Генеральные прокуроры Союза ССР 25 страница

Прокурор наделен правом требования привлечения нару­шивших закон лиц киным видам ответственности — матери­альной, дисциплинарной. Требование прокурора может быть оформлено постановлением. Но, как правило, к такой форме реагирования практика прокурорского надзора прибегает срав­нительно редко. Обычно оно реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.

Особым видом полномочий прокурора являетсяправо про­курора незамедлительно освобождать лиц, незаконно подверг­нутых административному задержанию по решению несудебных органов. Освобождение, указанных лиц производится на основа­нии постановления прокурора.

Полномочием прокурора, обеспечивающим решение как задач устранения нарушений закона, так и задач предупреж­дения правонарушений, служитправо внесения представле­ния об устранении нарушений закона. Представление вносит­ся в орган или должностному лицу, компетенция которых по­зволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Форма представления — письменная. В представлении указываются точное наименование органа или должностного лица, которому вносится представление, вид нарушений зако­на, по поводу которых применяется данная форма прокурор­ского реагирования, краткое, но хорошо аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений за­кона и способствующих им обстоятельств, требования проку­рора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.

Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в "чистом виде " представлены правом прокурора объявлятьпредостережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что опреде­ленный превентивный заряд несут в себе все без исключения полномочия прокурора.

Предостережение объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом. Форма предостережения — письменная. В тексте документа указыва­ется должностное лицо, которому объявляется предостереже­ние, приводятся сведения о готовящихся противоправных де­яниях, разъясняются последствия игнорирования предостере­жения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должно­стное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагиро­вания эффективно используется для предотвращения возмож­ных нарушений закона в отношении большого числа лиц — задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции бло­кирования транспортных магистралей и др.

§ 3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов

Особенности прокурорского надзора за исполнением зако­нов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении надзор­ной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуаль­ные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально продуманной долговре­менной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях общенадзорной деятельности с охватом причинного комплекса условий и об­стоятельств, облегчивших совершение правонарушений. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепле­ние за данным участком надзорной деятельности прокурорс­ких работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Требования к лицам, осуществляющим "общий" надзор, отличаются повышенной пунктуальностью и строгос­тью, а сами специалисты должны обладать высокой общей и правовой культурой, способностью самостоятельно, принимать правильные решения в любой надзорной ситуации, быть ком­муникабельными в общении с людьми, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением за­конов возлагается на помощника прокурора, работой которо­го руководит заместитель прокурора либо непосредственно прокурор. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав подразделений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее профессионального обеспечения. Все источники информа­ции должны быть взяты под контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способ­ствующих им условиях нужно осуществлять систематически и с максимальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации проку­рорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения "болевых точек" надзорной деятельности, требующих перво­очередного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное поло­жение дел в области законности, внесения в нее необходимых коррективов и др.

Существенная роль здесь принадлежит планированию. Оно должно быть органической частью управления, стиля работы всех звеньев прокуратуры — от Генеральной прокуратуры Российской Федерации до районных (городских) прокуратур. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации №89 от 11 декабря 1998 г. предусмотрено планирование рабо­ты на федеральном уровне по полугодиям и прокуратур субъектов Российской Федерации. В прокуратурах городов и районов планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания, плана, касающиеся работы прокурора за исполнением законов, формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на кото­рую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований части второй ст. 21 За­кона о прокуратуре, предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры ин­формации. Результаты аналитической деятельности прокуро­ра — это так же поступающая в прокуратуру информация; но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории ин­формации, которая служит основанием производства проку­рорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить оптимальные взаимоотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использование возможностей контролирующих органов способ­но существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. В большинстве случаев эти органы имеют гораздо большую штатную численность при относительно узкой контрольной специализации, позволяющей иметь достаточно полное пред­ставление о состоянии законности на контролируемых объек­тах. Часть из них имеет солидную техническую оснащенность. Все это позволяет контролирующим органам оперативно от­слеживать и фиксировать достаточно большой объем инфор­мации, представляющей интерес для прокуроров. Разумная опора на возможности контролирующих органов несомненно повышает эффективность прокурорского надзора. Но взаимо­действие недопустимо смешивать с подменой ведомственных функций и правомочий. Прокуратура — прежде всего универ­сальный орган надзора за исполнением законов, в том числе и органами контроля, их должностными лицами. В силу дан­ного обстоятельства надзору, его усилению и совершенствова­нию принадлежит приоритетное значение в системе взаимо­отношений прокуратуры и контролирующих органов.

К числу ключевых элементов организационного обеспече­ния надзора за исполнением законов относится работа по орга­низации производства конкретных прокурорских проверок.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопро­сов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длитель­ностью охватываемых проверками периодов, степени сложно­сти установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Они могут быть связаны с анализом практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.). Проверка мо­жет быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может рас­пространяться на отдельные звенья той или иной системы органов на систему органов в целом или даже нескольких их групп (системы Министерства по налогам и сборам, Министер­ства государственного имущества, Министерства финансов и т.п.). Охватываемые прокурорскими проверками периоды ред­ко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от ре­шаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к катего­рии проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах на­рушения закона. Такая информация содержится в письмах, за­явлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщения средств массовой ин­формации, письма руководителей коммерческих и некоммер­ческих организаций и др.

Другой вид проверок носит более масштабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти про­верки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учиты­вается актуальность подлежащих решению проблем обеспече­ния законности, исходя из особенностей конкретной ситуации. На первоначальном этапе предпринятых в России реформ ве­дущими направлениями в деятельности прокуроров выступи­ли надзор за исполнением законов о приватизации, внешне­экономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохраняет высокую актив­ность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно — законов о собственности, предприни­мательской деятельности, исполнение финансового, таможен­ного, банковского, налогового, антимонопольного законодатель­ства и др., социальной сфере.

