Глава государства: соотношение «исполнительной власти» с властью «законодательной» и «судебной»
Президент России обладает особым статусом – в этом единогласно большинство исследователей. Другое дело – определение этого особого статуса, что в теории государственной науки представляет немало вариантов.
Истоки формирования сегодняшнего института президентства уходят в период рождения нового российского государства – начало 90х годов прошлого столетия. Выбор модели данного института был одной из ключевых проблем при подготовке проекта новой Конституции России.
В июне-июле 1993 г. Конституционное совещание в основном завершило подготовку проекта Конституции. Работа в группах велась постатейно, в основном на базе президентских предложений, с учетом проекта, рассмотренного на шестом Съезде народных депутатов РСФСР[1]. Данный проект исходил из идеи парламентской республики. Президентский проект предусматривал институт сильного президента[2]. В итоге с принятием Конституции 12 декабря 1993 года была реализована идея, согласно которой российский Президент занимает в системе федеральных государственных органов особое положение.
«Депутатский» вариант Конституции, вариант В.Д. Зорькина, по словам самого же автора, на самом деле не являлся антиподом президентской республики. Напротив, в нем предлагалась конструкция жесткой президентской Республики, поскольку иного варианта быть не могло – «в условиях России, со всеми ее проблемами, с ее огромной территорией, просто огромной, нужна президентская власть. Я не знаю в мире ни одного такого большого государства, которое было бы парламентским. <…> Помимо территориальной проблемы, у нас немало проблем экономических, внешнеполитических, геополитических. <…> Если бы такая огромная страна, как Россия, имеющая проблемы и федеративного, и многоконфессионального, многоэтнического плана, была бы сейчас парламентской Республикой, мы бы страну не удержали, она распалась бы»[3].
|
|
|
Сейчас же, по мнению исследователя, Россия – это «формально полупрезидентская Республика, в которой Правительство в некоторой степени отделено от Президента, хотя, в общем-то, три власти сохраняются. Президент - глава государства, но по Конституции он фактически является самым высшим руководителем исполнительной власти».
Итак, первое мнение исследователей относительно российского президентства – это смешанная (полупрезидентская) модель. Этого же мнения придерживается в своей монографии Г.В. Дегтев, Н.Ю. Хаманева, В.Е.Чиркин, а также М.А. Краснов[4]. Считается, что полупрезидентская республика – это оптимальная система правления для стран с трансформационной демократией.
Второй взгляд на модель президентства выражен А.И. Черкасовым и заключается в том, что, по мнению исследователя, взаимоотношения в треугольнике президент-парламент-правительство зачастую строятся в большей степени в соответствии с логикой дуалистической монархии с развитыми элементами парламентаризма (своеобразная «дуалистическая республика»), чем согласно канонам полупрезидентской модели. Опыт новой российской государственности свидетельствует о том, что правительство РФ было не столь самостоятельным конституционным органом, несущим ответственность за работу единой системы исполнительной власти, сколько элементом механизма президентской власти, исполнителем воли главы государства. Аналогичного мнения придерживается Л.Я. Полуян, описывая российскую модель следующим образом: «де-юре президентско-парламентская форма правления характеризуется уникальным соотношением сил в треугольнике президент - парламент - правительство: «суперсильный» Президент, по объему полномочий с которым не может сравниться даже его непосредственный прототип – «сильный» президент Франции, «слабая» Государственная Дума, оппонирующая Президенту в вопросах формирования и отставки Правительства исключительно под угрозой собственного роспуска, и «абсолютно слабое» Правительство, предназначенное исключительно для реализации политики Президента страны»[5].
|
|
|
Наконец, третье, полярное и весьма интересное мнение, выраженное проф. М.В. Баглай. В России действует единоличная республиканская власть президентского типа. Глава государств не делит свою власть с другими лицами, и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Он праве сам комплектовать состав правительства (с долей участия парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер. Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства – напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка. Поэтому Президент в России – это глава исполнительной власти, наделенный некоторыми полномочиями в области законодательной и судебной веток власти[6]. Отнесение статуса президента к главе исполнительной власти обусловлено и тем, что никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и полномочия вне какой-либо власти. В процессе выполнения своих функций, глава государства соприкасается со всеми тремя властями, но все же его основные функции и полномочия относятся к исполнительной власти.
