Взаимоотношения Правительства РФ с органами других ветвей власти
Президент РФ, согласно ст. 80 Конституции РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики, а это обусловливает содержание деятельности Правительства по реализации указанных направлений.
Президент, не являясь главой Правительства РФ и официально не возглавляя исполнительную власть, оказывает решающее влияние на процесс формирования Правительства РФ, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства и формирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, включая назначение министров и руководителей некоторых других органов государственного управления и освобождение их от должности. Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Вместе с тем полномочия Президента РФ в отношении Правительства РФ определены рамками Конституции и ФКЗ о Правительстве РФ. Например, Президент не может изменить статус и даже наименование Правительства. Он назначает федеральных министров по представлению Председателя Правительства РФ.
Статья 30 ФКЗ о Правительстве РФ установила, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти.
Отметим и право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума. Согласно ст. 117 Конституции РФ и ст. 35 ФКЗ О Правительстве РФ, Президент вправе принять решение об отставке Правительства РФ.
|
|
|
Отметим также нормы ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ, согласно которой Президент РФ руководит деятельностью так называемых силовых министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, связанных с непосредственным осуществлением президентских полномочий, утверждает положения о них и назначает их руководителей. Правительство РФ координирует деятельность таких органов. Конкретные федеральные органы исполнительной власти, которыми непосредственно руководит Президент РФ, перечисляются в указах Президента РФ о структуре органов исполнительной власти. Например, в Указе от 20 мая 2004 г. N 649 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в качестве таких органов указаны: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР, ФСБ, ФСО.
Согласно ст. 115 (ч. 3) Конституции РФ и ст. 33 ФКЗ о Правительстве РФ, Президент РФ вправе отменять правовые акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.
Президент вправе осуществлять контроль за законностью действий и решений Правительства, в том числе за исполнением своих указов и распоряжений. Это означает возможность для Президента РФ давать в своих актах (в соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны к исполнению) конкретные поручения Правительству РФ, учитывая его компетенцию, определенную Конституцией РФ и федеральными законами.
|
|
|
Президент РФ вправе осуществлять согласительные процедуры в спорах, которые могут возникнуть между ветвями федеральной власти (Федеральное Собрание - Правительство РФ), между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Федерации (Правительство РФ - правительство республики, глава администрации края, области, города федерального значения и т.д.).
В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в Национальном докладе России на юбилейной 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и некоторых других документах неоднократно подчеркивалось, что в условиях президентской (президентско-парламентской) республики в России Президент берет на себя выполнение ряда важных функций государственного управления.
В научной литературе по проблеме взаимоотношений Правительства РФ и Президента РФ встречаются различные, иногда полярные точки зрения.
|
|
|
Авторы книги "Российское законодательство: проблемы и перспективы" отмечают, что не теряет остроты проблема обеспечения самостоятельности и независимости Правительства РФ. Оно должно иметь реальные полномочия по управлению экономикой, а также в сфере реформирования таких жизненно важных процессов, как социальная защита населения, охрана прав и свобод граждан, осуществление общего поведения и т.д. А это, в свою очередь, предполагает разумное разделение труда Правительства с Президентом и его администрацией. Л.А. Окуньков, рассматривая варианты взаимоотношений Президента РФ с другими органами власти, подчеркивает тенденцию тяготения Президента РФ к исполнительной власти. В связи с этим он предлагает два следующих варианта взаимоотношений Президента и Правительства: 1) Президент непосредственно осуществляет руководство исполнительной властью и стоит во главе ее; 2) Президент выполняет функции координации, обеспечения взаимодействия государственных органов в системе разделения властей, обеспечивает баланс их интересов и непосредственно не возглавляет Правительство.
Учитывая, что совместить эти функции одновременно невозможно, Л.А. Окуньков придерживается второго из указанных выше вариантов и отмечает, что Президенту как главе государства и гаранту Конституции предпочтительно дистанцироваться от органов исполнительной и законодательной власти. "Очевидно, - пишет автор, - главе государства лучше направить основные усилия на выработку стратегического политического курса и организацию контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти, нежели на административное руководство находящимися в его подчинении ведомствами"*(278).
|
|
|
Иной точки зрения придерживается М.А. Краснов. Отмечая, что в России Правительство служит лишь инструментом президентской власти, что широкое усмотрение этой власти проявляется, в частности в том, что Президент без всяких на то внешних поводов вправе принять решение об отставке Правительства (его председателя), что прерогативы основных институтов федеральной власти в России не сбалансированы, автор считает предпочтительной для России в нынешних условиях модель президентской республики. Поэтому он предлагает перейти к такой форме правления, при которой исчезнет дополнительный центр власти в виде обособленной структуры правительства*(279).
