в-третьих, в ряде случаев - подотрасль или крупный институт (бюджетное, валютное, налоговое законодательство, корпоративное законодательство и др.).
|
|
|
Вместе с тем в финансово-правовой реальности имеется прямое указание законодателя о том, что "законодательством" является известная совокупность федеральных законов (ст. 4 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле"), которые он называет актами валютного законодательства. Иные нормативные правовые акты, регулирующие валютные отношения, именуются актами органов валютного регулирования и актами органов валютного контроля.
В литературе высказано мнение о том, что "с точки зрения правотворческой и правоприменительной практики наиболее обоснованным является использование термина "законодательство" в широком значении, т.е. как совокупности всех нормативных правовых актов"*(508).
Правовая реальность свидетельствует о том, что на современном этапе предписания федеральных законов не в состоянии обеспечить полное, всеобъемлющее и надлежащее регулирование всей гаммы экономических отношений. Поэтому финансовые законы (в частности, НК РФ, БК РФ, Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" и др.) содержат нормы, предусматривающие допустимость регулирования финансовых отношений другими актами при условии их соответствия "основному" закону, - указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (Минфина России, Минэкономразвития России и др.) в случаях и пределах, прямо предусмотренных предписаниями закона, актами Президента РФ и Правительства РФ, включая правовые акты Центрального банка РФ. Необходимо также учитывать объемы правового регулирования финансовых отношений, осуществляемые органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции.
|
|
|
Известно, что в период с 1993 по 2000 г. в стране действовал общеправовой классификатор отраслей законодательства*(509). Законодательство о финансах и кредите находилось в этом классификаторе под кодом 090.000.000. В ныне действующем классификаторе правовых актов оно находится под кодом 080.000.000 "Финансы" и охватывает традиционный круг (перечень) финансово-правовых актов, касающихся финансовой системы, денежного обращения, бюджетов бюджетной системы, налогов и сборов, банковской системы, эмиссии и обращения ценных бумаг, валютного регулирования и валютного контроля, бухгалтерского учета и финансовой отчетности, а также аудиторской деятельности.
Достаточно обратиться к анализу регулирования отношений любым институтом (субинститутом) современного финансового права, чтобы прийти к выводу о недостаточности предписаний того или иного финансового закона для получения искомого правового результата. Зачастую закон содержит одно из следующих указаний: "...может быть предоставлено по решению Правительства Российской Федерации...", "...в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации...", "порядок взимания... устанавливается Правительством Российской Федерации", "...по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации по согласованию...", "...отнесение дохода к тому или иному источнику осуществляется Министерством финансов Российской Федерации", "...перечень... определяется Министерством иностранных дел Российской Федерации совместно с Министерством финансов...", "по форме, утверждаемой Федеральной налоговой службой...", "...управление средствами... осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации...", "...отдельные полномочия по управлению средствами... могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации в соответствии с договором, заключенным Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации", "...в соответствии с решениями министра финансов Российской Федерации...".
Приведенный перечень формул делегирования законами правомочий органам исполнительной власти не является исчерпывающим.
Необходимо отметить, что наряду с финансово-правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ принимаются финансовые правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, и др.). Иначе говоря, федеральный уровень регулирования*(510) финансовых отношений предполагает наличие объемного массива правовых актов, включая Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты министерств и ведомств (служб, агентств), а также Банка России.
Существенное влияние на применение финансово-правового массива оказывают постановления Пленумов Верховного Суда РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ.
Известно, что указанные судебные акты не являются источниками права вообще и финансового права в частности. Вместе с тем они реально воздействуют на финансовые правоотношения, вносят определенность в последующее правоприменение того или иного акта или правовых актов. Отсюда следует, что высшие судебные инстанции, не будучи законодателями, вместе с тем оказывают значительное влияние на содержательное состояние регулирования финансовых отношений*(511). Современной финансово-правовой реальности известна ситуация, когда Конституционный Суд РФ рассматривал конкретное дело и принимал судебный акт*(512), в котором указывалось не только на необходимость урегулирования определенного участка отношений, но и на построение нового элемента структуры финансового права. Это послужило прямым основанием для внесения в БК РФ нового института - гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"*(513). Указанная ситуация была предметом рассмотрения в науке финансового права*(514).
Источниками финансового права, как отмечает О.Н. Горбунова, являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство*(515). Развернутый анализ понимания в науке финансового права категории "финансовое законодательство" позволил Э.Д. Соколовой сделать вывод о том, что отсутствие единообразного восприятия категории "законодательство" в юриспруденции и в законотворчестве тормозит процесс создания в России правового государства*(516). Некоторыми авторами предложено своеобразное понимание финансового законодательства*(517). Ряд исследователей считают, что "появление таких форм, как международный договор, судебный прецедент, нормативно-правовой договор, означает, что система источников финансового права не тождественна системе финансового законодательства"*(518). Представляется, что последние два из изложенных выводов являются весьма дискуссионными.
