Кадровые процессы в системе государственной службы

Структура кадрового процесса представляет собой способ устойчивой взаимосвязи (отношений) образующих ее компонентов. Она проявляется во внутреннем порядке системы, согласованном расположении компонентов и их действиях. Функциональное предназначение структуры - обеспечение устойчивости целостного образования и соответственно включенных в него компонентов.

Структура кадрового процесса противостоит постоянным изменениям компонентов, удерживает эти изменения в пределах определенного качества.

Направленность кадровых процессов определяется различными социальными факторами внутреннего и внешнего характера.

Наиболее заметное влияние на развитие кадровых процессов в государственной службе Российской Федерации оказывают Управление персоналом

смена политических и социально-экономических приоритетов и установок, демократизация общества, необходимость создания возможностей для творческого развития личности;

становление рыночных отношений, достижение нового соотношения форм собственности, формирование класса предпринимателей;

коренные изменения в структуре государственной власти и управления;

структурные сдвиги в экономике;

динамичность процессов, происходящих в социально - экономической трансформации.

Характеристики кадровых процессов определяются их носителями (кадрами), а также организацией государственной и муниципальной службы. Содержание их организационного построения является должностная структура, представляющая собой разграничение направлений деятельности, задач и функций, необходимых для достижения целей конкретной организации.

В качестве основных элементов структуры кадровых процессов могут выступать: текучесть кадров, движение кадров штатный некомплект, образовательный уровень, возраст, пол, уровень дисциплины и правопорядка, состояние здоровья служащих и ряд других.

Поэтому кадровые процессы приобретают такое содержание, которое изменяет количественные и качественные характеристики кадров государственной службы.

Основные подходы к теоретической модели современного государственного служащего сформировались на основе ряда направлений социальной науки. В первую очередь они связаны с развитием представлений о сущности государственно - административного управления и реализующего его функции социального строя государственной бюрократии.

Направленность кадровых процессов зависит, прежде всего, от состояния общества и государства. В условиях стабильного развития, устойчивого равновесия общества кадровые процессы чаще носят линейный характер, их причины, с большей или меньшей степенью вероятности можно установить и на этой основе прогнозировать дальнейшее развитие этих процессов. Такой характер носили кадровые процессы в период "застоя" (70-80-е годы). В соответствии с этим широко распространена была практика разработки кадровых программ, планов, комплексных мероприятий, которые в значительной мере могли быть выполнены.

Правовое обеспечение управления кадровыми процессами в системе государственной службы

Кадровое обеспечение органов государственного управления направлено на решение ряда задач. Основное значение заключается в опережающем наращивании числа специалистов для своевременного обновления состава государственных служащих с учетом динамично возрастающих требований к их квалификации.

Повышение эффективности деятельности органов государственного управления невозможно без развития профессионализма служащих.

Кадровое обеспечение органов государственного управления реализуется через государственную кадровую политику, цель которой - создание целостной системы формирования и эффективного использования трудовых ресурсов, развития кадрового потенциала органов государственного управления и самоуправления, различных отраслей экономики и сфер деятельности.

Государственная кадровая политика призвана обеспечить практику научным подходом к проблеме формирования и рационального использования кадров, в том числе и управленческих.

Будучи составной частью внутренней и внешней политики государства, средством ее реализации, кадровая политика в определяющей роли зависит от типа правления, уровня развития гражданского общества и демократизации механизмов государственной власти, перспектив возможных преобразований структур власти.

В современных условиях для оптимизации кадровой ситуации приоритетными стратегическими направлениями реализации государственной кадровой политики являются:

- формирование современных требований к кадрам различных сфер деятельности и уровней управления;

- подбор кадров с учетом их профессиональных и нравственных качеств;

- формирование действенного резерва руководящих кадров и организация планомерной работы с ним;

- совершенствование форм и методов оценки деятельности кадров;

- мотивация эффективного труда, рациональное использование кадров, создание благоприятных условий для их работы и профессиональной карьеры, совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.

Ведение работы в указанных направлениях обеспечит:

- привлечение к участию в социальных и политических реформах максимального числа трудоспособного населения;

- высокий профессионализм всех участников трудовой деятельности;

- создание условий и гарантий для проявления каждым работником своих способностей, стимулирование профессионального роста;

повышение качества и эффективности трудовой деятельности, служебное продвижение и своевременное обновление кадрового состава.

 

Задача кадрового обновления современной государственной гражданской службы не может быть успешно решена без разработки и внедрения в практику управления персоналом специальных технологий, в основу которых заложен «человеческий фактор», как сложнейший феномен социальной практики. К данным технологиям относятся: прогнозные, диагностические, индивидуальные (технологии личностного развития) и кадровые технологии. Практика показывает, что грамотное и научно-обоснованное применение кадровых технологий существенно улучшает качественные показатели работы с персоналом, и, что особенно важно, обеспечивает государственным гражданским служащим более устойчивое положение в изменяющихся социальных структурах и конкурентоспособность как профессионалов.

Кадровые технологии, являясь связующим звеном между теорией и методологией, с одной стороны, и практикой с другой стороны, обеспечивают научно обоснованный выбор оптимальных способов воздействия субъектов управления на персонал с целью решения различных практических задач в соответствии с законом.

Основу механизмов, способствующих повышению эффективности деятельности гражданских служащих субъектов Федерации, должны составить современные кадровые технологии, среди которых можно отметить такие как: - назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса; - содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе; - формирование и использование кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы; - оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена; - ротация служащих и другие. В рамках настоящего диссертационного исследования подробнее остановимся на анализе таких кадровых процедур, как конкурс, аттестация государственных гражданских служащих, квалификационный экзамен. Конкурс

В научной литературе существуют различные подходы к определению конкурса. Для ряда исследователей конкурс представляется как одно из направлений кадрового менеджмента, процесс оценивания кандидатов на замещение вакантных должностей с помощью соответствующего инструментария143. Другие авторы отождествляют конкурс с определенным порядком замещения должностей; соревнованием, имеющим целью выявление лучших участников144. Третья группа исследователей акцентирует внимание на конкурсе как на способе возникновения трудовых отношений между организацией и работником145. Суммируя можно сказать, что конкурс как кадровая технология представляет собой способ решения задачи кадрового обеспечения вакансий в организации, социальный механизм соединения профессиональных возможностей человека с условиями и средствами их реализации.

Наличие профессиональных способностей (знаний, умений, навыков и опыта) служит лишь одной из предпосылок проведения конкурса. В современной практике, как правило, существуют и другие условия организации конкурсных процедур: - наличие вакантных должностей с четко определенными профессиональными и квалификационными требованиями; - правовая регламентации процедуры конкурсного замещения вакантных должностей в виде комплекса локальных нормативных актов; - позитивная мотивация претендентов на занятие вакантных мест (карьерный рост); - необходимые материально-технические ресурсы; - наличие адаптационных механизмов приспособления работника к новому, иногда более высокому профессиональному статусу и социально психологической коммуникации. Конкурсные процедуры проводятся с целью организационных изменений и повышения открытости системы управления персоналом организации. Основные задачи конкурса сводятся к следующим: - повышение объективности кадрового решения при занятии вакантной должности; - привлечение большего количества кандидатов и выявление лучшего; - внедрение новых технологий кадровой работы; - сбор персональной информации и создание банка данных для кадрового планирования.

Эффективность конкурсного отбора зависит от того, насколько ясно в организации определены принципы как обобщенные основные правила, важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает ее результативность. Принципы реализации конкурсных процедур тесно связаны с общей системой принципов управления персоналом организации. К важнейшим принципам конкурса относятся следующие: законность и равный доступ; открытость и прозрачность проведения; объективность и справедливость при принятии кадровых решений; информированность; состязательность и ряд других.

Нормативные основания для проведения конкурса определены ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Этот принцип замещения государственных должностей рассматривается как средство обеспечения равного доступа к государственной службе, гарантия от предвзятости и необъективности. Проведение конкурса предполагает равный доступ к информации о замещаемых должностях и квалификационных требованиях по ним. Эта информация должна быть общедоступной. Процедура конкурса требует беспристрастной оценки результатов конкурсных испытаний на основе объективных критериев, применяемых ко всем без ограничения кандидатам.

Конкурсный порядок поступления на государственную службу всех видов, включая государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливается федеральными законами о видах государственной службы и иными федеральными нормативными правовыми актами.

13. Должностной регламент — это локальный нормативный акт, устанавливающий административно-правовой статус должности, в том числе права, обязанности и ответственность, условия и основания замещения, квалификационные требования по должности, предъявляемые к замещающему ее лицу, правила и процедуры юридически значимых действий, совершаемых по должности, а также перечни вопросов, рассматриваемых, согласовываемых или разрешаемых лицом, замещающим должность, а также показатели результативности исполнения должности.

 

 

14. Целый круг про­блем, который должен находиться в центре внимания субъектов кад­ровой политики, связан с социальной защищенностью государствен­ных гражданских служащих. Прежде всего, важно насколько сегодня высока степень уверенности государственных гражданских служащих в стабильности их служебного положения. Многое должно найти отражение в приоритетах государственной кадровой политики в органах власти и управления. А именно: урегу­лирование вопросов социальной защищенности, повышение социального ста­туса госслужащих в обществе, предоставление госслужащим социальных льгот в области медицинского обслуживания, обратить внимание на то, вполне ли соответствуют сохраняющиеся механизмы социальной компенсации через различные льготы для государственных служащих целям и задачам их социаль­ной защиты. Необходимо укреплять законодательную базу социаль­ной защищенности государственных служащих и приводить в соот­ветствие материальные условия их труда, что, несомненно, будет спо­собствовать поднятию престижа и социального статуса их профессии. А также профессионализация кадров.