Возможно, такая перспектива в будущем станет реальностью. Во всяком случае, с логикой М.А. Краснова нельзя не согласиться. Вместе с тем пока Россия остается полупрезидентской республикой, в условиях которой полномочия Президента явно "перевешивают" полномочия Правительства. Однако это не снимает с Правительства как самостоятельной конституционной структуры государственной власти политической ответственности на выполнение возложенных на него задач и обязанностей.
Прерогатива президентских полномочий в отношении Правительства проявляется и в порядке формирования Правительства РФ. В соответствии со ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы в установленном в этой статье порядке. Предложение о кандидатуре Председателя вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента либо после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. В свою очередь Государственная Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения Президентом РФ.
Если Государственная Дума три раза подряд отклонит представление Президента по кандидатуре Председателя Правительства РФ, Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу.
В практике взаимодействия Президента РФ с Государственной Думой такого конфликта не было. Но надо отметить ситуацию, когда Президент РФ трижды вносил одну и ту же персональную кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ. В связи с этим по запросу Государственной Думы Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Речь шла о том, имеет ли Президент РФ право вновь представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды, либо должен представлять каждый раз нового кандидата. Конституционный Суд пришел к выводу о праве Президента РФ вносить в Государственную Думу трижды одну и ту же кандидатуру*(280). При этом Суд указал на необходимость учитывать конституционные требования о согласованности функционирования и взаимодействия участников этого процесса.
Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ, и согласия Государственной Думы на это не требуется, однако Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом в день принятия решения об освобождении от должности Председателя Правительства.
Статья 7 ФКЗ о Правительстве РФ указывает на два основания для освобождения Председателя Правительства РФ от должности: 1) личное заявление Председателя об отставке; 2) в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий. В Законе не дано толкование формулы "невозможность исполнения обязанностей", поэтому здесь возможны различные основания.
Освобождение Председателя Правительства от должности влечет за собой отставку Правительства, что оформляется указами Президента РФ.
Заместители Председателя Правительства РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Как известно, ныне функционирует один заместитель Председателя Правительства, что не противоречит ст. 110 Конституции РФ.
Определенные отношения складываются между Правительством РФ, его Аппаратом с Администрацией Президента РФ, с Государственным Советом РФ, образованным в качестве совещательного органа Президентом РФ в составе руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
В Положении о Государственном Совете РФ*(281) в качестве основных задач этого органа определены в том числе следующие:
- содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
- обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами законодательства РФ, а также постановлений и распоряжений Правительства РФ;
- обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета.
В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе*(282) указывается, что одними из основных задач полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти (следовательно, и решений Правительства РФ; - Н.С.).
К функциям полномочного представителя отнесены: организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ; согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; организация контроля за исполнением федеральных законов, актов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Таким образом, полномочный представитель Президента РФ осуществляет функции контроля за исполнением актов Правительства РФ, участвует в урегулировании спорных вопросов, проводит согласительные процедуры в связи с разногласиями между федеральными и региональными органами государственной власти.
В свою очередь Правительство РФ приняло постановление от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"*(283).
Правительство РФ по обращениям полномочных представителей рассматривает и разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Аппарату Правительства РФ предложено направлять постановления и распоряжения Правительства РФ полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.
Отметим, что в новом Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490*(284), подчеркивается, что Администрация при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с Правительством РФ, контролирует исполнение поручений Президента. Руководитель Администрации по поручению Президента и при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в Правительство РФ предложения о подготовке проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также о принятии постановлений и распоряжений Правительства РФ.
В Регламенте Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260, указано, что Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение актов Президента РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, рассматривает проекты указов и распоряжений Президента, а также по поручению Президента - другие документы по вопросам, не требующим принятия соответственных решений.
В Общих положениях Регламента Правительства подчеркивается, что Правительство систематически информирует Президента о работе Правительства, а также проводит совещания с членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, органов и организаций при Правительстве, на которых, в частности, рассматривается ход выполнения поручений Президента РФ. В Регламенте определен порядок исполнения поручений Президента РФ, указано, что о результатах исполнения такого поручения Президенту направляется соответствующий доклад, как правило, за подписью Председателя Правительства РФ*(285).
