Понимание финансового права как единой и самостоятельной отрасли права с позиции финансового обязательства, входящего в состав общих финансово-правовых конструкций
В литературе достаточно определенно изложены позиции исследователей, касающиеся статуса и места финансового права в национальной правовой системе*(277). Ряд ученых рассматривают финансовое право в качестве составной части государственного и административного права (Г.Ф. Шершеневич, С.С. Студеникин, В.П. Мозолин и др.). Другие ученые полагают, что финансовое право является самостоятельной отраслью права, отпочковавшейся от административного (полицейского) права (Б.Н. Иванов, М.И. Пискотин, P.O. Халфина, С.Д. Цыпкин, Е.М. Ашмарина и др.). Значительная часть ученых исходят из того, что финансовое право изначально является самостоятельной отраслью права (В.А. Лебедев, И.Т. Тарасов, И.И. Янжул, В.В. Бесчеревных, С.И. Вильнянский, О.Н. Горбунова, К.С. Бельский, Е.А. Ровинский, С.В. Запольский, А.И. Худяков, В.В. Гриценко, Н.И. Химичева, Э.Д. Соколова и др.). Сторонники точки зрения, отличной от указанных позиций, считают, что финансовое право представляет собою комплексную отрасль права (В.К. Райхер, В.К. Андреев и др.).
Изложено весьма дискуссионное мнение о допустимости рассмотрения финансового права в качестве некоего аналога конституционного права для группы отраслей финансово-правового цикла.
Удивительным является мнение автора, рассматривающего категории "правовая модель рынка", "финансовое законодательство", "финансовое право" и декларирующего о том, что "...нормы, регулирующие движение денежных средств как денежного капитала, образующие отрасль законодательства, объединенные специфическим предметом, тем не менее не имеют самостоятельного метода регулирования, поэтому вряд ли можно говорить о финансовом праве как о самостоятельной отрасли права"*(278).
|
|
|
Полагаем, что история вопроса показывает обусловленность возникновения финансового права объективной потребностью в урегулировании отношений, связанных с государственными финансами. Поэтому изначально финансовое право формировалось как самостоятельная отрасль права. Ввиду различных объективных и субъективных обстоятельств финансово-правовые инструменты находились в составе административного (полицейского) права, которое по предмету, методу, приемам, природе наиболее близко финансовому праву.
Представляется, что основная причина длительной "неопределенности" финансового права в системе права кроется в "закрытости" финансово-правового регулирования для широкого круга лиц, за изъятиями, вытекающими из применения денежной и налоговой систем. Поведенческая линия властей в части, связанной с регулированием финансовых отношений, заключалась в том, что у подданных или граждан, иных лиц в рамках финансовых правоотношений возникали лишь обязанности (соблюдать правила, касающиеся эмиссии и обращения денег; в полном размере и в срок уплачивать налоги), а остальной комплекс вопросов относился к прерогативе и обязанностям властей. Иными словами, длительное время финансово-правовое регулирование являло для широкой общественности нечто подобное "надводной части айсберга", которого, однако, никто полностью и не видел*(279).
|
|
|
Полагаем, что началом формирования финансового права в качестве самостоятельной отрасли права допустимо считать принятое государством решение о непосредственном осуществлении руководства государственными финансами, минуя посредников (конец XVII в., Англия). Вместе с тем финансовое право как отрасль, наука и учебная дисциплина сформировалось в конце XVIII - начале XIX в.
В литературе отмечается, что отрасли права - наиболее крупные, центральные звенья структуры права. Они охватывают основные, качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному экономическому, социально-политическому содержанию требуют обособленного, юридически своеобразного регулирования. В соответствии с этим для отраслей права характерно то, что они обеспечивают специфические режимы правового регулирования*(280). Финансовое право, будучи подразделением публичного права, не предполагает "усмотрения сторон" и основано на сугубо централизованном, властном регулировании экономических отношений, прежде всего связанных с государственными финансами. Особенность заключается в том, что финансово-правовое регулирование охватывает большие группы отношений, каждая из которых обладает определенной однородностью и автономностью. Вместе с тем объединяющим началом, своеобразным "общим знаменателем" финансовых отношений выступают финансы и государственные финансы, являясь для этих отношений одновременно и "основой", и "стержнем".
|
|
|
Ряд авторов на основе анализа основных научных позиций о понятии финансового права как отрасли российского права отмечают, что критериями отнесения тех или иных правоотношений к соответствующей отрасли права являются:
1) предмет;
2) метод;
3) интерес (общий или частный);
4) субъекты правоотношений*(281).