Приоритеты кадровой политики:

Повышение авторитета и престижа государственных служащих

Профессиональное развитие государственных служащих

Защита государственной службы от непрофессионалов

Защита профессионалов государственной службы от кадрового волюнтаризма

Подготовка специалистов для управления государственной службой

Обеспечение открытости кадровой политики в государственной службе

Формирование органов управления государственной службой

Воспитание лидеров в государственной службе

 

15. Государственные программы

 

16.Кадровая политика с точки зрения рациональной бюрократии

Бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия для него – это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. В области кадровой политики эта идеологема нашла практическое воплощение в так называемой системе заслуг и достоинств и построенной на ее основе модели приема на госслужбу и продвижения через сито экзаменов, периодических аттестаций и т.п.

три ее главных «идеологических» постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных – человеческих – влияний на принятие решений.

 

С точки зрения «нового» государственного управления.

Наиболее известный и популярный аспект перемен – сдвиг к NewPublicManagement (новое государственное управление, принятая латинская аббревиатура – NPM).

С 1980-х годов NPM стал главным флагом реформ государственной службы во многих странах. И эта тенденция продолжилась, с некоторыми вариациями и частичными отступлениями, и в 2000-е годы. Почти во всем мире ведутся поиски в области развития государственного предпринимательства. Например, во многих странах с руководителями государственных служб заключаются контракты на определенный срок, предусматривающие достижение службой определенных результатов. Продление контракта ставится в зависимость от этого. Такая маркетизация, т.е. перевод на коммерческую, контрактную основу части традиционных функций и структур государства, принесла положительные результаты: повысилась, эффективность госслужбы, снизилась цена управленческих услуг, сократилась численность бюрократии, особенно на первых порах. Ключевыми словами реформ госслужбы стали responsiveness (отзывчивость), civicparticipation (гражданское участие), decentralization (децентрализация), administrativesimplification (административное упрощение), transparency (прозрачность), service (служение, оказание услуг). Суммировать основные направления реформ можно следующим образом:

• анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
• поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
• уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур, adhoc организаций и т.п.;
• децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
• ограничение роли традиционной административной лестницы чинов;
• внедрение в деятельность госаппарата принципов менеджмента, перевод части исполняемых им функций на рыночную основу;
• децентрализация, стремление к удешевлению, сокращению аппарата;
• стремление сделать бюрократию максимально открытой, прозрачной и отзывчивой на общественные потребности и ожидания;
• значительное повышение внимания к культурным и, в частности, морально-этическим аспектам госслужбы.

· В целом реформы государственной службы «в духе NPM», бесспорно, изменили государственный аппарат в лучшую сторону. Однако выявились и негативные стороны его максималистских истолкований, издержки упования на рыночные механизмы как на универсальный ключ к решению проблем собственно государственного управления. Произошла определенная девальвация специфики госслужбы как института общественного служения и, соответственно, самих служащих как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто как особой категории коммерческих агентов. Попытки прямого применения методов бизнес-менеджмента к государственным структурам и функциям выявили пределы его применимости и недостатки в этом отношении. Агентская схема неуниверсальна и не отменяет традиционных схем управления; в частности, внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими. К этим недостаткам, особенно зримым в «переходных странах», относятся:

· 1) злоупотребление инициативностью («усмотренческое» поведение государственных служащих);

· 2) распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, где отсутствует должный уровень административной культуры, блокирующий психологию соблазна злоупотреблений;

· 3) игнорирование того очевидного факта, что не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными;

· 4) недостаточный учет специфики государственно-служебных отношений и связанных с ними ограничений;

· 5) чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.

 

17. Организация управления кадровыми процессами.

 

Технологии управления персоналом -активное воздействие на кадровую среду организации с целью ее оптими­зации, мобилизации профессиональных ресурсов, их развития и наиболее полного задействования, совершенствование системы внутриорганизационных отношений, способствование личностному развитию сотрудников организации.

Среди наиболее значимых направлений технологий управления пер­соналом можно выделить следующие:

- подбор, отбор, прием на работу кадров и их первичная профес­сионально-квалификационная и социально-психологическая оценка;

- профессиональная социализация и адаптация кадров,

- повышение квалификации и профессиональное развитие сотруд­ников;

- планирование профессионально-должностного роста и управле­ние карьерой работников организации;

- формирование благоприятного морально-психологического кли­мата, предотвращение и разрешение конфликтов;

- обеспечение социальных гарантий для работников организации и т.п.

 

18. Социально-психологические аспекты реализации кадровых процессов.

Социально-психологические аспекты означают формирование здорового мо­рально-психологического климата, изучение личностных качеств го­сударственных служащих и др. Своевременная выплата зарплат, построение «дерева целей» и т.д.

Государственная кадровая политика основываются на иерархии, соподчиненности целей. Сформировать структуру целей государственной кадровой политики позволяет прием, получивший в научной литературе название «дерево целей», благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания, их согласованность для получения заданного результата. Излишняя множественность целей несет неэффективные перегрузки, а очевидные умолчания в целевых установках вызывают чувство дискомфорта у работников, или сопротивление. Построить дерево целей – значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения.

 

20. государст­венный служащий занимает аппаратную (административную) должность только в органе государственной власти.

Государственный служащий должен обладать такими качествами, как компетентность, организаторские способности, дисциплинирован­ность, ответственность, исполнительность, инициативность и др. Государ­ственная служба предполагает занятость государственного служащего без отвлечения на любые другие виды деятельности (например, политику, предпринимательство). Исключение составляет только научная и преподавательская деятельность, так как они входят в цикл приобретения и передачи необходимого в практике государственного управления опыта, инновационных методов, социальных технологий и т.п. Среди деловых и профессиональных качеств государственного слу­жащего можно выделить такие, как:

> умение анализировать и прогнозировать управленческую ситуа­цию;

> творческий подход к выполнению своих служебных обязанностей;

> коммуникабельность в профессиональных и личностных ситуаци­ях;

> объективность в суждениях и оценках;

> морально-нравственная устойчивость и порядочность.

В зависимости от особенностей конкретной управленческой дея­тельности они могут варьироваться или дополняться другими, не менее важными социальными, волевыми, этическими и другими качествами.

Все эти профессиональные качества государственных служащих в определенной степени проявляются при взаимодействии с институтами гражданского общества, социальной средой, различными группами насе­ления, отдельными гражданами. Поэтому они получают с их стороны по­стоянную оценку, подвергаются критике. В результате это влияет на общее представление населения об образе государственного служащего, прису­щих ему ярко выраженных положительных и отрицательных качествах.

Данные показывают, что население оценивает проявление рас­смотренных качеств у государственных служащих в большей степени на среднем и низком уровне, что создает общее невысокое мнение о работни­ках органов государственной власти и управления. Результаты этого же исследования свидетельствуют о том, что повышению авторитета государ­ственных служащих среди населения прежде всего мешают оторванность их от интересов граждан (такого мнения придерживаются 50,2% опрошен­ных), коррумпированность и взяточничество в среде чиновников (49,4%), широко распространенный бюрократизм (46,4%), слабая профессиональ­ная подготовка (31,8%).

Доля критических оценок (от четверти до почти трети) показывает, что в деятельности государственных гражданских служащих существуют различные негативные моменты, отрицательно сказывающиеся на их авто­ритете в обществе. В субъективном плане (собственно профессиональное поведение государственных служащих) участниками исследования были выделены такие факторы снижения авторитета государственных граждан­ских служащих, как:

1) бюрократизм — это мнение 34,8% государственных служащих (25,0% экспертов);

2) коррумпированность части служащих — 33,6% (31,7% экспертов); слабая профессиональная подготовка сотрудников государствен­ных органов — 32,4% (31,7%);

3) безразличие к нуждам граждан —29,3% (22,5%); низкий уровень нравственности — 15,8% (27,5%);

4) карьеризм —10,5% (1,7%).

5) Кроме того, достаточно сильно в негативном отношении на автори­тете государственных гражданских служащих в обществе сказываются и факторы объективного свойства, такие, как низкий авторитет органов го­сударственной власти в целом (мнение 32,1% государственных служащих и 23,3% экспертов) и недостаточно высокий социальный статус государст­венных служащих в обществе (26,2% и 27,5% мнений соответственно).

Проведение социологических исследований в любых сферах жизне­деятельности предполагает полный учет всех особенностей изучаемых со­циальных объектов. Ранее нами уже были рассмотрены вопросы специфи­ки и особенности социологических исследований в системе государствен­ной службы. Важным обстоятельством является то, что социальным субъ­ектом в системе государственной службы являются государственные слу­жащие, которые, с социологической точки зрения, могут выступать в каче­стве респондентов, экспертов, консультантов и т.п., но они также часто становятся объектами внешних оценок со стороны населения. Поэтому не­обходимо иметь полное представление о государственных служащих как объекте социологических исследований:

1) формализованное, основанное на нормативно закрепленных к ним требованиям;

2) официально-статистическое, основанное на анализе документов государственной статистической отчетности;

3) эмпирико-аналитическое, основанное на обобщении ранее прово­дившихся исследований.

4) Российское законодательство определяет социально-правовой статус государственного служащего как лица, осуществляющего профессиональ­ную служебную деятельность на различных должностях государственной службы (статья 10 закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), но, вместе с тем, определяет необходимые качества и квали­фикационные требования к государственному служащему, в числе кото­рых:

5) соответствие уровня профессионального образования группе и специализации государственных должностей государственной службы;

6) стаж и опыт работы по специальности;

7) знание Конституции Российской Федерации, Федеральных зако­нов, уставов, конституций и законов субъектов федерации в достаточной мере для исполнения соответствующих должностных обязанностей.

Данные требования составляют основу социально-профессиональных качеств государственного служащего.

