Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права и системы финансового законодательства в современный период
Глава 1. Понимание системы финансового законодательства с позиции внутренней формы финансового права
Предпосылки взаимодействия структуры финансового права и системы финансового законодательства
Предпосылки - это предварительные условия, необходимые для взаимодействия внутренней формы и внешней формы финансового права*(488). К предпосылкам относится обширный набор факторов, имеющих объективный и субъективный характер. В их состав входят собственно экономические отношения в сфере финансов, реальное финансово-экономическое положение в стране, финансовая политика, государственная воля, материализуемая в финансово-правовых нормах, организация правоприменительной деятельности, уровень правовой культуры и правопонимания в обществе и др.
Понимание законодателем нацеленности финансово-правовых норм на реализацию "общего интереса" в сфере финансов и иных сферах жизнедеятельности государства в целом и предопределяет содержание этих норм. Преимущественно оно связано с регулятивным обязыванием, а также запретами. Содержание финансовых норм демонстрирует их явную расположенность и близость к незамедлительному использованию инструментов принудительной силы государства.
Представляется, что в состав предпосылок взаимодействия структуры финансового права и системы финансового законодательства входит необходимость обязательного и детального фиксирования (описания, "фотографирования") группы финансовых отношений, подвергаемой урегулированию. Это предопределяется предметом финансового права и позволяет уяснить соотношение между уполномочивающими, обязывающими и запрещающими нормами с точки зрения регулятивного эффекта. Отсюда следует, что сама по себе реализация "общего интереса" в финансовых нормах должна учитывать действие общеправового принципа справедливости, а также положений ст. 18 Конституции РФ. Объективность структуры финансового права, когда создаваемые финансовые нормы группируются в субинституты, институты, которые формируют крупное подразделение либо подотрасль финансового права, обеспечивают структурированность и содержание финансового нормативного правового документа в частности, и системы финансового законодательства в целом.
|
|
|
Деятельность по формированию финансового законодательства является правотворческой и предполагает функционирование совокупности факторов, включая политическую (государственную) волю, наличие специальных знаний, таланта и опыта разработчиков того или иного законопроекта, а также особого правового статуса лица, представляющего (вносящего) законопроект законодателю, т.е. обладание им правом законодательной инициативы. В силу ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
|
|
|
По сути, это предписание Конституции РФ означает, что практически все финансовые законы должны получать одобрение Правительства РФ и быть им санкционированы. Согласно ст. 4, 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(489) Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, законов, иных нормативных правовых актов и осуществляет полномочия, входящие в "зону действия" финансового права: по обеспечению проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработке и представлению в Государственную Думу федерального бюджета и обеспечению его исполнения, а также отчета об исполнении федерального бюджета; разработке и реализации налоговой политики; обеспечению совершенствования бюджетной системы; регулированию рынка ценных бумаг; управлению государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; валютному регулированию и валютному контролю; руководству валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; проведению единой политики цен.
|
|
|
Очевидно, что юридическая наука, включая науку финансового права, рассматривает и изучает прежде всего факты реальной действительности. Правоприменение связано с юридическими фактами (действиями и событиями) и системой юридических фактов (фактический и юридический состав). "Юридические факты - это обстоятельства, с которыми сопряжена вся жизнь правоотношения - его возникновение, изменение, прекращение"*(490).
О.А. Красавчиков считал, что "под основаниями и предпосылками возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений понимается определенный комплекс различных по характеру явлений, взаимодействие которых влечет за собой движение гражданского правоотношения (прав, обязанностей). В юридическом аспекте предпосылки и основания движения правовых связей могут быть подразделены на три основные категории: 1) нормативные предпосылки; 2) правосубъектные предпосылки; 3) фактическая основа возникновения, изменения и прекращения гражданских правоотношений"*(491).
|
|
|
Существенным является вывод ученого о том, что "юридическое значение имеют лишь факты действительности, а не возможность, которой быть может и не "суждено" стать действительностью. Будущие "факты" не порождают юридических последствий в настоящем"*(492).
