Глава 2. Концептуальный подход к пониманию предмета и общих положений финансового права в современный период
§ 1. Концептуальная значимость категорий "финансы", "государственные финансы" и "финансовая политика" как основных элементов общих положений, обеспечивающих во взаимодействии с внутренней формой единство финансового права
Общие положения современного финансового права как одного из основных подразделений российского права рассматриваются Общей частью финансового права и включают, в частности, вопросы определения и применения финансово-правовых категорий (инструментов). В современной науке проведены исследования, посвященные непосредственно Общей части финансового права*(122).
В юридической литературе финансово-правовые категории подразделяются на базисные и специализированные*(123). Практика формирования и применения современной финансово-правовой материи и результаты исследователей-правоведов позволяют отнести к базисным (общим) финансово-правовым категориям: финансы; государственные финансы; финансовую политику; субъектов финансового права; финансовую деятельность государства; финансовую систему; финансовый контроль; финансово-правовые нормы; финансово-правовые отношения, юридические факты, сроки и др.
Полагаем целесообразным относительно детально рассмотреть следующие общие категории:
1) финансы;
2) государственные финансы;
3) финансовая политика.
По нашему мнению, эти категории имели и имеют фундаментальную значимость для становления и развития финансового права.
|
|
|
У В.И. Даля финансы - это государственная казна и ее счета; все, что относится к приходам и расходам государства*(124). По другим словарям финансы (фр. Finances - денежные средства) - совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств*(125). "Финансово-кредитный словарь" определяет финансы (лат. financia - наличность, доход) как экономическую категорию отношений в процессе создания и использования фондов денежных средств, которые возникли в условиях регулярного товарно-денежного обмена в связи с развитием государства и его потребностей в ресурсах*(126). По С.И. Ожегову, финансы - это, во-первых, совокупность денежных средств государства, предприятия; система формирования и распределения этих средств, государственные финансы; во-вторых, это деньги, денежные дела (разг.)*(127).
В экономической литературе отмечается, что "финансы, выражая реально существующие в обществе производственные отношения, имеющие объективный характер и специфическое назначение, выступают в качестве экономической категории. Своеобразие отношений, составляющих содержание финансов как экономической категории, заключается в том, что они всегда имеют денежную форму выражения. Денежный характер финансовых отношений - важный признак финансов. Деньги выступают обязательным условием существования финансов. Нет денег - не может быть и финансов, ибо последние есть общественная форма, обусловленная существованием первых"*(128). Известно, что деньги, являясь определенным товаром, выполняют в обмене товаров роль всеобщего эквивалента, имеющего соответствующие функции*(129).
|
|
|
В исследованиях по финансовому праву, проведенных в XIX - начале XX в. (Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов, В.А. Лебедев, И.И. Янжул, И.Т. Тарасов, А.А. Исаев, И.Х. Озеров и др.), обстоятельно представлен исторический и этимологический анализ происхождения термина "финансы".
Слово "финансы", как отмечают В.А. Лебедев*(130) и И.И. Янжул*(131), изобретено средневековой латынью. В XIII-XIV вв. finatio (financia, financia pecuniaria) означал обязательный денежный платеж. Слово это производно от finis, означавшего срок уплаты чего-либо. Во Франции слово la finance издавна означало деньги и государственные доходы, a ies finances - всю совокупность государственного имущества и состояние правительственного хозяйства (В.А. Лебедев). Под финансами в техническом значении слова понимается исключительно совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государства (И.И. Янжул).
|
|
|
Большинство российских ученых, исследовавших финансово-правовую материю, особенно в советский период жизни страны, полагает, что финансы суть система экономических отношений, посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта и национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей*(132).
