Об общественно-экспертной поддержке законодательных инициатив государственной власти по вопросам национальных проектов

 

Общественно-экспертную поддержку процесса раз­работки и принятия законодательных актов можно понимать в широ­ком и узком смысле слова. В первом случае - это деятельность совокупности общественных институтов (политических партий, профессиональных союзов, общественных, некоммерческих орга­низаций, других институтов гражданского общества), различных вузов, исследовательских институтов и центров и отдельных экспертов, специалистов в различных областях знаний, которые участвуют в экспертном процессе не в качестве элементов или служащих публичной власти.

В данной экспертной поддержке охва­тываются различные критерии оценки законодательных инициатив, включая правовые, политико-правовые, моральные, социально-куль­турные и иные показатели.

В узком смысле - это деятельность специалистов, а также научных школ, действующих, как правило, на базе вузов, исследо­вательских институтов и центров, деятельность которых в ос­новном связана с исследованием и формированием отдельных ин­ститутов, отраслей и системы российского права в целом. Сре­ди этих специалистов и научных школ могут находиться представи­тели неюридических специальностей, важнейшим направлением деятельности которых является участие в непосредственной разра­ботке правового поля современных социально-экономических отно­шений.

Основным направлением названной экспертной поддержки является правовая материя, логика и закономерности формирования и существования системы права, ее отдельных элементов.

Общественно-экспертная поддержка законодательных инициатив имеет широкие границы применения, начиная от формирования концепции закона, подготовки текста акта, сопровож­дения законопроекта на всех трех стадиях прохождения в Государ­ственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в Совете Федерации ФС РФ и на стадии рассмотрения его Президентом Российской Федерации1).

Актуальность. В Российской Федерации более 70 субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне. Важней­шей стратегической задачей в сфере законодательного процесса является планирование и координация усилий и инициатив субъек­тов законодательной инициативы.

Не менее важной задачей является обеспечение качества под­готовки законодательных инициатив, разработки, принятия зако­нов и мониторинг действия законов. Решение этой задачи всегда связано с рядом общих проблем:

1) спецификой предмета законо­проектной деятельности - наличие собственной логики правовой сис­темы и системы законодательства; особенностями понятийного ряда правовой материи и юридической техники; политической ангажиро­ванностью процесса разработки законов;

2) недостаточным профессионализмом разработчиков проектов
законодательных актов;

3) наличием отдельных элементов монополизации экспертной под­держки законопроектов различными командами специалистов (напри­
мер, в сфере налогового, гражданского законодательства и др.), из­
лишней разобщенностью и конкуренцией ресурсов (например, при­
влечение различными государственными органами специалистов для
отстаивания ведомственных, узкоотраслевых интересов на законо­дательном поле, «война» экспертов и научных школ, ангажированная ведомствами, а также логикой борьбы научных направлений по вопросам, например, развития и соотношения гражданского и хозяйственного законодательства);

1) отсутствием должной нормативно-методологической базы для
разработки и оценки законодательных инициатив.

На сегодняшний день актуальность общественной экспер­тной поддержки законодательных инициатив по вопросам национальных проектов обусловливается еще рядом моментов.

Во-первых, доминирование одной политической группы в Парла­менте России непосредственно связанной с Президентом Российской Федерации и Пра­вительством Российской Федерации обусловили ряд последствий для законодательного процесса:

А) положительные:

- упорядочение потока законодательных инициатив;

- качественное снижение уровня неконтролируемого воздей­ствия;

- финансово-промышленных групп, ведомств и отдельных полити­ческих группировок на законодательный процесс;

- сокращение материальных и человеческих ресурсов в подго­товке и проведении парламентских решений;

- безусловное выдвижение Правительства в качестве основного
разработчика и поставщика законодательного материала.