По мнению P.O. Халфиной, "юридический факт - это в подавляющем большинстве случаев тот акт поведения, который по воле лица либо помимо его воли приводит в действие механизм правового регулирования. В дальнейшем поведение лица соотносится с моделью, установленной на основании нормы права"*(493). Очевидно, что жизненные обстоятельства, факты действительности - юридические факты и фактические (юридические) составы - объективно необходимы для механизма финансово-правового регулирования.
Юридические факты в финансовом праве имеют свои особенности, обусловленные предметом регулирования и спецификой финансовых правоотношений (публичный характер правоотношений, возникающих в сфере финансов, и др.). Исследователями рассмотрены значение, функции юридических фактов, их классификация и классификация юридических составов в финансовом праве*(494). Изложенное показывает, что использование элементов структуры финансового права (внутреннего строения) позволяет убедиться в том, что догма права является парадигмой, обеспечивающей должное становление финансового права и построение финансового законодательства.
Использование категории "юридический акт", являющейся актом поведения лица, требует уяснения того, что следует понимать под категорией "правовая деятельность". Известно, что деятельность юристов оказала огромное влияние на развитие норм римского права. В произведениях Цицерона деятельность юристов в зависимости от ее характера обозначается терминами respondere, agere, cavere, а также scribere. Термин respondere означал консультативную деятельность римских юристов, их разъяснение гражданам вопросов, вызывавших сомнения. Agere - советы относительно предъявления иска и порядка ведения судебного дела. Cavere - деятельность по защите интересов гражданина при совершении каких-либо сделок, дача юридических советов, а также составление формул различных частноправовых актов, совершаемых отдельными лицами (завещаний, актов передачи и т.д.). Последняя форма еще обозначалась термином scribere - писать*(495).
Правовая деятельность, по мнению С.А. Хохлова, - "это система действий, направленных на принятие правовых решений (актов) и организационное обеспечение их реализации в общественной жизни. Основным квалифицирующим признаком, отличающим правовую деятельность от других выражений человеческой активности, является то, что она имеет предметом источники юридических правил поведения". Далее ученый отмечал, что "после принятия правового акта необходимо провести организационную работу, обеспечивающую использование, исполнение или соблюдение принятого решения лицами, которым оно адресовано. Понятие правовой деятельности отражает тот очевидный факт, что правовые решения и содержащиеся в них правила поведения не возникают и не реализуются спонтанно, а создаются и исключаются в результате целенаправленных действий"*(496).
Иными словами, замысел создания соответствующего финансового правового акта предполагает установление цели - урегулирование определенной группы отношений, связанных с государственными финансами. Взаимодействие с положениями, касающимися элементов структуры финансового права (нормой права - субинститутом - институтом - подотраслью - отраслью) предполагает взаимодействие, в частности, направленное на обеспечение согласованности формируемых финансово-правовых норм с действующими финансово-правовыми предписаниями, их согласованности с нормами "сопряженных" и других отраслей действующего законодательства.
Представляется, что любая норма финансового права, даже напрямую не выполняющая регулятивную, охранительную либо иную функцию (норма-принцип, норма-дефиниция, норма-фикция и т.д.), есть веление. И значит она, независимо от классификации, вносит "свой вклад" в правовое регулирование финансовых отношений.
Иногда этот "вклад" может быть затратным, неэффективным, поскольку создает для обязанного лица дополнительные организационные, временные, имущественные сложности, которых не должно было быть вовсе. Так, в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(497) были внесены изменения и дополнения, направленные на совершенствование процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей*(498). Начавшись в 2007 г., деятельность по "совершенствованию процедур" продолжалась длительное время. Смысл этого "совершенствования" заключался в том, чтобы ряд лиц, состоящих на учете в ПФР, снять с учета в территориальном органе ПФР по месту осуществления деятельности (индивидуального предпринимателя, нотариуса, адвоката и др.) и зарегистрировать в качестве страхователя в территориальном органе ПФР по его месту жительства. Для этого страхователю (состоящему на учете в ПРФ) необходимо снять себя с учета в одном органе ПФР и предварительно представить пакет документов (заявление о снятии с учета, паспорт, документ об индивидуальном номере налогоплательщика, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, заполненный бланк по установленной форме о постановке на учет и др.). Затем другому органу ПФР представить также пакет документов, включая документ о снятии с учета в органе ПФР для постановки на учет, который состоится по истечении длительного периода времени.