В начале XXI в. современные финансово-правовые проблемы, относящихся к микроуровню и макроуровню, поднимаются и рассматриваются в юридической литературе достаточно интенсивно и предметно*(282). Представляется, что при этом должен возобладать подход к финансовому праву как самостоятельной отрасли публичного блока современного российского права, включающей Общую и Особенную части, имеющие соответствующую архитектонику. В литературе высказано мнение о том, что система финансового права может строиться по наиболее совершенному пандектному способу с выделением гармонизированного ряда отдельных финансово-правовых институтов - части Особенной*(283).
|
|
|
Большинство правоведов-финансистов указывают, что между элементами различных подразделений российского права примеры взаимодействия, интеграционных процессов не являются редкостью. Взаимопроникновение конструкций различных отраслей права по сути подтверждает, что российская правовая семья является единым организмом, в котором подразделения и элементы должны не только сопрягаться между собой, но и обеспечивать функционирование права в качестве эффективного и безусловного регулятора. Законодатель учитывает и должен учитывать эти объективные обстоятельства при формировании архитектоники и содержания соответствующего нормативного правового акта, регулирующего финансовые отношения. Подчеркнем, что законодатель прибегает к использованию взаимодействия отраслей не по своему усмотрению, а в силу объективной необходимости.
Одним из важнейших элементов, обладающим "сквозными" качествами, пронизывающим все пласты финансовых правоотношений и одновременно "цементирующим" отрасль финансового права, является "финансовое обязательство", на анализе которого остановимся подробнее.
В науке финансового права "финансовое обязательство" как категория и как институт являются предметом рассмотрения*(284). По сути, финансовое обязательство должно быть отнесено к ряду базовых (общих) категорий науки финансового права и занимать соответствующую нишу среди общих положений системы финансового законодательства. Законодатель использует термин "обязательство" при строительстве ряда финансовых норм, субинститутов, институтов и подотраслей (бюджетные, расходные, публичные, публичные нормативные, денежные, налоговые обязательства).
Известно, что создатели одного из вариантов проектов части первой НК РФ, представленных Государственной Думе в 1996-1997 гг., включали "налоговое обязательство" в качестве общего института Кодекса и использовали этот термин по всему тексту законопроекта. Однако в принятом 31 июля 1998 г. НК РФ термин "налоговое обязательство" мы находим лишь в ст. 54 "Общие вопросы исчисления налоговой базы", причем его использование в течение многих лет (вплоть до июля 2006 г.) можно оценить как "технико-редакторскую неувязку". Ныне действующая редакция НК РФ устанавливает, что в налоговом правоотношении со стороны налогоплательщика присутствует обязанность (обязанность как право и обязанность как обязанность).
Отметим, что законодатель не склонен к какой-либо правоприменительной "автаркии" предписаний НК РФ, поскольку предусмотрел, что институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ. Действительно, в числе способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов используются гражданско-правовые конструкции - залог имущества, поручительство, пеня. Многолетняя практика применения упомянутых и других конструкций показала их работоспособность в рамках финансовых правоотношений.
В БК РФ находим следующие примеры конвергенции: кредит (бюджетный), обязательства (расходные, бюджетные, публичные, публичные нормативные, денежные). Представляется, что сам по себе перевод категорий, конструкций и положений из одной отрасли для применения в другой не может носить механистического характера. Поэтому с определенным пониманием воспринимается оценка категории "обязательство", используемой БК РФ*(285). Следует предположить, что процесс взаимодействия между различными институтами системы российского права носит объяснимый и объективный характер. Вместе с тем "обязательство", действующее в гражданском праве, и "бюджетное, расходное обязательство" существенно отличаются друг от друга. Закон прямо указывает (ст. 6 БК РФ), что расходными, бюджетными и иными обязательствами являются обязанности федеральной, региональной и местной властей перед гражданами и иными субъектами по предоставлению государственных и муниципальных финансов.