Современная правовая реальность показывает справедливость позиции тех исследователей, которые воспринимают категорию "законодательство" как совокупность действующих взаимосвязанных нормативных правовых актов. Вместе с тем считаем нужным уточнить, что с точки зрения желаемого законодательства (de lega ferenda) под категорией "законодательство" целесообразно иметь в виду совокупность взаимосвязанных действующих федеральных законов. Не исключено, что со временем произойдут не только количественное увеличение законов, но и структурные изменения в регулятивном воздействии нормативных правовых предписаний. Значительный удельный вес регулятивных функций будут иметь предписания финансовых законов, а не предписания подзаконных актов. Однако в настоящий момент под финансовым законодательством следует понимать совокупность действующих в системной взаимосвязи финансовых нормативных правовых актов, принятых уполномоченными субъектами в установленном порядке.
Состояние современного финансового законодательства*(519) характеризуется следующими признаками:
1) отсутствием единообразно понимаемой и существующей системы финансового законодательства;
2) отсутствием легитимно установленных общих положений;
3) значительным количеством действующих нормативных правовых актов, а также громоздкостью их наименований;
4) несоразмерным удельным весом нормативных финансово-правовых актов исполнительных органов власти различных уровней и компетенции;
5) масштабностью регулирования, когда предписания правовых актов в значительной степени стремятся к опосредованию финансовых отношений в масштабе географической карты, приближающейся к реальным размерам;
6) сложностью в применении ряда финансовых нормативных правовых актов из-за отсутствия "механизмов" регулирования.
В частности, известны случаи, когда в заключительных положениях федерального закона предусматривались предписания, адресованные Президенту и (или) Правительству РФ, о необходимости приведения своих нормативных правовых актов в соответствие с положениями закона либо о принятии соответствующих актов в установленный срок.
Невозможность правоприменения возникает, когда в отведенный законом срок ни Президент РФ, ни Правительство РФ не приводят свои нормативные правовые акты в соответствие с ним либо не принимают предписанные им правовые акты. Как в подобной ситуации поступать правоприменителю, если известно, что в финансовых правоотношениях недопустимо "усмотрение сторон" и невозможно принятие судебного решения без соответствующей правовой основы? Речь идет не о коллизии между нормами различного уровня и не о конкуренции правовых актов; речь идет об отсутствии обеспечительного "механизма правового регулирования" конкретной группы отношений в виде совокупности подзаконных и иных нормативных правовых актов. Хотя и коллизия, и конкуренция сами по себе также создают немало проблем в практической юриспруденции. Стало быть, законодатель, "наделяя" финансовый закон рамочным, бланкетным характером, обрекает его на невозможность применения ввиду риска непринятия комплекса иных правовых актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правовых актов министерств, служб, других ведомств). Само по себе отсутствие таких правовых актов в течение длительного времени ведет к резкому снижению эффективности финансового права, поскольку некоторые его институты (субинституты) по существу остаются "неработающими"*(520);
7) значительными временными "периодами" между моментом начала применения соответствующей финансово-правовой нормы и моментом ее фактического исполнения. Дискреционность особенно ярко наблюдается в бюджетных правоотношениях. Так, в 2010 г. должны были быть предоставлены муниципальному образованию "город Екатеринбург" бюджетные ассигнования из федерального бюджета в размере более 1,3 млрд. руб. для ремонта дорог и улиц. По состоянию на 30 сентября 2010 г. выделенные средства фактически не поступили. Реальное целевое освоение средств, поступающих в конце календарного года в условиях уральской осени (дожди, ночные заморозки и т.п.), либо невозможно, либо весьма затруднительно. Очевидно, что своевременное поступление бюджетных средств бюджетополучателю в начале финансового года означает надлежащее исполнение конкретного финансового обязательства.
Однако следует учитывать невозможность предоставления всем бюджетополучателям и всех средств в начале финансового года, поскольку поступление доходов в бюджет происходит не единовременно, а постепенно в течение года.
Представляется, что при построении современной системы финансового законодательства целесообразно учитывать подходы, способы и разработки, ранее осуществленные наукой финансового права и апробированные практикой. В 1980 г. вышел сборник по финансовому законодательству, включающий более 360 действующих нормативных актов, регулирующих финансовые отношения*(521). Его составители (Т. Конюхова, С. Потапова, Г. Хачатуров) в предисловии указали, что "при определении разделов и их расположении они исходили из существующей в юридической науке системы финансового права"*(522). Сборник включал восемь разделов, состоящих из глав. Некоторые главы подразделяются на параграфы, содержащие в систематизированном виде нормативные акты, регулировавшие финансовые отношения советского периода. Содержание сборника составляли:
Раздел I. Правовые основы финансовой деятельности Советского государства (шесть глав, включая правовые основы финансового контроля);
Раздел II. Бюджетное право (три главы);
Раздел III. Правовое регулирование доходов государственного бюджета (13 глав и 10 параграфов);
Раздел IV. Правовые основы государственного имущественного и личного страхования (три главы);
Раздел V. Правовое регулирование государственных расходов (семь глав и 14 параграфов);
Раздел VI. Правовые основы кредитования и расчетов (две главы);
Раздел VII. Правовое регулирование денежного обращения, сберегательного дела и государственного кредита (две главы);
Раздел VIII. Основы валютного законодательства.
