Конституційно-правові основи місцевого самоврядування 4 страница
Політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції територіальних громад певною мірою аналогічні внутрішнім функціям держави, мають об'єктивний характер, зумовлені цілями і завданнями муніципальної демократії та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Ці функції мають переважно внутрішній характер, їх реалізація, насамперед, відповідає інтересам певної територіальної громади. Але локалізація функцій і інтересів носить досить умовний характер, тому що територіальні громади не можуть існувати ізольовано одна від одної. Вони постійно контактують між собою, мають певні господарські, соціально-культурні зв'язки, спільні інтереси в інших галузях місцевого життя. Це зумовлює виділення у системі об'єктних функцій зовнішніх функцій територіальних громад, що мають регіональне значення та виступають у вигляді «територіальна громада — територіальна громада»; мають національний («територіальна громада — держава») та міжнародний характер: «територіальна громада — аналогічні інституції іноземних держав».
Відповідно до цього зовнішні функції територіальних громад можна класифікувати за певними критеріями, зокрема: 1) за об'єктами зовнішньої діяльності територіальних громад, тобто за певними галузями і сферами життя (наприклад, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, зовнішня соціально-культурна, зов-нішньоекологічна); 2) за рівнями управління (наприклад, стосунки між територіальними громадами; зв'язки між громадами та державою і її органами; міжнародні зв'язки територіальних громад).
|
|
Зовнішній характер цих функцій обумовлений діяльністю і місцевих жителів поза адміністративно-територіальними межами окремої територіальної громади, вирішенням певних питань та реалізацією місцевих інтересів, які мають спільне значення для декількох територіальних громад.
Так, зовнішньополітична функція територіальних громад полягає у формуванні асоційованого рівня самоврядування — районних і обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад, у формуванні органів державної влади, в участі у всеукраїнських референдумах тощо.
Зовнішньоекономічна функція територіальних громад виявляється в укладенні в установленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг, в організації спільних підприємств, утворенні вільних економічних зон. Така діяльність є одним з перспективних напрямів регіонального розвитку в сучасний період. До числа факторів, що враховуються при формуванні вільних економічних зон, слід віднести волю місцевих; жителів (наприклад, проведення місцевого референдуму).
|
|
Зовнішні соціально-культурні функції територіальних громад мають свій вияв в організації та проведенні різноманітних фестивалів, конференцій, семінарів за участю представників різних територій, відкритті спільних центрів і установ, що спеціалізуються на вирішенні культурних питань. Серед багатьох форм міжнаг родного культурного співробітництва, що використовуються мід-Цевими радами, найбільший інтерес становлять обміни творчими колективами, виставами, виставками, інформаційними полосами газет та статтями часописів тощо, що дозволяє зарубіжній спільноті та мешканцям міст і селищ-партнерів глибше пізнати розмаїття культурного життя України. Найефективнішими є форми безпосереднього співробітництва (професійні та молодіжні обміни, масовий і спеціалізований туризм, співробітництво навчальних і професійних закладів тощо), які дозволяють реалізувати міжнародні гуманітарні зв'язки, що входять до системи глобальних кроскультурних комунікацій. Завдяки цьому Україна має позадержавну систему міжнародного культурного співробітництва, що спрямована на вирішення важливих завдань зовнішньої політики Української держави і суттєво доповнює систему міждержавних культурних відносин.
|
|
Соціально-культурні та господарські зв'язки територіальних громад на міжнародній арені активізуються завдяки практиці співробітництва міжнародних неурядових організацій місцевих влад, міжнародних міжурядових організацій, а також безпосереднім контактам органів місцевого самоврядування різних країн світу.
Виділення зовнішньоекологічної функції серед зовнішніх функцій територіальних громад зумовлено тим, що екологічні проблеми сучасності вже вийшли за межі конкретної територіальної одиниці, маючи не тільки регіональний і державний, а й транснаціональний характер (наприклад, катастрофа на ЧАЕС). Але ці проблеми мають вирішуватися не тільки на міжурядовому рівні, айв межах місцевого самоврядування (наприклад, створення спільних природоохоронних проектів за участю суб'єктів державного управління та місцевого самоврядування).
Таким чином, комплекс зовнішніх функцій територіальних громад виявляється поза «кордонами» певної територіальної громади. Такі функції характеризують входження локальних колективів в оточуюче співтовариство, відображають їх особливе місце у системі місцевого самоврядування та розкривають роль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
|
|
Однак поділ функцій територіальних громад на внутрішні і зовнішні не позбавляє їх взаємного зв'язку. Всі функції становлять певну систему, в межах якої кожній функції, відповідно до її змісту і значення, відведене своє місце. Внутрішні й зовнішні функції територіальних громад перебувають в постійній взаємодії, яка здійснюється в межах єдиної функціональної діяльності та зумовлена природою муніципальної демократії. Зовнішні функції територіальних громад є похідними від внутрішніх потреб і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування. Зовнішні функції виступають як певне продовження внутрішніх функцій територіальних громад. Тісний взаємозв'язок внутрішніх і зовнішніх функцій зумовлений їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення та подальший розвиток локальної демократії в Україні1.
