Региональные особенности правового обеспечения приоритетных национальных проектов
Региональные особенности развития национальных проектов хотелось бы начать с анализа определенных ошибок и проблем в правовом регулировании, существующих на данном уровне.
Большое количество федеральных правовых актов, в том числе исполнительно-распорядительного характера, которые призваны обеспечить реализацию целевых программ, принимаются в «пожарном порядке» и устанавливают нереально короткие сроки для их исполнения субъектами Федерации. Это приводит к значительному снижению качества самих правовых актов, а также эффективности их исполнения. Данное наблюдение относится в равной мере к федеральному и к региональному законодательству. Порой дело доходит до абсурда: встречаются случаи, когда от субъектов Федерации требуют за два дня подписать договор с Федерацией, не давая им при этом возможности внести в него какие-то изменения или исправить орфографические ошибки. В целом правовое регулирование Национальных проектов можно охарактеризовать как «точечное» и бессистемное. Одна из причин сложившейся ситуации - отсутствие времени для детального осмысления и качественной разработки проектов правовых актов. На этом фоне отмечается снижение роли юристов в правотворческом процессе путем умышленного ограничения их влияния на подготовку и принятие правовых актов. Причем такая негативная практика заимствована субъектами Российской Федерации у федеральных коллег - федеральные правовые акты принимаются при наличии отрицательного заключения правовой службы. Часто, имея отрицательное заключение юристов, законодательные органы обоих уровней власти принимают решение исходя из «революционной целесообразности», а не в силу законности. Законодателям нужно помнить, что в публично-правовой сфере, в отличие от гражданско-правовой, разрешено только то, что предписано, а не то, что не запрещено.
|
|
|
В субъектах РФ наблюдается тенденция регулирования законом исполнительно-распорядительных отношений, которые явно должны быть предметом регулирования подзаконных актов. Можно назвать, по крайней мере, две причины, по которым это происходит1).
Первая причина заключается в федеральном влиянии - в постоянном, пристальном контроле со субсидирование ставок по кредитам, стимулирование развития сельскохозяйственных кооперативов, газификация села, рост инвестиций в сельское хозяйство, упрощение процедуры оформления земли в собственность и развитие системы земельно-ипотечного кредитования. Национальный проект в сфере здравоохранения опирается на следующие приоритеты: улучшение первичной медицинской помощи, профилактика заболеваний, внедрение новых технологий в отрасль здравоохранения, дифференцированное увеличение заработной платы врачей, обеспечение доступности медицинских услуг, в конечном итоге - снижение заболеваемости, инвалидности и смертности. Наконец, приоритетными направлениями совершенствования образования в современной России становятся: развитие сети национальных университетов, информатизация образования, поддержка талантливой молодежи, лучших учебных заведений и учителей, внедрение инновационных образовательных технологий, обеспечение открытых и прозрачных конкурсов в образовательной деятельности, повышение качества и доступности образовательных услуг.
|
|
|
Нетрудно заметить, что большинство из указанных задач сложно реализовать без активного участия корпораций в решении общенациональных проблем. Например, система ипотечного жилищного кредитования требует заинтересованного участия таких субъектов рыночных отношений, как строительные организации, финансово-кредитные, оценочные, риэлтерские и страховые компании. Аналогичным образом в реализации приоритетных национальных проектов участвуют и другие корпорации. Не меньшее значение при реализации данных проектов имеет обеспечение экономических интересов отдельных категорий граждан, в частности - инвалидов и участников войны, воинов-афганцев, военнослужащих запаса, многодетных и молодых семей, беженцев и вынужденных переселенцев. В конечном итоге, реализация приоритетных национальных проектов требует эффективного применения методов корпоративного менеджмента, предполагающих планирование, организацию, мотивацию и контроль соответствующих управление них решений. Это особенно актуально применительно к проблеме организации приоритетных национальных проектов в регионах России. Проведенный нами анализ региональной практики планирования, мотивации и контроля в сферах жилищного строительства, развития агропромышленного комплекса, здравоохранения и образования, прежде всего, выявил положительный опыт, который нуждается в дальнейшем распространении и учете другими субъектами рынка. Так, в большинстве регионов решениями исполнительных органов власти составлены и утверждены планы мероприятий, которые
включают в себя создание координационных Советов и рабочих групп
пи реализации соответствующих мероприятий, составлены сетевые графики исполнения работ с конкретными сроками их завершения и ответственными исполнителями. Важное значение имеет проведение мониторинга выполнения запланированных мероприятий с предоставлением ежемесячной информации лицу, уполномоченному осуществляющий соответствующий контроль, а также заслушивание исполнителей с отчетами о проделанной работе. Эта методика управления, применяемая в бизнесе1), сегодня активно используется и в деятельности исполнительных органов государственной власти.
|
|
|
|
|
|
Вместе с тем, имеются основания утверждать, что методика корпоративного менеджмента еще в недостаточной мере освоена при реализации приоритетных национальных проектов России в регионах, имеются значительные резервы для совершенствования этой работы. К их числу мы относим следующие.