|
|
|
Определить какой вид республиканского устройства наблюдается в России можно и методом исключения – т.е. однозначно исключив вариант парламентарной республики. Так, В.Д. Зорькин в интервью отзывается о невозможности установления в России парламентской республики по следующим причинам: «Рассуждать о парламентской республике можно только тогда, когда есть сильная власть, держащаяся в правовом пространстве, когда есть развитое, прочное, правовое сознание граждан, которые хотят жить в праве, а не в произволе. Учитывая нашу реальность, нам еще слишком рано переходить к парламентским дебатам и ликвидировать жесткую президентскую власть в рамках права». Аналогично отзывается А.И. Черкасов, подчеркивая, что «условиями возможной трансформации российской формы правления действительно в полупрезидентскую и введения в перспективе института формирования правительства на парламентской основе являются не только расширение контрольных полномочий Федерального Собрания за деятельностью правительства и усиление реальной самостоятельности последнего, но и преодоление такого фундаментального недостатка, как неразвитость партийной системы и слабость политических партий»[7].
|
|
|
Таким образом, основываясь на приведенных мнениях, мы можем подойти к собственному заключению. На наш взгляд, нынешнее положение Президентуры относит республиканскую форму правления к смешанному типу, попупрезидентской республике, отличающуюся от традиционной (французской) модели еще большими полномочиями президента. Грубо говоря, президент это не только «арбитр» на политическом поле, гарант верности проводимой «игры», но и активный игрок, можно сказать, капитан команды, тянущий за собой курс всей игры – т.е. олицетворяя собой собственно саму государственную власть.
По выражению В.И.Илюхина, «Россия представляет собой симбиоз двух форм [республик], и симбиоз неудачный. А судя по огромным полномочиям Президента, - еще и образец нового авторитаризма, противоречащего основным принципам демократии»[8]. Ее можно назвать и «суперпрезидентство», что проявляется в следующих факторах (повторим):
Полномочия Президента производны от народа, Президент избирается народом непосредственно;
Только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов Российской Федерации;
Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль осуществляются в минимальных размерах. В сущности, можно говорить об отсутствии конституционной ответственности;
Президент обладает большими возможностями по отношению к парламенту. Правительство вполне можно назвать правительством Президента.
Возникает вопрос: как тогда возможно, сохраняя в стране институт президентства, привести его в соответствие с демократическими принципами, а именно – принципом разделения властей, и вообще, есть ли в этом необходимость в нынешних российских условиях, при нынешнем состоянии экономики, социальной сферы, внешне- и внутриполитической обстановке? Или это только фикция, надуманная политологами и правоведами, и что для России не нужна иная модель?
Несомненно, российский социальный менталитет привык к наличию во властных структурах фигуры «главы» - царь, генсек, на местном уровне – губернатор, помещик, отец семейства. Всех их объединяют фактически неограниченные полномочия и права. Они же являются и защитниками «своей паствы», сохранителями и координаторами ее жизнедеятельности, устанавливая законы, следя за их исполнением, наказывая в случае неисполнения. Поэтому в современной России непременно должен быть единоличный национальный лидер, коим является Президент.
Исследователи отмечают, что для превращения России в правовое демократическое государство необходимы конституционные изменения – прежде всего, закрепление в основном законе положений, что Президент есть глава исполнительной власти, а не «некто, стоящий вне ветвей власти». Да, можно согласиться с тем, что конституционные изменения необходимы, т.к. сама конструкции Конституции 1993 года, которая была во многом ориентирована на конкретное лицо (личность первого президента РФ), наделяет Президента фактически неограниченными полномочиями. Если еще 10-15 лет назад, в период после разрушения советского устройства государства, нестабильности, в период начала ориентации на западные политические и экономические ценности, становления рыночной экономики и прочие изменения, фигура лидера просто обязана была быть жесткой, твердой и властной – то теперь, когда Россия второй десяток лет имеет опыт парламентаризма, появились политические лидеры, всерьез настроенные на изменение статуса президента в России, можно было бы попытаться превратить Россию в парламентарную республику, наделив Президента представительскими полномочиями «принимать послов» на уровне президента ФРГ (как, например, это видит В.И. Илюхин: «парламентская республика, когда есть сильный законодатель и подконтрольная ему такая же сильная исполнительная власть, когда между ними есть устойчивый баланс, наличие разумных противовесов и сдерживания. Это оптимальный путь государственного строительства без неоправданного нагромождения органов власти»).
Однако – нет. В ближайшие тридцать-пятьдесят лет Россия к этому не готова. Причин здесь много, различных плоскостей и различной степени разрешимости (вплоть до совершенно правовой безграмотности населения, «советского» мышления многих людей, простоты воздействия на массы путем «кнута и пряника» и т.п.), и это может быть предметом отдельного исследования.
Однако вернемся к заголовку нашего параграфа – соотношение главы государства с различными ветвями власти. В идеальной республике совокупность президентских полномочий находится в четком балансе с полномочиями других органов государственной власти, образую систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений – т.е. взаимодействие на основе разделения властей.
В предыдущей главе мы затронули вкратце полномочия Президента относительно законодательной власти. Рассмотрим из подробнее.
Полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать его как неизменного участника законодательного процесса. Порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе регулируется Положением[9], утвержденным указом Президента (в редакции 7 ноября 2005г.).
