Конституційно-правові основи місцевого самоврядування 3 страница

Аналогічним чином вирішується питання про дострокові ви­бори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він по­рушує Конституцію та Закони України, права і свободи грома­дян, не забезпечує здійснення своїх повноважень.

Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Ра­дою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповід­ного комітету Верховної Ради України.

Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є наявність відповідної системи законодавства про місцеве само­врядування, процес становлення якого ще триває.

Вагоме значення тут мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-територіальний устрій України, а та­кож про адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається і гарантується Конституцією України.

Відіграватимуть важливу роль також закони про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, про комунальну службу, про місцеві фінанси, про правовий режим комунальної власності та інші, проекти яких підготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 19) органи місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Кон­ституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Йдеться про так звале-сгатутне право. У цьому Законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особ­ливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а, отже, набуває право­вого характеру.

Проект примірного статуту територіальної громади також підготовлено та внесено до Верховної Ради України.

Найвразливішим місцем в системі гарантій місцевого само­врядування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту та його органів. Так, наприклад, залишається по­ки що невизначеним статус майна, яке є спільною власністю те­риторіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповід­но до Конституції України (ст. 142) здійснюють районні і облас­ні ради. Повноваження останніх, до речі, теж не розмежовані між собою. Це питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, Що відчуження зазначеного майна має здійснюватися лише за рішенням власника цього майна, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, але управляють цим майном фактично місцеві дер­жавні адміністрації. Крім того, встановлений Законом демокра­тичний порядок формування доходної частини місцевих бюдже­тів, який має гарантувати незалежність цих бюджетів, не застосо­вується у зв'язку з неприведенням законів про бюджетну та по­даткову систему у відповідність з цим Законом.

Перелік проблем, пов'язаних із вдосконаленням фінансово-економічних гарантій місцевого самоврядування, можна було б продовжити. Але про це в наступних розділах підручника.

Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадян­ського суспільства з його високим рівнем загальної та політичної культури. Отже, треба сподіватися, що в міру становлення грома­дянського суспільства в Україні будуть створюватись нові пере­думови для подальшого розвитку місцевого самоврядування, по­силюватись його економічні, юридичні та соціальні гарантії.

 

Тема IV

Територіальна громада

в політичній системі і системі місцевого

самоврядування України

1. Поняття територіальної громади

Як

уже зазначалося, відповідно до Конституції України  (ст. 140) місцеве самоврядування є правом територіальної грома­ди — жителів села або добровільного об'єднання у сільську гро­маду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішува­ти питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У зв'язку з цим у системі місцевого самоврядування основ­ним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визна­чене як територіальний колектив (громада).

Термін «територіальний колектив» не фігурує ні в Основно­му Законі, який оперує поняттям «територіальна громада», ні в чинному на момент прийняття Конституції Законі України від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів, місце­ве і регіональне самоврядування». Тільки у ст. 188 проекту Кон­ституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., вперше зуст­річається положення про те, що «місцеве самоврядування здій­снюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і райо нів безпосередньо і через вибрані ними органи».

 

 

Цим положенням в основному відповідала дефініція місцево­го самоврядування, закріплена у ст. 138 проекту Конституції Ук­раїни, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 р., де воно вперше трактувалося як право територіальних общин — жителів сіл, селищ і міст — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України⁴. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як пер­винний суб'єкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів — на локальному рівні вони фун­кціонували не як громадяни держави, а жителі певної терито­ріальної одиниці.

У сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін «те­риторіальна громада» як синонім «територіального колективу», «місцевого співтовариства» увійшов з книги Я. Щепаньського «Елементарні поняття соціології», де він чітко визначався як гру- -1 па людей, члени якої «пов'язані узами спільних відносин до те­риторії, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випли­вають з факту проживання на спільній території»³. Таким чином, громада тут відноситься до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.

Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового ста- І новища територіальної громади відповідає не тільки сформова- і ній міжнародній практиці, але й історичним традиціям україн­ського народу. Територіальні громади, або общини, були центра­ми громадського самоврядування в Київській Русі. На праві гро­мад базувалося і магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядуван­ня, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і проектами Конституції УНР 1920 р.