Во-первых, требуется более четкое разграничение функций и ответственности между различными уровнями управления, смещение в деятельности управленческих структур с решения организационных вопросов на разрешение проблем повышения качества Упрощенное понимание методики корпоративного менеджмента, к сожалению, зачастую присущее современной отечественной практике, нередко приводит к переносу ответственности руководителя на задачи исполнителя, при котором руководящее звено в управлении мыслит себя априорно непогрешимым, в то время как исполнители якобы обязаны нести полную ответственность за неудачно принятые руководством экономические решения. В действительности каждый уровень управления должен принимать соответствующие его задачам экономические решения и нести за них полную ответственность.
Во-вторых, необходимы принятие и адаптация к потребностям приоритетных национальных проектов форм и методов управления, выработанных и апробированных крупными предприятиями и организациями, включая, прежде всего, методы превращения системы финансирования в мощный рычаг управления этой сферой. Существенное увеличение государством финансирования жилищной, агропромышленной политики, а также мероприятий в сферах здравоохранения и образования, должно сопровождаться дополнительным гражданским, корпоративным и государственным контролем за эффективностью использования бюджетных средств. Для этого требуется подбор и расстановка управленческих кадров, появление и расширение деятельности координационных структур, выработка и принятие стратегических решений в области финансирования приоритетных национальных проектов. Характер большинства современных управленческих решений требует от руководителей комплексного учета научно-технических, экономических, социальных, экологических, политических и других аспектов деятельности стороны Аппаратов Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, федеральных органов исполнительной власти, которые сравнивают субъекты РФ друг с другом, выделяя лучших и худших, и перед которыми региональные органы власти соперничают между собой. В результате появляются законы, на 80 % переписанные из федеральных законов либо не имеющие собственного предмета правового регулирования.
Вторая причина связана с желанием исполнительных органов власти субъекта РФ разделить ответственность за результаты своей деятельности с законодательным органом. Мол, депутаты приняли закон, а нам ничего не оставалось, как его исполнить. Региональные парламенты, в свою очередь, не могут или не хотят противостоять лоббированию таких законов, подменяющих собой исполнительно-распорядительные акты.
Можно сделать вывод, что Национальные проекты - это явление временное (по крайней мере, в том виде, в котором они существуют сегодня). К такому выводу можно прийти, в частности, анализируя новый подход к порядку формирования бюджета - имеется в виду переход к формированию бюджета на трехлетний срок. Не исключена возможность развития ситуации, при которой в цепочке финансирования Национальных проектов (или другого вида финансовой поддержки государственной социальной политики) «Федерация - субъект Российской Федерации - местное самоуправление» каким-то неведомым образом исчезнет первое звеном любом случае, когда национальные проекты будут исполнены или завершены иным способом, мы получим бессистемный правовой массив, за который будет стыдно именно юристам, а не специалистам в сферах здравоохранения, образования, жилищного строительства и т.д., а также не простым гражданам, в интересах которых эти проекты были задуманы. Врачу, строителю и учителю все равно, как принимается проект закона, какой термин в нем применяется, главное, чтобы этот правовой акт способствовал повышению их благосостояния, а не приводил к нарушению их прав и законных интересов.
Касаясь конкретных результатов в области реализации национальных проектов можно выделить и положительные результаты, выраженные в цифрах.
Так, малыми хозяйствами Оренбургской области получено кредитов на сумму свыше 1,8 миллиарда рублей на 2009 год. Личными подсобными хозяйствами (ЛПХ) получены кредиты в сумме 582,5 млн руб., крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (КФХ) – 996,5 млн руб., снабженческо-сбытовыми кооперативами – 206,1 млн руб., кредитными кооперативами – 95,3 млн руб.
За 2008 год создано 56 кооперативов, из них семь кредитных. Работа в этом направлении продолжается. Всего в области создан 261 кооператив, в том числе 40 кредитных. Их учредителями являются 3738 ЛПХ, 265 КФХ, 139 юридических лиц, из которых 17 – перерабатывающие предприятия, 73 – сельхозтоваропроизводители. Программой охвачено 407 сел, паевой фонд составляет 89,7 млн руб.
За прошлый год сельхозтоваропроизводители области закупили 820 тракторов всех марок, 429 зерноуборочных и 98 кормоуборочных комбайнов, что составляет соответственно 100,2, 107,5 и 102 % от годового объема, сообщили в пресс-службе губернатора и правительства области.
На заседании Совета при Губернаторе по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике в декабре 2010 года рассмотрены вопросы, связанные с осуществлением приоритетного национального проекта «Здоровье» в Оренбургской области и состояние контроля за эффективным и целевым использованием бюджетных средств, получаемых на реализацию национальных проектов.
Несмотря на экономические сложности, приоритетные национальные проекты в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства и развития АПК финансируются из федерального и областного бюджетов в полном объеме.