Практика повседневной деятельности Президента РФ и Правительства РФ позволяет отметить определенную тенденцию дальнейшего возрастания влияния Президента РФ на деятельность Правительства и усиление контроля со стороны Президента РФ за выполнением членами Правительства законов, указов и поручений Президента РФ.
Отношения Правительства с Федеральным Собранием РФ и его палатами основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Регламента Совета Федерации, Регламента Государственной Думы, а также Регламента Правительства РФ.
Анализ взаимоотношений Правительства РФ с Государственной Думой дает основание выделить следующие основные направления взаимоотношений этих двух государственных органов, олицетворяющих две самостоятельные ветви государственной власти.
Прежде всего, следует сказать о полномочиях Государственной Думы на дачу согласия на назначение Председателя Правительства РФ. Предложение о назначении лица на пост главы Правительства вносится Президентом РФ в Государственную Думу. Дело Думы - выразить согласие или несогласие. Сама Государственная Дума первично выдвинуть кандидата на этот пост не вправе.
Внесение кандидатуры в Думу должно происходить в определенные сроки:
1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента;
2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место;
3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры на этот пост Государственной Думой.
Конституцией установлен определенный срок и для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства - в течение недели со дня внесения представления Президентом РФ по кандидатуре. При этом в соответствии с Регламентом Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ должен доложить Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства и в течение установленного времени ответить на вопросы депутатов.
Конституция определяет и порядок разрешения разногласий между Президентом и Парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства РФ: если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом РФ кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - конституционные право и обязанность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент РФ самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства РФ.
Регламент Государственной Думы (ст. 144-148) установил процедуру дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Кандидат представляет Думе программу основных направлений деятельности Правительства и в течение не более 30 минут отвечает на вопросы депутатов, после чего представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается тайным голосованием.
С учетом изложенной выше позиции Конституционного Суда РФ по поводу представления Государственной Думе кандидата на пост Председателя Правительства РФ ныне статья 148 Регламента Государственной Думы предусматривает, что в случае двукратного отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели после отклонения вправе предоставить третью кандидатуру.
ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" внес несколько новелл в процедуры назначения на должность и освобождения от должности Председателя Правительства. В частности, в ст. 7 Закона указано, что Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении Председателя Правительства в "день принятия решения". Более существенной является норма закона, предусматривающая, что освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.
Второй важной линией взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием является процедура выражения доверия и недоверия Правительству. Если процедура выражения недоверия связана с инициативой Государственной Думы, то процедура выражения доверия возникает по инициативе Правительства.
Естественно, что выражение недоверия Правительству означает постановку перед Президентом вопроса об отставке Правительства. Согласно Конституции, окончательное решение вопроса об отставке Правительства в связи с выраженным ему недоверием принимает Президент: он либо соглашается с мнением Государственной Думы и принимает отставку Правительства, либо уведомляет ее о своем несогласии с подобным решением. Однако, если Дума в течение трех месяцев после этого уведомления повторно выразит свое недоверие Правительству, то Президент должен принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в Думу.
Регламент Государственной Думы (ст. 149-152) регулирует процедурные вопросы, связанные с выражением недоверия Правительству РФ.
Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вноситься группой депутатов, численность которой составляет не менее одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы. При этом такое предложение рассматривается во внеочередном порядке, в недельный срок после его вынесения.
Председатель Правительства, а в его отсутствие исполняющий его обязанности заместитель Председателя вправе выступить на заседании Государственной Думы. В свою очередь депутаты вправе задавать вопросы Председателю и членам Правительства. В Регламенте Государственной Думы подробно определены процедуры принятия решений, связанных с выражением недоверия Правительству, порядок голосования.
В практике Государственной Думы имели место факты рассмотрения вопросов о недоверии Правительству РФ, однако ни одна из таких процедур не была завершена. В то же время Государственная Дума ставила перед Президентом РФ вопросы об освобождении от должности отдельных министров, но эти вопросы не имели отношения к процедуре выражения недоверия Правительству РФ.
Согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ, устанавливается процедура решения вопроса об отставке Правительства и в том случае, когда Председатель Правительства сам ставит перед Думой вопрос о том, доверяет ли она Правительству. Постановка такого вопроса предварительно обсуждается на заседании Правительства, которое уполномочивает Председателя обратиться к Государственной Думе.
Ныне, согласно ст. 153 Регламента Государственной Думы, Совет Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.
Решение о выражении доверия или недоверия Правительству принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы и оформляется соответствующим постановлением.