Підсумовуючи наведений аналіз різних підходів, можна визначити такі основні ознаки територіальної громади, що закріп-; лені в законодавстві України:

—територіальна — спільне проживання осіб (жителів), які
входять у громаду на певній території (у межах певної адмініст­ративно-територіальної одиниці — село, селище, місто — ч. 1
ст. 140 Конституції);

—інтегративна — територіальна громада виникає на основі
об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто нами територіальної громади можуть бути громадяни даної дер­жави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Заког ну України від 21 травня 1997 р.);

—інтелектуальна — в основі конституювання територіальної
громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний
характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних
індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяль­ності територіальної громади — питання місцевого значення ч. 1 ст. 140 Конституції України);

—майнова — територіальна громада є суб'єктом права кому­
нальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, ще
перебувають у власності відповідних територіальних громад ч. 1 ст. 142 Конституції України);

— фіскальна — члени територіальної громади є платникам
місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4,
6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про
систему оподаткування» від 18 лютого 1997 р.).

Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє в просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні і повсякденні по­треби та інтереси жителів певних територій системного характе-РУ (муніципальні права особистості).

2. Види територіальних громад

Розглядаючи дію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів, Д. Гараджаєв і В. Куранін ви­діляють систему територіальних колективів, яка складається з основних (місто, район, село, селище) і факультативних терито­ріальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок, інші територіальні утворення). Розходження між цими групами тери­торіальних колективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи — місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених у чин­них законах. Діяльність же колективів другої групи не регу­люється адекватно законодавством, що стримує їх формування.

На думку С. М. Іванова й А. А. Югова, всі існуючі терито­ріальні колективи за ступенем організаційної оформленості до­цільно поділити на три види. До першого виду вони відносять колективи найбільшого рівня — макроколективи, що представ­ляють великі групи людей, які мешкають у межах окремих само­стійних держав або національно-територіальних утворень. Дру­гий вид — територіальні колективи, які складають громадяни, котрі мешкають у межах адміністративно-територіальних утво­рень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид — тери­торіальні мікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не мають офіційно встановлених меж.

Конституція і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещо іншу систему територіальних колективів (громад). Ця видова характеристика обумовлена де­фінітивним визначенням місцевого самоврядування і тісно пов'я­зана з системою органів місцевого самоврядування в Україні.

Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, що містить ви­значення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання
в сільську громаду жителів декількох сіл;

б) територіальну громаду селища;

в) територіальну громаду міста.               
Аналогічного висновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Пункти 2—4 цієї статті на законодавчому рівні регламентують правила укрупнен­ня (об'єднання) і роз'єднання територіальних громад у сільській місцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати спільні органи місцевого самоврядування й обирати спільного сільського голо­ву. Добровільне об'єднання територіальних громад здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської грома­ди здійснюється за рішенням референдуму відповідної територі­альної громади.

Відповідно до положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції Ук­раїни, що закріплюють систему місцевого самоврядування в рес­публіці, можна виділити:

а) територіальні громади основні (базового рівня) — сільські,
селищні, міські громади, — в рамках яких безпосередньо здій­снюється життєдіяльність населення — жителів певних терито­ріальних одиниць;

б) територіальні громади факультативні (асоційованого рівня) — територіальні громади районів і областей — в їхніх рамках
реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ і міст.

В основі виділення таких видів територіальних громад ле­жить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області або району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Киє­ва і Севастополя, що мають спеціальний статус).

Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, але і велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські і міські, відрізняється своїми особливостями організації повсякденного життя, має свої соціологічні, економіч­ні і культурологічні характеристики, специфічні інтереси, які формуються на їхній базі, що безпосередньо впливають на існу­вання цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функ­цій і повноважень, закріплених у законодавстві.

3. Функції і повноваження територіальних громад

Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів виступають притаманні їм функції.

Функції територіальних громад — це основні напрями та ви­ди муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ни­ми взаємовідносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демокра­тії, її принципами, цілями і завданнями, на реалізацію яких спря­моване місцеве самоврядування.