Б) отрицательные:

- снижение конкурентности в подготовке и оценке рассматривае­мых правовых актов;

- уменьшение публичности в оценке проектов и исправлении их
недостатков;

- перенесение центра тяжести в подготовке и в последующем
сопровождении законопроектов в недра бюрократического аппа­рата ведомств, аппарата Правительства РФ. В условиях формирования и корректировки сложнейшего правового механизма временного рыночного хозяйства сотрудники исполнительного аппарата не могут в полной мере обеспечивать эту задачу (функции правовых отделов и управлений в основном сориентированы на решение оперативных, тактических вопросов, часто обеспечения ведомственных и краткосрочных задач, нет специально подготовленных кадров для законопроектной деятельности, сте­пень квалификации разработчиков законопроектов требует соответствующего уровня оплаты, который не обеспечивается на го­сударственной службе); вся ответственность за некачественный правовой материал пе­реносится на лидирующую партию и непосредственно на Президента РФ;

- уменьшение возможностей различных правовых и экономичес­ких научных и исследовательских центров по всей стране к участию в федеральном законодательном процессе, в оценке зако­нодательных инициатив;

- сокращение возможностей лоббистских структур непосредствен­но влиять на законодательные решения посредством вложения
средств в разработку качественных законопроектов (хотя и аль­тернативных проектов) влечет перемещение этих средств на подкуп чиновников и специалистов ведомств.

В целом законодательный процесс проигрывает от сокращения вложения этих ресур­сов непосредственно в повышение уровня законопроектной ра­боты (чем больше хороших альтернативных разработок проектов законов, тем больше шансов принять качественный акт)1).

Названные негативные моменты требуют решения следующих задач:

Распределение ответственности за разработку и принятие важ­нейших законодательных актов с элитой (квалифицированными спе­циалистами) гражданского общества.

Повышение авторитета и публичности в разработке законодатель­ных инициатив правящей политической властью.

Привлечение дополнительных ресурсов (в том числе возможнос­тей внебюджетного финансирования) и квалифицированных специа­листов для повышения профессионального уровня в разработке и принятии нормативных актов.

Во-вторых, идея национальных проектов является определен­ной инновационной формой воздействия на развитие экономики. Суть этого воздействия заключается в установлении элементов индика­тивного планирования, которые требуют получения спрогнозирован­ного результата в ускоренные сроки на основе концентрации финан­совых и организационных ресурсов всех уровней публичной власти с учетом комплексного, межотраслевого подхода. Для решения этих задач требуется концентрация управленческого потенциала и в тоже время повышения качества и динамики законодательного реагирова­ния на поставленные в проектах «прорывные» задачи. Законопроек­ты по вопросам качественного ускорения решения важнейших социальных и экономических проблем должны иметь потен­циал будущего, опережать время, существующую экономичес­кую реальность и вместе с тем не выбиваться из общей ло­гики российской правовой системы, правового поля социаль­но ориентированной рыночной экономики. Разработка таких проектов не может обойтись без широкого участия экспертов, специ­ализирующихся на разработке законодательного материала в соци­ально-экономической сфере, в сфере управления.

Оценка ситуации. В последнее десятилетие государственной властью была проведена серьезная работа по привлечению различ­ных общественных институтов к разработке и оценке законодатель­ного материала. Так, в качестве положительных сторон этой работы можно назвать использование экспертного потенциала Торгово-про­мышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и пред­принимателей, профсоюзов, политических партий (прежде всего партий­ных фракций в Государственной Думе ФС РФ), отдельных научных центров и институтов, ведущих специалистов (прежде всего посред­ством привлечения их в состав экспертных групп по разработке зако­нопроектов, комиссий по законопроектной деятельности и эксперт­ных советов при Правительстве РФ, Государственной Думе, Совете Федерации, Администрации Президента РФ).

Общественную палату РФ можно рассматривать в качестве особой формы использования интеллектуального потенциала институтов гражданского общества в России в сфере законопроектной деятельности. На данный момент деятельность Общественной палаты РФ в этой сфере можно оцени­вать как оперативный политико-нравственный контроль отдельных актов и действий законодательной и правоприменительной деятель­ности публичной власти. Общественно-экспертная поддержка законодательных иници­атив в узком смысле (деятельность отдельных экспертов и науч­ных школ, специализирующихся на процессе законопроектной дея­тельности, в сфере современной экономики) не имеет какого-то консолидированного и методического центра. Этот источник исполь­зуют все активные участники законопроектного процесса. Вместе с тем, определенная концентрация усилий общественной специализи­рованной экспертизы со стороны государства, как правило, приносит весомые результаты.

