Глава 1. Историко-правовые основы формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Общая характеристика порядка формирования вторых палат: мировая практика
Деятельность вторых палат в парламентах - это прежде всего способ обеспечить многомерное представительство гражданина в демократических институтах власти, поэтому процедура формирования вторых палат непосредственно отражает не только характерное для данного общества и в данный момент времени представление о механизме вертикального и горизонтального разделения властей и способов легитимации политической системы в целом и второй палаты, но и механизма выбора такого представителя, в частности[53].
Мировая практика знает различные способы формирования вторых палат: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Наиболее широко распространен принцип выборности.
Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся для начала к мировой практике образования верхних палат парламентов. Она обнаруживает большое разнообразие.
Кратко рассмотрим их и сопоставим с различными вариантами формирования Совета Федерации.
В ряде стран действуют полностью избираемые вторые палаты.
Многие специалисты различают прямые и непрямые выборы, разделяя последние на косвенные и многостепенные. Другие, однако, не согласны с таким подходом, считая, что излагаемое в отечественной литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным. Есть случаи, указывают члены авторского коллектива под руководством профессора Б.А. Страшуна, не подпадающие ни под один, ни под другой термин. Более того, эти авторы отрицают деление выборов на прямые и непрямые, заменяя их прямыми и косвенными, мотивируя тем, что «косвенные» антоним «прямых» и синоним «непрямых». Важно заметить, что конституционное законодательство отдельных стран использует термин «косвенный». В ст. 24 Конституции Франции указывается: «Сенат избирается путем косвенного голосования». В ст. 51 Конституции Республики Казахстан говорится, что избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании[54]. Таким образом, этот вывод имеет вполне определенное и законодательством установленное обоснование.
|
|
|
Первый способ - выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.
Второй способ - прямо противоположный первому, невыборный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности, по праву и даже по наследству.
|
|
|
Наконец, третий способ - смешанный характеризуется одновременным сочетанием первых двух вариантов в различных их проявлениях.
Прямые выборы - это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии особого рода посредников (выборные коллегии, парламенты субъектов Федерации и т.п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно непрямым (косвенным) выборам.
На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства. Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа[55].
Из 40 вторых избираемых палат 21 избирается путем прямых выборов членов палаты. В результате прямого избрания формируются, например, верхние палаты Польши, Соединенных Штатов Америки и Японии[56].
Всеобщим прямым голосованием избираются в воеводствах все сто членов польского Сената. Метод избрания - простое большинство. Избирательные округа соответствуют провинциям или их частям. Из 49 многомандатных округов 47 избирают по два сенатора, наиболее населенные округа Варшава и Катовице - по 3 сенатора каждый. Право выставлять кандидатуры на выборы в Сенат принадлежит избирательным комитетам, действующим от имени политических партий или избирательных групп. Каждая кандидатура должна быть поддержана не менее чем 3000 подписей. Выборы в верхнюю и нижнюю палаты парламента проходят одновременно. Одинаков и срок полномочий сенатора и депутата Сейма - 4 года. Членом верхней палаты может быть избран гражданин, достигший на день выборов 30 лет. Сенаторы могут одновременно занимать посты министров и заместителей министров[57].
|
|
|
В Сенат Конгресса США 100 членов (по два сенатора от каждого штата) избираются напрямую, простым большинством голосов в 48 штатах; абсолютным большинством в штатах Джорджия и Луизиана. Выборы сенаторов проходят по униноминальной мажоритарной системе в один тур в избирательных округах, устанавливаемых легислатурами штатов. Срок полномочий - 6 лет, с обновлением трети состава каждые 2 года. Кандидат в сенаторы должен не менее 9 лет являться гражданином США, постоянно проживать в соответствующем штате и быть не моложе 30 лет[58].
|
|
|
Верхняя палата парламента Японии - Палата советников, состоящая из 252 членов, избирается путем всеобщих прямых выборов на основе смешанной системы: 152 советника избираются простым большинством от 48 многомандатных округов, при этом также создается общенациональный избирательный округ, в котором избиратели по пропорциональной системе голосуют за одну из политических партий. Из 252 членов Палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 - по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава. Таким образом, у каждого избирателя есть два голоса, один из которых он отдает за конкретного кандидата, другой - за политическую партию. Срок полномочий сенаторов - 6 лет, с обновлением половины состава каждые три года. Избирательный ценз составляет 30 лет[59].
Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а особыми выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов; избирательными коллегиями; местными властями), то есть в отличие от прямого, предусматривает право граждан участвовать в формировании второй палаты посредством избираемой ими коллегии представителей, которая затем и выбирает членов палаты.
В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах как Исландия и Норвегия. Здесь верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат.
Путем непрямых выборов формируются полностью избираемые вторые палаты, например, таких государств как Франция, Австрия и Словения.
Во Франции все сенаторы избираются непрямым голосованием. Из 321 сенатора 309 представляют местные власти, а именно: 304 сенатора от столичного и заморских департаментов (296 от столичного, 8 от заморского); 2 сенатора от заморских территориальных областей Майот и Сен-Пьер-э-Микелон; 3 сенатора от заморских территорий Французской Полинезии, Уоллис-э-Фортуна и Новой Каледонии; 12 сенаторов представляют французов за границей. Срок полномочий сенаторов - 9 лет, с обновлением трети состава каждые три года[60].