Если Дума принимает решение о доверии Правительству, оно продолжает свою деятельность. Если же Дума отказывает Правительству в доверии, окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает Президент. В течение семи дней со дня принятия Государственной Думой решения о недоверии данному составу Правительства Президент обязан решить вопрос либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов в Думу.
Отметим также, что Регламентом Государственной Думы предусмотрено право Председателя и членов Правительства РФ присутствовать на заседаниях Государственной Думы, как открытых, так и закрытых. Председателю Правительства отведено специальное место в зале заседаний. Предусмотрены процедуры проведения так называемого правительственного часа, процедуры парламентского запроса к Председателю Правительства РФ, и решен ряд других организационных вопросов взаимоотношений Государственной Думы с Правительством РФ.
В свою очередь в разделе VII Регламента Правительства РФ*(286) указано, что члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Члены Правительства, которым комитетами и комиссиями палат направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщено соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах.
Подготовку проекта ответа на парламентский запрос к Председателю Правительства либо его заместителю по их поручению обеспечивают федеральные органы исполнительной власти. Ответ на парламентский запрос представляется Председателем Правительства либо его заместителем устно (на заседании палаты) или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса либо в срок, установленный палатой.
Что касается депутатского запроса или обращения члена Совета Федерации, депутата в Правительство, то ответ дается соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти в устной или письменной форме не позднее 30-дневного срока с даты поступления запроса, обращения.
Обращения комитетов и комиссий палат, направленные членам Правительства, рассматриваются и направляются в согласованные с соответствующим комитетом или комиссией сроки с сообщениями о результатах рассмотрения и принятых мерах.
Отметим, что приведенные положения двух регламентов базируются на ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 38 и др.) и Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Правительство РФ назначает своих представителей в палатах Федерального Собрания РФ. Главная задача этих лиц состоит в обеспечении постоянных контактов между высшими органами законодательной и исполнительной власти, в координации деятельности уполномоченных Правительством РФ должностных лиц в работе над законопроектами, в контактах с заинтересованными комитетами и комиссиями, а также членами Совета Федерации и депутатами.
Не менее важным направлением взаимоотношений Правительства РФ и Федерального Собрания является согласование интересов двух ветвей власти при рассмотрении и принятии федерального бюджета и отчета о его исполнении.
Конституцией РФ, ФКЗ о Правительстве РФ, а также Бюджетным кодексом РФ предусмотрены специальные процедуры взаимоотношений Правительства и Государственной Думы при обсуждении и утверждении федерального бюджета, принятии соответствующего федерального закона.
В Бюджетном кодексе РФ (часть третья) определяется порядок составления бюджета, его рассмотрения и утверждения, порядок рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях, а также порядок внесения изменений и дополнений в этот закон.
Следует сказать, что рассмотрение федерального бюджета и проекта федерального закона о нем, как правило, вызывает продолжительные и острые дебаты.
Например, жаркие баталии разгорелись осенью 1997 г. в связи с обсуждением проекта федерального бюджета на 1998 г., который на первоначальной стадии не был поддержан Государственной Думой. По инициативе фракции коммунистов в повестку заседаний Думы был включен вопрос о недоверии Правительству и начато его обсуждение. Однако вмешательство Президента РФ, предложенные им согласительные процедуры (совещание "большой четверки", круглый стол политических партий и движений), а также интенсивная работа трехсторонней согласительной комиссии в составе представителей обеих палат Федерального Собрания и Правительства позволили снять с повестки дня Думы вопрос о недоверии Правительству.
Аналогичная ситуация сложилась осенью 2000 г., когда разногласия по проекту закона о федеральном бюджете (особенно по вопросам погашения Россией внешних долгов) сопровождались инициированием со стороны фракции коммунистов вопроса о недоверии Правительству. Поддержки в Государственной Думе эта инициатива не нашла.
При обсуждении проекта федерального бюджета на 2004 г. практически помимо четырех законодательно установленных чтений было организовано так называемое нулевое чтение, что позволило Правительству и депутатским объединениям выработать общие принципиальные позиции по наиболее острым вопросам.
На наш взгляд, при совершенствовании бюджетного процесса (эта задача сейчас стоит в повестке дня) целесообразно учесть складывающуюся практику предварительной совместной работы парламента и Правительства над основным финансовым планом страны.