На погляд деяких вчених, зокрема М. О. Баймуратова та О. В. Батанова, важливе значення має відігравати класифікація \ функцій територіальних громад відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи2.
Відповідно до цього можна виділити функції територіальних громад сіл і селищ, функції територіальних громад міст (районного значення) і територіальних громад районів у містах (якщо вони утворюються) та функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя. Такий поділ та групування функцій територіальних громад майже не зустрічається у спеціальній літературі. Складність проблеми щодо класифікації за даними критеріями в тому, що комплекс функцій, які виконують «різнорівневі» територіальні громади, за своєю природою не відрізняється, вони спрямовані на вирішення однакових питань — питань місцевого значення. Тобто за своєю сут- \ ністю, за об'єктами управлінського впливу вони тотожні. Однак, на думку згаданих авторів, чітке розмежування функцій територіальних громад, згідно з поділом території України на адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до якого будується система державних органів і система місцевого самоврядування, стане на перешкоді втручанню місцевих органів державної виконавчої влади та органів територіальних громад, що функціонують на вищих «поверхах» адміністративно-територіального устрою, у справи територіальної громади, яка функціонує на нижчому рівні адміністративно-територіального поділу, сприятиме цивілізованому співробітництву територіальних громад з ін-
шими суб'єктами місцевої влади відповідно до принципів місце-
' вого самоврядування.
В аспекті становлення і реалізації функцій територіальної громади становить інтерес характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування. Найбільш значимими з цього погляду є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади. Зміст зв'язків «територіальна громада — місцева рада» і «територіальна громада — місцева державна адміністрація» складають відносини, пов'язані:
а) з формуванням громадами місцевих представницьких
установ;
|
б) зі здійсненням населенням за місцем проживання управ
ління державними і громадськими справами в повсякденній
діяльності місцевих рад і місцевих державних адміністрацій.
Особливість цих відносин полягає в тому, що територіальні ко
лективи здійснюють управління не безпосередньо, а опосередко
вано — через інститути державної влади і управління, а також
місцевого самоврядування;
в) зі здійсненням територіальними громадами функцій конт
ролю за місцевими органами управління і місцевого самовряду
вання. У цій групі переважають форми безпосередніх зв'язків
жителів з органами місцевого самоврядування; реалізуються від
носини, пов'язані з проведенням звітів депутатів місцевих рад,
дострокового припинення повноважень місцевих рад тощо.
Здійснення контролю територіальною громадою за місцевими
органами управління, які є агентами центральної влади, здійснюється опосередковано через місцеві ради.
У системі цих зв'язків формуються і реалізуються контрольна і фінансово-бюджетна функції територіальної громади. Контрольна функція полягає, зокрема, у здійсненні загального контролю за діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування, сформованих самою територіальною громадою (ч. 1 1 ст. 141 Конституції України). Стаття 142 Основного Закону визначає принципові засади формування і структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено, насамперед, тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування значно залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні територіальних громад фінансових та (інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. Складовою частиною матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є прибутки місцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обрані територіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних прибуткових джерел і правом визначенних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Територіальні громади також встановлюють місцеві податки і збори відповідно до законодавства. ня напрямів їх використання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися в складання, затвердження та виконання місцевого бюджету. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати відповідні органи і служби.
Матеріально-технічна функція територіальних громад полягає в управлінні об'єктами комунальної власності, у піклуванні про підтримку систем, що забезпечують життєдіяльність населених пунктів (водопостачання, пожежна безпека, каналізація, транспортне сполучення). Територіальні громади мають право володіти, користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що їм належить. Вони можуть передавати об'єкти комунальної власності в тимчасове або постійне користування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами, організаціями й установами. Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може здійснити, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси. Держава визнає за місцевим самоврядуванням право самостійно вирішувати всі ці питання. Тому територіальні громади, здійснюючи місцеве самоврядування, беруть на себе відповідальність за ефективність управління комунальним майном та місцевими фінансовими ресурсами.
Загалом ці функції мають служити формуванню матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування.
Велике значення має функція соціального контролю та захисту інтересів і прав місцевого самоврядування. Вона полягає в реалізації різних інтересів, захисті гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів — членів територіальних громад та вжитті заходів щодо укріплення громадського порядку.
Взаємовідносини територіальної громади з органами самоорганізації населення також багатопланові. Останні розглядаються як самостійний інститут системи місцевого самоврядування і мають забезпечити: перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів; постійну участь жителів у соціальному контролі за діяльністю державного апарата; вплив на формування думки територіальних громад тощо1. Таким чином, формується інформаційна функція територіальних громад, яка має двосторонній напрям: вона виявляється не тільки у відносинах «територіальна громада — органи самоорганізації населення», а й у відносинах «територіальна громада — конкретний мешканець відповідної території». В останньому випадку ця функція реалізується в інформуванні членів громади про роботу органів місцевого самоврядування, стан муніципального господарства, дотриманні принципу гласності в муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого самоврядування. Інформаційна функція може реалізовуватися через розвиток інститутів муніципальної статистики, інформаційної служби та муніципального маркетингу.