Выборы проводятся по департаментам коллегиями выборщиков, которые состоят из избранных в департаменте депутатов Национального собрания и региональных советников, генеральных советников данного департамента, делегатов муниципальных советов или их заместителей.
Выборы сенаторов проходят в главном городе департамента. В 13 департаментах, избирающих пять и более сенаторов каждый (всего 69 сенаторов), выборы проводятся по пропорциональной системе с правилом «наибольшей средней»[61]. Возникшие после выборов вакансии замещаются неизбранными кандидатами из того же списка, по которому был избран выбывший сенатор. В остальных департаментах, где число сенаторов не более четырех, выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. Одновременно с сенаторами избираются их заместители. Частичные выборы, если в департаменте доизбирается один сенатор, в любом случае проводятся по мажоритарной системе в два тура. В остальных случаях они проводятся так же, как общие выборы.
Пассивное избирательное право для избрания в Сенат предоставляется с 35 лет, для избрания в региональные и генеральные советы - с 21 года, в муниципальные советы - с 18 лет.
Все 64 члена Федерального совета Австрии избираются непрямым образом: ландтагами, то есть правительствами 9 земель. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли - отталкиваясь от этой цифры, в соответствии с численностью своего населения. Однако каждая земля имеет право быть представленной 3 членами. Порядок голосования в ландтагах - пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов 2-е место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом[62].
Члены ландтагов, в свою очередь, избираются по партийным спискам по пропорциональной системе на основе равного, прямого избирательного права. В выборах участвуют все граждане федеральной земли, обладающие, согласно положениям о выборах в ландтаг, правом голоса. Положения о выборах в ландтаги не должны предусматривать дополнительных ограничений пассивного избирательного права помимо тех, которые предусмотрены Федеральной Конституцией в отношении выборов в нижнюю палату парламента - Национальный совет (пассивное избирательное право распространяется на граждан с 19 лет). Срок пребывания в Федеральном совете совпадает со временем пребывания в земельном законодательном собрании (от 5 до 6 лет, в зависимости от земли).
Непрямыми выборами формируется вторая палата парламента Словении - Государственный совет, который является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В него входят 40 членов, из них: 4 представителя работодателей, 4 представителя наемных работников, 4 представителя крестьянства, ремесленников и лиц свободных профессий, 6 представителей неэкономической сферы деятельности и 22 представителя местных интересов. Выборы - непрямые, через коллегии выборщиков, представляющие экономический и социальный секторы (примечательно, что иностранцы, занимающиеся бизнесом или работающие в Словении, могут участвовать в выборах представителей этих секторов), и органы местного самоуправления. В каждом из 22 округов коллегия выборщиков состоит из членов местной ассамблеи, если округ охватывает только одну общину, и представителей общинных собраний, если округ состоит из нескольких общин. Срок действия сенатского мандата - 5 лет. Член второй палаты должен являться носителем социальных, экономических, профессиональных или местных интересов и быть не моложе 18 лет[63].
Выборному порядку соответствует способ образования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, функционировавшего в период с 1993 по 1995 гг. Он избирался в результате прямых выборов населением субъектов РФ. Косвенному характеру выборов отвечает избрание половины состава членов Совета Федерации законодательными органами государственной власти российских регионов в настоящее время.
Другим видом легислатур являются назначаемые вторые палаты. Даже в сравнении с менее демократичными косвенными выборами назначение членов верхней палаты представляется способом крайне консервативным. Между тем это довольно устоявшийся способ комплектования второй палаты парламента.
В Канаде все 104 члена сената назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предпочтения последнего на стороне политических союзников, отсюда ярко выраженный партийный характер сената. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой более чем 30 лет назад, сенаторы остаются в должности до 75 лет (прежде они назначались пожизненно)[64].
Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров - членов Палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т.д. Подлежат назначению также судебные лорды, занимающие высокие судейские должности. Назначение 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности[65].
Интересный способ назначения, отличающийся от названных выше, предлагает Основной закон Германии. В соответствии со ст. 51 Бундесрат состоит из членов правительств немецких земель, которые их назначают и отзывают[66].
В ряде случаев обладание мандатом сенатора связывается с занятием конкретной должности или с определенным правом на это. Лица, ранее занимавшие должность президента Республики Беларусь, являются сенаторами пожизненно. В итальянском сенате также имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики.
В России данный способ образования верхних палат применялся в отношении Совета Федерации периода 1995-2001 гг., когда в его состав входили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.
Существует ряд вторых палат, в которых часть сенаторов избирается, а часть назначается. Выборы могут быть как прямыми, так и косвенными. Следует отметить, что в большинстве случаев количество избираемых сенаторов превосходит количество назначаемых.
Большая или значительная часть парламентариев назначается главами государств в Малайзии (королем), Беларуси и Казахстане (президентами). В Беларуси количество назначаемых составляет 1/3 от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.