В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2001 г. отмечалось, что процедура прохождения федерального бюджета в Государственной Думе "напоминает скорее торг, в котором, увы, участвуют и Правительство, и депутаты*(287). В связи с этим предлагалось разделить бюджет на две части: первая связана с исполнением государственных обязательств, которую депутаты могут принять или отклонить, но они не вправе изменять параметры бюджета; вторая - с формированием резерва из средств, полученных в связи с благоприятной экономической конъюнктурой, и по этой части возможны поправки и изменения.
В настоящее время Правительством РФ разработана концепция бюджетного реформирования. Задачи и конкретные пути этой реформы отражены в Бюджетном послании Президента РФ, направленном в Федеральное Собрание в июле 2004 г.
В упомянутой концепции дан обстоятельный анализ недостатков действующего бюджетного процесса, определены цель и основные направления его реформирования, в том числе совершенствование среднесрочного финансового планирования, программно-целевых методов бюджетного планирования. Специальный раздел концепции посвящен упорядочению составления и утверждения бюджета.
Важным направлением во взаимоотношениях представителей двух ветвей власти является работа над проектами федеральных законов. Как показывает практика, необходима дальнейшая координация работы Государственной Думы, Совета Федерации и представителей Правительства РФ. На наш взгляд, возможна такая форма совместной деятельности обеих ветвей власти, как формирование и взаимное одобрение единого плана законопроектных работ на определенный временной отрезок и обеспечение приоритетного их прохождения через процедуры чтений в Государственной Думе и утверждения Советом Федерации.
Остановимся кратко на вопросах законопроектной работы Правительства РФ и соответствующих контактах Правительства с палатами Федерального Собрания.
Полномочия Правительства РФ в законотворческом процессе урегулированы в общем плане в ст. 104 Конституции РФ, а также в главе VI ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", где определяются взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания. Кроме того, достаточно подробно урегулированы процедуры законопроектной деятельности Правительства в Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации и Регламенте Правительства РФ.
Являясь субъектом законодательной инициативы, Правительство РФ реализует свое право путем внесения законопроектов в Государственную Думу, а также поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении в Государственной Думе, письменных заключений на проекты законов, касающихся налогов, государственных займов, изменения финансовых обязательств государства либо предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Регламентом Правительства (п. 76-107 раздела VI) достаточно обстоятельно регламентирована его законопроектная деятельность. Прежде всего речь идет о планировании законопроектных работ и об увязке таких планов с программами деятельности Правительства.
В целях обеспечения законопроектной деятельности Правительства и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания ныне образована Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности и утверждено Положение о ней*(288) (ранее действовала правительственная комиссия по этим вопросам). На Министерство юстиции РФ возложена обязанность формирования проектов планов законопроектных работ Правительства с учетом соответствующих планов Президента РФ и палат Федерального Собрания.
В Регламенте Правительства РФ определены основные требования к оформлению законопроектов, порядок организации законопроектной деятельности, включая перечень всех необходимых материалов, представляемых вместе с законопроектом на рассмотрение Правительства, предварительную стадию его рассмотрения в указанной выше Комиссии Правительства, в которую Минюст России представляет законопроект и его концепцию.
На заседании Правительства РФ коллегиально рассматривается конкретный законопроект, вносимый Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности, и в случае одобрения проекта принимается решение (оно оформляется распоряжением Правительства РФ) о внесении законопроекта в Государственную Думу с учетом требований Регламента Государственной Думы.
Таким образом, на стадии реализации законодательной инициативы Правительства законопроект проходит две предварительные инстанции и одну решающую.
Надо отметить, что законопроектная работа Правительства РФ имеет особую практическую значимость, поскольку на Правительство возложена организация социально-экономической жизни страны, обеспечение реализации единой государственной политики в сферах экономики, социального развития, культуры, образования, охраны здоровья граждан. Естественно, что это обстоятельство повышает ответственность Правительства за содержание законопроектной работы и в то же время за своевременное реагирование на возникшую потребность в совершенствовании законодательства. Изучение законопроектной деятельности Правительства РФ дает основания сделать вывод, что эта сфера деятельности Правительства лишь за последнее время активизировалась в сравнении с предыдущим периодом, когда в Государственной Думе явно превалировали в количественном отношении законопроекты, вносимые депутатами. Зачастую имело место лоббирование интересов отдельных корпоративных групп либо регионов.
Следует согласиться с критическими замечаниями по этому поводу, высказанными и обоснованными И.М. Шуваловым в его диссертации*(289). По-видимому, и в настоящее время Правительству предстоит еще более активно инициировать законопроектную деятельность, учитывая необходимость существенной переработки ряда базовых законов, например Водного, Лесного, Воздушного кодексов, принятия новых федеральных законов об охране здоровья населения, о культуре и др.
