Проблемы применимости зарубежного опыта функционирования института главы государства в российских условиях
Цивилизованное существование государственной власти может быть только на принципе четкого разграничения законодательной, исполнительной и судебных функций и отлаженного механизма сдержек и противовесов между ними.
Ни одна власть не должна присваивать несвойственные ей функции и четко руководствоваться законом. Мировые конституции устанавливают систему разделения властей и осуществление полномочий парламентами, правительствами, президентами и разграничивает полномочия федеральных органов и органов субъектов федерации. Действенное разделение функций властей может быть при взаимных сдержках и противовесах. В России таким механизмом можно считать выборность органов, депутатский контроль за деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти формирование, избрание, утверждение должностных лиц в отдельных случаях, принятие решения об отрешении от должности Президента Российской Федерации, объявления референдума, право созыва сессий парламента и др. Важнейшим механизмом в системе сдержек и противовесов является деятельность Конституционного Суда по разрешению дел о конституционности законов и иных нормативных актов, разрешению споров о компетенции между государственными организациями.
Разделение властей ни в коем случае нельзя понимать как их противостояние. Напротив, Конституция должна исключать такую возможность. Согласно концепции разделения властей каждая из них – законодательная, исполнительная и судебная – имеет свое предназначение (функции) и наделяется соответствующей компетенцией; власти самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий; обладают возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Ни одна из властей не может принять на себя функции другой; но действовать обособленно она также не в состоянии. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимую связь и согласованность, образуя единый «политический организм», функционирующий для блага народа.
|
|
|
По мнению А.Б.Венгерова, у правового государства должна быть независимой, но юридически регулируемой, и четвертая власть – власть средств массовой информации. Без открытости, полной информированности общества, гласности правовое государство также не смогло бы обслуживать гражданское общество. Информационное обслуживание – это новая и важная функция правового государства[1].
Запад, в демократической его части, давно урегулировал для себя независимое взаимодействие всех указанных властей. Не без конфликтов – но решая их цивилизованными методами. Россия еще только стоит на пути правового государства и гражданского общества. Гражданского общества – общества граждан, а не тех, кто номинально ими является, но не участвует в судьбе государства – на сегодняшний день в России можно сказать нет, за исключением отдельных групп населения, которые, осознав предлагаемую им возможность, используют права и свободы (не забывая, естественно об обязанностях), данные государством.
|
|
|
Что касается правового государства – при всей внешней видимости наличия оного в России, приходится признавать, что мы еще только учимся. Недостаточно четко отлажены механизмы реализации основных, системообразующих черт идеи государства, в котором закон имеет верх над кошельком и социальным положением. Нужны рельсы, которые позволят локомотиву двигаться…
Что положительного Россия могла бы перенять от зарубежного опыта «республикостроительства»? По мнению большинства исследователей, наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью. Однако в силу политической и экономической специфики сегодняшней России, у нас президентская власть еще более влиятельная, чем во Франции. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью проводить комплекс реформ, фактически изменяющих общественный строй, а также наличием легально действующих политических сил, не разделяющих существующие конституционные ценности. Эти факторы, даже в большей степени, чем сама Конституция, определяют решающее значение Президента страны для пути и темпов ее развития.
|
|
|
По мнению В.Б. Догляд[2], для установления баланса ветвей, гарантом соблюдения Конституции должен быть не Президент, а исполнительная власть. Президент здесь может быть главой исполнительной власти, обладающий полномочиями касательно исключительно своей ветви власти. То есть – как вариант установление в России республики президентского типа (на примере, допустим, США, Филиппин), или президентского типа с элементами парламентаризма (Египет), или же президентского типа с несколько расширенными полномочиями президента (Бразилия) на ограниченное время – на период неустойчивой демократии.