Охарактеризовані функції тісно взаємопов'язані та взаємно доповнюються. Визначення та чіткий розподіл функцій територіальних громад як основних суб'єктів місцевого самоврядування сприятиме зміцненню правового статусу цих інститутів, вдосконаленню механізмів їх функціонування і реалізації, а також створенню системи гарантій прав і свобод громадян — членів територіальних громад, їхніх самодіяльних об'єднань і формувань у процесі їх самоврядування, взаємної відповідальності держави та самоврядування громадян.
Законодавство України про місцеве самоврядування, зокрема профільний Закон України від 21 травня 1997 р. (ст. 19), закріпило право територіальної громади села, селища і міста на прийняття їхніми представницькими органами на основі Конституції й у межах цього Закону статутів відповідних територіальних громад. Основною метою прийняття таких документів є врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування певною територіальною громадою. Разом з тим слід враховувати, що право — не єдиний нормативний регулятор діяльності колективного суб'єкта права. Об'єктивно необхідним і не менш важливим нормативним регулятором суспільних відносин є ті соціальні норми, які виробляються самими колективними об'єднаннями, — корпоративні норми. Вони можуть фіксуватися як у факультативних актах (статутах, положеннях), так і в локальних — внут-рішньоорганізаційних нормах. Отже, можна зробити висновок, що фактично реальне становище колективних суб'єктів права нормативне відбивається і закріплюється як в основних державних нормативних актах, так і у факультативних локальних нормах.
Вже зазначалося, що територіальні громади і сформовані ними органи місцевого самоврядування мають виступати як захисники прав жителів — членів територіальних колективів. При цьому основними напрямами діяльності щодо захисту прав членів територіальної громади є:
— діяльність органів місцевого самоврядування й органів самоорганізації населення щодо забезпечення реалізації прав членів територіальної громади, включаючи діяльність депутатів місцевих рад;
—особиста участь членів територіальної громади в захисті
своїх інтересів;
—судовий захист прав членів територіальної громади.
Найширші повноваження щодо захисту інтересів членів територіальної громади надані місцевим радам, які забезпечують реалізацію соціальних прав громадян у сфері надання житла, соціального забезпечення, медичної допомоги, освіти тощо.
Ефективна діяльність місцевих рад щодо захисту прав членів територіальної громади можлива лише при широкому залученні населення до процесу вироблення і прийняття рішень, формування й урахування громадської думки територіальних громад на рівні мікрорайону, кварталу тощо, що фактично випадають з поля діяльності депутатів. Вирішення проблеми можливо на основі Положення або Типового Статуту «Про правовий статус територіальних громад і громадського самоврядування громадян в Україні», структура яких, на думку Д. Гараджаєва і В. Кураніна, має включати:
—порядок формування органів громадського самоврядування;
—визначення ролі місцевих рад з підтримки цих органів;
—повноваження (компетенцію) територіальних громад і громадського самоврядування;
— створення самостійної фінансової бази органів громадського самоврядування на основі закріплення в законі бюджетного
фінансування діяльності цих органів.
Тільки в цьому разі синтез права і дійсної (матеріальної) можливості самостійного вирішення соціальних програм у масштабі факультативних територіальних колективів стане ефективним заходом задоволення інтересів жителів — членів територіальної громади.
4. Форми діяльності територіальних громад
Основними формами діяльності територіальних громад є / форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані І на забезпечення здійснення територіальними громадами безпосереднього самоврядування в межах Конституції і законів України. Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є свідченням не тільки широкої локальної децентралізації, але й внутрішньомуніципальної децентралізації, що полягає у розвитку і вдосконаленні громадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченні самодіяльної активності членів таких співтовариств — жителів певних територій, об'єднаних у громаду.
До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, які одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.
Місцеві вибори і місцеві референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.
Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, вона, через об'єктивні причини, не може і не зможе здійснювати перманентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць з метою реалізації питань місцевого значення (за винятком форм самоорганізації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки частина членів територіальної громади). Підтвердженням цьому служать різнорівневі і різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад, що у межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінської ланки практично не піддаються координації й іншому управлінському впливу. Звідси набуває об'єктивного характеру необхідність формування представницьких органів територіальної громади, які б формувалися самою громадою з числа її членів і могли б у концентрованому вигляді відбивати інтереси громадян з метою їх подальшого вирішення.
Наявність у Конституції України великої кількості норм, які регламентують існування і функціонування місцевого самоврядування, свідчить про конституційне обумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має найважливіше значення з державної точки зору. Це підтверджується формулою ст. 38 Конституції України про право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоврядування». При розширеному тлумаченні цієї формули право всіх громадян брати участь в управлінні державними справами не тільки не обмежується гарантією мати своїх представників в органах державної влади, але фактично поширюється на всі органи влади народу, включаючи й органи місцевого самоврядування.
Дата добавления: 2018-05-02; просмотров: 190; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!