Отметим, что, согласно Регламенту Государственной Думы, проекты законов, внесенные Правительством, могут рассматриваться в первоочередном порядке.
Важное значение имеет норма ст. 104 Конституции РФ, обязывающая как Государственную Думу, так и Правительство РФ соблюдать установленную процедуру обязательной дачи Правительством РФ письменного заключения на законопроекты (независимо от субъекта законодательной инициативы), предусматривающие введение или отмену налогов или установление по ним льгот, изменение финансовых обязательств государства, выпуск государственного займа, а также требующие расходов за счет средств федерального бюджета.
Статья 36 ФКЗ о Правительстве РФ устанавливает, что такое заключение Правительство направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Аппарат Правительства, причем по согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.
Регламент Правительства РФ (п. 80) говорит лишь о том, что в случае внесения самим Правительством РФ проекта закона по одному из перечисленных выше вопросов вместо упомянутого заключения представляется финансово-экономическое обоснование законопроекта. В Регламенте Государственной Думы (ст. 117), по сути дела подчеркнута обязательность наличия заключения Правительства на законопроекты по вопросам, перечисленным в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, поскольку данная статья допускает во всех других случаях возможность рассмотрения законопроектов при отсутствии на них отзывов Правительства РФ, если соответствующие отзывы не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.
Наряду с заключениями по законопроектам Правительство вправе по своей инициативе направлять в Государственную Думу и в Совет Федерации официальные отзывы о рассматриваемых палатами законопроектах, причем, согласно ст. 36 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", такие отзывы подлежат обязательному оглашению на заседаниях палат при рассмотрении соответствующих законов. Такая возможность нередко используется Правительством РФ, обязанным отстаивать государственные интересы, в том числе интересы государственной казны.
Отметим также, что официальные отзывы о законопроектах, рассматриваемых в Федеральном Собрании РФ, могут направляться и рассматриваться на любой стадии прохождения проекта в палатах. Отзыв Правительства и вносимые им предложения о поправках к законопроекту подлежат обсуждению на заседаниях палат при рассмотрении соответствующего вопроса.
Нередко палаты, особенно Совет Федерации, запрашивают у Правительства РФ официальные отзывы на законопроекты. В этом случае, согласно п. 102 Регламента Правительства РФ, законопроект направляется в двухдневный срок Аппаратом Правительства в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для подготовки проектов официальных отзывов.
Такие проекты, как правило, должны быть представлены головному исполнителю в двадцатидневный срок, однако по договоренности Правительства с Государственной Думой для подготовки отзыва может быть установлен сжатый срок.
Проекты заключений, официальных отзывов и поправок к законопроектам, как правило, проходят проверку и необходимую доработку в Комиссии Правительства РФ по законопроектной работе, обсуждаются на ее заседаниях и по ее представлении подписываются Председателем Правительства РФ либо его заместителем.
Прохождение законопроектов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу, направление и рассмотрение заключений, официальных отзывов и поправок к законопроектам в Государственной Думе или в Совете Федерации сопровождают полномочные представители и специальные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, обеспечивая постоянные контакты членов Правительства с депутатами и членами Совета Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что на законодательном поле осуществляются постоянные контакты Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ. Вместе с тем целесообразно было бы усилить эти контакты путем детального согласования планов законопроектной работы двух ветвей государственной власти, а также включения представителей обеих палат в Комиссию Правительства по законопроектной работе.
Целесообразно было бы также планировать и осуществлять совместные мероприятия Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ по систематическому изучению эффективности принятых законов, имея в виду обобщение практики их применения как в стране в целом, так и в отдельных регионах.
Во взаимоотношениях Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ есть определенные особенности, связанные с контрольными полномочиями палат в отношении расходования средств федерального бюджета, деятельностью Счетной палаты Российской Федерации и в определенной мере с возможными коллизиями между этими органами.
В свое время Государственная Дума активно использовала возможности бюджетного контроля. Например, в октябре 1994 г. была заслушана информация Правительства РФ о ходе исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 1994 год". В своем постановлении Государственная Дума отметила, что исполнение бюджета по итогам девяти месяцев Правительством сорвано. Поскольку на следующем заседании Думы предполагалось заслушивание вопроса о недоверии Правительству РФ, Дума поручила Правительству доложить о мерах по выходу "из сложившийся критической ситуации".