 

С точки зрения задач социологии государственной службы прежде всего важна общая типология государственных служащих. В качестве ос­нования для типологии могут быть предложены полнота реализации пред­писанных профессионально-функциональных обязанностей по отношению к уровню творческого потенциала и реального исполнения должностных обязанностей. По этим критериям можно выделить 3 типа государствен­ных служащих:

• «адаптант» (служащий - управленец с низким профессиональным стажем работы до 3-х лет),

• «функционер» (как правило, стаж работы 4-10 лет) и

• «инноватор» - достигший вершин профессионального мастерства. Анализ социологических данных, полученных учеными РАГС при Президенте РФ показывает низкую эффективность и неполноту структуры деятельности «адаптантов». Это просматривается по таким критериям, как набор решаемых проблем, спектр и частота выпол­няемых функций. По данным исследований, только 12,6% опрошенных часто сталкиваются в своей деятельности с решением вопросов экономи­ческой реформы, 17,9% - правовых Лишь каждый шестой «адаптант» за­нимается аналитико-прогностическими проблемами.

Если у стабильно функционирующих государственных служащих -«функционеров» - объем информационно-аналитических функций зани­мает более 10%, то у «адаптантов» он в 2 раза меньше. Основная доля про­блем, связанных с реализацией социально-экономической реформы, анали­зом и прогнозом тенденций развития в стране в начале XXI в., приходится на работников государственной службы - «инноваторов». Этими вопроса­ми занят практически каждый второй.

 

Анализируя современное состояние государственной службы и ее кадрового состава, можно отметить следующее: в последние годы в Рос­сийской Федерации наблюдалась устойчивая тенденция к росту количества структурных подразделений и численности работников органов государст­венной власти в ущерб качественным показателям их деятельности. В оп­ределенной степени данный рост можно объяснить реформированием и созданием органов государственного управления рыночной направленно­сти. Но в большей степени этому способствовали слабая разработанность правовых вопросов, недостаточное научное обоснование функций и прин­ципов государственного управления, отставание системы подготовки, пе­реподготовки и повышения квалификации управленческого персонала. Успешной реорганизации государственного управления мешало и отсутст­вие обоснованных норм управляемости.

 

При оценке со­стояния кадрового корпуса государственной службы необходимо также учитывать и субъективные факторы, в частности профессиональное само­ощущение государственных служащих.

Данные социологических исследований показывают, что ос­новная масса их участников высказывают удовлетво­ренность своей работой:

 

	Степень удовлетворенности	2003	2015
1	Удовлетворен	16.9	23,9
2	Скорее удовлетворен, чем не удовлетворен	60.6	50.2
3	Скорее не удовлетворен, чем удовлетворен	13.2	18,9
4	Не удовлетворен	3,6	4,7
5	Затруднились с ответом	5,7	2.3

Такие показатели являются достаточно хорошим признаком и свиде­тельствуют о наличии устойчивой тенденции к закреплении профессио­нальных кадров в системе государственной гражданской службы. Сравни­тельная таблица дает возможность выделить некоторую положительную динамику (стало больше определенно удовлетворенных работой), но также дает представление и о наличии проблем. Это можно связать с принятием в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и последующих на его основе изменениях в мате­риальном и социально-статусном положении государственных граждан­ских служащих. Данный закон, несомненно, внес заметный положитель­ный вклад в развитие системы государственной гражданской службы, но он также подвергся довольно справедливой критике относительно недора­ботанности некоторых положений или отсутствия необходимых в совре­менных условиях норм.

Неудовлетворенность работой тесно связана с таким субъективным фактором, как самооценка государственными служащими своих профес­сиональных знаний и потенциальных возможностей и чувство их неполной востребованности руководством.

 

Профессиональные знания в совокупности с опытом работы на госу­дарственной службе создают для государственных служащих субъектив­ное ощущение собственных потенциальных возможностей. Как и в любой другой области деятельности, в системе государственной службы потенци­альные возможности каждого специалиста должны оцениваться и реализо-вываться. Это необходимо и для оптимизации деятельности государствен­ной службы, и для профессионального развития государственных служа­щих.

В ходе исследования 2003 г. выяснилось, что более половины его участников (54,4%) сталкивались в практике своей работы на государст­венной службе с оценкой своих потенциальных возможностей в профес­сиональной деятельности, что является хорошим признаком, вне зависи­мости от результатов этой оценки. Но 30,0% ответили по этому поводу от­рицательно и еще 15,6% затруднились с ответом, и это говорит о недостат­ках с персоналом государственной службы в тех организациях, где они ра­ботают.

Результаты же оценки потенциальных профессиональных возможно­стей государственных служащих отражаются в первую очередь на степени удовлетворенности их реализацией в практике работы. И здесь, как пока­зывают данные исследования 2003 г., ситуация не очень устойчивая: ос­новная масса участников опроса (в совокупности 78,7%) балансирует меж­ду удовлетворенностью и неудовлетворенностью с более выраженной тен­денцией к первому состоянию - 53,0% скорее удовлетворены, чем не удов­летворены, а 25,7%о скорее неудовлетворены, чем удовлетворены. Пример­но такое же соотношение и между полностью удовлетворенными (9,1%) и не удовлетворенными (6,4%). Такое положение говорит о необходимости в работе с персоналом государственной службы проявлять больше личност­ной направленности на выявление и задействование потенциальных про­фессиональных возможностей государственных служащих, что даст воз­можность и стабилизации кадровой ситуации в целом, и создаст перспек­тивы профессионального роста тем работникам, которые в нем заинтере­сованы.

Исследование 2006 г. показало, что в отношении использования по­тенциальных профессиональных качеств и возможностей государственных гражданских служащих в государственных органах, где они работают, си­туация достаточно благоприятна и стабильна. Это можно судить по тому, что 72,0% государственных служащих, участвовавших в исследовании, считают свой уровень квалификации соответствующим выполняемой ими работе. В противоположность им, 17,9% государственных служащих вы­сказались, что их квалификация значительно выше требований их работы, и это можно считать некоторым показателем профессиональной «амбици­озности» кадров государственных гражданских служащих, что вполне вписывается в реальные параметры общей профессиональной активности кадров.

Причины неудовлетворенности государственными служащими реа­лизацией своих потенциальных возможностей разнообразны, так как в них в большой степени отражаются личностные качества и субъективные са­мооценки работников. Но все же среди нихможно выделить некоторые общие основания, к которым относятся:

- слабая материальная мотивация раскрытия своих потенциальных способностей

- отсутствие воз­можности самостоятельного принятия решений, подавление инициативы,

- невостребованность творческого отношения к делу.

- от­сутствие критериев оценки результатов их деятельности со стороны руко­водства.

- субъективное восприятие несоответствия собственного высокого уровня квалификации выполняемым ими обязанностям,

- отсутствие перспектив должностного продвижения в своей организации.

Неудовлетворенность части государственных служащих своим про­фессиональным положением может привести к определенным негативным тенденциям в стабилизации и развитии государственной службы Россий­ской Федерации — например, это способствует оттоку из государственной службы высококвалифицированных кадров, что в значительной степени ослабляет ее кадровый потенциал. Поэтому субъективное отношение госу­дарственных служащих к своему профессиональному положению требует постоянного мониторингового наблюдения социологическими методами исследования и анализа.

 

21. В практике управления персоналом государственной гражданской службы сегодня применяются различные кадровые технологии; некоторые⁵ из них уже стали традиционными, другие же применяются в достаточно» ограниченном масштабе. Существенное значение имеет то обстоятельство, что государственная служба как вид профессиональной деятельности имеет свои особенности, и формирование ее кадрового состава предполагаетспецифические задачи предварительной оценки качеств претендентов на должности государственной службы. Поэтому участники исследований считают наиболее важными в практике управления персоналом государст­венной службы те кадровые технологии, которые способствуют оценке профессиональных и личностных качеств государственных гражданских служащих. Например, в исследовании 2006 г. были получены следующие результаты:

1. аттестация - 29,4%;

2. профессиональный отбор - 15,2%;

3. кадровый резерв - 15,2%;

4. квалификационный экзамен - 14,6%;

5. испытательный срок - 11,1%

6. конкурс - 9,0%;

7. ротация кадров - 5,0%;

8. иное-0,6%.

Распределение ответов показывает, что, действительно, и в практике реального применения кадровых технологий доминируют аттестация, ра­бота с кадровым резервом и проведение квалификационных экзаменов. При этом участниками исследования выделена и технология профессио­нального отбора, которая в современных условиях приобретает все боль­шее значение для повышения эффективности работы государственных ор­ганов.

Об этом свидетельствует и тот факт, что участники исследований выделяли по частотности применения в регулярном режиме аттестацию, в «дискретном» режиме профессиональный отбор, а среди вообще не при­меняемых - ротацию кадров, конкурс, кадровый резерв и квалификацион­ный экзамен. Собственно, все оценивавшиеся по их применимости кадро­вые технологии признавались как необходимые для использования в прак­тике управления персоналом государственной службы, но реальные зада­чи, которые ставят руководители организаций, и сама практическая дея­тельность по кадровому администрированию способствуют их неполной адаптации в реальном управлении персоналом. Поэтому высказывалось много мнений, что на практике применение большинства кадровых техно­логий носит формальный характер. Такое положение дает вполне опреде­ленное впечатление о степени адаптации в рамках системы государствен­ной службы кадровых технологий.

Большинство кадровых технологий основано на применении различ­ных методов оценки качественных показателей деятельности государст­венных служащих и уровня их профессионализма. В качестве наиболее це­лесообразных для использования их в кадровых технологиях и оценке состояния кадров государственной службы эксперты выделили метод срав­нительного анализа показателей работы, собеседование, метод анализа личных дел государственных служащих, тестирование и квалификацион­ный экзамен. К сожалению, социологические и экономические методы оценки пока практическими работниками воспринимаются слабо, но именно они способы предоставлять объективную аналитическую инфор­мацию о состоянии государственной службы, ее кадрового состава, о про­блемах управления персоналом государственной службы и способах их разрешения с помощью кадровых и иных социальных технологий.