Представляется, что понимание финансов как совокупности экономических отношений предопределено эпохой плановой экономики, отрицающей, по существу, товарно-денежные отношения как таковые. В приведенных определениях обнаруживается существенный элемент указанной категории, именуемый фондами денежных средств, ныне известный науке финансового права как "фондовая теория". Вместе с тем и в советский период ряд исследователей (юридической и экономической наук) исходили из того, что финансы непосредственно связаны с совокупностью денежных средств, находящихся в обращении в установленном порядке. В отличие от советских исследователей, П.М. Годме определял финансовое право как "отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы"*(133). Под финансами он понимал денежные средства, деньги.
|
|
|
Думается, что категория "финансы" в юридическом значении тяготеет к объекту (предмету), по поводу которого и возникают финансовые правоотношения между субъектами финансового права. Если полагать справедливым мнение о том, что "финансы" - суть отношения, то затруднительным становится понимание категории "финансовые отношения". Очевидно, что объектом преступных посягательств в сфере финансов выступают не только и не столько "отношения" как таковые, сколько деньги и приравненные к ним ценности (векселя, эмиссионные ценные бумаги и др.), т.е. некие объекты материального мира.
В науке финансового права изложена позиция, по которой "для решения задачи реконструкции российской теории финансов и финансового права важно избавиться от порочных преддоктринальных концепций и догм, в частности догмы распределения общественного продукта. Существенно, что вообще нет такой стадии распределения общественного продукта, поскольку нет и не может быть субъекта, который был бы вправе такое распределение производить. Распределение финансовых средств по статьям бюджета является распределением именно и только денежных средств бюджета, но никак не общественного продукта"*(134). "Финансы не есть действительное национальное богатство, но они есть знаки ценности мерных прав обладания объектами национального богатства"*(135). "Вместе с тем существо финансов продолжает волновать умы, остается неразгаданной тайной, будоражущей многие научные души"*(136).
В литературе данная категория исследована в различных значениях (широком и узком). "В широком смысле финансами является система денежных отношений, организуемых государством в процессе планомерного распределения общественного продукта и национального дохода и образования на этой основе централизованных и децентрализованных доходов и накоплений, используемых на финансирование расширенного воспроизводства, социально-культурных мероприятий и других потребностей общества. В узком смысле под финансами следует понимать только те товарно-денежные отношения, в которых непосредственно участвует государство, создающее или использующее различные денежные доходы в целях осуществления его экономических функций и задач"*(137).
Ряд исследователей-экономистов считают, что в силу относительной узости категории "финансы" по сравнению с категорией "деньги" любой финансовый поток является частью денежного потока*(138). Иное понимание "финансового потока" изложено в литературе*(139).
Традиционное понимание наукой финансового права категории "финансы" как системы (совокупности) финансовых (экономических) отношений имеет "право на жизнь"*(140). Однако если согласиться с тем, что финансы являются лишь отношениями, то следует признать финансовые отношения "отношениями отношений", соответственно финансовые правоотношения необходимо определить как "отношения" "отношений отношений". Ряд исследователей обоснованно утверждают, что финансы - это не только отношения, но и вещи, которые составляют суть объекта права собственности*(141). Между тем правоотношения в сфере финансов складываются между субъектами главным образом по поводу чего-то (объекта). Из этого исходит законодатель, применяя, в частности, такие категории, как "нормативы финансового обеспечения" образовательной деятельности государственных образовательных учреждений", "финансовое обеспечение деятельности органов и организаций Прокуратуры РФ... является расходным обязательством Российской Федерации" "объем финансового обеспечения... государственного... задания..."*(142). Сторонники известной в науке финансового права "фондовой теории" считают, что финансовые отношения складываются по поводу фондов денежных средств. Однако централизованные и децентрализованные фонды - это места сосредоточения финансовых ресурсов, поэтому сами по себе "фонды" не замещают финансы*(143).
Есть основания полагать, что финансы и деньги соотносятся как род и вид. С этой точки зрения категория "финансы" охватывает национальную валюту, иностранную валюту, иные инструменты (материализованные и фикции), обладающие ликвидностью и правом на трансформацию в денежные средства; включает государственные, региональные, местные финансы и определяет режим частных финансов.
В литературе находим следующее определение: "финансы - это денежные средства страны (финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте в наличной и безналичной формах. Финансы страны подразделяются на государственные (публичные) и частные (негосударственные). Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти и органы местного самоуправления"*(144).
Представляется, что эта дефиниция в целом концептуально конструктивна и адекватно отражает существующие реалии. "Рассматривая государственные и частные финансы, - писал П.М. Годме, - не следует забывать о фундаментальном различии между ними. Основное различие обусловлено тем, что состояние частных финансов и динамика частных фондов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предложение на рынке обусловливают определение размера учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти"*(145).