Далее, при обсуждении вопроса о недоверии Правительству РФ по результатам этого обсуждения Государственной Думой 28 октября 1994 г. было принято постановление "О социально-экономической политике Правительства Российской Федерации"*(290), в котором была признана неудовлетворительной деятельность Правительства по осуществлению социально-экономической политики и экономической реформы. Таким образом Государственная Дума значительно расширила свои контрольные функции, рассматривая их в рамках предоставленных Думе полномочий по выражению недоверия Правительству.
В последующие годы Государственная Дума и Совет Федерации неоднократно давали Счетной Палате РФ, Федеральный закон о которой был принят 11 января 1995 г.*(291), поручения, касающиеся исполнения определенных разделов и статей федерального бюджета и деятельности Правительства по его исполнению.
В частности, определенный интерес представляет постановление Государственной Думы от 23 мая 1996 г. "О фактах игнорирования Правительством Российской Федерации Закона "О Счетной палате Российской Федерации", в котором отмечалось, что Правительство вопреки ст. 23 упомянутого закона не приняло мер по результатам проверки Счетной палатой расходования бюджетных средств*(292).
Надо отметить, что вопросы взаимоотношений Правительства с палатами Федерального Собрания с точки зрения контрольных полномочий палат имеют место в отдельных случаях, когда федеральным законом определяются обязанности Правительства докладывать парламенту об итогах выполнения закона.
Например, в Законе РФ "Об образовании" предусматривалась обязанность Правительства РФ ежегодно представлять Федеральному Собранию доклад о ходе выполнения Федеральной программы образования.
В ходе работы палат (их комитетов и комиссий) Федерального Собрания затрагиваются не только вопросы, непосредственно связанные с законопроектами. Нередко возникают ситуации, когда парламентарии инициируют вопросы государственного управления.
Учитывая определенное разграничение властных полномочий органов, представляющих различные ветви власти, палаты Федерального Собрания РФ практикуют обращения к Президенту РФ и Правительству РФ, в которых содержатся либо просьбы, либо рекомендации решить тот или иной управленческий вопрос. В ряде случаев в постановлениях палат содержатся формулировки типа "обратить внимание Правительства РФ...", "Правительству РФ принять меры...", "рекомендовать Правительству РФ...".
Приведем некоторые конкретные примеры взаимоотношений Правительства и Федерального Собрания в течение 2002-2003 гг. Совет Федерации, рассматривая вопрос об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, отметил, что предпринимаемые Правительством РФ меры "не решают полностью проблемы с исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации"*(293), и рекомендовал Правительству осуществить распределение средств на возмещение расходов бюджетов субъектов РФ в связи с повышением тарифных ставок по оплате труда работников бюджетной сферы; принять меры по улучшению налогового администрирования акцизов на нефтепродукты с целью компенсации выпадающих доходов бюджетов большинства субъектов РФ, связанных с неравномерным поступлением в них акцизов на нефтепродукты.
В другом постановлении, посвященном вопросу о неотложных мерах по регулированию российского рынка зерна, Совет Федерации предложил Правительству внести изменения в механизм осуществления государственных закупочных и товарных интервенций на рынке зерна; разработать систему мер, направленных на развитие экспорта зерна, принять дополнительные меры по защите внутреннего продовольственного рынка; разработать меры по правовому, информационному, техническому и иному содействию развитию биржевой торговли зерном и ряд других мер*(294).
Рассмотрев вопрос о критической ситуации, сложившийся в отечественном рыбохозяйственном комплексе, Совет Федерации обратился к Правительству РФ с предложениями о разработке ряда мер, направленных на коренное улучшение положения дел, сложившегося в области рыболовства, рационального использования водных биологических ресурсов и управления ими.
Заслушав и обсудив информацию Правительства РФ о мерах по ликвидации задолженности по выплате заработной платы работникам образовательных учреждений, Совет Федерации предложил Правительству РФ оказать до 1 июля 2003 г. финансовую помощь субъектам РФ из федерального бюджета в соответствующих объемах*(295). Надо отметить, что Правительством были приняты в связи с этим конкретные меры.
Государственная Дума нередко обращается к Правительству с рекомендациями и предложениями, касающимися вопросов управления федеральной собственностью, отдельными отраслями хозяйства и культуры. Например, рассмотрев отчет Счетной палаты РФ по результатам использования и распоряжения федеральной собственностью, находящейся за рубежом, Государственная Дума обратилась с конкретными предложениями и рекомендациями к Правительству РФ. В частности, было предложено учесть замечания, указанные в отчете Счетной палаты, и принять перечисленные в постановлении Думы конкретные меры по совершенствованию управления федеральной собственностью за рубежом*(296).