Если же предположить положение Президента вне ветвей власти – то он является исключительно политическим арбитром, наблюдательным «хозяином», при ограниченной зоне его политической ответственности - только сохранение и укрепление основ государственности в рамках конституционного строя, ответственное лидерство в чрезвычайных ситуациях, разрешение конституционных тупиков, политический арбитраж[3].
|
|
|
В вопросах совершенствования имеющейся Конституции, без глобальной смены законодательства, можно пойти путем других полупрезидентских республик, а именно:
Как отмечает М.Краснов, в отличие от других стран - полупрезидентских республик – в России не предусмотрены механизмы недопущения главу государства к занятию двух ролей одновременно: арбитра и игрока: «В одних странах (например, Португалия, Македония) президенту прямо предписано формировать правительство на основе итогов парламентских выборов; в других – предусмотрены более тонкие механизмы, как в Хорватии или Польше, где почти сразу должно быть проведено голосование о доверии кабинету; в третьих – всего этого нет, как во Франции, где даже не требуется согласия нижней палаты для назначения Премьера, но зато рычаги для отставки правительства находятся в руках либо Премьер-министра, либо нижней палаты (и это не говоря о других полномочиях Премьера, например, о его праве активно участвовать в принятии законов, обязанности контрасигновать некоторые акты Президента и др.)».
Таким образом, вновь приходим к необходимости перераспределения (делегирования) некоторых полномочий Президента между иными органами власти, конкретней – правительством. Тогда сильная президентская власть станет сильной в рамках разделения властей, соответствующей демократическим принципам.
Интересно мнение французского исследователя Мишеля Лессажа, приведенное Г.В. Дегтевым. Признавая намечающуюся эволюцию к президентскому режиму за счет сокращения поля парламентаризма, он, однако не согласен с тем, что в России имеется сильно выраженный институт президента. По его мнению, сильный президент – этот тот, который опирается на правительство, имеющее достаточную поддержку в парламенте, т.к. оно сформировано парламентским большинством[4]. Спорно, что в России прошло бы такое сотрудничество. Кандидат на пост Президента, откровенно демонстрирующий свою близость одной из партий сразу потерял бы политическую нейтральность и голоса миллионов избирателей, не относящихся к поклонникам данной партии.
Вариант перенятия парламентской модели республики, о котором было упомянуто выше, по мнению В.И. Илюхина, стал бы лучшим вариантом государственного строительства. Если даже предположить, что такое возможно – это потребовало бы, во-первых, серьезных изменений Конституции, где большое количество статей так или иначе упоминают Президента, а во-вторых, как отмечает исследователь, необходимо провести референдум об упразднении поста Президента РВ. На наш взгляд, если первое предложение еще можно было бы реализовать, учитывая множество «но», однако отказаться от должности президента совсем – совершенно утопично. Парламентарная республика не предполагает отсутствие президента – он есть, и как лицо, представляющее на международной арене вполне влиятельная фигура. В то же время, при должной расстановке сил и разграничении полномочий, президентская республика хорошо сочетается с эффективной работой парламента. Резкий переход к парламентской республике на неподготовленной почве в России, по выражению В.Д. Зорькина, «приведет или к фашизму, или к жесткому квазитоталитарному государству».
В заключение параграфа стоит отметить, что из классической президентской республики, США, Россия позаимствовала, хоть и с определенными функциональными различиями, модель Администрации Президента. Сама администрация, безусловно, органом власти не является, более того, в зарубежных странах администрация президента как специальный орган в конституциях не упоминается. Опять-таки, за рубежом, президентские администрации (канцелярии) имеют более узкий состав, чем в РФ.
[1] Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. – М.: Юриспруденция, 2000.
[2] Догляд В.Б. Соотношение компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в правовом государства в сфере безопасности, обороны и внешней политики // Право в Вооруженных Силах, №8 – 2004.
[3] Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (Государство и право. 2003. №10) – цит. по: Догляд В.М., ук соч.
[4] Дегтев Г.В. ук. соч. С. 203.
СТАТУС
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
Правительству посвящена глава 6 Конституции РФ. Функции Правительства перечислены в статье 114 Конституции. Порядок деятельности Правительства определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ".
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
После принятия в декабре 1993 года новой Конституции Закон РФ "О Совете Министров - Правительстве РФ" 1992 года действовал в части, не противоречащей Конституции.