Проблемы становления и развития государственной гражданской службы Российской Федерации определяют новые цели и задачи управле­ния персоналом органов государственной власти, разработки новых кадро­вых технологий. В частности, в последние годы активно обсуждаются во­просы стабилизации кадров государственных служащих. Среди них выде­ляется проблема пожизненного найма на государственную службу, кото­рый бы мог стать, с одной стороны, гарантией устойчивого положения го­сударственного служащего, а с другой - стимулом развития его профес­сионализма и компетенции.

В исследовании 2006 г. распределение мнений показало, что поло­жительно к введению такого принципа относятся более половины экспер­тов -20,2% из них ответили определенно «да, следует», а 39,5- «скорее да, чем нет». Но почти ^J/₅экспертов придерживаются противоположного мнения - 12,6% из них ответили определенно «нет» и 24,3% - «скорее нет, чем да» (при 3,4% затруднившихся с ответом).

Это говорит о том, что та часть государственных гражданских слу­жащих, которая полностью в профессиональном и социальном отношении интегрировалась в систему государственной службы, ощущает недоста­точность имеющихся социальных гарантий, не хочет зависеть от субъек­тивных факторов, влияющих как на систему в целом, так и на отдельные ее компоненты (государственные органы). Другая же часть видит в государ­ственной службе обычное место применения своих профессиональных способностей и не склонна абсолютизировать его для себя, или ограничи­ваться в выборе профессиональной карьеры. Это достаточно нормальное явление в любой сфере деятельности, поэтому реализация принципа по­жизненного найма может только в какой-то мере стабилизировать кадро­вую ситуацию в системе государственной гражданской службы, но не ре­шить все ее кадровые проблемы.

Практика организации работы государственной службы показывает, что наиболее часто массовая смена кадров государственной службы про­исходит при смене первого руководителя, особенно в федеральных органах власти и управления. Такой опыт организации и использования кадров государственной службы несет .в себе множество отрицательных состав­ляющих, негативно влияющих на работу персонала. Большинство экспер­тов считает, что следует законодательно ограничить пределы сменяемости кадров государственной службы при смене первого руководителя - 41,7% из них безусловно «за» и 40,0% высказываются за частичное ограничение; только 17,5% считают, что этого делать не следует.

Это говорит о том, что система государственной гражданской служ­бы должна быть нормативно защищена от излишних кадровых изменений, так как это не только вносит элемент неуверенности у государственных служащих в своем положении, но и "дестабилизирует работу самой систе­мы, так как требует временных и материальных затрат на перенастройку ее элементов (дополнительная подготовка нового персонала, налаживание внутрисистемных коммуникаций, в том числе и межличностных и т.п.). Но это вполне можно отнести как к уровню государственного органа, так и к отдельным его подразделениям.

Реальность в применении кадровых технологий и потребность в их применении значительно расходятся в субъективных оценках участников опроса. Так, например, в исследовании 2003 г. определилось следующее -48,6% экспертов отметили, что они ни разу не проходили стажировку, хо­тя в своих организациях занимают руководящие должности. Частотность же стажировки в основном составляет (от момента последнего ее прохож­дения) 4-5 лет (36,9% от количества проходивших стажировку) и 2-3 года (36,4% соответственно). Но большинство всех опрошенных считают, что стажировку необходимо проводить не менее раза в 2-3 года (55,6%), один раз за 4-5 лет. Это говорит о том, что 93,2% экспертов заинтересованы в такой форме кадровой технологии, как стажировка (6,8% затруднились дать ответ), и ее применение может дать достаточно высокий эффект в ор­ганизации.

Данные социологических исследований позволяют считать, что в большей степени владеют навыками применения кадровых технологий ру­ководители управлений кадров государственных органов, а также специа­листы и работники управлений кадров. Руководители государственных ор­ганов и учреждений обладают знаниями о применении кадровых техноло­гий в меньшей степени. В целом уровень владения знаний о кадровых тех­нологиях и их практическом применении руководящего состава органов государственной службы можно оценить как средний, что необходимо учитывать при проведении различного рода учебы по совершенствованию управления в их организациях.

Независимые эксперты в представлении работников аппаратов управления в органах государственной службы имеют в среднем не очень высокую оценку практического применения кадровых технологий - 39,3% опрошенных вообще затруднились высказать по этому поводу свои сужде­ния, т.е. фактически ничего не знают о деятельности независимых экспер­тов и не видели их в своих организациях.

Анализ материалов исследований показывает, что заинтересован­ность в применении современных кадровых технологий одинаково велика и у государственных служащих, и у руководителей государственных орга­нов или их структурных подразделений. Такое положение должно способ­ствовать внедрению в органах государственной власти кадровых техноло­гий в полном объеме, что нужно учитывать при формировании государст­венной кадровой политики и в практике управления персоналом государ­ственной службы.

Любая кадровая технология проходит в процессе своего внедрения несколько этапов: теоретическое основание, методическая разработка, прикладная апробация, практическое освоение управленческим персона­лом органов государственной службы, нормативное закрепление, реализа­ция в практике управления.

Следует признать, что уровень методической обеспеченности в госу­дарственных органах подразделений по вопросам государственной граж­данской службы и кадров далек от идеала. Особенно это важно с тех пози­ций, что работа с персоналом государственных органов не замыкается только на чисто кадровых вопросах. Существует очень большое направле­ние обеспечения прохождения государственной службы в соответствии с требованиями российского законодательства, которое не только предос­тавляет определенные привилегии государственным служащим, но и вво­дит достаточно жесткие ограничения для них. Есть и специфические для государственной гражданской службы области ответственности работни­ков государственных органов, например, конфликта интересов, которые также должны быть обеспечены соответствующими кадровыми техноло­гиями. Причем именно эти технологии должны создавать унификацию подходов и методов при регулировании и разрешении конфликтов интере­сов государственных служащих в различных ведомствах, ветвях и уровнях власти.

государственная гражданская служба представляет собой особый объект применения кадровых техноло­гий. Многие традиционные технологии работы с персоналом организации в системе государственной гражданской службы принимают новые формы, что связано со спецификой самого института гражданской службы и теми требованиями, которые он предъявляет к гражданским служащим. Но так как институт государственной гражданской службы находится в развитии, то и его внутренние организационно-управленческие компоненты, к кото­рым можно отнести кадровые технологии, также должны развиваться. По­этому очень важно исследовать как практику применения кадровых техно­логий в современных условиях функционирования организаций государст­венной гражданской службы, так и тенденции их развития, потребности в новых формах работы с персоналом, направления повышения качества че­ловеческого ресурса в целом.

Совершенствование кадровых технологий, развитие их методиче­ской базы необходимо считать приоритетной задачей в организации рабо­ты с персоналом государственных органов. Кадровые технологии обеспе­чивают необходимое качество человеческого ресурса, способствуют по­вышению эффективности работы органов государственной власти и управления.

 

22. Необходимо выделить несколько этапов формирования российской бюрократии, обусловленных конкретной историко-политической ситуацией. Первый этап, связан с появление бюрократических элементов в России - допетровский. Политико-бюрократическое управление складывалось под воздействием социокультурного своеобразия отношений между народом и правителем (государем). Еще в X в. правительственный класс или слой людей назывался как боярами, так и дружиной князя и представлял Боярскую думу. Боярская дума - это высшее правительственное учреждение, которое объединяло деятельность приказов, руководивших отдельными ведомствами. Она находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I и являлась тем механизмом, который приводил в движение всю правительственную систему.

 

В течение столетий Дума претерпела немало изменений и по составу, и по своим ролевым функциям в качестве правительственного учреждения. Взаимоотношения между верховным правителем и Думой в разные времена русской истории и на отдельных территориях не были одинаковыми. В настоящее время трудно проследить, как далеко уходили возможности князя-государя и где начинались права его советников. Пределы власти ограничивались как случайными обстоятельствами жизни, так и обычаями, сложившимися на отдельных территориях Русского государства. Чаще всего обычаи и случайные факторы отстраняли структуры власти от четкого определения свойственных им политических прав и ответственности. В целом же Боярскую думу до конца XVII в. можно определить как легитимное правительственное учреждение традиционного типа с определенным политическим влиянием, но без конституции, правительственным органом с широким кругом дел, но без развитой канцелярии. В то же время иерархические начала в государстве обнаруживаются уже в XV-XVI вв.

 

С началом перемен в центральном управлении Московского государства второй половины XV-XVI вв. в составе Боярской думы можно было обнаружить наряду с аристократическим и бюрократический элементы. Со временем Боярская дума, состоявшая из немногих бояр, которые собирались князем по особо важным делам, превращалась в постоянное и более сложное учреждение с устойчивым кругом дел и определенным составом. Все знатные высшие люди, которые заседали в Боярской думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Боярской думы произошло разделение на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников. В звания бояр возводились, как правило, старые представители знатных боярских фамилий, дворяне, большей частью люди незнатные, получавшие назначение за личные качества или государственные заслуги, были еще маловлиятельными.

 

Процесс собирания Руси требовал нового порядка ее управления. Дело в том, что русское государство московского периода после восстановления самодержавия не имело достаточной политической стабильности, хотя и сохраняло старую форму правления. Многие элементы политической системы видоизменялись и даже появлялись новые, но происходило это случайным образом. Следовательно, несистемное управление находилось вне контроля власти и не способствовало стабильности в жизни общества.