Реализация приведенных предписаний создала на практике целый "букет" проблем (организационно-технических, финансовых и др.) для страхователей и подразделений ПФР. Надо полагать, что одной из целей этого "совершенствования процедур" являлась сама по себе разумная концентрация всех сведений о страхователе и прежде всего о вносимых им страховых взносах. Вместе с тем "технология" исполнения измененных финансово-правовых норм оказалась затратной по времени, финансовым ресурсам и вызвала у страхователей непонимание и одновременно повлекла снижение эффективности норм финансового права.
Поэтому воплощение замысла разработки и принятия финансового закона (наряду с решением изложенных задач, а также лингвистических, исторических, психологических, финансово-экономических и других проблем) должно сопровождаться "технологическим" проектированием правовой деятельности по осуществлению мероприятий организационно-технического, информационного, управленческого и иного характера*(499).
Полагаем, что законодателю небезразлично, кто и как будет переводить предписания финансово-правовых норм в плоскость конкретных финансовых правоотношений. Очевидно, что механизм правового регулирования не "заработает" сам по себе, поскольку принятый финансовый закон и другие нормативные правовые акты должны быть доведены до адресатов с пониманием ими обязательности исполнения норм, содержащихся в этих актах. Вместе с тем предположение о том, что чиновники будут разрешать вопросы, связанные с реализацией финансово-правовых предписаний, без установленного порядка их применения, сроков исполнения, последствий неисполнения и (или) уклонения от исполнения либо ненадлежащего исполнения, означает, по меньшей мере, снижение эффективности правоприменения. Подлежит учету и то обстоятельство, что в финансовых правоотношениях недопустимо "усмотрение" сторон. Поэтому если перед чиновником одновременно поставлено несколько "первоочередных" задач, предусмотренных "конкурирующими" императивными предписаниями, то их решение в силу невозможности принятия правильного выбора либо иных оправдательных причин становится неисполнимым в установленные сроки.
Аномальная жара в течение длительного времени летом 2010 г. способствовала возникновению различных негативных явлений, включая мощные пожарные "штормы". Они уничтожили тысячи гектаров лесов, значительные площади культурных насаждений, ряд населенных пунктов (деревень, сел, поселков) на территориях республик Мордовия и Татарстан, Белгородской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Кировской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Рязанской, Свердловской, Тамбовской, Тульской и Ульяновской областей. Правительство РФ приняло решение об оказании финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в форме дотаций на общую сумму 7,7 млрд. руб. для ликвидации последствий пожаров.
В правовых актах Правительства РФ, принятых в июле и августе 2010 г.*(500), прямо предусмотрено, что дотации должны быть использованы для восстановления, строительства и приобретения жилья взамен утраченного в целях предоставления его гражданам, лишившимся жилого помещения, оказания материальной помощи гражданам в связи с утратой ими имущества из расчета до 100 тыс. руб. каждому гражданину, восстановления и строительства инфраструктуры, осуществления выплат единовременного пособия членам семей граждан, погибших (умерших) в результате природных пожаров, из расчета 1 млн. руб. на каждого погибшего (умершего), а также решения иных вопросов, связанных с ликвидацией природных пожаров. Минфину России было поручено перечислить в пятидневный срок дотации бюджетам упомянутых субъектов РФ.
Однако на практике пострадавшие граждане (погорельцы) столкнулись с отказами чиновников в предоставлении им средств, выделенных из федерального бюджета. Основанием для отказа послужило содержание предписания правового акта Правительства РФ. В распоряжении от 30 июля 2010 г. N 1286-р было предусмотрено: "...для ликвидации последствий лесных пожаров..." (выделено мной. - Г.П.). Между тем некоторые населенные пункты (жилые дома и иные постройки) были уничтожены пожарами, "пришедшими" по полям, по траве, кустам и т.п. Поскольку подобные пожары не относятся к "лесным", постольку оснований для осуществления выплат пострадавшим гражданам, по мнению чиновников, не имелось.
