Глава 2. Взаимодействие внутренней формы и внешней формы финансового права с позиции догмы права
Особенности построения общих положений финансового законодательства с позиции структуры финансового права
После августа 1991 г. началось становление российской правовой системы, в том числе финансового законодательства как отрасли современного российского права. Отметим, что формирование нового российского права осуществлялось не с "чистого листа". Однако стремительность перехода от командно-плановой экономики к рыночным отношениям поставила перед законодателем, судебной властью, правоприменителями, юридической наукой сложнорешаемые задачи, имея в виду концептуальную готовность, объемы и сроки разработок законопроектов. В отличие от правотворческого процесса по созданию гражданского законодательства (прежде всего ГК РФ) формирование финансового законодательства шло вне концептуально-системного подхода. Оно развивалось исходя из требований практики, главным образом в оперативном режиме и по подотраслевой направленности: эмиссионно-денежные, включая валютные, отношения; бюджетные отношения; налоговые отношения; банковские отношения и др. Постепенно набирая обороты, формировалась финансово-правовая база. Иными словами, решались особо актуальные вопросы оперативного правового обеспечения той или иной группы финансовых отношений. Общие вопросы законодатель оставлял "на потом".
В настоящее время наряду с финансовыми законами, указами Президента РФ действует значительное количество правовых актов Правительства РФ, Центрального банка РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Весь этот финансово-правовой массив нуждается в анализе и систематизации, которую надлежит проводить с учетом требований, предъявляемых к внутреннему строению финансового права (структуре финансового права), т.е. требований, относящихся к созданию финансово-правовой нормы, финансового правового субинститута, института, подотрасли и собственно отрасли финансового законодательства.
|
|
|
В современной литературе отмечают нацеленность законодателя на совершенствование структурирования финансово-правовых норм*(551).
В XIX в. И.Т. Тарасов пришел к выводу (актуальность которого очевидна и сегодня), что "положительное финансовое право есть совокупность положений, определяющих государственно-хозяйственную сферу данного народа в данную эпоху. В науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны; в ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, определяющих государственно-хозяйственную сферу, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но и тому, что в этой области согласно с экономическими законами, со значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости"*(552).
|
|
|
Исследователи (российские и зарубежные) финансово-правовой материи в целом единодушны в том, что финансовое право по своему содержанию находится в тесной зависимости от экономики и экономической науки, реальной политической действительности, философии и социологии, а также во взаимосвязи с иными отраслями права и законодательства (конституционного, гражданского, административного и др.). Указанные зависимость и взаимосвязь не являются односторонними. Практика свидетельствует о воздействии на экономику финансово-правовых инструментов, которые могут как стимулировать, так и дестимулировать поведение экономических агентов. Анализ финансовой политики показывает систему приоритетов и вопросов, подлежащих решению и с точки зрения финансово-правового "среза". И одновременно он показывает "готовность" финансового права к регулированию определенной группы отношений. Факты объективной действительности позволяют утверждать, что положения и конструкции финансового законодательства в ряде случаев возникают и действуют "не до того", а "после того"*(553). "Приход" в Россию международного финансово-экономического кризиса (МФЭК) обнаружил, в частности, отсутствие урегулированности финансовым правом комплекса антикризисных мер, включая правомочия, обязанности и поведенческую линию финансовых властей, в условиях "нештатной" ситуации.
|
|
|
Сохраняет актуализацию "подготовленность" финансово-правовых предписаний к урегулированию объявленного перехода к инновационным экономическим отношениям. "Вскрывается" новый пласт финансовых отношений, нуждающихся в концептуально-системном подходе к созданию соответствующих финансово-правовых инструментов. Первым шагом в этом направлении стало обсуждение и принятие Федерального закона от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково"*(554) (далее - Закон N 244-ФЗ). Одновременно с его принятием были внесены изменения и дополнения в правовые акты различных отраслей законодательства*(555), включая Федеральный закон "О бухгалтерском учете"*(556); Бюджетный кодекс РФ (ст. 78); Налоговый кодекс РФ (ст. 83, 89, 145, 145.1, 246, 246.1, 274, 284, 289, 333.35, 381, 395); федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(557), от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством"*(558), от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" (документ утратил силу). Названные правовые решения свидетельствуют о практических мерах по созданию условий, способствующих внедрению инновационной экономики. Однако нельзя не заметить, что они относятся к актам специального характера, поскольку касаются одного объекта (и определенной территории) и распространяются на ограниченный круг лиц. Перед финансовым правом стоит задача урегулировать комплексную систему мер и инструментов, направленных на создание и функционирование инновационной экономики в секторах реального производства товаров.