Так, на базе Исследовательского центра част­ного права при Президенте РФ была создана широкая экспертная площадка по созданию Гражданского кодекса РФ, а Совет по граж­данскому законодательству и Совет по совершенствованию право­судия (при Президенте РФ) имеют реальное экспертное воздействие на оценку законодательных инициатив в сфере гражданского, про­цессуального законодательства, судебной системы1).

Нельзя не отметить достаточно новый институт активизации оцен­ки состояния и развития системы российского права (включая зако­нодательство субъектов Российской Федерации) - Совет по взаимо­действию Совета Федерации с законодательными (представительны­ми) органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации (Совет законодателей). На базе этого Совета возможно объе­динение усилий общественной экспертной поддержки законодателей разных уровней публичной власти. Особенно привлекательны зада­чи, поставленные при создании Совета законодателей, в том числе:

- придание системного характера законодательному процессу;

- формирование методологического центра, способного оп­ределять основные направления развития федерального и регионального законодательства.

Однако эти задачи в рамках Совета законодателей пока решить не удалось.

Выводы: Таким образом, на сегодняшний день потенциал обще­ственной специализированной экспертной поддержки законодательных инициатив государственной власти в сфере экономики не консолидирован и не имеет методологического центра. Такое положение нельзя назвать положительным для обеспечения системного и динамичного развития российского законодательства, в решении таких реальных программных социально-экономических задач как национальные проекты.

Возможные предложения. Необходимо предоставить экспертам «площадку» для реализации интересов и объединения усилий разработчиков законов по реализации крупных общественных задач в сфере правовой системы, например, разработка стратегии систематизации, в том числе и кодификации законодательства; формирование нормативно-методологической раз­работки законопроектов и оценки перспективы эффективное действия законов; оценка наиболее технологически сложных в плане разработки и встраивания в систему законодательства нормативного обеспечения проектов; большей публичности в обсуждении процесса важных законодательных инициатив и т.д.

Возможные организационные формы решения.

А. Экспертно-правовой Совет.

Задачи:

- подготовка экспертиз по важнейшим законам;

- привлечение ведущих и наиболее перспективных специалистов по разработке и оценке законов (формирование элиты специалистов, ведение банка данных специалистов- разработчиков, в том числе иностран­ных);

- разработка наиболее эффективных методик подго­товки законопроектов и их оценки с точки зрения эффективности применения;

- обеспечение публичности в обсуждении проектов нор­мативных актов всеми заинтересованными инсти­тутами и специалистами по всей стране (создание соответствующего интернетсайта, мониторинг законопроектов и соответствующие формы свободного доступа и обсуждения законопроектов).

Статус Совета.

Идеальный вариант - общественно-государственный относи­тельно независимый орган. Более реальный Совет при Президен­те РФ с небольшим аппаратом, статус которого может рассматри­ваться по аналогии со статусом Исследовательского Центра частно­го права при Президенте РФ. Кроме того, деятельность Экспертно-правового Совета должна софинансироваться из независимых источ­ников. Для этой цели следует создать некоммерческую негосу­дарственную организацию, целью которой должно стать привлечение средств и кадров для обеспечения работы Экс­пертного Совета.

Формирование Совета.

Обеспечение представительства веду­щих общественных и государственных юридических институтов как федерального, так и регионального уровня. Исключение из этого перечня представителей профессиональных лоббистских органи­заций. Утверждение состава Совета Распоряжением или Указом Пре­зидента РФ. Рассмотрение заключений Совета предусматривается Регламентом Правительства и порядком рассмотрения вопросов на совещаниях Администрации Президента РФ.