Первоначальный вариант ФКЗ "О Правительстве РФ" был принят Государственной Думой 11 апреля 1997, одобрен Советом Федерации 14 мая 1997, но подписан Президентом лишь 17 декабря 1997. Президент долго утверждал, что закон принят с применением антиконституционной процедуры (с помощью опросных листов) и согласился отказаться от этого утверждения лишь после обещания Думы внести в закон поправки. Закон о внесении изменений и дополнений в ФКЗ "О Правительстве РФ" был одобрен обеими палатами 25 декабря 1997 и подписан Президентом 31 декабря. Изначальный текст закона (2-фкз от 17 декабря 1997) вступил в силу 3 января 1998, а поправки (3-фкз от 31 декабря 1997) - 4 января 1998.
18 июня 1998 года постановлением 604 Правительство утвердило свой новый Регламент и Положение об Аппарате, поправки в Регламент и Положение вносились постановлениями 361 от 29 марта 1999, 1191 от 26 октября 1999, 164 от 25 февраля 2000. 5 октября 2000 Регламент и Положение об аппарате утверждены в новой редакции Постановлением 760.
ТЕРМИНОЛОГИЯ
Понятие "Правительство" используется в России в трех значениях:
1. Кабинет министров. Коллегиальный орган в составе около 30 человек, проводящий регулярные заседания и принимающий коллективные решения. Именно в этом смысле термин "Правительство" употреблен в Конституции;
2. Белый Дом. Службы, расположенные в Доме Правительства - Премьер-министр и его заместители со своими секретариатами; Аппарат Правительства; правительственные комиссии и советы;
3. Система исполнительной власти. Вся совокупность правительственных и исполнительных органов: органы при Правительстве (инспекции, центры, управления и др.); организации при Правительстве (институт, академии, информационное агентство); федеральные органы исполнительной власти (22 министерства, около 40 государственных комитетов и федеральных служб); а также представительства некоторых министерств и служб в субъектах Федерации.
Регулярной отставке и переформированию подвергается после каждых президентских выборов только правительство в первом смысле (министры). Назначение и отставка руководителей других федеральных органов исполнительной власти (госкомитетов, федеральных служб - кроме "силовых") с августа 1996 производятся решениями самого Правительства (прежде это делалось указами Президента) и не увязываются с какими-либо сроками (некоторые руководители служб не переназначались с 1991 года). Назначение сотрудников Аппарата Правительства - внутреннее дело Правительства.
КРАТКАЯ ИСТОРИЯ
· После первых альтернативных выборов высшим должностным лицом России - Председателем Верховного Совета РСФСР избран 29 мая 1990 года Б.Н.Ельцин. Председателем Совета Министров по его предложению 15 июня 1990 назначен И.С.Силаев, возглавивший первое Правительство суверенной России.
· 10 июля 1991 Ельцин вступил в должность Президента и снова назначил Председателем Совета Министров И.С.Силаева. В августе 1991 Силаев возглавил временное правительство СССР и 26 сентября 1991 под давлением нескольких министров ушел в отставку с должности главы российского правительства, во главе которого остался первый вице-премьер О.И.Лобов.
· 6 ноября 1991 Б.Н.Ельцин сформировал третье Правительство, известное как "Правительство реформ", под своим непосредственным руководством. Первым заместителем Председателя Правительства, исполняющим часть премьерских обязанностей, был назначен Г.Э.Бурбулис. После отставки Бурбулиса 3 апреля 1992 первым лицом в Правительстве стал Е.Т.Гайдар, занимавший со 2 марта 1992 должность второго первого вице-премьера. 15 июня 1992 Гайдар официально назначен исполняющим обязанности Председателя Правительства.
· 10 декабря 1992 Съезд народных депутатов отказался утвердить Гайдара Председателем Совета Министров и 14 декабря по предложению Ельцина утвердил в этой должности В.С.Черномырдина. Совет Министров - Правительство РФ сформирован(о) 23 декабря 1992. После принятия новой Конституции в декабре 1993 Совет Министров был официально переименован в Правительство РФ и несколько реорганизован.