Заметим, что в юридической литературе советского периода государственные (публичные) финансы трактовались как денежные средства (деньги), которыми обладает государство для реализации внутренних и внешних функций*(146). В современной экономической литературе отмечается, что обеспечение макроэкономической стабильности является важнейшей функцией государства, которое использует для этой цели государственные финансы*(147). Некоторые авторы полагают, что "оздоровление региональных и муниципальных финансов в первую очередь должно достигаться посредством повышения заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, росте эффективности управления финансами"*(148). В правовых и судебных актах наряду с терминами "финансы", "государственные финансы", "общественные финансы", "финансовое обеспечение" применяются термины "региональные финансы"*(149) и "муниципальные финансы"*(150). В содержании Бюджетного послания главы государства о бюджетной политике в 2014-2016 годах от 13 июня 2013 г. прямо предусмотрена необходимость повышения эффективности управления общественными финансами. Представляется, что под этим термином следует понимать государственные (публичные) финансы, муниципальные финансы, а также иные средства, привлеченные в бюджет и иные фонды государства для решения задач социально-экономического развития.
"Финансы оказывали, оказывают и будут оказывать, - отмечал С.Ю. Витте, - всестороннее влияние на политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь народов. Об этом красноречиво говорят уроки истории. Основной причиной всех революций, бунтов, смут и иных потрясений было расстройство финансового хозяйства"*(151). Современная история подтверждает указанный тезис. Кризис югославской экономики был вызван внутренними экономическими проблемами (ускорением инфляции: 1978 г. - 14,1%, 1989 - 1258,4%; падением темпов роста валового внутреннего продукта: 1978 г. - 9,0%, 1989 г. - 1,5%). Жесткая экономическая реальность запустила "механизм политического кризиса, приведший Югославию к краху и кровавым межэтническим конфликтам"*(152).
В конце 1989 г. Правительство СССР сообщило Съезду народных депутатов СССР о глубоком расстройстве государственных финансов. Прирост госбюджета обеспечивался за счет кредитных средств и его дефицит достиг 10% ВВП, рубль обесценился; усилились инфляционные процессы; нарастала задолженность в иностранной валюте. К 1990 г. катастрофичность экономического положения СССР стала очевидной*(153). Указанные обстоятельства (наряду с иными) вызвали попытку государственного переворота 19-21 августа 1991 г. (ГКЧП). Сохранить сверхдержаву, которой был Советский Союз, не удалось, и 25 декабря 1991 г. после сложения с себя М.С. Горбачевым полномочий Президента СССР завершился распад Советского Союза, оформленный в Беловежской Пуще (Белоруссия) бывшими союзными республиками СССР (Белоруссией, РСФСР, Украиной).
Государственные финансы (в широком смысле) - это денежная оценка государственного имущества (государственной собственности - федеральной, региональной, а также муниципальной) по состоянию на определенный период.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности государству, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, также являются государственной собственностью. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также иным муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
По данным Счетной палаты РФ, в стране отсутствуют точные сведения о составе и объемах имущества государственной казны. По некоторым оценкам, государство владеет 75% имущества страны. Опыт развитых стран показывает, что для выполнения своих функций государству достаточно 25%*(154). ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) считает, что увеличение государственной собственности приводит к расширению пространства для коррупции и рентноориентированного поведения*(155).
Полагаем, что изложенные суждения о категориях "финансы" и "государственные финансы" свидетельствуют об их неразрывной связи с деньгами и об использовании их в качестве безусловной основы "денежных средств", "денег".
Ряд ученых справедливо полагают, что в нормах финансового права следует "моделировать прямые и обратные связи и осуществлять с помощью финансов широкий финансовый мониторинг - слежение рублем за всеми процессами, происходящими в государстве и обществе"*(156).