Организационное обеспечение проведения проверки стро­ится применительно к содержанию действий прокурора на ос­новных ее этапах: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужно­го законодательства, определение задач проверки, содержа­ния необходимой информации о ее источниках, наличие ма­териалов для анализа и оценки данных, подбор компетентного состава лиц, включая и привлекаемых специалистов. Все эти компоненты отражаются в рабочем плане проверки.

Главный, ключевой этап — сама проверка. В ходе ее на базе всего массива информации выявляются факты нарушений закона и формируются пути и средства их устранения. За­дачи данного этапа решаются путем реализации предоставлен­ных прокуратуре полномочий. Это достаточно сложный про­цесс. Помимо знания прокурорских правомочий важно хорошо владеть тактическими и психологическими приемами их при­менения. Не секрет, что установление фактов противоправных решений и действий часто протекает в конфликтных ситуаци­ях, противостоянии сторон, осложняющих получение досто­верной информации в нужном объеме.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявлен­ных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования — протеста, пред­ставления, постановления, предостережения, о которых ска­зано выше.

Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов проку­рорского реагирования. Без надлежащего контроля со сторо­ны прокурора за исполнением принятых им мер акты проку­рорского реагирования могут не достичь своих целей.

В связи с этим Генеральная прокуратура РФ в последнее время идет по пути принятия совместных управленческо-директивных документов с отдельными федеральными ведомства­ми, которые призваны упорядочить "технологию" взаимодей­ствия прокуроров и должностных лиц ведомств в ходе реали­зации результатов надзорных и контрольных акций.

Прежде всего контролируется соблюдение порядка рас­смотрения прокурорских документов. Он установлен действу­ющим законодательством. Рассмотрение возбужденного поста­новлением прокурора уголовного дела производится в соответ­ствии с уголовно-процессуальным законодательством, произ­водство об административном правонарушении разрешается по правилам административного законодательства. Порядок рас­смотрения протеста и представления прокурора регламентируется Законом о прокуратуре. В процессе контроля обращает­ся внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, полноту и своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмотрению в десятидневный срок, по представлению прокурора должны быть приняты со­ответствующие меры в течение месяца со дня. его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках рассмотрения ак­тов прокурорского реагирования коллегиальными органами — здесь рассмотрение приурочивается к ближайшему заседанию.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно соста­вить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. При необходимости практи­куется проведение контрольной проверки.

Глава XII. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

§ 1. Предмет надзора

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина выделен как ключевое, приоритетное направление всей деятельности прокуратуры. В настоящее время он рассматри­вается в качестве самостоятельной надзорной отрасли, по­скольку имеет собственный предмет надзора и характеризуется свойственными ему полномочиями прокурора. В настоящее время ему посвящена глава 2 раздела 3 (ст. 26—27) Закона о прокуратуре. Выделение данного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно воз­росшего в современной конкретно-исторической ситуации пра­возащитного потенциала прокуратуры, о существенном уси­лении позиций органов прокуратуры в механизме государ­ственной охраны прав и свобод человека и гражданина. Следует вместе с тем отметить, что соблюдение прав и свобод челове­ка и гражданина входит в предмет не только рассматриваемо­го направления прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществля­ющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пред­варительное следствие, надзора за исполнением законов адми­нистрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, испол­няющих наказание и назначаемые судом меры принудитель­ного характера, в ходе осуществления функции уголовного преследования. Предметом надзора, определяемого ст. 26 За­кона о прокуратуре, охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляют законность действий и правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполни­тельными органами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, ор­ганов контроля, их должностных лиц, а также органов управ­ления и руководителей коммерческих и некоммерческих орга­низаций, связанных с соблюдением конституционных норм и положений законов, регламентирующих права и свободы чело­века и гражданина. Закон о прокуратуре, определяя предмет надзора, исходит из понятия конституционных, т.е. установ­ленных главным законом страны — Конституцией Российской Федерации, — прав и свобод граждан. Это позволяет проку­ратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых в Российской Федерации, как сказано в ст. 17 Конституции России, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Предмет надзора обусловливает необходимость следования прокуроров в своей работе конституционным принципам, оп­ределяющим значение, порядок и условия соблюдения прав человека и гражданина. Прокуратура в Российской Федерации относится к числу органов, непосредственно выполняющих обязанность государства по соблюдению и защите прав и сво­бод человека. Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции Российской Федерации о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Надзорная практика про­куроров строится на основе принципа непосредственного дей­ствия прав и свобод, предопределяющего необходимость обес­печения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Важным для организации надзорной практики органов прокуратуры является конститу­ционный принцип равенства всех перед законом, гарантирован­ного государством равенства прав и свобод человека и граж­данина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям, а также других об­стоятельств.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина по пра­вилам, установленным Конституцией Российской Федерации, исключает любое ограничение прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиоз­ной принадлежности (ст. 19). Ограничение прав и свобод допус­кается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо записано в ч. 3 ст. 55 Конституции Рос­сийской Федерации, гласящей: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны стра­ны и безопасности государства".

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международно-правовой практике принято различать три группы прав и свобод чело­века и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства лич­ности государством, право на свободу и личную неприкосно­венность, право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение лич­ных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского обще­ства, обеспечения гарантий государственно-правовой защищен­ности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формиро­вание важнейших государственно-правовых институтов стра­ны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объедине­ние, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без ору­жия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, право участвовать в управлении делами го­сударства как непосредственно, так и через своих представи­телей, избирательные права и др.

---

Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 209; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!