Б) Высший Экономический и Правовой Совет Представляет собой консультативный и экспертный специализи­рованный орган. Задачи те же, что и у Экспертно-правового Совета);

- экспертная оценка разработки нормативных актов
в социально-экономической сфере, а также оценка и эк­спертиза экономических и социальных программ и планов Правительства;

- роль квалифицированного посредника между испол­нительной властью и гражданским обществом в про­цессе доработки важнейших решений в социально-экономической и правовой сферах;

- формирование универсальной организационной пло­щадки для открытого обсуждения ведущими специа­листами и научными центрами и экспертной оценки важнейших социально-экономических решений Правительства РФ.

Статус. Государственный орган. Государственно-общественный орган.

Основные требования:

- обеспечение относительной организационно-финансовой независимости этого органа от Администрации Пре­зидента и Аппарата Правительства;

- обеспечение пропорционального представительства от ведущих экономических и правовых научных и ис­следовательских центров, от общественных струк­тур-выразителей консолидированных интересов про­фессиональных сообществ и бизнеса, от основных структур государственной власти. Причем нормативное закрепление квот от разных общественных структур дол­жно быть связано с процедурой выборности представите­лей в Совет самими профессиональными корпорациями.

В связи с этим предложением наиболее интересен опыт Эконо­мического и Социального Совета Франции. В Конституции Франции ему посвящен специальный раздел и три статьи (69-71).

Совет по запросу Правительства дает свое заключение на проек­ты законов или декретов, а также на законодательные предложения, представленные на его рассмотрение. Совет может также консультировать Правительство по любой проблеме экономического или социального характера. На его заключение представляется любой планируемый программный законопроект экономического или социального ха­рактера.

Особо следует отметить, что состав Совета и порядок его деятельности устанавливается органическим законом. Совет исследует и поддерживает научно-технические инновации, дает заключения о проектах программных законов или планов экономического или социального характера, инициирует реформы, дает консультации по социально-экономическим проблемам страны. В со­ню Совета 68 представителей наемного труда, 72 представителя мероприятий, 3 представителя свободных профессий, 5 представителя кооперативов, 10 представителей обществ взаимопомощи, сельских кооперативов, 40 квалифицированных специалистов, 11 представителей социальных служб. Это уникальная форма общественно-экономического управления.

В недавней истории России был интересный опыт функционирования общегосударственного консультативно-экспертного органа - этим органом был Высший Экономический Совет - Верховного Совета РФ. Его статус был утвержден решением Совета народных депутатов РСФСР. В качестве одной из его задач указывалась координация экономической деятельности в процессе реформ. Этот момент создавал некую потенциальную возможность конкуренции с Правительством РФ по данным вопросам. Поэтому координация как функция Совета не была реализована, но вместе с тем Совет хорошо зарекомендовал себя как консультатив­но экспертный орган, прежде всего законодательной власти. Он состоял из небольшого состава постоянных членов и значительного числа представителей ведущих экономических, правовых, производственных и научных центров. Совет давал официальные заключения и е основные проекты в социально-экономической сфере, а также присутствовал в оценке и доработке важнейших программ и планов Правительства России. В какой-то момент политическая ситуация поста вила его в противовес Правительству как некий теневой кабинет ми­нистров. Поэтому после 1993 года этот идея этого органа была дискредитирована. Вместе с тем работа и потенциал этого Совета были оценены законодателями очень высоко. Эта оценка выразилась в том, что по образу и подобию Экономического и социального совета Франции в проект Конституции РФ, подготовленной Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ, была внесена поправка о конституционном статусе Высшего экономического совета.

Таким образом, можно констатировать возрастающую по­требность государственной власти в повышении качества за­конодательных инициатив в связи с увеличением динамизма и технологичности, прежде всего, социально-экономического за­конодательства. Реализация этой потребности предполагает необходимость в консолидации общественного экспертного потенциала в сфере законопроектной деятельности под патронажем государства и поиск наиболее простых и результативных форм привлечения специалистов к решению общегосударственных задач в сфере правовой экономики.