Присоединяясь к этому суждению, считаем, что соответствующие нормы финансового права должны быть сопряжены с двумя важными индикаторами, действующими в системе "прямых и обратных" связей, которыми являются "собственность" и "финансы". Собственность (частная, государственная, муниципальная) суть имущество (движимое и недвижимое), используемое или неиспользуемое (земля, вода, леса, недра, объекты недвижимости, производственный аппарат (основные фонды), объекты производственной и социальной инфраструктуры, машины, оборудование, готовые товары, сырье, материалы, комплектующие изделия, проектно-конструкторская и иная техническая документация, интеллектуальная собственность, а также иные виды имущества). В целом перечисленное является национальным достоянием, которое подвергается соответствующей денежной оценке, т.е. выражается в определенных "финансах". "Предметный или элементный состав финансов, - отмечает Н.М. Казанцев, - это деньги и иные представители ценности реальных активов национального богатства"*(157).
На процесс формирования и распределения государственных финансов воздействует система различных факторов (юридических, социальных, экономических, технико-технологических, природно-климатических и др.), которая должна учитываться и законодателем, и государством. С этой точки зрения существенное значение имеет финансовая политика, проводимая в Российской Федерации. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ в соответствии с Основным законом и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием*(158) о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции РФ).
Отметим, что до октября 2014 г. действовал институт бюджетного послания главы государства, направляемого Федеральному Собранию*(159). Обычно оно объявлялось в середине текущего года. В документе определялась бюджетная политика страны на очередной финансовый год и на плановый период. В частности, в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2008-2010 годах от 9 марта 2007 г. указано о создании эффективной системы управления государственными финансами, снижении налоговой нагрузки на экономику, о концентрации финансовых ресурсов на решение приоритетных задач, о реформировании межбюджетных отношений, о завершении кодификации налогового законодательства, о специальных налоговых режимах для малого бизнеса и сельскохозяйственных товаропроизводителей, о снижении ввозных таможенных пошлин по ряду товарных позиций, прежде всего инвестиционного характера. В 2000-2006 гг. расходы консолидированного бюджета страны увеличились с 2 трлн. руб. до 8,4 трлн. руб.
Озвученная в посланиях главы государства финансовая политика материализуется в финансово-правовых нормативных и индивидуальных актах, особое значение среди которых имеет финансовый закон о бюджете. Федеральным законом на 2008 г. общий объем доходов федерального бюджета был установлен*(160) в сумме более 6,4 трлн. руб. исходя из объема валового внутреннего продукта в размере 35 трлн. руб. Утверждены иные показатели, связанные с реализацией финансовой политики в предкризисный период развития страны, а также основные характеристики федерального бюджета на 2009 и 2010 гг., нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы страны, перечни главных администраторов доходов федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Предусмотрены особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы, распределены бюджетные ассигнования в соответствии с группировкой расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы страны. Закреплено, что порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности в форме капитальных вложений устанавливается Правительством РФ. Произведено распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ. Утверждены программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, государственных внутренних заимствований, государственных гарантий РФ в национальной валюте, а также программы внешних заимствований государства, государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. Установлены порядок реструктуризации денежных обязательств и особенности списания отдельных видов задолженности перед федеральным бюджетом. Определены организации, выполняющие функции агентов Правительства РФ.
Рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются на основе большого количества документов и материалов, в их числе:
1) основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики;
2) прогноз социально-экономического развития;
3) бюджетный прогноз на долгосрочный период;
4) государственные (муниципальные) программы страны.
Одновременно Правительство РФ подготавливает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов страны.
Если в планируемом году общий объем средств недостаточен для финансового обеспечения установленных расходных обязательств, то Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) в очередном финансовом году отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования. Центральный банк Российской Федерации представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период, который предварительно направляется Президенту и Правительству страны*(161).
В Послании главы государства Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. указано, в частности, на необходимость принятия пакета законов, формирующих основу для создания в России одного из ведущих мировых финансовых центров, который должен служить ядром самостоятельной и конкурентоспособной российской финансовой системы.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию и Бюджетное послание в 2008 г. затронули проблему бюджетных расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных корпораций (Внешэкономбанк, Ростехнологии, Роснанотех и др.), поскольку результаты деятельности этих субъектов могут существенным образом воздействовать на государственные финансы. Известно, что на 1 декабря 2008 г. общий размер задолженности российских юридических лиц иностранным инвесторам составлял более 500 млрд. долл. США. Наибольший удельный вес в этом объеме (9/10) принадлежал государственным корпорациям*(162). Спустя год, 12 ноября 2009 г., в Послании к Федеральному Собранию было прямо указано на бесперспективность такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Предложено ликвидировать госкорпорации, созданные на определенный срок, а те, что работали в коммерческой среде, преобразовать в акционерные общества, контролируемые государством, с последующим сохранением в государственном секторе или реализацией частным инвесторам*(163).