Центральним питанням у дослідженні функцій територіаль них громад є питання про їх класифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне вирішення цього питання мож­ливе лише за умови визначення об'єктивних критеріїв, що слугу­ватимуть відправним пунктом класифікації. Таким критерієм є комплекс завдань, які постають перед місцевим самоврядуван­ням. Класифікація функцій територіальних громад пов'язана з предметною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає.

Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему функцій територіальних громад, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування, складають функ­ції, аналогічні функціям держави (політичні, економічні, соціаль­ні, культурні, екологічні) та функції, які властиві виключно або переважно суб'єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).

І. В. Видрін відносить до функцій територіальних громад такі:

—інтегративну функцію, яка полягає в зміцненні міжосо-
бистісних зв'язків, об'єднанні зусиль людей в інтересах усіх і
кожного;

—функцію соціального контролю за діяльністю і поведінкою
членів колективу, що, проте, не має цілком регламентувати пове­
дінку конкретної особистості;

—виробничу функцію, що служить цілям задоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;

—виховну функцію, пов'язану з формуванням політичної
свідомості й активності членів колективу;

—політичну функцію — покликану, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а з іншого — забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами.

На думку О. В. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за рядом критеріїв, зокрема:

— за об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної де­
мократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого
життя, що породжують питання місцевого значення. Такими
сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера за­
хисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих
галузей місцевого життя слід розрізняти об'єктні функції терито­
ріальних громад — політичні, економічні, соціальні, культурні та
екологічні;

— відповідно до статусу адміністративно-територіальних
одиниць, у межах яких функціонують територіальні громади
(функції територіальних громад села і селища; функції територі­альних громад міст районного підпорядкування і територіальних
громад районів у містах, де вони утворюються; функції територі­альних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя);

— за способами, засобами і методами муніципальної діяль­ності територіальних громад.

Серед функцій територіальних громад виділяють політичні функції, які виявляються в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Ці функції полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Ос­танні не є агентами держави і не пов'язані політичними завдан­нями. Тому до відання самоврядування територіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити без загрози для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійснення політики держави. Не випадково зазначалось, що са­моврядування в теорії конституційного права переважно вва­жається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку, політичні функції територіальних громад полягають у прагненні представляти різноманітні інтереси населення за міс­цем проживання. Наділення місцевого самоврядування консти­туційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участі територіальних громад у прийнятті рішень. Так, крім голосуван­ня, система місцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участі громадян — членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, але й загальнодержавних справ, зокрема шляхом впливу на уряд через «групи тиску» чи безпосереднього контакту з обраним депутатом. Конституційні норми мають відбити зростаючу роль територіальних громад у прийнятті управлінських, юридичне значущих рішень, через сис­тему місцевого самоврядування і шляхом посилення їх певної причетності до нормотворчого процесу.

Економічні функції територіальних громад спрямовані на створення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також у здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відпо­відних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Тому ви­робнича функція, яка виділяється в літературі та служить цілям задоволення повсякденних потреб, не може бути синонімом економічної функції, бо остання не обмежується тільки вироб­ництвом.

Про наявність у територіальних громад соціальних і культур­них функцій свідчить, зокрема, систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізація ними програм соціального і культурного розвитку від­повідних адміністративно-територіальних одиниць. Так, до ві­дання представницьких органів територіальних громад віднесене управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, оздо­ровчими закладами, які належать територіальним громадам, створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел тощо.

Функція територіальних громад щодо захисту навколишньо­го середовища (екологічна функція) полягає в створенні місцевих програм та в участі в підготовці загальнодержавних і регіональ­них програм охорони довкілля. Широкі повноваження в галузі охорони довкілля надані громадянам — членам територіальних громад. Вони в порядку, що визначений законодавством, мають право брати участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції екологічно небезпечних об'єктів та вносити пропозиції в державні та господарські органи з цих пи­тань, а також у проведенні громадської екологічної експертизи, вносити пропозиції про організацію територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду, виконувати функції громадських ін­спекторів охорони навколишнього природного середовища тощо (ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього середови­ща» від 25 червня 1991 р.).

---

Дата добавления: 2018-05-02; просмотров: 241; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!