Организация деятельности Правительства Российской Федерации
Организация работы Правительства РФ урегулирована ФКЗ о Правительстве РФ, Регламентом Правительства РФ и Положением об Аппарате Правительства РФ*(305). В настоящее время такой орган Правительством РФ не образован.*(306)
Регламент Правительства уделяет особое внимание организации систематического контроля со стороны Правительства за исполнением федеральными органами исполнительной власти Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и международных договоров Российской Федерации. Контрольные полномочия в этой сфере Правительство РФ осуществляет и в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Правительство принимает меры по устранению нарушений законодательства. В этих целях на заседаниях Правительства заслушиваются доклады и информация федеральных министров и руководителей иных органов исполнительной власти, принимаются решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, а также о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На заседаниях Правительства принимаются решения (в форме распоряжений) о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность или освобождаемых от должности Правительством, а также о внесении Президенту РФ предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, назначаемых Президентом.
|
|
|
В Правительстве рассматриваются проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента, а также в случае необходимости проекты других актов. Рассмотрению подлежат также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты федеральных законов.
При этом в Регламенте подчеркнуто, что под рассмотрением законопроекта следует понимать рассмотрение такого документа не только на заседании Правительства, но и на заседаниях координационных и совещательных органов, проводимых под председательством Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя или руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем или его заместителем на совещаниях либо единолично.
Характерно, что процедура внесения проектов актов Правительства ужесточена за счет установления закрытого перечня лиц, которые могут вносить в Правительство соответствующие проекты (члены Правительства, руководители иных федеральных органов или лица, выполняющие их обязанности).
Результаты рассмотрения проектов актов и других документов оформляются как правовыми актами Правительства, так и протоколами заседаний Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, его заместителя, руководителя Аппарата Правительства, протоколами совещаний у перечисленных выше лиц, а также резолюциями Председателя Правительства или его заместителя.
|
|
|
В новом Регламенте Правительства особое внимание уделено контролю за исполнением законодательства и решений Президента и Правительства, за соблюдением государственной дисциплины руководителями соответствующих органов исполнительной власти.
Например, указано, что обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, с соответствующим заключением Аппарата Правительства не позднее чем в 10-дневный срок предоставляются Председателю Правительства или его заместителю.
Жалобы, касающиеся деятельности руководителей соответствующих органов, находящихся в ведении Президента РФ, направляются на рассмотрение в Администрацию Президента.
|
|
|
В Регламенте Правительства достаточно подробно расписаны процедуры планирования деятельности Правительства, проведения его заседаний, определен порядок подготовки и проведения заседаний, порядок исполнения поручений, содержащихся в соответствующих документах Правительства.
Обращает на себя внимание тот факт, что в Регламенте в соответствии с положением, зафиксированным в ФКЗ о Правительстве РФ, указано, что заседания Правительства проводятся по утвержденному плану, но не реже одного раза в месяц. Сложившаяся практика свидетельствует, что Правительство заседает не реже одного раза в неделю. К этому прибавляются еженедельные совещания у Президента РФ или Кабинета в полном составе либо группы членов Правительства. По-видимому, в связи с этим отпала необходимость в деятельности Президиума Правительства, поскольку оперативные вопросы решаются на заседаниях и совещаниях Правительства.
Заседание Правительства РФ является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. На заседаниях решения принимаются, как правило, общим согласием, однако по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается простым большинством лиц, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов решающим является голос Председателя Правительства РФ.
|
|
|
По нашему мнению, в целях демократизации процедуры принятия решений в коллегиальном порядке следовало бы ввести принцип квалифицированного большинства при определении правомочности заседаний Правительства (например, 2/3 общего состава Правительства). При принятии решений Правительства голосованием следовало бы также вести подсчет голосов по принципу большинства списочного состава Правительства РФ.
Организационные вопросы, в том числе связанные с присутствием представителей СМИ, проведением брифингов, стенографированием и видеозаписью заседаний, возложены на Аппарат Правительства РФ. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом, который в течение суток подписывается председательствующим на заседании. Протоколы рассылаются членам Правительства, а также органам, организациям и должностным лицам по утвержденному Руководителем Аппарата списку в двухдневный срок после заседания*(307).
Специальный раздел Регламента Правительства определяет порядок исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах его заседаний, актах Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителя. В п. 3 Регламента воспроизведены нормы ст. 23 ФКЗ о Правительстве РФ, устанавливающие, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характере, издаются в форме распоряжений Правительства.
Специальный подраздел Регламента Правительства (п. 62-71) посвящен порядку подготовки и рассмотрения проектов актов Правительства. Подготовка этих проектов возложена на Аппарат Правительства, который должен завершить ее в 15-дневный срок, представив экспертное заключение и другие необходимые документы. Председателю Правительства отведена важная роль в согласовании позиций членов Правительства еще до рассмотрения проекта акта на заседании. Если тот или иной проект акта подлежит рассмотрению исключительно на заседании Правительства, урегулирование разногласий в виде окончательного решения принимается на заседании.
В организации работы Правительства РФ определенное место занимают создаваемые им координационные и совещательные органы, которые имеют статус либо правительственных, либо межведомственных.
Надо отметить, что особенности статуса этих органов впервые определены в разделе V Регламента Правительства, хотя, на наш взгляд, следовало бы это сделать на уровне ФКЗ о Правительстве РФ.
Согласно п. 72 Регламента, координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти для решения определенного круга задач.
Правительственные комиссии (нередко они именуются комиссиями Правительства) образуются в случаях, предусмотренных законами, актами Президента или Правительства, и возглавляются членами Правительства. Образование комиссии и утверждение Положения о ней и состава комиссии относятся к компетенции Правительства.