|
|
|
Существенное значение в современной истории и практике финансового права имеют проблемы, вызванные процессами глобализации*(559). Представляется, что вопросы, обусловленные этой проблемой, наряду с рассмотрением их в Общей части финансового права фокусируются и в международном финансовом праве. Специфической особенностью международного финансового права является то обстоятельство, что его предмет составляют публично-финансовые отношения равных субъектов в парных или многосторонних связях. Принцип "финансовой власти и подчинения" в отношениях между государствами неприемлем и недопустим.
Важнейшими факторами, влияющими на содержание и структуру финансового права и законодательства, являются их взаимодействие, взаимосвязи и взаимозависимость с иными отраслями права и отраслями законодательства.
В качестве основополагающей отрасли выступает конституционное право. Предписания Конституции РФ (ст. 71, 74, 75, 76, 104, 106, 114), причем не только их содержание и смысл, но и глубинная практика последующего правоприменения, предопределяют направления развития и функционирования финансово-правового массива на ближайшие годы и длительную перспективу.
Особое теоретическое и практическое значение для финансового права имеют "сопряженные" с ним отрасли - гражданское и административное право. Широкий спектр совместного регулирования, использование юридических конструкций дают иные примеры интеграционности, согласованности и заимствований их правоположений. В частности, такая гражданско-правовая конструкция, как договор, широко используется в качестве соответствующего инструмента в административном и финансовом праве. В литературе на это обстоятельство обращалось специальное внимание*(560). Ряд авторов полагает необходимым исчерпывающе урегулировать в НК РФ процедуры возникновения, изменения и сокращения налоговых договорных отношений*(561). Между тем в современном правовом массиве наблюдается и "совместно-последовательное" регулирование административным, гражданским и финансовым правом отношений, связанных с финансами. Однако каждая из этих отраслей российского права осуществляет регулирование, сообразуясь со своим предметом, целями, принципами, иными общими положениями, а также типом регулирования.
Традиционно наука финансового права к основным положениям, входящим в его Общую часть, относит:
1) финансы (понятие, роль);
2) финансовую систему;
3) финансовую деятельность государства;
4) предмет финансового права;
5) принципы финансового права;
6) систему финансового права;
7) источники финансового права;
8) субъектов финансового права;
9) финансово-правовые нормы;
10) финансовые правоотношения;
11) защиту прав субъектов финансовых правоотношений;
12) финансовый и муниципальный контроль*(562).
Следует учитывать, что приведенный перечень в научных трудах излагается с точки зрения содержания, структуры и места, занимаемого соответствующим общим институтом в системе Общей части, исходя из научных предпочтений исследователей и сложившихся традиций.
Представляется, что Общая часть финансового права (науки и вузовской учебной дисциплины) может быть уточнена и дополнена с учетом реалий современной финансово-правовой сферы. Полагаем целесообразным рассматривать наряду с институтом "финансов" институты "государственных финансов" (П.С. Вельский) и "финансовой политики" (Н.М. Артемов, Г.В. Петрова, С.В. Мирошник, И.В. Рукавишникова и др.), юридические факты (М.В. Карасева (Сенцова) и др.). Общий институт "субъекты финансового права" исходя из положений Конституции корректнее изменить на "лица в финансовом праве". В составе Общей части должен быть институт "сроков и представительства", в настоящее время присутствующий в общих положениях ряда подотраслей (бюджетном, налоговом праве и др.).