Президент имеет право законодательной инициативы, правом относительного вето на законопроекты, принятые Федеральным собранием – т.е. оно может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты. В этом случае Президент обязан подписать закон в течение 7 дней. Любой законопроект становится законом и вводится в действие только после подписания и обнародования Президентом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием. Однако факт послания не означает, что парламентарии обязаны беспрекословно согласиться и строить свою деятельность в угоду и во имя достижения целей, озвученных Президентом.
Далее, Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не имеет права распускать Совет Федерации. Это является сильным инструментом (оружием) давления на Думу
Ежедневное сотрудничество Президента с парламентариями обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате. Они предоставляют в палатах внесенные Президентом законопроекты, выступают с обоснованиями отклонения принятых палатами законов.
Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент находится ближе к исполнительной. Предпосылками к такой конституционной ситуации связаны с особенностями формирования Правительства РФ. Конституция не связывает процесс формирования Правительства с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Это ведет к тому, что, выражаясь словами М.А. Краснова, «у нас нет конституционных рычагов, обеспечивающих зависимость формирования правительства (кабинета), а на самом деле – политического курса от результатов парламентских выборов. Если такой зависимости нет, то теряют смысл и сами эти выборы, и публичный смысл существования партий (у них нет мотивов для развития), а в итоге невозможна политическая конкуренция, представляющая собой движитель демократии». Ситуация, когда состав Правительства не отражает парламентское большинство может служить источником немалых проблем, распрей, и как следствие – недолжная работоспособность и эффективность исполнительной власти, особенно в части, связанной с законотворческой деятельностью парламента. По оценкам экспертов – это насущная проблема, которая теоретически может проявиться после очередных (не обязательно следующих) думских выборов.
Отношения Президента и Правительства основываются на безусловном приоритете президентской власти. Кроме уже указанного в предыдущей главе, отметим, что Президент единолично принимает решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного Думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Тот факт, что он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства уже свидетельствует о руководящем положении Президента в исполнительной власти. Об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан предоставить Президенту предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений на должности.
Таким образом, подытожим: во взаимоотношениях Президента РФ и Правительства РФ императивность действий главы государства в проведении внешней и внутренне политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти значительно больше зависимы от Президента и непосредственно ему подконтрольны.
Кроме всего изложенного, как отмечает М.В. Баглай[10], к полномочиям Президента примыкает его право решающего влияния на назначение Председателя Центрального Банка РФ, хотя этот орган в структуру исполнительной власти не входит, занимая автономное положение. Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя ЦБ РФ. Если Дума не утверждает предложенную кандидатуру, то Президент может назначить своего кандидата исполняющим обязанности Председателя ЦБ РФ, а затем снова представить эту же кандидатуру на утверждение Думе. Следовательно, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.
Авторитаризм или все лишь широкие полномочия главы исполнительной власти? На наш взгляд, все-таки возможности суперпрезидентские. «Смягчить» ситуацию возможно при меньшем влиянии Президента на Правительство – т.е., по словам Л.А. Окунькова, для построения демократически работающей государственной власти необходимы не изменение формы правления и урезание полномочий главы государства, а четкая регламентация компетенции и ответственности каждого органа, включая Президента[11].
[1] Конституция Российской Федерации. Проект, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации. Документы и материалы. - М.: Республика, 1993.- 95 с.
[2] Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Проект, представленный Президентом Российской Федерации // Московская правда. 5 мая 1993 г.
[3] Интернет-конференция Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Зорькина Валерия Дмитриевича «К 10-летию Конституции Российской Федерации» // СПС Гарант
[4] См. Дегтев Г.В. ук. соч.; Хаманева Н.Ю. ук. соч.; Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // Сборник «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». - М.: Новая Правовая культура, 2003; Краснов М. Фатален ли персоналистический режим в России? (Конституционно-правовой взгляд) // http://www.liberal.ru/article.asp?Num=362
[5] Полуян Л.Я. Совет Федерации: направления и перспективы развития парламентаризма // Гражданин и право, №№ 9/10, 11/12 - 2002 г.
[6] См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. – М.: Норма, 2005. С. 437-438.
[7] А.И. Черкасов, ук. соч. С. 53-54.
[8] Выступление В.И. Илюхина, депутата Государственной Думы РФ, профессора, доктора юридических наук на международной научной конференции в Московском государственном университете «К проблеме института президентства в России», Москва 3 апреля 2003 г.// http://www.duma.gov.ru/csecure/arc3/public/88.html
[9] Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. №549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» // Собрание законодательства Российской Федерации - 15 апреля 1996 г. -№16 - Ст. 1842
[10] Баглай М.В., ук. соч. С.457.
[11] Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство- №9 - 2000 г.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 789; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!