Послание руководителя страны послужило импульсом к обнародованию оценок деятельности государственных корпораций. В частности, отмечалось, что они превратились в своеобразные клубы по интересам для представителей номенклатурных организаций, большая часть которых вышла из советского прошлого. Эти организации никогда не были заметны как разработчики перспективных инновационных технологий, зато имели богатый опыт в сфере освоения бюджетных средств. Именно таким организациям доставалась львиная доля средств, несмотря на то что в основе их проектов лежали откровенно устаревшие технологии. По сведениям правоохранительных органов, средства, выделенные государственным корпорациям, иным государственным структурам на преодоление кризиса, расхищались. Так, руководитель госкорпорации "Совкомфлот" вывел несколько сотен миллионов долларов США за границу и сам сбежал в Англию*(164). Понадобилось два года активной работы Генеральной прокуратуры России, чтобы в рамках уголовного преследования в 2011 г. 142,3 млн. долл. США возвратились в страну, около 300 млн. долл. были заблокированы на банковских счетах обвиняемых (руководителей госкорпораций "Совкомфлот" и "Новошип") федеральной прокуратурой Швейцарии. Общий ущерб по гражданскому иску в рамках уголовного дела заявлен в размере 850 млн. долл. США*(165).
В июле 2010 г. принят Федеральный закон о реорганизации госкорпорации "Роснано" в открытое акционерное общество, который установил порядок, сроки преобразования, порядок перехода прав и обязанностей, иные условия, включая прямое указание о том, что 100% акций вновь созданного открытого акционерного общества поступают в собственность государства*(166).
Прогнозируемый объем доходов федерального бюджета на 2009 г. составлял более 10,9 трлн. руб. при прогнозируемом объеме валового внутреннего продукта в 51,4 трлн. руб.*(167) Однако кризис внес свои коррективы. По итогам финансового 2009 г. доходы федерального бюджета существенно снизились и составили 7336,8 млрд. руб., а расходы - 9636,8 млрд. руб., т.е. вместо профицита возник дефицит федерального бюджета в размере 2300,1 млрд. руб. Уменьшились доходы консолидированного бюджета страны и бюджетов государственных внебюджетных фондов*(168).
Важную роль в определении финансовой политики имеют документы программного характера, рассчитанные на длительную перспективу. Правительством РФ утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(169) (далее - Концепция до 2020 г.). В этом правовом акте, в частности, предусмотрено, что целями долгосрочной денежно-кредитной и бюджетной политики являются:
1) создание необходимых предпосылок для поддержания высоких темпов экономического роста;
2) обеспечение макроэкономической стабильности и предсказуемости изменения макроэкономических параметров;
3) последовательное снижение уровня инфляции. Одним из направлений финансовой политики является повышение эффективности бюджетных расходов и системы бюджетирования, а также управления государственными и муниципальными финансами.
Для этого необходимо обеспечить прозрачность процедур составления, изменения и исполнения бюджетов всех уровней, в том числе процедур размещения государственного и муниципального заказа, формирования межбюджетных трансфертов.
В современных условиях финансовая система играет ключевую роль в обеспечении сбалансированности и инновационного развития экономики. Поэтому наряду с долгосрочными определяются параметры финансовой политики государства на ближайшую перспективу*(170). Однако "пришедший" кризис потребовал изменений федерального бюджета на 2009 г.: путем увеличения ряда бюджетных расходов, включая государственную поддержку организациям оборонно-промышленного комплекса*(171).
Действовала практика разработки основных направлений налоговой политики государства на предстоящий год и плановый период*(172), а также основных направлений деятельности Правительства РФ на среднесрочный период*(173).