 

По мнению Е.В. Анисимова, Боярская дума окончательно так и не превратилась в бюрократическое учреждение, не стала высшим бюрократическим органом, этому препятствовала русская форма самодержавия, уходившая своими корнями в политическое прошлое страны.

 

Обширность страны, значительная рассредоточенность населения, трудности сообщения между областями, недостаток средств, произвол высших правителей способствовали огосударствлению общественной жизни и тому, что именно бюрократия постепенно укрепляла свое положение за счет других институтов российского государства. В эпоху Ивана Грозного наиболее способными к управлению являлись князья и бояре, но именно они были лишены всех возможностей в управлении государством. В структуре государственных органов процветало смещение и неопределенность функций. Возникавшие в течение длительного времени без аристократических основ и точных задач государственные учреждения так и не обретали ясно очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции.

 

В период смутного времени, массы, предоставленные - сами себе, постепенно учились жить и действовать самостоятельно. Смута - это реакция отдельных слоев населения против существовавшего прежде режима, который ограничивал развитие сословной индивидуальности. Противостояние государственному устройству приняло форму междоусобной борьбы общественных классов, основная черта этого устройства - сословная специализация государственной повинности - порождала острое противостояние сословных интересов. Стали приходить в иное соотношение элементы государственного строя: народ, государь, государство. Под воздействием новых политических отношений и потребностей, которые были вызваны смутой, власть царя приобрела весьма сложную конструкцию.

 

Первые политические следствия смутного времени не привели к социальной стабильности. Возникающие в эпоху смуты идеи избирательной и ограниченной монархии не имели глубокой основы. При неопределенности политических результатов Смута оказала заметное влияние на ускорение социально - экономических процессов. Она, по существу, упразднила старую боярскую аристократию и выдвинула на ее место верхние слои провинциального дворянства. Значительно сократив людские ресурсы, на которые опиралась государственная власть, смута, по сути, не устранила ни одной из проблем, которыми приходилось заниматься правительству.

 

Второй этап, становления бюрократии в России относится к первой половине XVIII вв. Совершенствование бюрократии осуществлялось под воздействием политико-управленческой культуры Европы с сохранением российской этнополитической специфики. Возникший в XV-XVI вв. слой бюрократии прошел впоследствии долгий путь консолидации. Ни аристократия, ни земщина, возродившая самодержавие, не уступали своих прав без борьбы, но в целом перевес оставался за бюрократией.

 

Своим происхождением бюрократическая система управления в России обязана Германии, где были заимствованы и табель о рангах, и своеобразная автономия чиновничества от управляемого им народа. Петр I предпринял реформирование российского государства, приведшее к возникновению централизованного бюрократического аппарата.

 

Оформившись при Петре I бюрократия укрепилась, вовлекая в свои ряды верхи и средние слои дворянства. Табель о рангах, или закон о порядке государственной службы, указывал на особое расположение в иерархии царской семьи: она во всех случаях имеет председательство над князьями и высшими служителями. Общественное положение всех остальных служащих лиц определялось только чином, а не происхождением. За требование почестей и места выше занимаемого чина на публичных торжествах полагался штраф в размере двухмесячного жалованья нарушителя. Такому же штрафу подвергалась и уступка своего места лицу низшего ранга. Продвижение по гражданской и военной службе происходило за выслугу лет или за особые заслуги.

 

Иерархические звания переносились и на членов семьи по принципу: жена носит чин мужа. Дочь сановника первого класса, пока не вышла замуж, стоит вровень с женой чиновника четвертого класса и такие «служебные» соответствия изобретались для поддержания престижа служебных отношений сформировавшейся системы рангов.

 

Внутренний строй России во время петровских реформ определялся несколькими тенденциями. Более значительными из них были следующие: усиление власти императора, требовавшей в изменившихся внутренних и внешних условиях нового идеологического и организационного ее оформления; возрастающий процесс бюрократизации, все более охватывающий все стороны политической власти. Бюрократия в той форме, которую она приобрела в ходе преобразований Петра I, с его последующей эволюцией может восприниматься не только негативно, но и позитивно.

 

Собственно бюрократия в непосредственном смысле слова зарождается в начале XVIII в., благодаря петровской «Табели о рангах». Реформа Петра I внесла значительные перемены в деятельность бюрократического аппарата. К наиболее значительным из них следует отнести замену принципа знатности происхождения, принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения. Введение «Табеля о рангах» изменило и систематизировало бюрократическую иерархию, вытеснило принципы преимущественно денежных вознаграждений. В царствовании Петра I русское самодержавие восприняло систему законности, идеологию и институциональные формы абсолютных монархий Запада. Российская империя определилась как отсталое, но мощное государство. Монарх управляет государством через бюрократию, образующую рационально организованную государственную структуру. Главная задача правительства с этой точки зрения состояла в регулировании почти всех сторон общественной жизни с целью создания правильно организованного общества.

 

Третий этап - имперский (постпетровский), для которого характерно совершенствование бюрократического аппарата и проведение политики Российской империи в условиях возрастающей социальной дифференциации и мобильности общества. Следовательно, в своем завершенном виде внутренняя структура правящего сословия сложилась после смерти Петра I. Высшая элита правящего класса еще и в XVIII в. не составляла завершенную форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулировавших карьеру в рамках политического аппарата.

 

Становлению бюрократии в России способствовали многие факторы - обширность территории, рассредоточенность населения, хозяйственные нужды, но они же и сдерживали развитие бюрократии. Традиции бюрократической централизации так и не получили необходимого развития. Российский бюрократический аппарат был сравнительно невелик и малоэффективен. Во второй половине XIX в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12-13 чиновников, незначительными были и бюджетные расходы на содержание бюрократического аппарата.

 

Формирование министерств положило конец коллегиональности в деятельности высших должностных лиц при отсутствии системы единого кабинета министров предоставило главам ведомств автономию. Каждый министр становится как бы самодержцем в своей сфере, окруженный множеством верных сторонников, профессионально подготовленных и преданных своему департаменту. Потенциально каждый министр являлся главой своей группировки. С созданием министерств и развитием системы высшего образования в России в первом десятилетии XIX в. формирование бюрократии как особой социальной группы специалистов-профессионалов вступило в новый этап.

 

Большая часть верхнего эшелона правительства отличалась от средних чиновников и канцелярских низов имущественным положением, а главное - финансовыми возможностями, но именно для самого многочисленного слоя правящей бюрократии служба должна была быть основным источником дохода, в реальной жизни таковой она не являлась. Отсюда извечная проблема российского общества, проблема взяточничества среди служилых людей. По этому поводу справедливо заметил Н.М. Карамзин: «Везде грабят, ждут доносов, улик, посылают сенаторов для исследования, и ничего не выходит».

 

Правительственные структуры не имели возможности выплачивать жалованье за службу, исключая высших чиновников, поэтому предполагалось, что должностные лица должны приобретать себе средства путем получения подарков, комиссионных или при помощи получения платежей от лиц, находившихся в их подчинении. По существу чиновникам предоставлялась неограниченная свобода, взамен от них требовалось лишь отдавать государству установленную правительством долю. Самодержавие почти не заботило то, что происходит с излишком, выжатым из народа.

 

В связи с образованием классовой структуры общества, различают два основных момента, из которых один можно назвать экономическим, выражающийся в сословном расчленении социального организма, вызванном разделением общественного труда, другой - политическим. В данном случае классы различаются между собой происхождением капитала, который создает человек, а значение общественного класса определяется ценностью, которую приобретает тот или иной капитал в народном хозяйстве в зависимости от времени и места. Если политический аспект находится в зависимости от социального результата деятельности народного хозяйства, то господствующий капитал становится источником власти. Экономически господствующие классы превращаются во властные сословия. В этом порядке явлений общественной жизни политические процессы являются следствием экономических. По отношению к русскому государству соотношение политического и экономического имело разные сочетания при образовании и трансформации классовой структуры общества. Можно сказать, что в историческом процессе господствовали смешанные явления, но при приоритете политических.

 

Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественного самоуправления не получили развития и пришли в упадок на неопределенное время, но и в том, что управление строилось по своеобразной системе, имевшей мало общего с бюрократической централизацией. Чиновники жили не за счет государства, не имевшего на них средств, а за счет зависимого от них населения.

 

Российские чиновники в бюрократических структурах могли легко увеличивать свои возможности и богатство, используя личную власть, причем они действовали автономно, так как в сложившихся тогда финансовой и организационной системах отсутствовали взаимоответственное управление и политический контроль. Должностные лица не имели жалованья или оно было небольшим, и они от него почти не зависели, поэтому служащие государства в своем большинстве мало заботились о рациональном функционировании государства. Чиновники, которых назначали управлять, более всего выступали в роли сборщиков налогов. Тем не менее, чиновники, видевшие в государственной службе идею служения обществу, тоже встречались, но почти всегда только в центральных учреждениях.

 

В российской политической системе государь и бюрократия были связаны взаимными обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемы, могла предотвратить беспорядки. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям, в силу этого класс бюрократии стал господствующим над остальным населением.

 

Проблема формирования бюрократии во время реформ и революций не менее важна, чем в стабильные времена, так как происходит преобразование системы власти и управления. Бюрократия, будучи неотъемлемой частью государственного механизма, существует всегда, в том числе и во время революции. Для бюрократии предпочтительней следовать путем реформ, и в связи с присущей ей консервативностью, обусловленной особенностями ее функционирования, даже незначительные изменения в системе власти могут показаться революционным процессом.

 

При определенных условиях бюрократия начинает существовать в тех процессах, которые стоят за рамками ее компетенции, если данные условия могут подорвать ее структуру, ограничить профессиональный статус или противоречить экономическому интересу. Понятие консерватизм используется чаще именно в таком значении, которое можно пояснить словосочетаниями иерархическая консервативность. Бюрократия пытается управлять при помощи административных средств многообразием жизни на основе иерархической соподчиненности, под контролем неделимой политической силы. Кроме этих качеств бюрократии существуют и другие ее свойства, которые проявляются в тенденциях ее самоограничения, обусловленные ее стремлением руководить всем.