Организационные комитеты образуются для проведения общегосударственных мероприятий. Вопросы их создания, реорганизации и упразднения, а также персональный состав определяются Правительством. Как правило, такой орган возглавляет руководитель федерального органа исполнительной власти (могут быть сопредседатели); на этот же орган возлагается и организационное обслуживание комитета.
Межведомственные комиссии образуются для рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Определение их компетенции и персонального состава ныне осуществляется не Правительством, а совместно (по договоренности) заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
Таким образом, федеральные министерства и иные органы, находящиеся в непосредственном ведении Президента или Правительства, будут сами решать вопрос о необходимости создания межведомственной комиссии. Однако это не исключает создания такого органа по прямому поручению Президента или Правительства. Аналогичный порядок определен в отношении советов как совещательных органов.
Все перечисленные выше органы действуют на коллегиальной основе. В их состав могут включаться представители законодательных органов, научных организаций, общественных объединений. Эти лица в составе комиссий и оргкомитетов пользуются лишь совещательным голосом.
Решения координационных и совещательных органов оформляются соответствующими протоколами. Решения, принятые координационными органами, обязательны для всех органов, представители которых включены в состав соответствующей комиссии или оргкомитета.
Надо отметить, что за истекшее десятилетие имела место весьма пестрая картина существования координационных и совещательных органов как по функциям, так и по наименованиям. Естественно, что их создание и ликвидация во многом были обусловлены изменяющимися задачами государственного управления и политической ситуацией.
Сошлемся в связи с этим на постановление Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. N 215 "Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации"*(308). В данном постановлении разграничены функции руководства этими органами между Председателем Правительства РФ, его заместителем, федеральными министрами. Так, на апрель 2004 г. Председатель Правительства возглавлял пять комиссий и морскую коллегию, заместитель Председателя - четыре, министры иностранных дел, культуры и массовых коммуникаций, сельского хозяйства - по одной. Одновременно были упразднены 15 правительственных комиссий, 16 комиссий Правительства, 14 иных комиссий, 19 советов (различных модификаций), 86 межведомственных комиссий, 4 рабочие группы.
На наш взгляд, процесс создания, реорганизации координационных и совещательных органов Правительством и федеральными органами исполнительной власти будет продолжаться, поскольку постоянно возникает потребность в согласовании конкретных вопросов управления, в обеспечении разработки решений Правительства и т.п. Здесь важное значение имеет выработка коллективного мнения на основе учета всех объективных и субъективных факторов.
Обеспечение деятельности Правительства и организация контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений возлагаются на Аппарат Правительства. Согласно ст. 47 ФКЗ о Правительстве РФ, Аппарат Правительства возглавляет Руководитель - заместитель Председателя Правительства или федеральный министр (ныне это федеральный министр). Вместе с тем статус Аппарата как государственного органа в данном законе не определен. Однако в Регламенте Правительства (как ранее принятом, так и действующем Администрацией Президента РФ. К сожалению, пока понятие "государственный орган" законодательством не раскрыто. Получается так, что в рамках одного государственного органа - Правительства РФ действует еще один государственный орган, главной целью которого является обслуживание и организационное обеспечение деятельности Правительства. В Положении об Аппарате Правительства РФ*(309) перечислены 12 его основных функций, суть которых сводится к контролю за соблюдением требований Регламента Правительства, за выполнением решений Правительства и поручений Председателя Правительства и его заместителя, к организационному обеспечению заседаний Правительства; к обеспечению взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием и судебной системой, к рассмотрению обращений граждан и организации приема граждан членами Правительства и т.п.
В Положении об Аппарате определено, что его структурными подразделениями являются департаменты Правительства, в составе которых образуются отделы, и секретариаты Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата.
Аппарат правительства неоднократно реорганизовывался, менялся и его кадровый состав. В настоящее время его структура включает в себя Руководителя Аппарата, его заместителей, полномочных представителей Правительства в палатах Федерального Собрания РФ, в высших судебных органах страны, секретариаты, Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата и 12 департаментов*(310). Численность Аппарата - свыше 950 единиц. Система департаментов сформирована на основе функционального и отраслевого принципов. Например, Административный департамент, департаменты оборонной промышленности и высоких технологий, массовых коммуникаций, культуры и образования, отраслевого развития организованы преимущественно с учетом отраслевой структуры, а департаменты государственного управления и местного самоуправления, экономики и финансов, регионального мониторинга, международного сотрудничества, правовой департамент организованы по функциональному принципу.
Пока еще трудно судить, насколько рациональна структура Аппарата Правительства РФ. Отметим лишь, что Регламент и Положение об Аппарате Правительства РФ предоставляют достаточно широкое поле для деятельности руководству и структурным подразделениям Аппарата. Согласно указанному Положению, департаменты Правительства, обеспечивая деятельность Правительства, взаимодействуют в сфере ведения с федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, с другими государственными органами и организациями. В их задачу входит подготовка проектов правовых актов и иных документов, вносимых на рассмотрение Правительства, контроль за выполнением решений Правительства, поручений Председателя Правительства и его заместителя, подготовка необходимых аналитических и информационных материалов, а также организационно-техническое обслуживание деятельности Правительства, организация документооборота, ведение архива и т.п. Руководителям департаментов предоставлены необходимые полномочия в целях выполнения указанных задач, в том числе право запрашивать у государственных органов необходимые материалы и информацию.) Аппарат определен как государственный орган по аналогии с
1. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания РФ.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 316; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!