В разработке финансовой политики участвуют нижняя и верхняя палаты парламента. Так, Совет Федерации Федерального Собрания, заслушав доклад Правительства РФ о бюджетной стратегии на период до 2023 г.*(174), отметил сохранение консервации действующей системы распределения доходов бюджетов бюджетной системы. Правительству РФ предложено разработать и внести в парламент:
1) проект федерального закона о внесении изменений в БК РФ, предусматривающего представление одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период проектов финансовых планов субъектов естественных монополий и государственных корпораций на очередной финансовый год;
2) проект федерального закона о внесении изменений в НК РФ, предусматривающего освобождение с 1 января 2008 г. от обложения налогом на доходы физических лиц доходов по операциям с ценными бумагами при условии, что налогоплательщик владеет ценными бумагами не менее одного года, и средства, полученные от продажи ценных бумаг, были направлены на приобретение других ценных бумаг либо помещены на депозитный счет в коммерческом банке*(175). Важная роль в деле формирования и реализации финансовой политики принадлежит Центральному банку РФ, осуществляющему единую денежно-кредитную политику в стране, оформляемую в соответствующем правовом акте. В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов, одобренных Советом директоров Банка России 10 ноября 2015 г., определяются принципы денежно-кредитной политики на среднесрочную перспективу, развитие экономики России и денежно-кредитная политика на 2016 г. (включая инфляцию, экономический рост, платежный баланс, валютный курс), реализация денежно-кредитной политики, оценка показателей денежной программы на 2016 г., инструменты финансово-кредитной политики Банка России в 2016 г., сценарии макроэкономического развития на 2016 г. и период 2017 и 2018 гг., прогноз платежного баланса, цели и инструменты денежно-кредитной политики в 2016 г. и на период 2017 и 2018 гг., прогноз показателей денежной программы на 2016-2018 гг., политика валютного курса, инструменты денежно-кредитной политики и их использование.
В структуру рассматриваемого документа в качестве самостоятельных разделов входят планы важнейших мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы России*(176).
Таким образом, категории "финансы", "финансовая политика", "государственные финансы" имеют фундаментальное значение для справедливого и эффективного правового регулирования финансовых отношений*(177), поскольку сориентированы на "общий интерес", реализуемый в формировании производительных сил страны, в создании социальной и производственной инфраструктуры.
Финансовая политика, являясь составной частью экономической политики, включает денежно-кредитную*(178), налоговую*(179), бюджетную, публично-банковскую, валютную политику, публично-фондовую политику и связана с финансовой безопасностью государства*(180). Финансовая политика может быть текущей или инструментальной, краткосрочной (на один год), среднесрочной (до 3-5 лет) и долгосрочной (перспективной). Организация ее разработки входит в компетенцию финансовых властей государства. В разработке предложений по формированию финансовой политики наряду с властными структурами должны принимать участие бизнес-сообщества, научная общественность, институты гражданского общества и др.
В литературе финансовая политика определяется как "деятельность государства по разработке и реализации концептуальных идей, положений, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений, ...подразделяется на две составные части: концептуальную (подготовительную) и правоприменительную"*(181).
Высказано суждение о том, что "государственная финансовая политика - составная часть социально-экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы правового регулирования, а также формы деятельности органов государственной власти РФ, иных уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышение благосостояния государства и личности"*(182). Ее разработка предполагает анализ отчетного периода, реальной текущей финансово-экономической ситуации (внутренней и внешней), согласование интересов, доктрин, подходов*(183), включает прогнозирование финансово-экономического развития, подготовку пакета мер и предложений, являющегося "ядром" формируемой финансовой политики*(184), разработку предложений по совершенствованию действующего законодательства и (или) созданию законодательных новелл*(185).
Думается, что основания и условия формирования финансовой политики целесообразно урегулировать на уровне федерального закона прежде всего в процессуальном порядке. В концентрированном виде финансовая политика объявляется в Послании Главы государства парламенту*(186). Дальнейшая ее конкретизация осуществляется на основе поручений Президента в предписаниях федерального закона о федеральном бюджете, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах, включая соответствующие изменения и дополнения.
В чем заключается ratio formalis (действительный смысл) изложенных предложений? Известно, что в финансовых правоотношениях государство достаточно самостоятельно и свободно от исполнения чего-либо. Если оно решило полностью или частично отказаться от формирования того или иного финансового обязательства на очередной финансовый год, то юридически понудить его к отмене подобного решения невозможно*(187). Поэтому само по себе урегулирование процесса формирования финансовой политики объективно создаст систему оценок и стимулов деятельности финансовых властей, одновременно повышая (без ужесточения или усиления) их ответственность за порученное им дело.