 

Рассматривая общие тенденции эволюции бюрократии, следует обратить внимание на те черты, которые делают бюрократию консервативной силой в политике. Любой процесс реформирования начинается с политической воли правящего слоя, и поэтому, если стремление к изменениям у политической элиты недостаточно сильно и оно не поддерживается страхом перед возможными социальными волнениями, то бюрократия постарается свести реформы к чисто внешним изменениям формы государства. Для этого в руках бюрократов есть достаточно сильные средства: их профессионализм в сфере управления; обширные внутри правительственные связи. Даже частичное реформирование политической системы требует некоторых видоизменений между властными органами, смены, чисто формальных ориентиров и целей в политико-управленческой деятельности, а бюрократию внедрение неизвестного всегда настораживает.

 

Четвертый качественно новый этап в истории формирования бюрократии относится к советскому периоду. В годы социализма государство играло доминирующую роль в жизни страны, при этом руководство государственным аппаратом было сосредоточено в руках партийных лидеров. Никогда еще в истории России власть бюрократии не была такой всеобъемлющей. Советская бюрократия оказывала сопротивление процессу реформ, пытаясь не затрагивать установившихся властных отношений, опасаясь потерять свое управленческое положение и влияние на политику. Только в условиях жесткого политического и социального давления бюрократия идет на реформы в системе управления государством.

 

По мнению К. Маркса, необходимо полностью заменить аппарат управления, и «сломать старую буржуазную машину управления» в ходе пролетарской революции. Он же выдвинул идею о необходимости диктатуры правящего класса для осуществления революционных задач, ссылаясь на опыт буржуазных революций.

 

На облик советской бюрократии оказала влияние неразвитость капитализма, полукрепостнические формы общественной жизни, сословность. Абсолютное полновластие и бесконтрольность привилегированной бюрократии определяли суть бюрократического правления. Пока в государстве есть потребность в распределении каких-либо благ и привилегий, как отмечал Л. Троцкий, всегда будет существовать аппарат, созданный для этих целей. Бюрократия будет существовать всегда, только после революции государство воссоздаст ее в том или ином варианте. Поэтому речь может идти не об уничтожении бюрократии, а только о контроле над ней. Меры революционного контроля еще были предложены К. Марксом, они заключались в следующем: не только выборность, но и сменяемость в любое время; плата не выше платы рабочего; немедленный переход к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора.

 

После победы пролетарской революции коммунистический партийный, аппарат превращается в новый правящий класс партийной бюрократии. Данный класс монополизирует власть в обществе, затем присваивает государственную собственность и становиться классом эксплуататоров, поддерживая свою диктаторскую власть методами контроля.

 

Бывшие революционеры, требовавшие демократических свобод, получив власть в свои руки, преобразуются в реакционный слой, подавляющий какую-либо свободу. Советский тип правления предполагает в качестве основной задачи рационализацию социальной жизни, то есть преобразование общества на разумных началах, подчинение общественных процессов управлению и контролю. Идея разумного начала становится основой бюрократического типа правления, потому что воплощать власть приходится бюрократическому аппарату. Становление, развитие и трансформация советской бюрократии представляет собой эволюцию политико-бюрократической системы управления.

 

Ошибки в политике и экономике, вызванные попытками быстро решить идеологические задачи, заставляли высший правящий слой еще больше опираться на бюрократию в надежде исправить положение. Поэтому государственные задачи сводились не к канцелярии, упорядоченной структуре законов и предписаний, а к произволу, вопреки канцелярии. Все сложные социальные проблемы решались путем создания новых организаций и реорганизации старых для осуществления бюрократических решений.

 

Как подчеркивает А.В. Макарин, «новый толчок своего развития бюрократическая система правления получила в 30-е гг. XX в., бюрократия становится одним из надежных источников рационализации общественной жизни». В правящем слое коммунисты стали представлять собой иерархично централизованную систему под руководством Политбюро, «коллективного органа власти», подбиравшегося по принципу личной преданности. Важную роль стали играть партийные комитеты, что является еще одной особенностью советской бюрократической системы управления. Партийные органы фактически осуществляли властные функции, не неся реальной ответственности за свои действия перед законом и судом. Они формально осуществляли властные функции через членов партии, для которых партийные решения были обязательными для исполнения под угрозой исключения из рядов партии с последующими организационными выводами.

 

В данных условиях формировался новый правящий слой, названный «номенклатурой» и представленный верхними структурами партийного и государственного аппарата, чинами силовых органов, хозяйственными руководителями. Данный слой опирался на иерархию партийных и административных групп на разных уровнях.

 

Латинское слово «номенклатура» означает буквально перечень имен или наименований, в отношении советского государства, этимологический смысл данного понятия в целом соответствует его содержанию. Номенклатура - перечень руководящих должностей, замещение которых производит не руководитель данного ведомства, а вышестоящий орган, лица, которые такие должности замещают или же находятся в резерве для замещения, кандидатуры которые предварительно рассматривались и утверждались данным партийным комитетом.

 

Созданная советским режимом строгая система льгот и привилегий для высшего и среднего чиновничества, которая предоставляла четко определенные блага в зависимости от места, занимаемого в иерархии власти, стала неотъемлемой частью советского образа жизни. Она охватывала все стороны жизни советской номенклатуры и обеспечивала с переменным успехом выполнение поставленных перед нею задач на многие годы.

 

Основанный в 50-е гг. XX в. советский тип политической системы напоминал прежнее бюрократическое правление: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из таких групп не была автономной и не могла противопоставить себя другим.

 

Способ общественной организации явился неизбежным следствием отмены различных форм частной собственности и рыночных механизмов. Вследствие подобных глубоких преобразований руководитель становился лишь государственным служащим, а граждане имели возможность получить право на богатство или власть чаще всего только в том случае, если они входили в правящее сословие.

 

Хрущевская «оттепель» способствует превращению элиты в «класс в себе», то есть в отличие от сталинского времени процесс замещения государственных должностей упорядочивается. Возникают отношения, которые при помощи идеологии закрепляются как обязательные формы, формальность создает рамки, необходимые для всех звеньев иерархической лестницы. В этих рамках продвижение по службе формализуется. Примерно с середины 60-х гг. XX в. создаются субъективные условия для превращения номенклатуры из «класса в себе» в «класс для себя». Политическая элита все более преобразуется в особый слой, она стремится закрепить за собой государственную власть.

 

Первые попытки изменений, предпринятые Н.С. Хрущевым, носили, скорее, непоследовательный характер и вскоре были приостановлены набравшей силу и влияние бюрократией. Само же соперничество постепенно обосабливавшихся советских элит приводило к медленному саморазрушению бюрократического режима.

 

Чиновники стали заботиться в первую очередь о себе, а затем уже о государственных интересах. Пребывание номенклатурного лица на одном из уровней иерархической лестницы долгое время вело его к ощущению своей незаменимости, отсутствие контроля со стороны закона и политики рождало безнаказанность, использование служебного положения в корыстных интересах, а в итоге, это приводило к коррупции и личному обогащению за счет государства.

 

Личные и корпоративные интересы чиновничества, вышедшие на первый план, при внешнем соблюдении государственной дисциплины и распоряжений руководства приводили к разложению, по меньшей мере, политики и управления. На вершину бюрократической лестницы попадали ловкие люди за персональные заслуги перед начальством и весьма редко за профессионализм. Данные обстоятельства приводили к формированию самостоятельных экономических, научных, интеллектуальных элит в качестве разрушителей прежнего порядка.

 

Бюрократическая система управления означает такую политическую систему, в которой господствует назначенное чиновничество, и в которой оно играет основную политическую роль. Применительно к советскому государству такую роль выполняла политическая бюрократия. В отличие от бюрократически-политической монополии на власть, политико-бюрократическая система правления предполагает единство политики и управления.

 

В демократических обществах, как заметил М. Восленский, бюрократы - это привилегированные слуги, номенклатура - самовластные господа. К особенностям советской бюрократии следует отнести и то, что этот слой одновременно более открыт и более недосягаем.

 

Советский бюрократический аппарат постоянно предпринимал меры по преодолению им же созданных стихийных механизмов, которые воплотились в советском человеке в форме единства индивидуального и общинного, личностного и коллективного начал. В сущности это сделать было и невозможно, ибо стихийность происходит из самого факта многочисленности и многосложности человеческого организма.

 

Советский строй являлся классической схемой эволюции любого режима, и это соответствие проявляется на примере правящего класса, поочередно выступающего как класс в себе. Поэтому в ходе развития советского режима в отдельные временные отрезки происходило смещение ряда акцентов в деятельности бюрократии либо в сторону упрочения последней, либо в направлении постепенного ее смягчения. Видоизменялись как сама структура, статусное положение, интересы, так и формальные процедуры и приемы бюрократической системы правления.

 

Достаточно логичную интерпретацию эволюции советского правящего класса предложил В.Б. Пастухов. Становление советской номенклатуры, по его мнению, по времени совпало с этапом сталинского господства. Для властных структур это период жесткой, без ясных формальных правил борьбы за должности.

 

Бюрократы относились к своей должности как к собственности, они делали все необходимое, чтобы сохранить ее и по возможности передать по наследству, что приводило к старению элиты. Позже, во время «застоя», окончательно формируется структура советского правящего слоя. Обладание властью рассматривается как необходимое условие для пользования частью государственной собственности. Вследствие этого советская номенклатура пытается изменить общественное устройство в своих интересах. Этот фактор все более заметным становится во времена М.С. Горбачева.