В свою очередь Республики Беларусь и Казахстан являются представителями еще одного подвида косвенных выборов, который заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан) [67].
Смешанный характер создания верхней палаты в целом присутствует во многих современных государствах. К примеру, в Италии при формировании сената действует мажоритарная система с элементами пропорционализма. В Сенате Италии 315 из 324 членов определяются прямыми выборами на региональной основе пропорционально численности населения областей, каждая из которых (за исключением Молизе и Вале-д´Аоста) должна быть представлена не менее чем 7 сенаторами. Система голосования смешанная: 75% избираются простым большинством, 25% - на пропорциональной основе. Одновременно пять сенаторов назначаются президентом республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции Италии). Кроме того, в сенат Италии по праву входят бывшие президенты республики. «Достойных граждан» имеет право назначить пожизненными сенаторами действующий президент. Срок полномочий избираемых сенаторов - 5 лет. Возрастной избирательный ценз равен 40 годам[68].
Чрезвычайно сложный состав из избираемых и назначаемых депутатов образует бельгийский Сенат[69]. Для прямых выборов 40 сенаторов страна делится на 3 многомандатных округа (Фландрия, Валлония и Брюссель-Халь-Вильворд). Для первых двух округов создаются две коллегии избирателей (франкоговорящие и фламандскоговорящие). Избиратели округа Брюссель-Халь-Вильворд сами выбирают коллегию, к которой хотят принадлежать. Франкоговорящая избирательная коллегия избирает 15 сенаторов, фламандскоговорящая - 25. Голосование проводится по пропорциональной системе по методу д’Хондта. Еще 21 сенатор избирается на основе непрямых выборов - советами языковых общин и опять же по квотам: 10 - фламандским советом, 10 - советом франкофонов и один - немецкоговорящим советом. Эти сенаторы остаются членами делегировавших их советов и являются, таким образом, обладателями двух мандатов, поскольку заседают как на федеральном уровне, так и на уровне общин. Кроме того, предусматривается кооптация в Сенат: 6 человек - всеми фламандскоговорящими сенаторами и 4 - сенаторами-франкофонами. Конституция Бельгии гарантирует минимальное представительство в Сенате для жителей Брюсселя. По меньшей мере, один фламандскоговорящий и шесть франкоговорящих сенаторов должны проживать в двуязычном регионе - в столице Брюсселе в период выборов. Членами де-юре являются также определенные члены королевской семьи, дети Короля или в отсутствии таковых, бельгийские потомки ветви королевской семьи, призванные на царствование. Сенаторы избираются сроком на 4 года. Прямые выборы 40 сенаторов проводятся одновременно с выборами в Палату представителей. Членом Сената можно стать по достижении 21 года.
Путем косвенных выборов формируется большая часть второй палаты парламента Индии, так 233 из 245 имеющихся в настоящее время членов Совета Штатов избираются выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. Выборы в Совет проводятся по системе голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения. (Законодательные собрания штатов, в свою очередь, избираются прямым голосованием населения штата сроком на 5 лет). Остальные 12 членов Совета Штатов назначаются Президентом Индии из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в таких областях как литература, наука, искусство и общественная деятельность. Количество мест в Совете, на которые могут претендовать штаты и территории, рассчитывается пропорционально их населению. Срок мандата сенатора равен 6 годам, с обновлением 1/3 состава каждые 2 года. Избирательный ценз составляет 30 лет. Должность сенатора совместима с работой в качестве члена Правительства[70].
Смешанный вариант образования соответствует Совету Федерации, сформированному на основе Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», половина состава которого назначается руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а вторая половина избирается региональными парламентами.
Существующие в настоящее время парламентские системы свидетельствуют о многообразии способов комплектования вторых палат высших представительных и законодательных органов с участием избирательного корпуса. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Например, было бы логично предположить, что в федеративных государствах должен превалировать принцип прямых выборов членов второй палаты, обеспечивающий наиболее непосредственное представительство регионов субъектов Федерации в общенациональных органах власти. Однако опыт ряда федераций, таких, в частности, как Австрия и Россия, парламент которой будет ниже предметом специального рассмотрения, свидетельствует об обратном. Между тем, в унитарных Польше, Японии, Чехии вторые палаты избираются непосредственно населением[71].
Порядок формирования второй палаты не коррелирует также ни с республиканской или монархической формой правления, ни с системой выборов депутатов первой палаты. Думается, что скорее всего, выбор того или иного способа диктуется целым рядом обстоятельств: опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политической культурой и политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли второй палаты и ее места в государственном механизме, а также исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений относительно конституционного дизайна государства.
Таким образом, первое, что очевидно при сравнении порядков формирования вторых палат мировых парламентов, - это их многообразие. Все известные принципы - прямые и непрямые выборы, назначение и кооптация - встречаются в самых разных и порой прихотливых сочетаниях. Опираясь на факты, невозможно сконструировать какие - либо общезначимые для мирового опыта модели формирования вторых палат, представляется, что в парламентской системе они скорее играют роль носителей национального многообразия. Единственная, если не общая, то доминирующая черта порядка формирования вторых палат парламентов европейских стран - территориальный принцип представительства.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 324; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!