Финансовая политика как система мер и инструментов, направленных на обеспечение достойной жизнедеятельности граждан и государства, - явление полифакторное. Ее успешность, выражаемая в конкретных результатах (повышение темпов экономического роста, создание новых объектов производства и новых технологий, улучшение качества жизни людей и др.), обусловлена не только финансово-правовыми предписаниями, содержание и юридико-технические свойства которых отвечали бы современным требованиям, но и системой мер финансово-экономического характера, учитывающих экономические, технико-экономические и иные обстоятельства, а также интересы граждан и других участников, реализующих финансовую политику. Причем в этой системе мер право является главным и незаменимым инструментом.
Финансовая политика может включать и "нефинансовые" инструменты. К таковым можно отнести совокупность предписаний и требований, связанных со стимулированием энергосбережения и повышением энергетической эффективности, в том числе при обороте товаров, строительстве и эксплуатации зданий, строений, сооружений, иных некоммерческих объектов, с осуществлением обязательного энергетического обследования и составлением энергетического паспорта*(188).
Вместе с тем конструирование финансовых отношений и их формализация нуждаются в адекватной правоприменительной практике, а также в понимании и признании действующих нормативных предписаний большинством субъектов финансового права. Ретроспективный анализ проводимой в стране с 2000 г. финансовой политики*(189) показывает явную централизацию финансовых ресурсов. Увеличение средств, поступающих в распоряжение центра, усиливает мощь государства, предоставляя ему известные возможности по эффективной реализации внутренних и внешних функций. Сами по себе централизация и концентрация финансов не являются и не могут являться чем-то предосудительным. Однако при этом не должны превышаться известные пределы, поскольку одним из негативных моментов указанного подхода становится минимизация финансовых возможностей региональных и местных властей*(190).
Представляется недопустимой финансовая политика, направленная на минимизацию финансирования судов, прокуратуры, других правоохранительных органов, поскольку подобные действия могут привести к разрушению государства*(191). Нежелательным является и создание "избыточного налогового бремени", которое возлагается на производителя и на потребителя товаров, однако никак не влияет на повышение доходов бюджета от взимания налога*(192).
Есть примеры безусловно положительного характера. Объявленные и реализованные в правовых предписаниях меры по установлению единой ставки бывшего подоходного налога (ныне - налога с доходов физических лиц (НДФЛ) в размере 13% независимо от суммы дохода позволили увеличить налоговые поступления, вывести значительные суммы из "тени", превратить НДФЛ наряду с НДС и налогом на прибыль в один из главных доходных источников фиска. Очевидно, что подобные удачные "находки" финансовой политики должны подлежать длительному применению без угрозы их отмены или ревизии, особенно по конъюнктурным, субъективным основаниям*(193).
Действующая финансовая система должна быть способной реагировать на вызовы объективного порядка. Одним из таких конкретных "ответов" является решение Правительства РФ о стимулировании приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также о создании в стране системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств*(194), направленное на оживление внутреннего спроса, связанного с продажей новых автомобилей российского производства.
Согласно этому решению, принятому во исполнение ст. 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", бюджетные ассигнования в размере 50 тыс. руб. направлялись каждому гражданину, пожелавшему сдать свою автомашину на утилизацию ввиду невозможности ее эксплуатации, и взамен приобрести новый автомобиль российского производства. Одновременно предусматривались субсидии торговым организациям в размере 10 млн. руб. на возмещение потерь в доходах при продаже указанных новых автомобилей со скидкой, а также субсидии в размере 10 млн. руб. на возмещение затрат торговых организаций по перевозке в пункты утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств. Субсидии выделялись торговым организациям ежемесячно Министерством промышленности и торговли РФ исходя из суммы скидок, предоставленных гражданам, покупающим новые машины, при соблюдении конкретных условий (автомобиль и его производитель входят в утвержденный перечень, автотранспортное средство не находилось на регистрационном учете, его полная масса не превышает 3,5 тонн, возраст составляет более 10 лет и др.). Необходимо отметить, что подобный порядок использовался финансовыми системами ряда стран Европы (ФРГ, Великобритания) в 2009 г. в целях противодействия кризису, оживления внутреннего спроса и поддержки отечественных товаропроизводителей.