· Пятое Правительство - снова под руководством Черномырдина - сформировано в августе 1996 года после очередных президентских выборов. В марте 1997 года состав Правительства существенно обновлен: на смену первым вице-премьерам А.Большакову, В.Илюшину и В.Потанину пришли А.Чубайс и Б.Немцов, именуемые также "молодыми реформаторами". 23 марта 1998 Президент отправил Правительство в отставку и назначил исполняющим обязанности Председателя Правительства С.В.Кириенко.
· Кандидатура С.В.Кириенко на пост Председателя Правительства была утверждена Государственной Думой с третьей попытки (10, 17, 24 апреля 1998). Правительство Кириенко сформировано к концу мая, а 23 августа 1998 года отправлено в отставку с возложением исполнения обязанностей премьера на В.С.Черномырдина.
· Кандидатура В.С.Черномырдина на пост премьера внесена Президентом в Думу 24 августа 1998. Дума дважды ее отклонила, а на третий раз Президент предложил кандидатуру Е.М.Примакова, которая и была утверждена 11 сентября 1998. Правительство Примакова сформировано 11-30 сентября.
· 12 мая 1999 Президент отправил в отставку Правительство Примакова и внес в Думу кандидатуру С.В.Степашина, которого одновременно назначил и.о.Председателя Правительства. 19 мая Дума дала согласие на назначение Степашина. Правительство Степашина сформировано 19-31 мая.
· 9 августа 1999 Правительство Степашина отправлено в отставку, исполняющим обязанности Председателя Правительства назначен В.В.Путин, его же кандидатура внесена в Думу. 16 августа Дума дала согласие на назначение Путина, 16-19 августа Правительство Путина, практически в прежнем составе, сформировано. 31 декабря 1999 в результате отставки Ельцина Председатель Правительства принял на себя полномочия исполняющего обязанности Президента РФ. 10 января 2000 М.М.Касьянов назначен Первым заместителем Председателя Правительства с неофициальным статусом "координатора".
· 7 мая 2000 В.В.Путин вступил в должность Президента РФ, в результате чего покинул пост Председателя Правительства. Президент В.В.Путин назначил М.М.Касьянова исполняющим обязанности Председателя Правительства. Немедленно после этого Правительство сложило полномочия перед вступившим в должность Президентом РФ В.В.Путиным. 17 мая 2000 Дума дала согласие на назначение Председателем Правительства М.М.Касьянова, в тот же день он был назначен Премьером, формирование десятого Правительства завершено 20 мая 2000.
· 24 февраля 2004 Президент отправил Правительство Касьянова в отставку, назначив исполняющим обязанности Председателя Правительства вице-премьера В.Б.Христенко. 1 марта 2004 Президент Путин внес в Думу кандидатуру М.Е.Фрадкова на пост Председателя Правительства. 5 марта Дума дала согласие на это назначение, в тот же день указом Президента М.Е.Фрадков назначен Председателем нового, одиннадцатого в истории суверенной России Правительства.
· В день своего вступления в должность Президента РФ на второй срок - 7 мая 2005 - В.В.Путин внес в Государственную Думу кандидатуру М.Е.Фрадкова на пост Председателя Правительства. 12 мая 2004 Дума дала согласие на назначение. В тот же день указом Президента М.Е.Фрадков назначен Председателем двенадцатого Правительства РФ.
СРОК ПОЛНОМОЧИЙ
Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Если Дума трижды отклоняет предложенные Президентом кандидатуры - Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы. Члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации.
Таким образом, любое Правительство формируется на срок до вступления в должность новоизбранного Президента после выборов 9 марта 2008 года, каковое вступление должно состояться 7 мая 2008.
Президент может отправить Правительство в отставку по собственной инициативе, по инициативе самого Правительства, или по инициативе Государственной Думы. Решение об отставке Правительства во всех случаях принимается Президентом. В случае двухкратного вынесения Думой вотума недоверия Правительству Президент обязан либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Государственную Думу.