Полагаем, что этот сборник имел важное значение с точки зрения и правоприменительной практики, и изучения финансово-правовой действительности и в определенной мере отражал результаты исследований, проведенных наукой финансового права. Одновременно содержание и структура указанного сборника способствовали формированию у правоприменителей понимания действующей системы финансового законодательства.
Н.И. Химичева справедливо отмечала, что "эффективность процесса адекватного правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с функционированием финансовой системы, зависит не только от содержания конкретных правовых норм, но и от состояния структурирования финансового законодательства"*(523).
Большинство ученых справедливо полагают, что финансовое право включает Общую и Особенную части. Соответственно первая содержит общие положения; вторая - подотрасли*(524). Поскольку финансовое законодательство является внешней формой финансового права, его строительство должно осуществляться с учетом внутреннего строения финансового права (структуры). Вместе с тем у научной общественности отсутствует единый подход к определению архитектоники содержания Общей и Особенной частей финансового права. Полагаем, что широкая палитра позиций по указанной проблеме в определенной мере обусловлена отсутствием основополагающего нормативного правового акта (федерального финансового закона), принятие которого обеспечит формализацию общих положений финансовых отношений и решит задачу единства финансового права и законодательства.
Многие видные ученые (Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, С.В. Запольский, Э.Д. Соколова, Е.В. Покачалова, Н.М. Казанцев, Ю.А. Крохина, А.Д. Селюков, И.В. Рукавишникова и др.) высказывали аргументированные суждения о необходимости принятия подобного закона с различными вариантами его наименования ("О финансах", "О финансовой системе" и др.).
Несомненным достижением в деле формирования финансового законодательства станет разработка и принятие федерального закона "Основы финансового законодательства Российской Федерации". В нем целесообразно предусмотреть следующие основные положения Общей части финансового права:
1. Понятие финансов и государственных финансов.
2. Отношения, регулируемые финансовым законодательством.
3. Принципы (общие и специальные), присущие природе финансовых правоотношений.
4. Структура финансового законодательства (Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты Банка России, акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов РФ, акты органов местного самоуправления).
5. Финансовая политика (понятие, порядок формирования, объявление финансовой политики, способы, формы и сроки реализации).
6. Финансовая система России, в том числе: а) эмиссионно-денежная (валютная) система; б) бюджетная система (в том числе государственные внебюджетные и иные фонды); в) банковская система; г) налоговая система; д) система обязательного страхования (жизни, здоровья, имущества, банковских вкладов, опасных производственных объектов и др.); е) государственный кредит (включая муниципальный); ж) система финансового (фондового) рынка.
7. Лица в финансовом праве: 7.1. Граждане, иностранные граждане, лица без гражданства (физические лица)*(525). 7.2. Юридические лица: коммерческие организации; некоммерческие организации; учреждения; иные организации. 7.3. Органы государственной власти. 7.4. Органы местного самоуправления. 7.5. В составе органов государственной власти выделить относящиеся к "финансовым властям": Президент РФ, Правительство РФ, Минфин России, Минэкономразвития России, Банк России, Федеральное казначейство, ФНС России, ФТС России и др. 7.6. Международные и неправительственные иностранные организации.
8. Действие финансового нормативного правового акта в пространстве, во времени и по кругу лиц. Сроки в финансовом праве.
9. Финансовое обязательство (бюджетное обязательство, налоговое обязательство).
10. Меры и способы защиты национальной экономики и безопасности, субъективных прав и интересов граждан и организаций в период экономического (финансового) кризиса.
11. Государственный финансовый контроль и аудит.
12. Юридическая ответственность за нарушение финансового законодательства.
Особенная часть должна состоять из следующих подразделений:
1. Эмиссионно-денежное законодательство (включая валютное, публично-банковское и публично-фондовое законодательство).
2. Бюджетное законодательство (включая государственный кредит).
3. Налоговое законодательство (включая обязательное страхование, таможенные пошлины и сборы, иные обязательные платежи).
4. Международное финансовое право.
Приведенную в сжатом виде архитектонику Общей и Особенной частей финансового права в целях правотворческой деятельности необходимо конкретизировать и обсудить с юридической общественностью перед внесением на рассмотрение законодателя.
Отметим, что предлагаемая архитектоника Общей части и Особенной части современного финансового права России очевидным образом сопряжена с архитектоникой других отраслей российского права, что само по себе обеспечивает его системность и соответствует пандектной системе.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 402; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!