При формировании финансовой политики уместно рассмотреть и использовать положительный зарубежный опыт (Японии) по стимулированию производственных инвестиций и экономического роста. Например, в США для малых и средних предприятий установлены инвестиционные льготы или полное освобождение от налогов на определенный срок в целях разработки, внедрения и производства передовой продукции. Осуществляется воздействие на развитие межкорпоративных, межотраслевых связей, выстраивание компанией своей деятельности таким образом, чтобы она реализовалась в рамках единого научно-производственного цикла. Действуют правовые средства, обеспечивающие трансформацию инвесторов в акционеров, получающих доход, облагаемый налогом по низким ставкам. Такие меры ускоряют формирование коллективных фондов, облегчают финансирование инвестиций и научных исследований*(195).
Между тем достижения нашей науки, не востребованные отечественным бизнесом, приобретаются иностранными компаниями. Известно, что на ремонт мостов, укрепление различных объектов тратятся сотни тонн материалов. Ремонт среднего моста длится около 1,5 лет. Учеными разработан уникальный материал из углеродных волокон, который прочнее стали. Если изготовленную из него пластинку толщиной всего 4 мм приклеить на ущербное место моста, то он простоит еще десяток лет. Это изобретение японцы "прибрали к рукам", равно как и другую разработку - "магнитную сварку", технология использования которой экономит около 50 млрд. руб. в год*(196).
Изложенное позволяет предложить следующее понимание категорий "финансы", "государственные финансы", "финансовая политика".
Финансы в финансово-правовом смысле - это объективно определенная совокупность денежных средств и иных денежных инструментов, обладающих ликвидностью, выраженных в национальной валюте (и при необходимости в иностранных валютах) в различных формах (наличные, безналичные, электронные, на счетах, во вкладах, ценных бумагах и др.), поступивших или могущих поступить в обращение в установленном порядке, отражающих реальное экономическое положение страны и оценку объектов национального богатства, находящихся в собственности или на основе вещного права в распоряжении граждан, организаций, публично-правовых образований и государства по состоянию на определенный временной период и подпадающих под юрисдикцию Российской Федерации.
Отсюда следует, что "стержнем" финансов являются денежные и приравненные к ним средства, включая право на деньги, и поэтому "финансы" объективно находятся в "зоне ответственности" финансового права. Образно говоря, финансы - это здоровье экономического организма страны.
Государственные финансы - это публичные вещи, имеющие общественное назначение и представляющие собой денежные средства и приравненные к ним финансовые инструменты, принадлежащие государству на праве собственности, используемые им для реализации внутренних и внешних функций с учетом финансовой политики в установленном порядке.
Финансовая политика как элемент экономической политики представляет собой совокупность публично объявленных системных мер, направленных на повышение темпов роста экономики и обеспечение национальной безопасности, связанных прежде всего со сферой финансов и финансовой деятельности государства и подлежащих правовому оформлению в установленном порядке в целях эффективного использования государственных (и частных) финансов по формированию имущественного благополучия граждан и экономического могущества Российской Федерации.
Поэтому соотношение финансовой политики и финансового права можно определить следующим образом. Финансовая политика - это обещаемая (и планируемая) финансово-правовая реальность. Финансовое право - это реальная финансово-правовая действительность.
Представляется, что именно финансовое право может и должно занять "передовые позиции" в деле предупреждения трансформации сконцентрированных денежных и приравненных к ним средств в мощную стихию, цинично относящуюся к законным интересам граждан, юридических лиц и государства.
По-прежнему актуально воззрение М.М. Сперанского о том, что "все планы финансов, в коих предлагаемы будут способы легкие, не предполагающие никакой умеренности в расходах, никакого прикосновения к личным уважениям, суть явный обман, влекущий государство в погибель. Тот, кто решится предлагать или защищать такие планы, обличит только свое неразумие или своекорыстие. Общее правило во всех делах государственных: все великие предприятия совершаются трудом, твердостию и терпением"*(197).
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 346; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!