Известная со времен Древнего Рима (Законы XII таблиц) конструкция "обязательство" предполагает разнонаправленное "движение" прав и обязанностей между обязанными лицами.
Юстиниан определяет обязательство следующим образом: obligatio est juris vinculum, guo necessitate adstringimur alicujus solvendae rei secundum nostrae civitatis jura, т.е. обязательство есть такая правовая связь, на основании которой мы связываемся необходимостью доставления какого-нибудь предмета (legare - связывать, solvere - разрешать). Следовательно, окончательной целью всякого обязательства является доставление чего-нибудь одному лицу другим.
Павел указывает, что obligationum substantia non in eo consistit, ut aliguod corpus nostrum aut servitutem nostram faciot, sed ut alium nobis obstringat ad dandum aliguid; vel faciendum, vel praestandum, т.е. сущность обязательства заключается не в том, чтобы на основании его какая-нибудь вещь стала corpus nostrum, т.е. подчинилась нашей непосредственной власти, стала нашей собственностью, или чтобы вещь не полностью, а частично подчинялась непосредственно нашей власти (сервитут), но в том, что на основании обязательства другой связывается в отношении к нам тем, что он должен нам или дать что-нибудь, или что-нибудь сделать в нашу пользу, или доставить что-нибудь*(286).
Институции Гая (книга III) определяют обязательства (обязательственное право) res incorporates, т.е. как бестелесные вещи*(287). Сегодня ст. 307 ГК РФ устанавливает, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, выполнить работу, уплатить деньги и т.п. либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. По общему правилу обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц). Однако в случаях, прямо предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства.
В силу финансово-правовых предписаний конструкция "обязательство" в бюджетных правоотношениях носит специфический характер. На стадии формализации, обращаясь к содержанию федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий период, видим, что расходное обязательство до момента исполнения включает лишь одно лицо - обязанное, которым является государство. Другое лицо - конечный бюджетополучатель - при этом прямо законом не определен, за редкими изъятиями.
Так, Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 185-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"*(288) были внесены изменения в федеральный закон о федеральном бюджете на 2010 г., и п. 9 ч. 1 ст. 11 Закона стал предусматривать, в частности, финансовые обязательства государства по внесению взносов в уставные капиталы следующих конкретных лиц-бюджетополучателей: ОАО "Сахалинская энергетическая компания" (г. Южно-Сахалинск, Сахалинская обл.) в сумме 125,0 млн. руб.; ОАО "Особое конструкторское бюро Московского энергетического института" (г. Москва) в сумме 50,0 млн. руб.; ОАО "Научно-исследовательский институт физических измерений" (г. Пенза) в сумме 50,0 млн. руб.; ОАО "Научно-производственное объединение измерительной техники" (г. Королев, Московская обл.) в сумме 80,8 млн. руб.; ОАО "Научно-исследовательский институт точных приборов" (г. Москва) в сумме 18,0 млн. руб.
В то же время федеральный закон, устанавливая "финансово-обязательственную" связь между государством (обязанным лицом) и конкретным получателем финансовых средств, не определяет сроки, порядок и иные условия передачи государством соответствующих государственных финансов в распоряжение упомянутых юридических лиц. Переводу рассматриваемых предписаний закона в плоскость конкретных финансовых правоотношений предшествует некий не урегулированный законом "технологический передел", по результатам которого принимаются правовые акты Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти (распорядителями государственных финансов). И завершается "технологический цикл", содержание которого известно ограниченному кругу лиц, оформлением индивидуальных финансово-правовых актов (соглашений, договоров), обеспечивающих реализацию конкретного финансово-правового предписания.