Заключение

 

Национальные проекты представляют собой новый инструмент, новую форму деятельности государства в политической, экономической и социальной сферах. По своей квалификационной принадлежности ПНП в большей степени относятся к федеральным целевым программам. Но в то же время в отличие от федеральных целевых программ и других программ, использующих программно-целевой метод, национальные проекты призваны улучшить динамику развития социально-политической сферы. Основная идея запуска ПНП — это поиск альтернативных, более эффективных программ развития, так как федеральные целевые программы в настоящее время не справляются со своими задачами. И именно такой альтернативной программой стали национальные проекты, которые призваны, с одной стороны, повысить результативность решения социально-общественных проблем, с другой — придать импульс обществу на самостоятельное решение своих проблем.

Таким образом, национальные проекты являются своеобразным компромиссом между властью, бизнес-сообществом и обществом. В ходе реализации ПНП Президент РФ - получил дополнительные возможности для легитимного продвижения своего кандидата на выборах. Профессиональные группы и бизнес-сообщества приняли участие в конкурсах по размещению заказов на предоставление услуг и поставку оборудования и, следовательно, получили прибыль. Для общества национальные проекты обернулись некоторым усилением внимания власти к социальным нуждам, созданием условий для снижения социального пессимизма у значительных слоев населения России1).

Эффективность национальных проектов определяется, прежде всего, используемыми при их реализации механизмами и технологиями. Данные механизмы и технологии являются более эффективными в отличие от федеральных целевых программ. Эффективность ПНП объясняется следующим:

Изменен принцип финансирования, который стал ориентироваться на конечный результат, вместо сметно-затратного принципа. Данный принцип с экономической точки зрения является более эффективным поскольку позволяет при меньших затратах достичь более высокого результата;

Организация управления национальными проектами построена на широком привлечении общественности, представителей всех властных и социальных институтов в процессы выработки и реализации государственной политики национальных приоритетов, а также максимально возможном развитии всех форм координации и взаимодействия в достижении их целей. Организационный стержень этой особой управленческой системы составили специальные координационные органы, образованные при высших должностных лицах по всей вертикали власти. На вершине этой системы находится Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Согласно информации сайта «Приоритетные национальные проекты» www.rost.ru, основными документами, регламентирующими реализацию ПНП, являются решения Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (далее – Совет), который в соответствии с Положением, утверждённым Указом Президента РФ от 21.10.2005 № 1226 является совещательным органом при Президенте РФ. Так, решениями президиума Совета утверждены Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Здоровье» (протокол № 2 от 21.12.2005), которые содержат сведения, как о финансировании, так и о достижении натуральных показателей в рамках ПНП.

Аналогичными документами утверждены направления, мероприятия и параметры по остальным ПНП. Вместе с тем расходные обязательства Российской Федерации в соответствии со статьёй 84 Бюджетного кодекса РФ возникают только в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, заключения Российской Федерацией или от имени Российской Федерации договоров (соглашений). Решения совещательного органа в данный перечень документов, являющихся основаниями для возникновения расходных обязательств, не входят. Приведённые на вышеуказанном сайте в разделах «Основные документы» по каждому ПНП федеральные законы, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты регламентируют отдельные, частные вопросы в сферах здравоохранения, образования, обеспечения жильём и сельского хозяйства и не являются обобщающими для каждого ПНП.

Таким образом, возникает ситуация, когда более мелкий вопрос – целевые программы – регламентируется гораздо чётче, чем более крупный – национальные проекты, что является реальной проблемой сегодняшнего дня. Представляется, что в любом случае процесс формирования, утверждения и реализации приоритетных национальных проектов, так же, как и целевых программ, которые могут выступать частью ПНП, заслуживает более подробного отражения в Бюджетном кодексе РФ.