Как это ни парадоксально, но формальное следование чиновников правовому предписанию является правильным. Правоотношения, связанные с распоряжением государственных финансов, не основаны на "усмотрении сторон". Вместе с тем по смыслу указанного распоряжения под понятием "лесные пожары" подразумевалось стихийное бедствие (пожар), которое происходило вне зависимости от воли и желания людей. В конечном счете для реализации предписаний упомянутого правового акта в правильно понимаемом смысле понадобилось публичное вмешательство премьер-министра страны и последующее внесение изменений в текст распоряжений Правительства РФ, когда слова "лесные пожары" были заменены словами "природные пожары".
Отметим, что в данном случае какие-либо основания для упрека чиновников в бездействии или противодействии отсутствуют, поскольку в содержании финансово-правового акта должны были быть учтены природа и особенности финансовых правоотношений, возникновение и исполнение которых в изложенной ситуации происходило на основе юридического факта, включающего властный приказ, очерчивающий пределы применения. Одновременно следует иметь в виду, что правом толкования финансового правового акта (тем более правом расширительного его толкования) ни пострадавшие граждане, ни чиновники как субъекты финансового права не обладали и не обладают.
Законодатель, создавая новую конструкцию либо изменяя действующую конструкцию в финансовых правоотношениях, не может не учитывать возможное поведение лиц, которым будут адресованы измененные или новые правила поведения. Известна закономерность, когда увеличение ставок налогов (налогового бремени) ведет к сокрытию доходов*(501). С этой точки зрения отказ законодателя от единого социального налога (далее - ЕСН) и введение ранее применяемого порядка взимания страховых взносов с увеличением общей суммы обязательных платежей с 26% (ЕСН) до 34% с 1 января 2011 г. означало возникновение нежелательных последствий, в частности рост (количественно и суммарно) так называемой "серой" зарплаты работникам, выдаваемой в "конвертах".
Можно версифицировать, кто и почему предложил законодателю принять указанное решение, и предположить, что оно обусловлено последствиями глобального финансово-экономического кризиса и вызванных им значительным ростом так называемых выпадающих доходов. Очевидно вместе с тем и то обстоятельство, что обязанные лица - плательщики и государство в новой ситуации будут поступать разнонаправленно, по схеме "кто кого перехитрит".
Отсюда следует, что наряду с урегулированными финансовыми отношениями возникнет некая параллельная система "неписаных правил", приверженность к которой будет обеспечивать налогоплательщикам выживание на уровне, существовавшем до введения новых финансово-правовых предписаний, устанавливающих более высокие ставки страховых сборов.
Практика показывает, что встречное применение даже легитимных приемов минимизации налогообложения также повлечет нежелательные последствия. Имеется в виду перевод наемных работников организаций в статус индивидуальных предпринимателей, который значительно увеличит объем работы налоговых и других государственных органов либо "бегство" индивидуальных предпринимателей от своего правового статуса и т.п.
Однако сами по себе рост количества индивидуальных предпринимателей, коммерческих организаций в стране и увеличение в связи с этим объема работ государственных органов не приведут к реальному росту дополнительных доходов граждан и государства. Вместо роста объемов производства (и ВВП) возникнет ситуация "сообщающихся сосудов" по "переливу" средств (имущества) из одного "кармана" в другой без появления реальной прибавочной стоимости. В конечном счете пострадают имущественные интересы граждан, юридических лиц, государства и общества. Между тем одной из фундаментальных задач финансово-правовых предписаний является стимулирование частного интереса, который бы в полной мере способствовал реализации "общего интереса". Отметим, что в марте 2011 г. на выездном заседании президиума Государственного Совета (г. Магнитогорск) глава государства поручил Правительству РФ подготовить изменения в действующее финансовое законодательство, в том числе снижающие ставки страховых взносов. Представляется необходимым взвешенное использование конкретных установок финансовой политики, сориентированной на достижение государством желательных фискальных результатов с обязательным учетом возможного признания или "отторжения" финансово-правовой нормы всеми или большинством субъектов финансовых правоотношений.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 244; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!