Закон, закрепляя основания возникновения расходных обязательств у государства (ст. 84 БК РФ) и у других публично-правовых образований (ст. 85, 86 БК РФ), не предусматривает четко определенного порядка их оформления и реализации. Схема "государство - конечный бюджетополучатель" при фактическом исполнении расходного обязательства увеличивается субъектно (государство - Правительство РФ - Минфин России - главный распорядитель - распорядитель - Казначейство - Центральный банк РФ - субъект РФ - бюджетополучатель) и нуждается в урегулировании на уровне финансового закона*(289). Отсюда понятно, что процесс исполнения расходных обязательств требует наряду с урегулированностью также системную работу государственной машины по своевременной, полной и адресной передаче государственных финансов конкретным адресатам-бюджетополучателям. Одновременно механизм исполнения расходного обязательства должен исключать возможности для злоупотреблений, хищений, волюнтаризма в реальном расходовании государственных финансов.
Полагаем, что, за очевидными изъятиями, движение государственных финансов от государства к бюджетополучателю должно быть отмечено публичной прозрачностью*(290). Под ней следует понимать публичное, надлежащим образом оформленное письменное подтверждение главным распорядителем (распорядителями) факта перечисления (передачи) конкретной суммы государственных финансов соответствующему адресату (субъекту РФ, иному бюджетополучателю). В свою очередь, каждый факт поступления государственных финансов из федерального бюджета должен быть аналогичным образом подтвержден их получателями, равно как и факты последующего использования полученных государственных финансов.
Вместе с тем адресное, своевременное и полное поступление государственных финансов не завершает процесса исполнения финансового (расходного) обязательства. Известно, что в гражданско-правовом обязательстве по общему правилу кредитор (продавец, поставщик, исполнитель и т.д.) передает товар (работу) должнику (покупателю, заказчику), который в установленном порядке и в сроки принимает и оплачивает товар (работу). В финансовых обязательствах (за изъятиями, связанными, в частности, с приобретением товаров для государственных нужд) конечному, искомому результату предшествует передача значительных объемов государственных финансов без встречного удовлетворения. Очевидно, что проведению научных исследований, получению лицом образования в школе, в вузе, выполнению НИОКР, ПИР, созданию объектов производственной инфраструктуры, имущественных комплексов (космодрома на Дальнем Востоке, заводов и др.), строительству автомобильных и иных дорог, мостов, трубопроводов и т.п. должны предшествовать финансовые затраты. Стало быть, между моментом поступления к субъекту государственных финансов и моментом реального получения результата (подготовка проектной и иной документации, ввод в эксплуатацию автодороги, моста, завода и т.д.) объективно проходит postnumerando (промежуток времени). Причем именно с момента поступления государственных финансов в распоряжение бюджетополучателя возникает существенная проблема организации их надлежащего, эффективного и целевого использования.
Бюджетный кодекс РФ включает специальную группу (гл. 5 "Принципы бюджетной системы Российской Федерации", ст. 28-38.2), сориентированную на эффективное и надлежащее использование государственных финансов*(291). Согласно ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных правомочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Содержание приведенного принципа вряд ли можно признать удачным. Его направленность напоминает недавнюю нашу историю, когда предприятиям и организациям навязывались "встречные планы" и "повышенные социалистические обязательства". Считалось примером для подражания, когда тепловозостроительный завод вместо четырех тепловозов в месяц по плану изготавливал во исполнение "встречного плана" и "повышенных социалистических обязательств" пять тепловозов. Подобные факты должны были бы вызывать по меньшей мере серьезную озабоченность. С точки зрения разумного подхода факт выпуска пяти тепловозов вместо четырех означал, что предприятие либо имело заниженный план, либо обладало заранее приобретенными (полученными), но не учтенными ресурсами (комплектующими изделиями, материалами, сырьем, средствами на заработную плату, на оплату тепло- и электроэнергии и др.), необходимыми для пятого тепловоза, либо изготовило такой пятый тепловоз, который, по сути, эксплуатировать невозможно или небезопасно.
Рассматриваемый принцип должен закреплять стимулы для бюджетополучателя, связанного с материальным производством и осуществляющего экономическую деятельность по использованию новых технологий, производств, материалов, созданию конкурентоспособных товаров.
