Конституційно-правові основи місцевого самоврядування 2 страница

На користь державницької теорії місцевого самоврядування свідчить також збереження місцевого самоврядування на регіо­нальному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

Певні мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях ст. 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повно­важень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним ор­ганам виконавчої влади».

Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність по­дальшого наукового осмислення цього явища, а отже, і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування з урахуван­ням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

В Україні, з моменту проголошення її незалежності, вже на­копичено певний науковий потенціал щодо суті місцевого само­врядування, його місця й ролі в системі народовладдя взагалі і взаємодії з державною владою зокрема. При цьому позиції окре­мих авторів також розходяться з питання щодо природи тієї вла­ди, яку здійснюють територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Якщо одні з них, в тому числі й автор цього розділу¹ є переконаними прихильниками державницької концеп­ції місцевого самоврядування, то інші послідовно відстоюють громадівську його концепцію. За своєю природою, вважає, на­приклад, відомий правознавець В. М. Кампо, місцеве самовряду­вання виступає «як специфічна форма реалізації публічної вла­ди, відмінної... від державної... Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнона­ціональні інтереси».

На думку ж Л. М. Кравчука, в Україні місцеве самоврядуван­ня має існувати на засадах так званої «громадсько-господар­ської» концепції, яка, як це випливає з подальших роздумів цього автора, є концепцією муніципального дуалізму. «Суть цієї /концепції, — зазначає Л. М. Кравчук, — полягає в тому, що орга-;ни місцевого самоврядування «мають власну суверенну компе­тенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і громадських справах. До цих місцевих справ держава не втручається і вони вирішуються органами самовряду­вання самостійно. В питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави»

 

3. Місцеве самоврядування і вертикаль виконавчої влади

Демократична держава не може обій­тися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка центра­лізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітар­ним режимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

—децентралізацію демократичну, коли йдеться про деволю-
цію частини державної виконавчої влади на рівень населення
відповідних адміністративно-територіальних одиниць (терито­
ріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних
колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцевого са­
моврядування);

—децентралізацію адміністративну, коли йдеться про ство­
рення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих держав­
них адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які
становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються зазначені форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, орга­ни якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також США, Ка­нада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі та­кий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називати англосаксонським або кла­сичним типом.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створю­ються та діють урядові периферійні структури — префектури, ко­місаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самовряду­вання, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого управ­ління має назву французького або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудо­ви державної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип її єдності, який обумовлював, у свою чергу, єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради були кон­ституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповід­них адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з іншого — як організація місцевого на­селення, що покликана вирішувати «всі питання місцевого зна­чення», тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип ор­ганізації управління на місцях має назву радянського. До того ж виконавчі органи місцевих рад, як про це вже зазначалося, зна­ходилися в подвійному підпорядкуванні, тобто входили до уря­дової вертикалі.

Однією з особливостей моделі організації державної вико­навчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася та знайшла своє втілення в новій Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються не тіль­ки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місце­вого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями, зокрема районами і областями, а також містами Києвом і Севас­тополем. Це, у свою чергу, сприяло виникненню однієї з най­складніших проблем — проблеми розмежування функцій і пов­новажень між місцевими державними адміністраціями та органа­ми місцевого самоврядування. У тих країнах, де органи місцевого самоврядування управляють територіями, а місцеві органи дер­жавної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої пробле­ми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади обумов­лена, по-перше, тим, що функціонально (змістовно) це по суті однорідні системи, оскільки вони займаються практично однако­вими питаннями. Уся складність проблематики місцевого само­врядування, як про це слушно зазначається в науковій літерату­рі, полягає в двоєдності місцевих справ. По-перше, з одного боку, вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких держава теж не байдужа. З іншого боку, на місцях вирі­шуються й такі справи, в яких державний інтерес представлений в найбільш оголеному вигляді. По-друге, в Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та облас­ні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях

Києві державних адміністрацій не тільки суперечить чинному Закону (частини 4 і 5 ст. 12), а й Рішенню Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. (Справа про статус депутатів міс­цевих рад), відповідно до якого депутат сільської, селищної, мі­ської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищ­ного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті¹.

Автори внесених до Верховної Ради України проектів Зако­ну України «Про місто Севастополь» намагаються послідовно розмежувати функції і повноваження органів місцевого самовря­дування та органів виконавчої влади в цьому місті, при цьому Севастопольська міська рада матиме свій виконавчий комітет, організаційно відокремлений від міської держаної адміністрації.

Тут слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний по­шук оптимальної моделі організації влади на так званому «регіо­нальному рівні». Цей процес особливо пожвавився у зв'язку з об­говоренням проекту Концепції регіональної політики України. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) ширших повноважень та про відновлення на цьому рівні виконавчих органів рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосереджен­ня їх зусиль на реалізації контрольно-наглядових функцій.

4. Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування — не єдина демократична форма де­централізації державної влади на місцях, світовій практиці дер­жавотворення добре відома так звана територіальна (адміністра­тивно-територіальна, регіональна, обласна) автономія.

У науці державного будівництва під автономією звичайно розуміють самоврядування певної території в державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-терито­ріальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-куль­турними, релігійними, національно-етнічними та іншими особ­ливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єк- І том автономії визнається територія, що відрізняється лише особ- і ливостями побуту та національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фак­тор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки авто­номія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця ж обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-терито­ріальне утворення не як звичайну форму децентралізації держав­ної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії та практиці державного будівництва виник
феномен державно-політичної (автономна республіка) та адмі­
ністративно-політичної (автономна область, автономний ок­
руг) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її
суб'єктів.                                                                 

Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за -своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, зас­нована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, / Швейцарія були створені шляхом об'єднання «знизу», за прин­ципом субсидіарності їх суб'єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення.

Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Загалом у світі налічується 12 країн (крім держав — колиш­ніх суб'єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утво­рення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Назвемо істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, терито­ріальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча й є іс­тотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію прак­тично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні І нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих ін­тересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єд­ності держави.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утво­рення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконав­чої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не втра­чають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найоптимальнішою формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Ра­дянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі по­стало в зв'язку з наявністю в її складі Автономної Республіки Крим..

В чому ж полягає різниця між територіальною автономією як самоврядуванням певної території в державі і місцевим самовря­дуванням як автономією територіальних громад та тих органів, які вони обирають?

На відміну від місцевого самоврядування, що є формою децентралізації частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста) та тих органів, які вона обирає (органи місцевого самоврядування), автономія є та­кож і формою децентралізації законодавчої влади унітарної дер­жави. Ось чому територіальні автономні утворення наділяються правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до їх власної ком­петенції.

Проте сфера правотворчої діяльності автономії, як свідчить світовий досвід, не може бути надто широкою. Адже в державі, що вважає себе демократичною і правовою, має забезпечуватися єдність у системі законодавства та застосуванні законів. Тому найбільш перспективним розвитком територіальної автономії є поступове розширення самостійності її органів влади саме в сфері здійснення ними функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в так зване регіональне самоврядування, передбачене Європейською Хар­тією про регіональне самоврядування, проект якої вже підготов­лено в Раді Європи.

Автономізація відповідної території не виключає розвитку в \ ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, гарантованого конституцією відповідної держави, проте поро­джує проблему розмежування повноважень місцевого самовря­дування та територіальної автономії.

5. Гарантії місцевого самоврядування

Україна, як про це вже зазначалося, не лише визнає, а й га­рантує місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції).

Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громада­ми та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування.

У науковій літературі розглядають певну систему гарантій місцевого самоврядування, серед яких можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, сту­пенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції і присвячені безпосередньо принци­пам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територі­альних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах .

Наведену вище типологію гарантій місцевого самоврядуван­ня можна було б продовжити. Проте сьогодні найбільш актуаль­ною є проблема забезпечення передусім правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевого самоврядування. Справа в тому, що з трьох вищезгаданих принципів місцевого са­моврядування найбільш гарантованими є перші два, хоч і тут є певні проблеми.

Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів міс­цевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється у встановленому законом по­рядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).

У Законі також зазначається, що обмеження прав терито­ріальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конститу­цією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 31), що органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів самоврядування, крім випадків виконання де­легованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передба­чених законом, що органи та посадові особи місцевого самовря­дування мають право звертатися до суду щодо визнання незакон­ними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).

В цих положеннях Закону та Конституції відтворені поло­ження Хартії, відповідно до яких органи місцевого самовряду­вання повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання за­кріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування (ст. 11), а також що будь-який адміністративний нагляд за діяль­ністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституцій­них принципів (ст. 8).

На жаль, в практиці державного будівництва суверенної Ук­раїни ще трапляються випадки втручання місцевих органів вико­навчої влади та їх посадових осіб у законну діяльність органів місцевого самоврядування, а так звані компетенційні спори в судах загальної юрисдикції майже відсутні. Великий вплив на таке становище справляє і незавершеність судової реформи, відсут­ність адміністративних судів, які б розглядали такі спори.

Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановле­на Законом обов'язковість актів і законних вимог органів та по­садових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах на­даних їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадо­вими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несуть встановле­ну законом відповідальність перед органами місцевого самовря­дування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).

Важливою гарантією місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб'єкти — громади — не можуть бути при­мусово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.

Щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі якщо рада прийняла рішення з по­рушенням Конституції чи законів України, прав і свобод грома­дян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про при­ведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Вер­ховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севас­топольської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради.

---

Дата добавления: 2018-05-02; просмотров: 250; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!