Отметив в своем постановлении от 18 сентября 2002 г. N 3029-III ГД неправомерные действия Министерства имущественных отношений в части истолкования отдельных положений Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", Государственная Дума обратилась к Председателю Правительства РФ с просьбой "принять меры к неукоснительному и правильному исполнению федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами федерального закона..."*(297).
В 2003 г. Государственная Дума обратилась к Президенту РФ и Правительству РФ с предложениями, касающимися финансирования федеральным бюджетом 2004 г. мер по обеспечению жильем военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов*(298).
Рассмотрев вопрос об обеспечении учреждений здравоохранения и населения Российской Федерации лекарственными средствами, Государственная Дума предложила Правительству РФ принять неотложные меры по реализации требований Федерального закона "О лекарственных средствах", рассмотреть вопрос об усилении роли соответствующих федеральных органов исполнительной власти в обеспечении учреждений здравоохранения и населения лекарственными средствами и о поддержке отечественной фармацевтической промышленности*(299).
Обращает на себя внимание тот факт, что, как правило, палаты Федерального Собрания не возвращаются к рассмотрению вопросов о результативности своих обращений с предложениями и рекомендациями к Правительству РФ, а последнее не принимает правовых актов, свидетельствующих о рассмотрении этой категории обращений на заседаниях Правительства РФ.
Вместе с тем мнение палат учитывается при решении конкретных вопросов, и соответствующая информация направляется в Федеральное Собрание.
Представляется также целесообразной складывающаяся практика обмена мнениями на совещаниях Председателя Правительства РФ с председателями палат и руководителями их комитетов и комиссий, а также обсуждение коллизионных вопросов на совещаниях представителей депутатских объединений или групп членов Совета Федерации с руководителями федеральных органов исполнительной власти.
Отношения Правительства РФ и всех других федеральных органов исполнительной власти с ветвью судебной власти основываются на нормах Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", федеральных конституционных законов "О судебной системе Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", ГПК РФ, АПК РФ и ряде других федеральных законодательных актов.
Одним из достижений демократии в России является усиление и расширение судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Правительство РФ в этом смысле не является исключением. Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе в порядке, установленном статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", разрешить вопрос о конституционности такого акта*(300).
Согласно ст. 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в случае признания неконституционным акта Правительства РФ Президенту РФ поручается не позднее двух месяцев со дня принятия решения Конституционного Суда отменить такой акт.
Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ с системой федеральных судов общей юрисдикции урегулированы Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(301), Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"*(302), Гражданским процессуальным кодексом РФ, вступившим в действие с 1 февраля 2003 г.
В ГПК РФ ныне содержится подраздел III раздела II: "Производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений", в котором определяется порядок оспаривания актов органов исполнительной власти. ГПК РФ предусматривает возможность оспаривания в Верховном Суде РФ по заявлениям граждан, организаций, прокурора полностью или в части ненормативных правовых актов Правительства РФ, а также полностью или в части нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ст. 27, 235 и др. ГПК РФ).
Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(303), Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Раздел VIII Регламента Правительства РФ посвящен порядку взаимоотношений Правительства РФ с органами судебной власти. В нем речь идет о согласованной деятельности Правительства РФ с руководителями высших судебных органов по вопросам финансирования судов и разработке соответствующих разделов федерального бюджета.
Правительство РФ, руководствуясь законом, установило правила, связанные с исполнением решений судов, принятых в отношении актов Правительства РФ. В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры, предусмотренные ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решение о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов немедленно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.
Для представления позиций Правительства в высших судебных инстанциях Правительство из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, назначает полномочного представителя, который действует от имени Правительства без доверенности и координирует деятельность иных представителей Правительства, представляющих интересы Правительства в судах.
В Регламенте Правительства РФ урегулированы организационные вопросы взаимоотношений Правительства с судами общей юрисдикции и с арбитражными судами, определен порядок назначения представителей Правительства РФ в случаях предъявления в суд исковых и иных требований к Правительству.
В обязанность представителя Правительства в судебном процессе вменяется своевременно (т.е. до истечения срока вступления судебного постановления в силу) сообщить в Правительство о результатах рассмотрения дела. В этих случаях рассматривается предположение о возможности обжалования судебного акта. Если решение суда вступило в законную силу, принимаются меры к его исполнению.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 1150; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!