Полагаем, что если для строительства пассажирского самолета нового поколения необходимо (расчетно) 300 млн. руб., то выделение только 150,0 млн. руб. означает, что этот сложный объект либо не будет создан, либо каким-то образом будет построен, но не сможет летать, либо сможет взлететь, но будет опасен в эксплуатации. Очевидно, что изложенный принцип нуждается в существенной корректировке, особенно в связи с настоятельной необходимостью перевода экономики с сырьевых приоритетов на инновационные рельсы.
Другой принцип - принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) касается лишь общих показателей порядка формирования и использования государственных финансов. Само по себе опубликование общих сведений (цифр или процентов), показывающих некие результаты исполнения бюджета за определенный период (месяц, квартал, полугодие), не обеспечивает режима прозрачности (открытости) с точки зрения надлежащего и эффективного использования бюджетных ассигнований.
Не подлежат сомнению важность и необходимость принципов в праве. Вместе с тем, если эти основные начала не развёрстываются в последующем в соответствующих нормах, то их значимость утрачивается и становится практически незаметной.
Правовая реальность показывает, что конструкция "финансовое обязательство" даже при персонифицировании в законе субъекта - получателя государственных финансов не влечет безусловного возникновения в схеме "государство - конкретный бюджетополучатель" парной финансово-правовой связи и соответственно субъективных прав и обязанностей. Бюджетополучатель может отказаться от получения государственных финансов. Ему могут отказать в предоставлении средств из-за невыполнения им ряда условий, необходимых для подготовки и принятия главным распорядителем соответствующих индивидуально-правовых актов, обеспечивающих легитимность движения средств от бюджета конкретному адресату и т.д. Не исключается ситуация, когда фактические поступления в доходную часть бюджета сокращаются (уменьшаются) ввиду непреодолимых или непредвиденных обстоятельств и государство, исполняя финансовые обязательства, вынуждено прибегнуть к системе приоритетов.
В литературе отмечается, что понятие "бюджетное обязательство" отражает публичные расходы, финансовое обеспечение которых осуществлено. Понятия "расходные обязательства" и "бюджетные обязательства" отражают взаимосвязь категорий "возможность" и "действительность"*(292). Полагаем, что применение понятий "расходные обязательства", "бюджетные обязательства", "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства" не вносит определенности в регулирование бюджетных отношений. Дефиниции, предусмотренные ст. 6 БК РФ, раскрывающие содержание "расходных обязательств", "бюджетных обязательств", "публичных обязательств", "публичных нормативных обязательств", "денежных обязательств", не сопряжены с принципиальной установкой на определенность регулирования финансовых отношений. Целесообразно в дальнейшем отказаться от использования в бюджетном законодательстве части приведенных категорий, оставив в качестве юридического инструмента "бюджетное обязательство". Предварительно эта конструкция должна быть детально рассмотрена, проработана и предложена законодателю для внедрения в ткань бюджетных отношений с иным содержанием.
Бюджетное обязательство является разновидностью финансового обязательства и соотносится с ним как часть и целое. Возникает вопрос, обусловлено ли применение понятия "финансовое обязательство" в финансово-правовой ткани объективной необходимостью или это некая искусственная конструкция. Думается, что постепенное проникновение в публично-правовой блок элементов и конструкций, используемых в частноправовом пространстве, и объяснимо, и понимаемо.
Во-первых, процессы взаимодействия и конвергенции между системами отраслей права обусловлены функционированием российской правовой системы как единого целого. Во-вторых, указанные процессы и формы показывают, что публично-правовой блок, в частности финансовое право, ориентируется на частноправовой блок, прежде всего на гражданское право, обладающее широким спектром юридических инструментов, работа которых проверена многовековой практикой. Одновременно происходит постепенный процесс освобождения от предписаний, содержащих элементы неопределенности, и повышается уровень юридизации финансовых отношений. С этой точки зрения использование в финансово-правовой ткани категории "финансовое обязательство" становится возможным и допустимым. Согласно Конституции РФ (ст. 104) "финансовое обязательство государства" является юридической конструкцией, требующей теоретической и инструментальной разработки для последующего применения в финансово-правовой реальности*(293).