 

По нашему мнению, пятый этап приходится на период конца XX - начало XXI вв., когда преодоление советской номенклатурной бюрократии осуществляется на основе приобщения к достижениям демократической культуры политического управления в соответствии с задачами, стоящими перед Россией. Для современной бюрократии характерно стремление сохранить свое фактическое господство юридически. В конкретных условиях, которые сложились в 90-е г. XX в., правящий класс должен был открыто оформить право частной собственности, которой он пользовался в системе управления. Для того чтобы стать реальным частным собственником, ему необходимо было изменить ту форму собственности, которая называлась общенародной, государственной, социалистической, и соответствующую ей политическую надстройку, которые в течение многих лет служили опорой номенклатурного господства.

 

Направление, цели и возможные результаты преобразования второй половины 90-х г. XX в. были предопределены не столько общечеловеческими и демократическими воззрениями участников перестроечного процесса, а в значительной степени экономическими интересами части элиты, стремящейся закрепить юридически свои права. В итоге бюрократия присвоила себе руководство обществом и право распоряжаться судьбами множества людей, вплоть до их физического уничтожения. Это означало возникновение новой исторической формы общественного отчуждения масс, его средств и результатов от власти, свободы, культуры, многообразия жизни. Неосознанность ответственности бюрократии перед обществом, по мнению А. Соловьева, свидетельствует об их «неполном служебном соответствии» новым условиям и реалиям государственного управления.

 

Основой всех уровней отчуждения, их источником и неизбежным проявлением являлась бюрократическая система. В настоящее время она обрела значительную устойчивость вследствие того, что смогла подчинить своим целям и задачам все основные отношения и компоненты общества: государство, промышленность, культуру, науку и т.д.

 

Таким образом, сформировавшаяся на протяжении столетий бюрократическая система управления в России получила неограниченные возможности и стала необходимым атрибутом любого политического режима. Нередко, при определенных условиях бюрократия утрачивает свой статус передаточного механизма и приобретает положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль.

 

Место и роль бюрократии, в историко-политическом процессе зависят от характера политической системы, причем, ни один современный режим не обходится без бюрократии, сосредоточившей в своих руках административную власть. Необходимо выделить следующие этапы становления бюрократии в России:

 

- первый этап - допетровский, когда становление бюрократии происходило в отрыве от европейской социально-политической традиции;

 

- второй - петровский, когда совершенствование бюрократии осуществлялось под определенным воздействием политико-управленческой культуры Европы;

 

- третий этап - имперский (постпетровский), для которого характерна адаптация бюрократического аппарата к проведению политики Российской империи;

 

- четвертый - советский (номенклатурный), стал формироваться новый тип партийно-государственной бюрократии;

 

- пятый этап - современный российский (смешанный), когда преодоление советской номенклатурной бюрократии осуществляется на основе приобщения к достижениям демократической культуры политического управления в соответствии с задачами, стоящими перед Россией.

 

 

23.После революции 1917 г. в результате ломки старой государственной машины была упразднена и российская государственная служба, которая складывалась в течение нескольких столетий. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. Целям построения новой общественной системы, обеспечения диктатуры пролетариата служило создание государства нового типа, коренным образом отличавшегося от прежнего. Были образованы новые структуры государственного аппарата, в них стали работать новые люди, в основном представители победившего пролетариата, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области государственной службы. Изменение кадрового состава государственных органов привело к снижению результативности их работы на начальном этапе. В связи с этим позитивное значение имело решение руководителей государства привлечь на государственную службу специалистов из числа опытных чиновников, работавших в старом государственном аппарате и лояльно относящихся к новой власти.

 

В Советском государстве были упразднены все сословные звания и гражданские чины, сотрудники советских органов государственной власти и управления были приравнены ко всем другим работникам учреждений, предприятий и организаций, находившихся в собственности государства. На служащих органов советской власти, так же как на всех работающих, распространялось трудовое законодательство.

 

Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба, которая по отношению к государственной играла главную, ведущую роль, обеспечивая руководящее положение в обществе одной политической партии. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата. Она рассматривалась как объект, посредством которого партия реализовывала свои решения. Это и обусловило тенденцию к значительному отставанию государственной службы как в области кадрового обеспечения, так и в сфере нормативно-правового регулирования ее деятельности

 

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим помимо лиц, работавших в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др. В этих условиях невозможно было установить четкие критерии государственной службы, затруднялся поиск путей ее развития и совершенствования. Другой особенностью государственной службы советского периода являлась обязательная приверженность служащих коммунистической идеологии.

 

После октябрьского переворота 1917 года система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период. Ввиду отсутствия строгой нормативно-правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрению руководства. Некоторые общие условия поступления на государственную службу содержались во Временных правилах о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г), которые действовали на территории всего Союза ССР вплоть до 1991 г. Результатом этого, несмотря на существовавшую установку подбора и расстановки кадров на основе политических, деловых и личных качеств, было отсутствие необходимой специализации и профессионализма в деятельности государственных служащих, особенно на низших и средних уровнях государственного управления. Последствия такого подхода ощущаются и сейчас.

 

В основу государственной службы СССР был положен принцип номенклатуры должностей. Он означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Существовал также перечень должностей (номенклатур), кандидатуры на которые утверждались соответствующими партийными органами - от номенклатуры Политбюро до номенклатуры райкома. Тем самым, в частности, проявлялись важнейшие особенности советской государственной службы - партийность и политическая ангажированность.

 

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных нормативных актов – положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России). На основе ст. 126 Конституции СССР 1936 г. утвердилась официальная практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления. Партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов, воспринимались государственными органами как обязательные для них.

 

 

Постановлением Государственного Комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. была утверждена «Единая номенклатура должностей служащих». В ней был впервые закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда их разделили на три группы: руководители, специалисты и технические исполнители, которые были исходными при составлении штатных расписаний. Подробно регламентировался порядок возникновения, изменения и прекращения служебных отношений (прохождения службы) в отдельных государственных системах. Правительство утверждало общее положение о министерствах, положения об отдельных министерствах и ведомствах, о специфических службах и отдельных должностных лицах. В ряде ведомств для определенной части государственных служащих были установлены персональные чины, звания, ранги.

 

Во всех советских Конституциях – 1924, 1936, 1977 гг. – закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение закона, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности и др. Собственно правовая база института государственной службы к 1991 г., т е. на момент распада СССР, представляла собой некодифицированную совокупность подзаконных актов, многие из которых устарели или противоречили друг другу. В основном это были акты исполнительной власти – постановления Правительства СССР и ведомственные акты. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регламентировалась лишь служба в армии и органах МВД.

 

Особое внимание в нормативных правовых актах различного уровня уделялось установлению ответственности государственных служащих. Так, в уголовных кодексах союзных республик имелась глава «Должностные преступления» Кроме того, предусматривались дополнительные меры наказания в виде запрещения занятия определенных должностей или занятия определенной деятельностью, лишение воинских, специальных и почетных званий, орденов и медалей. Для некоторых специфических категорий государственных служащих предусматривались дополнительные составы преступлений, например, воинские преступления для военнослужащих

 

Дисциплинарная ответственность государственных служащих была установлена постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик». В нем устанавливались три вида дисциплинарной ответственности государственных служащих:

 

- в порядке подчиненности;

 

- в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы;

 

- в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка.

 

Дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности подлежали государственные служащие, занимающие должности, указанные перечнях № 1 и 2 Приложения к Указу Президиума Верховного Совета СССР 1974 г. «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения трудовых споров». Материальная ответственность государственных служащих осуществлялась на основе норм КЗоТ республик и «Положения о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 июля 1976 г. Меры поощрения государственных служащих были разнообразными – от объявления благодарности до награждения орденами и медалями, присуждения почетных званий и государственных премий.

 

Во взглядах на государство и управление возобладал этатизм (приоритет государственного над личным); усиливалось вмешательство государства в экономическую, социальную и духовную жизнь граждан, а значение институтов гражданского общества постепенно ограничивалось, они подпадали под контроль государства.

 

Основными недочетами, которые делали советскую службу неадекватной выполнению задач по управлению государством, можно считать отсутствие должной специализации, профессионализма и служебной четкости в деятельности государственных служащих, слабость нормативно-методической базы государственной службы.

 

 

24.Вместе с распадом Советского Союза была демонтирована и его партийно-государственная машина. Правда, при этом разрушили лишь ее часть - партийную надстройку, а советский аппарат остался почти в том же виде, что и прежде. Принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, также был сохранен при принятии Конституции Российской Федерации. Сохранение принципа номенклатуры оправдывалось тем, что его применение обусловливает зависимость государственных служащих от органов или должностных лиц, которыми они назначаются на должности и освобождаются от должностей.

Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. У основной части политических акторов понимание институциональной автономии государственной службы и необходимости наличия механизма управления ей явно не обнаруживались, традиция рассматривать государственную службу как вид трудовой деятельности, не требующую отдельных институциональных элементов регулирования, действовала весьма устойчиво. Осознание необходимости институционального строительства государственной службы приходило по мере решения задач формирования новой государственности, при этом дефицит экспертных знаний и неспособность в ускоренном порядке разработать перспективную траекторию реформы привели инициаторов изменений к предложению сначала сформировать структурный механизм управления государственной службой (и, соответственно, ее реформой), а затем, консолидировав при помощи этого механизма экспертное знание и административные практики, осуществить содержательные реформационные действия [8]. Однако идея выстроить систему управления государственной службой не получила поддержки у тех доминирующих групп в правящей элите, что в рамках стратегии «шоковой либерализации» уделяли первостепенное внимание запуску рыночных механизмов и проявляли индифферентность к вопросам государственного строительства. Кроме того, они считали формирование бюрократической структуры, осуществляющей управление государственно-служебными отношениями, связанным с высоким риском в случае «овладении» этой структурой конкурирующими группами интересов [9, с. 47-48].