Само по себе отсутствие в едином российском финансовом праве общих положений приводит в правоприменении к возникновению неразрешимых ситуаций. В частности, на практике возникла проблема адекватного применения положений п. 4 ст. 93.4 БК РФ, ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и ст. 116 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год"*(563).
Согласно п. 4 ст. 93.4 БК РФ исковая давность, установленная гражданским законодательством, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:
1) в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;
2) в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;
3) по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;
4) из договоров и сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.
В соответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"*(564) приведенные положения п. 4 ст. 93.4 БК РФ применяются также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 г. Отсюда следует, что финансово-правовым нормам наряду с иными особенностями придана обратная сила. Вместе с тем по объективным причинам любая действующая норма финансового права находится в определенной взаимосвязи с другими нормами не только финансового, но и иных отраслей законодательства. Поэтому затруднительно объяснить позицию законодателя, установившего преимущества в защите имущественных прав государства по сравнению с иными формами собственности без синхронизации мер, обеспечивающих баланс экономических интересов государства и иных субъектов. Дело в том, что само по себе освобождение исков по возврату переданных государственных финансов, в частности бюджетных кредитов, от действия сроков давности вносит неопределенность и блокирует надлежащее правовое регулирование соответствующих отношений. Известно, что в частноправовых отношениях сущность исковой давности состоит в прекращении права на иск вследствие его неосуществления в течение определенного законом времени (общий срок - 3 года).
Очевидно, что законодатель при регулировании финансовых отношений в части, связанной с возвратом государственных финансов, обладает правом устанавливать правила, предусматривающие недопустимость применения положений об исковой давности, закрепленных гражданским законодательством (гл. 12 ГК РФ). Однако это право законодателя предполагает осуществление им правового регулирования, связанного с установлением общих положений о сроках давности в финансовых правоотношениях*(565). Представляется настоятельно необходимым принятие основополагающего законодательного акта "Основы финансового законодательства Российской Федерации", в котором должен быть институт сроков, находящийся в системе юридических фактов и обладающий согласованной регулятивной направленностью, имея в виду не только внутриотраслевое, но и межотраслевое регулирование. Заметим, что "основоположность" упомянутого акта заключается прежде всего в том, что с его принятием будет обеспечено единство финансового права и финансового законодательства Российской Федерации.
Наука финансового права включает в состав Общей части институты "юридические факты" и "финансово-правовая ответственность"*(566). Представляется, что в ее состав должен входить и институт "финансовое обязательство", поскольку, как отмечает С.В. Запольский, "правообразование отношений собственности ставит носителя публичной власти перед субъектами хозяйственного оборота в положение управомоченного по закону и по закону же обязанного, но никак не носителя абсолютной априорной власти, как это было прежде. Финансовые обязательства в этом смысле - альтернатива подчинению как характеристика механизма осуществления властно-имущественных отношений"*(567). Конституция РФ (ст. 104) прямо предусматривает категорию "финансовое обязательство государства", которое не адекватно "обязанностям" и должно представлять собой специальную конструкцию, используемую в финансовых правоотношениях.
Практика показывает, что государства при осуществлении финансовой деятельности, их финансы и государственные финансы сталкиваются с определенными сложностями (значительными дефицитами бюджетов, существенными размерами государственных кредитов и т.п.), а также внезапно возникающими кризисами. Международный финансово-экономический кризис 2008 г. продемонстрировал значение финансово-правовых средств в деле предотвращения, преодоления кризиса и его последствий для страны, граждан и организаций. С этой точки зрения Общая часть финансового права должна обладать институтом, предусматривающим совокупность финансово-правовых мер, подлежащих обязательному применению финансовыми властями в условиях мирового (регионального) финансово-экономического кризиса. Полагаем, что МФЭК явился неопровержимым доказательством, свидетельствующим о необходимости обеспечения единства финансового права и финансового законодательства, поскольку целое имеет очевидные преимущества по сравнению с некоей совокупностью своих частей.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 194; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!