Представляется, что финансовое обязательство должно обладать следующими признаками*(294):
1) возникает между государством и иным лицом на основе федерального финансового закона;
2) предполагает передачу государством имущества (денежных средств, ценных бумаг, гарантий, имущественных прав, иных активов) из казны в пользу или распоряжение лица на возмездной либо безвозмездной основе в целях реализации конкретной внутренней и (или) внешней функции государства;
3) предполагает оформление лицом-адресатом необходимых документов, соблюдение им предусмотренных условий и иных обстоятельств, подтверждающих допустимость передачи государством данному лицу соответствующего имущества с утратой права государственной собственности или без таковой;
4) включает предмет, права и обязанности государства и лица-получателя, сроки и иные условия, установленные законом и другими нормативными правовыми актами;
5) предполагает корреспонденцию прав и обязанностей государства и лица-получателя. Факт передачи государственных финансов (иного имущества) вызывает обязанности получателя: построить мост, авиалайнер, завод, изготовить и поставить сложную технику, предоставить гражданам среднее и высшее образование, медицинское обслуживание и т.п.;
6) возникает, если соблюдены необходимые предпосылки. К ним допустимо отнести поступление средств в доходную часть бюджета, формализованный интерес государства, связанный с реализацией конкретной внутренней или внешней функции. Потенциальный исполнитель - субъект финансового обязательства должен обладать соответствующим статусом, производственным, кадровым и иным необходимым потенциалом, достаточным для выполнения поставленной задачи;
7) формализуется в финансовом договоре*(295), содержание которого формируется в значительной мере императивно-предписываемыми условиями. Финансовый договор, устанавливая персонифицированную связь между субъектами относительно судьбы государственных финансов, переводит предписания финансового закона и других финансово-правовых актов в плоскость конкретных финансовых правоотношений*(296).
В литературе справедливо отмечено, что концепция финансовых обязательств является ключом для решения ряда практических проблем государства, среди которых: существенное повышение качества финансового законодательства, создание эффективной финансовой администрации, принципиальное совершенствование системы средств защиты прав и законных интересов участников финансовых отношений юридическим путем*(297).
Финансовое обязательство представляет собой основанную на законе публично-правовую связь между государством (публично-правовым образованием) и лицом (гражданином, юридическим лицом, публично-правовым образованием), в силу которой государство обязуется распорядиться сформированными государственными доходами путем передачи государственных финансов либо иного имущества получателю в целях реализации конкретной внутренней или (и) внешней функции, а лицо-получатель обязуется использовать поступившие ему государственные финансы надлежащим образом и в установленном порядке (создать объект, выполнить работу, оказать услугу) и предоставить обоснованный отчет по установленной форме в предусмотренные сроки. Поскольку финансовое обязательство суть публичное явление, постольку его исполнение должно быть открытым (прозрачным) в части, связанной с движением и использованием предоставленных получателю государственных финансов, за изъятиями, вызванными соблюдением государственной, военной и иной охраняемой законом тайны.
Налоговое обязательство как разновидность финансового обязательства является публично-правовой связью между государством и налогоплательщиком (плательщиком) в части, касающейся формирования доходной части бюджета, и предусматривает исполнение возникшей в установленные законом сроки, размерах и порядке разумно обоснованной обязанности по уплате налога (иного обязательного платежа), а государство обязуется обеспечить надлежащее взимание установленных законом налогов, иных обязательных платежей, аккумуляцию государственных финансов в бюджете для последующего их расходования на осуществление конкретных позиций внутренней и внешней политики, предусмотренных в установленном порядке на соответствующий временной период*(298).
Следующая разновидность финансового обязательства - бюджетное обязательство - связана с формированием и расходованием государственных (муниципальных) финансов. Бюджетное обязательство - публично-правовая связь, основанная на сформированных финансовых правовых актах и за счет всех источников и средств, поступаемых в доходную часть бюджета, между государством и соответствующим лицом-бюджетополучателем, в силу которой государство обязуется в установленные сроки и порядке предоставить предусмотренные законом государственные финансы бюджетополучателю, а тот обязуется их получить и использовать в целевом режиме надлежащим образом в установленные сроки и представить отчет об их расходовании.