Опасение установления контроля над государственной службой со стороны заинтересованной конкурирующей группы стала определяющей в соперничестве между структурами Администрации Президента РФ и Правительства РФ, что блокировало формирование консолидированной системы управления государственной службой на стадии так называемого постконституционного выбора после принятия Конституции РФ 1993 года. Как известно, характер и особенности институционального выбора на постконституционной стадии в значительной мере зависят от содержания конституционного выбора [10, с. 95]. Следует согласиться с мнением, что институциональный выбор в постсоветской России определяется как побочный продукт конфликтов ключевых политических акторов – различных сегментов элит, констелляции их интересов и политических ориентаций [11, с. 24]. В рамках конституционного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим [12, с. 71].

Особенности политического режима детерминируют характер выработки государственной политики и принятия ключевых управленческих решений. Предоставленная Президенту роль верховного арбитра и отсутствие подконтрольности перед другими властными институтами, сочетающаяся с необходимостью делегировать часть полномочий по реализации исполнительной власти, прежде всего, Правительству, а также неразвитость партийных структур, ориентируют Главу государства не столько на формулирование политической стратегии, сколько на выполнение арбитражных функций для конкурирующих групп элиты. Это ведет к тому, что государственная власть теряет способность не только реализовывать государственный интерес как отличный от интересов частных и групповых, но даже ясно его осознавать и внятно выражать [12, с. 73].

Так в середине 90-х годов проявился парадокс «сильного президентства», когда Лидер-Арбитр, наделенный широким объемом полномочий, но не располагающий средствами для дальнейшего подавления оппонентов вынужден лавировать и вступать в «картельные соглашения» с ключевыми группами интересов [13, с. 493]. В числе этих соглашений, которые определяющим образом влияли на характер политического развития страны после принятия Конституции 1993 года – огромные уступки региональным элитам и другим группам интересов. В части взаимодействия законодательной и исполнительной властей в условиях «разделенного правления» происходило систематическое откладывание или замораживание многих крайне необходимых стране законов, что блокировало проведение реформ [11, с. 26].

Сложившаяся конструкция при этом оказалась предельно выгодной не только для региональных элит, в полной мере воспользовавшихся плодами «неэффективной децентрализации» [14, с. 10-12], но для специальных групп интересов, активно использовавших социально-экономические реформы в целях перераспределения и извлечения переходной ренты. Для них консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными. Большинство групп специальных интересов, активно реализующих стратегию рентоизвлечения, перераспределения государственной собственности и частнокорпоративного использования бюджетных ресурсов были заинтересованы в длительном сохранении попустительского стиля государственного администрирования, чему в немалой степени способствовало институциональное несовершенство государственной службы [15, с. 134-135].

Фактически в середине 90-х сформировалась устойчивая траектория развития института российской государственной службы: во-первых, не была сформулирована содержательная модель реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления государственной службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений.

Решения по траектории развития государственной службы, принятые в 1993-1994 годы определяющим образом повлияли на последующую эволюцию этого института на протяжении всей постсоветской трансформации. В своих системообразующих чертах(отсутствие содержательной модели, несформированность консолидированного механизма управления, невыстроенность законодательства) российская государственная служба так и не изменилась за почти двадцать лет реформирования на всех его основных этапах, меняя лишь локальные институциональные характеристики. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попала в зону притяжения неэффективного равновесия, в котором находится по настоящий момент.

Меры по институциональному строительству государственной службы, прежде всего, созданию ее нормативно-правовой базы, предпринятые в 1995-1997 годы, характеризовались концептуальной невыстроенностью, отсутствием системности, комплексного подхода и политически компромиссным характером, что сформировало «эффект частичной реформы»–сам институт государственной службы и его основные элементы были, в целом, созданы, но многочисленные пробелы законодательного регулирования не позволяли полноценно «запустить» ни один из них. Несистемный и слабоструктурированный государственно-служебный правовой материал, не подкрепленный действием консолидированной системы управления государственной службой, дал крайне незначительные институциональные эффекты. Установленные в ФЗ «Об основах государственной службы РФ» 1995 года гарантии стабильности государственным служащим легко преодолевались посредством реорганизаций государственных органов и сокращения их штатов, а конкурсные процедуры и аттестации (как показывали результаты социологических исследований) не играли сколько-нибудь существенной роли в реализации кадровой политики в силу невыстроенности механизма управления государственной службой [16].

Предпринятая в 1997-1998 годы попытка выработать и запустить перспективную траекторию реформы государственной службы в рамках Концепции административной реформы на основе увязки модели «meritsystem» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» потерпела фиаско. Структура интересов основных акторов и слабость президентской власти, вынужденной углублять «картельные соглашения» для поддержания собственной устойчивости, лишь закрепили тенденцию к сохранению статус-кво в вопросах государственного строительства. К тому же авторами реформы не были проанализированы имеющиеся практики административного реформирования в условиях «догоняющего развития» и посткоммунистического транзита. Реформирование государственной службы не было концептуально «встроено» в постсоветскую трансформацию и набор ее приоритетов. В этом смысле методология реформы в значительной степени оставалась умозрительной и базировалась (со всеми оговорками) на установке о необходимости перенесения эффективно функционирующих институтов из одной (наиболее «передовой») институциональной среды (англо-саксонских стран) в другую – гораздо менее развитую. При этом выбор трансплантатов и указание на «передовой» характер среды не были, в сущности, ничем обоснованы, кроме констатации обстоятельства, что в этой среде «менеджеризация» проведена наиболее последовательно. Позже будет выдвинута мысль об «управленческой диффузии» как неизбежном проникновении «передовых» административных образцов в другие институциональные среды, в том числе находящиеся в стадии трансформации и «догоняющего развития» [17, с.4-9]. Но в 1997-1998 годах внятного обоснования – почему на «рынке институциональных заимствований» в качестве трансплантатов были выбраны англо-саксонские менеджеристские образцы – не последовало.

Повторная попытка реализовать перспективную стратегию реформы на основе синтеза «meritsystem» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий была предпринята в рамках подготовки Концепции государственного строительства Центром стратегических разработок (ЦСР) осенью 1999 – весной 2000 года. Приход к власти нового Президента и переформатирование политического режима открывали «окно возможностей» для административной реформы. К началу «нулевых» наблюдалось сочетание экзогенных и эндогенных факторов, способное нарушить сложившееся в середине 90-х равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требовала углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций; быстрый посткризисный экономический рост, увеличение налоговых поступлений и рентных платежей с экспорта сырья позволяли аккумулировать ресурсы на проведение реформы; в самом государственном аппарате произошли существенные кадровые трансформации, обновившие состав российского чиновничества и характеризовавшиеся приходом на государственную службу молодых людей с гуманитарным характером образования, располагавших качеством компетенций, позволяющих осуществлять государственно-управленческую деятельность в рыночной среде.

Концепция реформирования государственной гражданской службы ЦСР выделяла четыре группы направлений трансформации с подробным описанием ключевых позиций по каждой из них и обозначением в качестве «основного звена» блока кадровых мероприятий, где приоритетом являлось формирование в госслужбе модели «meritsystem». До настоящего момента эта Концепция является наиболее последовательной и проработанной попыткой выстроить перспективную траекторию реформирования государственной гражданской службы, предусматривающую наличие приоритетов, этапов, механизмов и промежуточных институтов. Однако присутствие в ней элементов маркетизации и менеджеризации российского государственного управления так и не было обосновано с точки зрения готовности институциональной среды к подобного рода изменениям, а также их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Подобного рода соответствие является ключевым условием успеха процесса институциональных реформ [6, с. 166-193]. Исследования П. Эванса и Д. Рауха, проведенные в 35 развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста показали определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь, в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста [18, с. 38-60]. В работах Т. Рандма-Лийв аналогичные выводы были сделаны в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран, для которых «требуется более сильное государственное регулирование, чем может предложить новый государственный менеджмент» [19, с. 73-87].

«Догоняющее развитие» как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности выдвигают обеспечение режима законности, то есть стабильности и верховенства «правил игры» [20, с. 41]. Таким образом, важнейшей задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. Это, в свою очередь, требует «сильных» (Ф. Фукуяма) государственных институтов, обеспечивающих высокие регулирующие способности государства. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигается формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Иначе говоря, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом, исследованным В. Полтеровичем, и обозначенным им как «ошибка преждевременного переключения»,когда реформаторы пытаются применить к трансформируемой институциональной среде методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации [6, с. 179].

Трансформация государственной гражданской службы в 2000-2010 годы не обеспечила ее выход за рамки институциональной ловушки частичной реформы, а лишь переструктурировала неэффективное равновесие. Концепция государственного строительства, предложенная ЦСР, составной частью которой являлось реформирование государственной службы, не была реализована. В 2010 году ключевой причиной неудачи большинства институциональных реформ Г. Греф назвал недостаточное внимание к реформе власти, фактическое изъятие из реформационного плана Концепции государственного строительства [21].

Провал комплексной реформы государственных институтов имел структурные причины. Речь идет о качестве формирующегося нового политического режима, который на первых порах обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). В этом плане проведение административной реформы, включая совершенствование и упорядочение институционального регулирования государственной службы, первоначально вошло в число приоритетных. Однако в новой конфигурации политических акторов не нашлось тех, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. В их числе был и доминирующий игрок (верховная власть) которую интересовали, в первую очередь, восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» госаппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве «навязанного консенсуса» [11, с. 27-28]. Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами окончательно подорвали мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой конфигурации политического режима запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированности государственно-служебных практик и отношений.

 

---

Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 1922; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!