Первый вице-губернатор подчеркнул, что только на здравоохранение в текущем году расходы консолидированного бюджета области составят более 14,0 млрд. рублей. Непосредственно на реализацию мероприятий национального проекта «Здоровье» потрачено около 2,5 млрд. рублей. Правительство области принимает все меры, чтобы сохранить приоритетную направленность финансирования здравоохранения и в 2011 году.
Отмечено, что в целом по области в сфере здравоохранения в ходе реализации национального проекта произошли существенные положительные изменения. Укрепилась материальная база лечебных учреждений, выросли показатели высокотехнологичной медицинской помощи, улучшается профилактическая работа с населением, по некоторым показателям снижается заболеваемость. Наметились позитивные демографические тенденции1). Отрицательные явления, однако, есть и они так же выражены в фактических недостатках:
1 В целом, высокими остаются показатели заболеваемости, смертности в трудоспособном возрасте.
2 Наметившийся в области рост рождаемости не компенсирует убыль населения.
3 Серьезной проблемой является распространенность социально опасных заболеваний таких, как туберкулез, ВИЧ-инфекция.
4 Все еще не отвечает требованиям времени уровень доступности и качества услуг в здравоохранении, особенно в сельской местности.
5 Острыми остаются проблемы с внедрением стандартов медицинской помощи, с укомплектованностью медицинских учреждений высококвалифицированными специалистами. На сегодня 93 участка в 23-х районах области не укомплектованы врачами.
6 Не везде своевременно решаются вопросы лицензирования медицинской деятельности, в том числе ФАПов.
7 По области 52 здравпункта школ работают без лицензий.
8 Не достаточно эффективно используется кадровый и материальный потенциал лечебных учреждений, в том числе полученное в ходе реализации национального проекта «Здоровье» современное медицинское оборудование.
Это целый комплекс вопросов, над которым должны работать все без исключения органы исполнительной власти, министерства и ведомства области, работодатели, общественные объединения, другие структуры, деятельность которых непосредственно влияет на состояние здоровья населения, увеличение рождаемости, продолжительности жизни.
Президент РФ в ноябрьском Послании Федеральному Собранию особое внимание уделил вопросам укрепления здоровья населения, модернизации здравоохранения, развитию детской медицины. На эти цели будут направлены дополнительные средства федерального бюджета.
В области разработан проект Программы модернизации здравоохранения Оренбургской области на 2011-2012 год. Проект проходит процедуру согласования в соответствующих федеральных органах. На его реализацию планируется привлечь значительные финансовые ресурсы из федеральных источников и направить дополнительные средства из областного бюджета, бюджетов муниципальных образований. В целом, Программа направлена на построение эффективно функционирующей системы здравоохранения, которая должна обеспечить формирование рациональной инфраструктуры здравоохранения, позволяющей достичь стабильного улучшения показателей здоровья граждан; оказание качественной бесплатной медицинской помощи жителям области в рамках Программы государственных гарантий. В частности, было отмечено, что для обеспечения положительной динамики показателей здоровья населения требуется продолжить системные изменения в организации медицинской помощи, используя в полном объеме все предоставленные федеральными органами власти возможности – приоритетный национальный проект «Здоровье», включая его новые направления, целевые федеральные программы и программу модернизации здравоохранения1).
Говоря о состоянии контроля за эффективным и целевым использованием бюджетных средств, получаемых на реализацию национальных проектов, в этом деле у нас далеко не все гладко, имеются нарушения в использовании бюджетных средств.
Так, например, по информации министра финансов области Татьяны Мошковой, при проверках освоения средств, выделенных в рамках реализации областной целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2008-2012 годы», выявлены отдельные нарушения действующего законодательства в ходе возмещения сельхозтоваро-производителям части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, на сумму 792,5 тыс. рублей. В результате проверок использования субсидий, выделенных на реализацию ПНП «Доступное комфортное жилье - гражданам России», полученных муниципальными образованиями на строительство и реконструкцию объектов муниципальной собственности, установлены необоснованные выплаты в Александровском районе на сумму 64,2 тыс. рублей и нецелевое использование средств областного бюджета в Саракташском районе на сумму 118,2 тыс. рублей.
За период с 01.10.2009 по 31.08.2010 проверками учреждений образований, здравоохранения и социального развития области, получивших средства из областного бюджета на реализацию национальных проектов, нарушений по их целевому использованию не установлено.
Выводы: В большинстве регионов решениями исполнительных
органов власти составлены и утверждены планы мероприятий, которые
включают в себя создание координационных Советов и рабочих групп
пи реализации соответствующих мероприятий, составлены сетевые графики исполнения работ с конкретными сроками их завершения и ответственными исполнителями. Важное значение имеет проведение мониторинга выполнения запланированных мероприятий с предоставлением ежемесячной информации лицу, уполномоченному осуществляющий соответствующий контроль, а также заслушивание исполнителей с отчетами о проделанной работе. Эта методика управления, применяемая в бизнесе1), сегодня активно используется и в деятельности исполнительных органов государственной власти.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 312; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!