Представляется очевидным, что внедрение и эффективное применение категории финансового обязательства возможно при условии единства финансового права как отрасли российского права. Преимущества единства финансово-правового пространства имеют фундаментальную основу, а также носят инструментальный характер. Фундаментальность охватывает внутреннюю форму (структуру) финансового права и его внешнюю форму (финансовое законодательство). Отсюда следует, что общие институты и положения должны обладать "сквозными" свойствами, действующими во всех подотраслях финансового права, за определенными изъятиями, в частности присущими международному финансовому праву, не предусматривающему отношения "власти и подчинения" между государствами.
Полагаем, что формирование общих положений целесообразно осуществлять, используя научные финансово-правовые разработки, с учетом современных требований (информационных технологий, электронного правительства и др.). Вместе с тем следует понимать, что финансовое право является весьма объемным массивом правоустановлений, регулирующих большие группы отношений. Каждая группа отношений (эмиссионно-денежных, бюджетных, налоговых и др.) имеет отличительные особенности. Именно эти обстоятельства являются питательной средой для обоснования мнения о том, что соответствующее крупное финансовое правообразование является не подотраслью, а самостоятельной отраслью российского права.
Действительно, широкий спектр отношений, регулируемых специальными правоустановлениями, имеющими особенные цели и задачи, сложно однозначно охарактеризовать в качестве единой правовой общности. Представляется, что изложенные и ряд иных проблем, поднимаемых в финансово-правовой литературе, могут быть решены принятием основополагающего финансового закона (Основы финансового законодательства, "О финансах", "О государственных финансах и финансовой системе"), необходимость которого аргументированно подтверждена многими ведущими исследователями финансового права (О.Н. Горбунова, С.В. Запольский, Е.В. Покачалова, Э.Д. Соколова, Ю.А. Крохина и др.).
Время от времени высказываются мысли о том, что правоотношения не следует подразделять на частноправовые и публично-правовые и для современного законодательства дистинкция на отрасли не имеет принципиального значения. Между тем со времен Законов XII таблиц и ratio scripta (писаного разума) известно, что publicum jus pactis privatorum mutari поп potest (нормы публичного права не могут изменяться соглашением сторон) в отличие от частного права, допускающего диспозитивность в регулировании отношений. По истечении тысячелетий объективность наличия в правовых системах частного и публичного права подтверждается неизменностью их сущности и неподверженностью какой бы то ни было ревизии, а также принадлежностью к соответствующему типу правового регулирования*(299).
Правовая реальность показывает, что дистинкция между публично-правовыми и частноправовыми отношениями, а равно и между отраслями права существовала, существует и будет существовать, в первую очередь потому, что нормы права, регулирующие общественные отношения, являются объективной реальностью, позволяющей разграничивать указанные феномены. Дистинкция имеет значение и в практической юриспруденции. Если в финансовые отношения включить презумпцию "виновности в неисполнении обязанностей по уплате налогов, сборов и обязательных платежей, если иное не будет доказано заинтересованным лицом", то последствия такой правовой политики вполне очевидны.
Представляется, что положения догмы права о его внутреннем строении (элементы нормы права - норма права - группировка норм - субинститут - институт - подотрасль - отрасль) фундаментальны и незыблемы. И они будут таковыми до тех пор, пока право является главным, основным регулятором общественных отношений. Следует признать объективным и находящимся в зоне постоянного внимания законодателя положение о том, что интересы России (общества и государства) настоятельно требуют единства финансового права, определенности и ясности его содержания. Позитивное регулирование финансовых отношений предполагает наряду с запретами и принуждением должное их соотношение с иными регулятивными финансово-правовыми нормами, а также предполагает, что созданные нормы финансового права по своему содержанию должны вызывать понимание и признание со стороны большинства правоприменителей - субъектов финансового права.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 200; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!