Приоритетные национальные проекты представляют собой новую форму деятельности государства, которые, возможно, вскоре будут называться Государственными программами, как это произошло с ПНП «Развитие агропромышленного комплекса». Вследствие, своей новизны при реализации национальных проектов возникают проблемы, которые необходимо решать в. кратчайшие сроки. Решение проблем возможно путем широкого привлечения научного сообщества и исправлением уже имеющихся искажений и ошибок.

Искажения и ошибки можно решить путем доработки технологий и правовой базы, используемых при реализации ПНП:

1) Дополнения критериев эффективности конечными индикаторами развития, которые используются в международных стандартах.

2) Прописывания отдельной строкой в законах о бюджете сумму средств, которые будут направленных на национальные проекты. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ содержит только статью 179 «Долгосрочные целевые программы», в которой не раскрывается общее понятие целевой программы как таковой и не указывается критерий, по которому программы относятся к долгосрочным. 

Редакцией Бюджетного кодекса РФ, вступающей в силу с 01.01.2008, предусмотрено, что сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке, а нормативными правовыми актами этих органов устанавливается порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации.

Статьёй 29 Бюджетного кодекса РФ утверждён принцип единства бюджетной системы РФ, который подразумевает, в частности, единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.

В отсутствие базовых требований к формированию и утверждению целевых программ, единой методики отражения в бюджетах субъектов РФ средств, направляемых на реализацию приоритетных национальных проектов, а также нормативных правовых актов, обобщающих информацию об источниках финансирования и направлениях расходования средств, выделяемых на ПНП, соблюдение данного принципа, а также проведение разного рода анализов, межрегиональных сравнений и осуществление контроля за ходом реализации ПНП в полной мере не представляется возможным.

Устранению данного «пробела» могло бы способствовать утверждение в Бюджетном кодексе РФ базовых норм, определяющих понятия «приоритетный национальный проект», «целевая программа» и принятие в форме постановления Правительства РФ порядка разработки и реализации приоритетных национальных проектов, аналогичного. Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Делая выводы можно отметить, что общая направленность первоочередных национальных проек­тов на достижение в конечном счете единой цели - построения в России социального государства - делает особо важным соблюде­ние в ходе правовой регламентации порядка их претворения в жизнь внутренней согласованности и, при всех условиях, непротиворечи­вости связанных с их реализацией требований и условий. А такие ситуации не так уж редки. Например, социологические опросы свиде­тельствуют, что большинство семейных пар, рассчитывающих в на­стоящее время или в обозримом будущем стать родителями второго ребенка и, соответственно получить право на материнский (родитель­ский) капитал, планируют использовать его на приобретение жилья. В этой связи очень острым становится вопрос о собственнике покупае­мого ими жилья. По логике названия «материнский капитал» собствен­ником жилья должна становиться мать. Однако в соответствии с не­вероятно жесткими и несправедливыми нормам нынешнего Жилищного кодекса РФ единоличный собственник жилья становится факти­чески вершителем судьбы всех совместно с ним проживающих лиц, будь то супруг или дети, которых он в любой момент, например, в случае развода, может, как показывает практика, лишить жилья и превратить в бомжей. И это несмотря на конституционную норму, про­возглашающую, что «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства».

Не менее важно в процессе разработки и принятия концепций за­конотворческой деятельности по претворению в жизнь первоочеред­ных национальных проектов учесть возможность возникновения конф­ликтов интересов между отдельными лицами, в частности, членами одной семьи или врачами (учителями), имеющими одинаковую квали­фикацию, но разные специальности. Между тем примеры подобных конфликтов довольно часто фигурируют в средствах массовой инфор­мации, в том числе и на федеральном уровне, а способы их разреше­ния пока не освещаются.

Неясно, в частности, какова будет в перспективе реакция повзрос­левших детей, рождение которых принесло семье «материнский ка­питал», если эти суммы будут использованы родителями на обуче­ние их старших братьев и сестер, а на их долю денег не останется. По-видимому, такие и подобные вопросы, хоть и лежат вне правового поля, заслуживают пристального внимания не только психологов и педагогов, но и политиков, общественных деятелей, а также широких слоев населения.

 

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 375; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!