СОСТАВ И СТРУКТУРА
Правительство РФ по Конституции состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Существовала также категория должностей, "приравненных по статусу к федеральному министру" (в том числе директор ФСБ и председатель Госкомимущества, входившие в Президиум Правительства), статус которых не получил однозначного истолкования ни в законах, ни в указах. Во всяком случае, при отставке Правительства они не считаются отставленными и не назначаются заново. Указом N1176 от 14 августа 1996 Президент Ельцин постановил, что такое "приравнивание" впредь не допускается.
· Нынешний состав Правительства
Количество первых заместителей и заместителей Председателя Правительства действующими законами не установлено и определяется Президентом. Их численность может быть в любой момент изменена указом Президента. В последние полгода существования четвертого Правительства в нем было 2 первых заместителя и 7 заместителей Председателя. В августе 1996 их стало 3 и 8, в марте 1997 - 2 и 6. С апреля 1998 в Правительстве было 3 вице-премьера, из них ни одного первого.
Распределение обязанностей между вице-премьерами производится решением Председателя Правительства, которое официальным документом не является и обычно не публикуется. Президент лично курирует министерства, которые "подведомственны ему по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ". Истолкование того, какие именно министерства ему подведомственны, берет на себя сам Президент, с апреля 1998 таковыми считаются МВД, МИД, Минобороны и МЧС.
К моменту отставки четвертого Правительства в августе 1996 нем было 26 должностей министров (главы 25 министерств и Министр - Руководитель Аппарата). С августа 1996 в Правительстве было 24 министерства и столько же министров, с марта 1997 - 21 министерство и 23 министра ("лишние" - руководитель аппарата и Министр без портфеля), к началу 1998 - 22 министерства и 25 министров (добавился Министр - председатель Госстроя). В Правительстве Кириенко министерств было 22, Министров - 24 (руководитель Аппарата, а затем - и руководитель Госналогслужбы).
Министерства создаются и упраздняются указами Президента. По мнению депутатов Думы, список министерств и ведомств может быть закреплен в федеральном законе. Президентская сторона считает такую регламентацию посягательством на полномочия Президента и в ходе текущего пересмотра законодательства настаивает на искоренении из законов конкретных наименований федеральных органов исполнительной власти, сохранившихся там, в основном, из периода 1990-1993 годов. Для разрешения этого спора Дума внесла в Конституционный Суд запрос о толковании конституционных понятий "система" и "структура федеральных органов исполнительной власти". До настоящего момента законами напрямую предусмотрено существование нескольких министерств (в том числе внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции, а также не существующих уже Министерства безопасности и Министерства печати и информации). Кроме того, несмотря на сопротивление президентской стороны, принят (с преодолением вето) Федеральный закон о бюджетной классификации, содержащий исчерпывающий список федеральных ведомств. Президент при реорганизации министерств не считает себя связанным этим законом, а просто регулярно вносит в Думу поправки к нему, которые принимаются задним числом.
· Структура федеральных органов исполнительной власти
ЗАСЕДАНИЯ
11 сентября 1996 пресс-служба Правительства обнародовала график его заседаний. Было установлено, что заседания Правительства проводятся раз в месяц, дважды в месяц заседает Президиум Правительства. До этого Правительство заседало вдвое чаще.
Первая неделя месяца:
Четверг - заседание Президиума Правительства
Вторая неделя месяца:
Четверг - заседание Комиссии по оперативным вопросам
Третья неделя месяца:
Четверг - заседание Президиума Правительства
Четвертая неделя месяца:
Вторник - заседание Комиссии по оперативным вопросам
Четверг - заседание Правительства
В период межвластия, начавшийся в марте 1998, заседания Правительства заметно участились.
Премьер-министр Степашин рассказал о порядке работы своего Правительства на заседании Совета Федерации 3 июля 1999:
Понедельник - заседание Президиума Правительства;
Среда - заседание Комиссии по оперативным вопросам;
Четверг - заседание Правительства.
17 октября 2000 Комиссия по оперативным вопросам, которая фактически исполняла часть коллегиальных полномочий Правительства, была упразднена.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 373; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!